■文／向春華

核心提示：根據(jù)省文件要求，市人社局制定的新文件為現(xiàn)行確定涉案退休人員養(yǎng)老待遇的依據(jù)，針對(duì)2006年7月1日至2013年6月30日達(dá)到退休年齡并申領(lǐng)退休金人員的養(yǎng)老金加發(fā)核算方法，應(yīng)首先依照新文件確定的核算方法計(jì)算每位退休人員加發(fā)的數(shù)額，將該數(shù)額與每位退休人員已按照舊文件享有的加發(fā)數(shù)額進(jìn)行對(duì)比，不足部分按照新文件規(guī)定應(yīng)享有的待遇補(bǔ)齊，高出的部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼，在后續(xù)過渡期內(nèi)的核算中將轉(zhuǎn)為地方保留津貼的部分待遇逐步扣減，最終達(dá)到新文件規(guī)定的統(tǒng)一核算方法。這種方法具有合法性和合理性，并無不當(dāng)。

基本案情

朱某在2007年12月申辦退休，從2008年1月起按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。2009年9月23日廣州市勞動(dòng)保障局、財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于提高本市企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的通知》（穗勞社養(yǎng)[2009]8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“市8號(hào)文”），調(diào)整已納入廣州市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌并按規(guī)定申領(lǐng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。廣州市越秀區(qū)社保中心依據(jù)該文核定朱某每月增發(fā)養(yǎng)老金225元，并從2009年10月起執(zhí)行。2012年1月20日，廣東省人社廳、財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于解決省直企業(yè)部分退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇有關(guān)問題的通知》（粵人社發(fā)[2012]22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“省22號(hào)文”），以加發(fā)基本養(yǎng)老金的方式調(diào)整2006年7月1日至2012年6月30日期間首次領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的省直企業(yè)退休人員待遇，并要求各市可參照省直辦法出臺(tái)符合本地實(shí)際的解決方案，報(bào)省人社廳審核通過后由各市政府批準(zhǔn)執(zhí)行。2014年11月14日，廣州市人社局、財(cái)政局發(fā)布《關(guān)于解決廣州市企業(yè)部分退休人員基本養(yǎng)老金倒掛問題的通知》（穗人社發(fā)[2014]50號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“市50號(hào)文”），調(diào)整廣州市2006年7月1日至2013年6月30日達(dá)到法定退休年齡并申領(lǐng)基本養(yǎng)老金的企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇，其中規(guī)定“將按本通知計(jì)算加發(fā)的養(yǎng)老金與穗勞社養(yǎng)[2009]8號(hào)文原加發(fā)的待遇進(jìn)行對(duì)比，穗勞社養(yǎng)[2009]8號(hào)文待遇低于本通知標(biāo)準(zhǔn)的，按本通知標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊，高于本通知標(biāo)準(zhǔn)的，按本通知標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，高出部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼予以固化，不納入今后的基本養(yǎng)老金年度調(diào)整基數(shù)，并在2年內(nèi)結(jié)合國(guó)家和省的養(yǎng)老金調(diào)整逐步?jīng)_銷。穗勞社養(yǎng)[2009]8號(hào)文實(shí)施至2015年6月30日，不再與本通知加發(fā)的養(yǎng)老金進(jìn)行對(duì)比”。越秀區(qū)社保中心依據(jù)“市50號(hào)文”計(jì)算增發(fā)待遇并在2014年11月將朱某首次領(lǐng)取退休金時(shí)（2008年1月）起至2009年9月止共應(yīng)補(bǔ)發(fā)的3857.97元(“市8號(hào)文”實(shí)施前增發(fā)的養(yǎng)老金)發(fā)放至其賬戶，而之后則將“市50號(hào)文”與“市8號(hào)文”對(duì)比后結(jié)果為月補(bǔ)發(fā)額-36.15元，轉(zhuǎn)為地方保留津貼。朱某不服，遂提起行政訴訟。

審判

廣州市越秀區(qū)人民法院一審認(rèn)為，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八條規(guī)定，被告社保中心具有向原告朱某核算發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的職責(zé)。“省22號(hào)文”要求各市可參照省直辦法出臺(tái)符合本地實(shí)際的解決方案，報(bào)省人社廳審核通過后由各市政府批準(zhǔn)執(zhí)行。廣州市人社局、財(cái)政局據(jù)此制定“市50號(hào)文”，其中對(duì)于加發(fā)待遇的計(jì)算方法基本參照“省22號(hào)文”，其核算方法并無不當(dāng)。至于每月補(bǔ)發(fā)額-36.15元作為地方保留津貼的問題，由于該部分是按照當(dāng)時(shí)的文件要求計(jì)發(fā)，且已發(fā)放至原告?zhèn)€人賬戶，參照法不溯及既往的原則，被告將其轉(zhuǎn)為地方保留津貼應(yīng)予糾正。判決撤銷被告在2014年11月補(bǔ)發(fā)原告養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇中每月將36.15元轉(zhuǎn)為地方保留津貼的行政行為；被告重新核定原告的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

朱某、社保中心均不服一審判決，向廣州市中級(jí)人民法院提起上訴。二審法院維持了一審判決。

朱某、社保中心均不服二審判決，向廣東省高院申請(qǐng)?jiān)賹?，廣東省高院經(jīng)審查，裁定提審。

朱某申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：原一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，具體理由如下：（1）原兩審法院對(duì)每月倒扣部分作為地方保留津貼的行為認(rèn)定應(yīng)當(dāng)法不溯及既往，對(duì)作為整體的沖銷行為也應(yīng)當(dāng)適用法不溯及既往進(jìn)行糾正。原審被告依據(jù)“市8號(hào)文”已經(jīng)于2009年10月加發(fā)申請(qǐng)人的養(yǎng)老金待遇，又依據(jù)2014年11月出臺(tái)的“市50號(hào)文”計(jì)算申請(qǐng)人的應(yīng)加發(fā)部分，并將二者對(duì)比后倒扣沖銷申請(qǐng)人依據(jù)“市8號(hào)文”已經(jīng)到賬的加發(fā)部分，且從2015年7月份起再次沖銷申請(qǐng)人部分養(yǎng)老金。而對(duì)于2006年6月份之前的退休人員依據(jù)“市8號(hào)文”享有的待遇并沒有沖銷和扣減?！笆?號(hào)文”對(duì)比“市50號(hào)文”高出的部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼固化的時(shí)間應(yīng)是2014年11月份，2014年11月至2015年6月30日之間高出的部分才轉(zhuǎn)為地方保留津貼，不能將2009年10月之前已經(jīng)發(fā)放的再扣減回來作為地方保留津貼?！笆?0號(hào)文”僅規(guī)定比“市8號(hào)文”低的部分補(bǔ)齊，高出的部分并未規(guī)定可以扣減。從兩份文件出臺(tái)的目的看，“市50號(hào)文”出臺(tái)的目的在于解決同等條件下2006年7月起申領(lǐng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休人員的待遇不低于2006年6月之前的退休人員的退休待遇，而不是降低該部分人的待遇。原審被告沖銷扣減申請(qǐng)人依據(jù)“市8號(hào)文”調(diào)整增加的全部待遇的行為明顯違法，應(yīng)予糾正。（2）“省22號(hào)文”的加發(fā)養(yǎng)老金的方法并沒有要求沖銷的規(guī)定，更沒有將已經(jīng)發(fā)放的加發(fā)部分予以減除的規(guī)定。“市50號(hào)文”自行增加對(duì)申請(qǐng)人在內(nèi)的退休人員明顯不利的條款，超出了“省22號(hào)文”的內(nèi)容，導(dǎo)致廣州市企業(yè)退休人員養(yǎng)老金倒掛人員問題不但沒得到解決反而不斷擴(kuò)大。

社保中心申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：（1）申請(qǐng)人對(duì)原審原告的養(yǎng)老待遇核定和加發(fā)無誤，符合政策規(guī)定。申請(qǐng)人依據(jù)原審原告的退休時(shí)間，按照“市8號(hào)文”核定了原審原告應(yīng)加發(fā)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。再按照“市50號(hào)文”核定的總待遇和“市8號(hào)文”進(jìn)行對(duì)比，將高出部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼繼續(xù)發(fā)放，“市8號(hào)文”實(shí)施之前按照“市50號(hào)文”確定的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)發(fā)。申請(qǐng)人作為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，依照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策核定原審原告應(yīng)加發(fā)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇合法有效。（2）申請(qǐng)人將按“市8號(hào)文”核定的高于“市50號(hào)文”的待遇部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼不損害當(dāng)事人的既得利益，不存在溯及既往的情形。“市50號(hào)文”依據(jù)“省22號(hào)文”制定實(shí)施，該文件規(guī)定了退休人員的養(yǎng)老金先按照“市50號(hào)文”的規(guī)定進(jìn)行核算，再和“市8號(hào)文”進(jìn)行對(duì)比，對(duì)低的部分進(jìn)行核算，高的部分也予以保留，只是在未來年度增長(zhǎng)時(shí)，依照廣東省的要求再調(diào)增養(yǎng)老金，保證養(yǎng)老金絕對(duì)額有所增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上予以逐步?jīng)_銷，確保退休人員已有養(yǎng)老金水平不降低，符合解決養(yǎng)老金倒掛問題的政策。“市50號(hào)文”充分尊重了“市8號(hào)文”已經(jīng)增加原審原告待遇的事實(shí)，對(duì)“市50號(hào)文”之前依據(jù)“市8號(hào)文”已經(jīng)發(fā)放的部分不予追溯，沒有扣減，只是在“市50號(hào)文”實(shí)施之后將高出部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼并繼續(xù)發(fā)放?！笆?0號(hào)文”實(shí)施時(shí)發(fā)放給原審原告的養(yǎng)老金待遇并未發(fā)生變化，只是養(yǎng)老金待遇的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，這一調(diào)整并未損害原審原告的合法權(quán)益?！笆?號(hào)文”的發(fā)布和實(shí)施，屬于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)依職權(quán)對(duì)部分特殊群體作出的授益性行政行為，是在“省22號(hào)文”之前先行先試?！笆?0號(hào)文”屬于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行政策適用的問題?！笆?2號(hào)文”發(fā)布后，相應(yīng)部門根據(jù)其法定職權(quán)和程序，再次制定調(diào)整的文件屬于依法履行職權(quán)，兩份文件分別調(diào)整原審原告的社會(huì)保險(xiǎn)待遇合法有效。（3）原一、二審判決結(jié)論前后矛盾。原一、二審認(rèn)定“市50號(hào)文”經(jīng)合法程序制定，認(rèn)為該文件制定的核算辦法并無不當(dāng)，但又認(rèn)為將高出部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼不當(dāng)，前后矛盾。（4）本案原一、二審撤銷申請(qǐng)人作出的核定行為，質(zhì)疑將高出部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼的做法不妥，未考慮到廣州市的客觀情況，會(huì)帶來新的不公平。

廣東省高院認(rèn)為，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七條、十八條規(guī)定，廣州市人社局有權(quán)聯(lián)合其他部門制定“市8號(hào)文”，以及依據(jù)“省22號(hào)文”制定“市50號(hào)文”，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作實(shí)施管理。廣州市人社局制定“50號(hào)文”的目的在于執(zhí)行“省22號(hào)文”，其主要目的在于重新確定“市8號(hào)文”所載明的部分企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇加發(fā)的計(jì)算方法?！笆?0號(hào)文”與“市8號(hào)文”在內(nèi)容上為前后承繼關(guān)系，不能同時(shí)適用。申請(qǐng)人社保中心依照“市50號(hào)文”，對(duì)一審原告的養(yǎng)老待遇進(jìn)行核算于法有據(jù)，原一、二審判決認(rèn)為社保中心的核算方法并無不當(dāng)，本院予以確認(rèn)。

關(guān)于按照“市50號(hào)文”核算朱某的養(yǎng)老待遇，將其與“市8號(hào)文”對(duì)比的部分差額待遇轉(zhuǎn)為地方保留津貼是否違反法律規(guī)定的問題。根據(jù)“省22號(hào)文”的要求，廣州市人社局制定的“市50號(hào)文”為現(xiàn)行確定涉案退休人員養(yǎng)老待遇的依據(jù)?！笆?0號(hào)文”針對(duì)2006年7月1日至2013年6月30日達(dá)到退休年齡并申領(lǐng)退休金人員的養(yǎng)老金加發(fā)核算方法，應(yīng)首先依照“市50號(hào)文”確定的核算方法計(jì)算每位退休人員加發(fā)的數(shù)額，將該數(shù)額與每位退休人員已按照“市8號(hào)文”享有的加發(fā)數(shù)額進(jìn)行對(duì)比，不足部分按照“市50號(hào)文”應(yīng)享有的待遇補(bǔ)齊，高出的部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼，在后續(xù)過渡期內(nèi)的核算中將轉(zhuǎn)為地方保留津貼的部分待遇逐步扣減，最終達(dá)到“市50號(hào)文”規(guī)定的統(tǒng)一核算方法。廣州市人社局發(fā)布“市50號(hào)文”確定的這種過渡性核算方法，既考慮了“市50號(hào)文”實(shí)施時(shí)涉案退休人員按照“市8號(hào)文”享有的、高出“市50號(hào)文”的部分不會(huì)因立即較大幅度扣減導(dǎo)致階梯差的因素，又考慮了貫徹落實(shí)“省22號(hào)文”統(tǒng)一要求的因素，并不違反“省22號(hào)文”規(guī)定的核算方法。對(duì)于轉(zhuǎn)為地方保留津貼的部分，依據(jù)“市50號(hào)文”確定的過渡性核算方法，只是在“市50號(hào)文”實(shí)施之后的年度調(diào)整時(shí)不再納入調(diào)整基數(shù)，即在2014年11月14日后，核定朱某基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇時(shí)逐步扣減轉(zhuǎn)為地方保留津貼的部分，以達(dá)到完全符合“市50號(hào)文”核算方法的要求。社保中心執(zhí)行“市50號(hào)文”，對(duì)朱某于2014年11月14日“市50號(hào)文”實(shí)施之前“市8號(hào)文”高出的待遇部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼并無不當(dāng)，原一、二審法院認(rèn)定社保中心對(duì)朱某已依“市8號(hào)文”確定的核算方法，對(duì)其已發(fā)放至其個(gè)人賬戶的部分轉(zhuǎn)為地方保留津貼不當(dāng)，據(jù)此判決撤銷社保中心對(duì)朱某養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇進(jìn)行補(bǔ)發(fā)時(shí)將其待遇中每月部分金額轉(zhuǎn)為地方保留津貼的行為，并責(zé)令該中心重新核定，屬認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，依法予以糾正。朱某申請(qǐng)?jiān)賹徶鲝堃蚶頁?jù)不足，不予采納。判決撤銷一、二審行政判決；駁回一審原告朱某的訴訟請(qǐng)求。[(2015)穗越法行初字第302號(hào)行政判決，（2016）粵01行終字第31號(hào)行政判決，(2017)粵行再8號(hào)行政判決]

評(píng)析

本案所涉及的問題是較為常見的。由于我國(guó)尚未建立起全國(guó)統(tǒng)一的、規(guī)范化、法制化基本養(yǎng)老金調(diào)整制度，為了更好地保護(hù)退休人員的利益，一些地方根據(jù)本地特點(diǎn)出臺(tái)了調(diào)整退休人員待遇的政策。但這一政策可能與上級(jí)部門后來出臺(tái)的政策不完全符合，由此就產(chǎn)生了類似本案的適用上的難題。

█ 一、地方性調(diào)待政策的合法性與合理性

本案表面上訴的是社保中心的養(yǎng)老金核發(fā)行為，但實(shí)際上評(píng)判的則是“市8號(hào)文”和“市50號(hào)文”的合法性。法院最終認(rèn)定二者在內(nèi)容上為前后承繼關(guān)系，不能同時(shí)適用。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十八條規(guī)定：“國(guó)家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。根據(jù)職工平均工資增長(zhǎng)、物價(jià)上漲情況，適時(shí)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平?！钡形闯雠_(tái)與此配套的具體調(diào)待規(guī)則；近十多年，國(guó)務(wù)院主管部門雖然歷年都對(duì)基本養(yǎng)老金進(jìn)行了調(diào)整，但只出臺(tái)了調(diào)待的指導(dǎo)性原則，具體的調(diào)待方案仍然需要地方制定；而且，除了國(guó)務(wù)院主管部門出臺(tái)的調(diào)待原則外，并未禁止地方根據(jù)本地的特殊情形進(jìn)行特定的養(yǎng)老金調(diào)整。在此背景下，“市8號(hào)文”和“省22號(hào)文”調(diào)待政策的制定，均不違背上位法規(guī)范，合理提高了退休人員的養(yǎng)老金水平，具有合法性和合理性。此亦得到司法機(jī)關(guān)的肯定。

█ 二、調(diào)待政策的溯及力問題

對(duì)于傳統(tǒng)的侵害行政行為來說，基于法的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，通常不允許溯及既往。即不能根據(jù)后頒布的法律法規(guī)基于公民之前的行為限制或剝奪其自由和財(cái)產(chǎn)。但是在社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付這類授益行政行為中，則通?？梢运菁凹韧?。根據(jù)公民行為時(shí)的法律法規(guī)或政策，公民并不享有相應(yīng)的待遇給付，而根據(jù)后頒布的法規(guī)政策，公民可以溯及既往地獲得相應(yīng)的待遇給付，這同樣增進(jìn)了公民利益，公民收獲了“驚喜”，是合法的。在本案中，“省22號(hào)”就具有溯及既往的效力。需要明確的是，在本案中，“市50號(hào)文”相比“市8號(hào)文”在一定程度上存在增加待遇的降低——不是降低絕對(duì)水平，而只是降低了增加的水平，但是這種降低并未適用于“市50號(hào)文”頒布之前的情形，而僅僅適用于“市50號(hào)文”頒布之后，這種情況并不屬于溯及既往。

█ 三、調(diào)待政策的信賴保護(hù)

本案中，原審原告主張的核心是：繼續(xù)適用“市8號(hào)文”，而不應(yīng)當(dāng)適用“市50號(hào)文”。由此引發(fā)的問題是：能否降低退休人員的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)？雖然基于社會(huì)保險(xiǎn)待遇的剛性，降低公民的社會(huì)保障待遇會(huì)遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)，但是從現(xiàn)實(shí)來看，降低包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會(huì)保障待遇有時(shí)是不得已而為之。僅僅從法律上來分析，答案是顯而易見的。由于與省主管部門的要求不一致，根據(jù)行政管理的要求，市級(jí)部門必須修改自己的政策以符合全省要求，否則便有違法之嫌。

在社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付等授益行政行為中，現(xiàn)代行政法強(qiáng)調(diào)信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為應(yīng)守信用，個(gè)人或組織對(duì)行政行為的正當(dāng)信賴應(yīng)當(dāng)予以合理保護(hù)。信賴保護(hù)原則主要針對(duì)的是個(gè)別化的行政行為，而不是具有普遍約束力的一般政策。對(duì)于任何一項(xiàng)社會(huì)保障制度，不管是作為國(guó)家立法還是規(guī)范性法律文件，立法機(jī)關(guān)和政策制定機(jī)關(guān)均不會(huì)承諾此制度不能改變、不會(huì)改變。行政相對(duì)人不能以信賴保護(hù)原則為由否定養(yǎng)老金調(diào)整新政策的制定。在本案中，“省22號(hào)文”出臺(tái)以后，“市8號(hào)文”即有修改之必要，但直到“市50號(hào)文”頒布之前，行政主體對(duì)于行政相對(duì)人依據(jù)“市8號(hào)文”所享有的利益并無任何縮減，這正是對(duì)信賴保護(hù)原則的貫徹。而在“市50號(hào)文”實(shí)施以后，“市8號(hào)文”實(shí)際上不再實(shí)施，相對(duì)人主張依據(jù)“市8號(hào)文”仍享有增發(fā)養(yǎng)老金的待遇并已實(shí)際享受該項(xiàng)待遇，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)?！?/p>