汪衛(wèi)華

（北京大學，北京 100871）

改革開放四十年之際，回顧當代中國政治發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)中西學界政界存在大相徑庭的解讀與評價?；谡我庾R形態(tài)上的根本差異，冷戰(zhàn)后西方普遍期待看到中國在改革開放市場化進程中，像蘇聯(lián)、東歐社會主義國家一樣“改旗易幟”，逐步實現(xiàn)所謂以多黨競爭選舉的“民主化”為核心內(nèi)容的“政治轉(zhuǎn)型”。與此相反，在中國共產(chǎn)黨的領導下，四十年來中國政治一方面保持了高度穩(wěn)定，另一方面又逐步呈現(xiàn)出不同以往的鮮明政治實踐特點與政治話語特色。四十年來，區(qū)別于西方資本主義自由民主政治發(fā)展，堅持人民民主的中國特色社會主義政治發(fā)展道路日益清晰。

一、人民民主的當代內(nèi)涵

中華人民共和國成立以來，人民民主的旗幟始終未變，但隨著時代的發(fā)展與經(jīng)濟社會環(huán)境的變革，隨著中國共產(chǎn)黨自身意識形態(tài)和路線方針政策的不斷調(diào)整，人民民主作為中國特色社會主義民主政治的價值理念和制度安排，其具體內(nèi)涵在中國社會主義建設實踐發(fā)展中逐步充實完善。

在當代中國政治語境中，“人民民主”往往或者被視為“人民當家作主”的同義語，或者被視為“人民民主專政”國體一體兩面（在人民內(nèi)部實行民主，對階級敵人進行專政）之中的一面。①1954年6月14日，毛澤東在中央人民政府委員會第三十次會議上作《關于中華人民共和國憲法草案》的講話中指出：“我們的民主不是資產(chǎn)階級的民主，而是人民民主，這就是無產(chǎn)階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政。人民民主的原則貫串在我們整個憲法中?！?954年《憲法》并沒有采用“人民民主專政”的提法，其第一條表述為：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主國家?！边@也延續(xù)了毛澤東在建國前夕《論人民民主專政》一文中的立場，借鑒當時東歐人民民主國家的用法，將人民民主主義視為向社會主義過渡的過渡形態(tài)，從而與已建成社會主義的蘇聯(lián)相區(qū)別。待中國的社會主義改造完成后，尤其是20世紀60年代初開始，我國就不再使用“人民民主”或“人民民主專政”，而是回到“無產(chǎn)階級專政”的馬列主義經(jīng)典表述上。直至80年代初，黨和政府才再次恢復使用“人民民主專政”提法，在1982年《憲法》序言中表述為“工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政，實質(zhì)上即無產(chǎn)階級專政”。人民民主亦曾作為與“黨內(nèi)民主”對舉的概念，例如，1962年1月30日，毛澤東在擴大的中央工作會議上的講話（七千人大會）中說：“在我們國家，如果不充分發(fā)揚人民民主和黨內(nèi)民主，不充分實行無產(chǎn)階級的民主制，就不能有真正的無產(chǎn)階級的集中制?！睆男轮袊闪r確立人民民主專政這一“國體”，到“五四憲法”明確規(guī)定人民代表大會制度這一政體，中間經(jīng)過20世紀六七十年代“文革”期間“無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”的曲折反復，一直到改革開放后的“八二憲法”，人民民主專政國體與人民代表大會制度政體的概括最終穩(wěn)定下來并延續(xù)至今。改革開放以來，中國官方的政治話語中逐漸形成了在“國體”意義上使用“人民民主專政”提法，在“社會主義民主”意義上使用“人民當家作主”和“人民民主”表述的慣例。正如西方資本主義民主制度往往被簡化為“自由民主”的標簽一樣，可以說，“人民民主”就是當代中國特色社會主義民主政治的同義語。

改革開放以來，在反思以往社會主義民主與法制建設歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，中國民主政治發(fā)展基本保持著穩(wěn)步有序推進制度化的變革節(jié)奏。尤其是進入新世紀以來，繼1997年黨的十五大把“依法治國，建設社會主義法治國家”確立為黨領導人民治理國家的基本方略之后，2002年黨的十六大報告正式提出“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”。此后，“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”就成為改革開放新時期中國共產(chǎn)黨對中國社會主義民主政治發(fā)展道路基本內(nèi)涵的概括。

2017年10月，黨的十九大明確提出“中國特色社會主義進入了新時代”。在發(fā)展社會主義民主政治這一重大問題上，黨的十九大報告延續(xù)了“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”的提法，將三者的關系表述為“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐”。

不同政治發(fā)展道路體現(xiàn)為不同的制度特征、價值本位、運行方式?！皥猿贮h的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”作為人民民主即中國特色社會主義民主的內(nèi)涵概括，是中國政治發(fā)展道路的核心內(nèi)容，它與西方資本主義政治發(fā)展道路即自由民主的差異在于：

首先，人民民主在當代中國的根本制度特征是黨的領導，實踐中黨領導人民治理國家的主要政治制度形式是我國《憲法》確立的人民代表大會這一根本政治制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，以及民主集中制組織原則。與之相反，西方自由民主以“議會、選舉、政黨”三位一體的“代議民主制”為其根本制度特征，議會制度為中心，選舉制度為樞紐，多黨競爭為動力。無論是“議會至上”的議會內(nèi)閣制，還是“三權(quán)分立”的總統(tǒng)制，在“代議民主制”這一基本制度特征上，西方自由民主事實上只是“選主”①代議制民主的興起改變了民主作為平民政體的原初涵義，把普遍、定期的選舉作為民主的形式標準，從而讓 Democracy 淪為Electocracy，即選主。參見王紹光主編：《選主批判：對當代西方民主的反思》，歐樹軍譯，北京：北京大學出版社，2014年。。正因為在根本制度特征上的差異，人民民主政治發(fā)展道路中的中國共產(chǎn)黨是以為人民服務為宗旨的領導者與執(zhí)政黨，不能視同為西方代議民主制度下以競逐選票、贏得議席為目的，代表部分社會群體利益的政治競爭集團。

其次，在價值本位上，人民民主要求保障“人民當家作主”，這就要求堅持人民的主體地位，實現(xiàn)社會公正公平；既以民為本，接續(xù)中華民族政治文明中源遠流長的民本主義傳統(tǒng)；又以人為本，接續(xù)馬克思主義追求“人的全面發(fā)展”的道義訴求。人民民主意味著要將人民整體利益與社會公正公平置于個人自由之上，“大道之行，天下為公”。人民民主要求節(jié)制資本、保護社會，不患寡而患不均，始終堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心地位，在經(jīng)濟生活中既切實發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用，促進共同富裕，彌補市場失靈。人民民主以“人民當家作主”為價值本位，與自由民主以維護個人自由為價值本位，構(gòu)成了兩條政治發(fā)展道路在價值取向上的根本分歧。與消極地主張維護個人自由不同，人民民主以社會公正公平和人民整體利益為政治評價尺度和政策評判標準，不僅要求黨和人民始終站在一起，尊重人民的主體地位、尊重人民的首創(chuàng)精神，把人民的意志、人民的智慧及時轉(zhuǎn)化為黨治國理政的方針政策，還要求黨善于用科學理論武裝全黨、教育人民，承擔起政治精英應有的社會責任，促進人與社會的全面發(fā)展。

最后，在運行方式上，人民民主強調(diào)依法治國，西方自由民主則與西方憲政互為表里。與近代以來西方憲政強調(diào)的“有限政府”、“分權(quán)制衡”不同，人民民主政治發(fā)展道路中預設的是廣義的有為政府，對人民承擔無限責任。因此，不能將“依法治國”簡單等同為以分權(quán)制衡為基本原則的西方憲政。依法治國一方面要求以憲法和法律等正式制度形式來約束政府權(quán)力，另一方面則卻沒有用所謂司法獨立保障和落實分權(quán)制衡的意味?！耙婪ㄖ螄迸c“堅持黨的領導”不能對立起來，法治作為黨領導人民治國理政的基本方略，必須服務于社會主義政治發(fā)展道路的實踐要求，而不能簡單奉行法律形式主義至上。

總之，在新世紀新時代，人民民主應當作為與西方自由民主相對的中國特色社會主義政治發(fā)展道路加以解讀。這一政治發(fā)展道路的核心內(nèi)涵就是“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。如果我們將當代西方自由民主政治發(fā)展道路內(nèi)在的制度特征、價值本位、運行方式也一一分辨清楚，不難發(fā)現(xiàn)西方自由民主道路其實也存在著一組“三者有機統(tǒng)一”，即“代議制度、個人自由和憲政的有機統(tǒng)一”。代議民主、自由民主、憲政民主這三個現(xiàn)實中常見的方便政治標簽中，作為重點的恰恰并非“民主”，而是對民主的各種限定詞與修飾語?！懊裰鳌痹谶@里反倒成了一個抽象的意識形態(tài)符號，經(jīng)過“議會、選舉、政黨”三位一體的代議制度安排“過濾”后，作為平民政體的原初含義基本上蕩然無存。有趣的是，受當代西方自由民主政治語境的影響，強調(diào)平民利益至上的“平民主義”（populism）如今也在中文環(huán)境中被解讀成了所謂與民主相悖的、帶有貶義色彩的“民粹”。人民民主政治發(fā)展道路以人民當家作主、社會公正公平為基本價值追求，與西方自由民主政治發(fā)展道路以維護個人自由為基本價值追求形成了鮮明對比。明乎此則不難理解，就價值本位而言，“人民當家作主”較之“自由民主”其實更切合民主的本義。

政治話語上的梳理畢竟只能厘清政治發(fā)展道路的理論邏輯，不能代替對政治實踐的經(jīng)驗解釋。當代西方自由民主政治話語體系之所以流行于世界，除了西方發(fā)達國家自身的經(jīng)濟成就和生活水平具有吸引力外，也跟“議會、選舉、政黨”三位一體的代議制民主自19世紀下半葉以來逐步發(fā)展成熟密不可分。更重要的是，資本主義市場經(jīng)濟的運行規(guī)則原本與崇尚個人自由、維護私有財產(chǎn)、警惕政府干預為根本鵠的的西方自由主義、憲政傳統(tǒng)互為表里，價高者得的市場規(guī)則與票多者勝的政治規(guī)則都體現(xiàn)了“多數(shù)決”的一致邏輯。這種經(jīng)濟基礎與上層建筑、政治實踐與政治話語相互支撐的格局，使得西方自由民主政治發(fā)展道路看上去具有說服力和吸引力。

改革開放四十年來，盡管對中國特色社會主義民主政治發(fā)展道路即人民民主的內(nèi)涵形成了較為全面的新解讀，但在實踐中到底如何將“三者有機統(tǒng)一”以適當?shù)捏w制機制加以落實？在全球化背景下的市場化改革進程中如何實現(xiàn)黨和政府全心全意為人民服務，讓改革成果惠及廣大人民群眾，維護社會公正公平？這是當前中國政治發(fā)展要解決的根本問題，也決定了中式人民民主相對于西方自由民主到底能不能有更強的說服力和吸引力。

二、四十年來中國政治發(fā)展的主要內(nèi)容

與經(jīng)濟改革起始于“摸著石頭過河”不同，改革開放以來的政治體制改革原本有一個頂層設計，即從十一屆三中全會初步提出政治體制改革的問題開始，①1978年12月，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的著名講話中明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”（參見《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146頁。）鄧小平在這篇講話中也從解放思想的角度講到了黨政分開問題，“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政，必須對此進行改革，實行黨政分開”。中間經(jīng)過1980年8月鄧小平發(fā)表《黨和國家領導制度的改革》這一重要講話，明確提出政治體制改革要集中解決權(quán)力過分集中、黨政不分、以黨代政等問題，到1987年黨的十二屆七中全會原則同意以“黨政分開”為中心思路的《政治體制改革總體設想》，并將其基本內(nèi)容納入黨的十三大報告。由此，黨政分開、權(quán)力下放、精簡機構(gòu)成為改革開放以來中國政治體制改革的標志性內(nèi)容。需要指出的是，黨政分開盡管引人注目，但只是涉及了黨政關系這一個政治領域，并不足以涵蓋中國改革開放四十年政治發(fā)展實踐的整體特征。從不同的維度觀察，中國改革開放以來的政治發(fā)展和政治體制改革在各個領域并不同步。

首先，為解決權(quán)力過分集中、管得過多過死的體制痼疾，黨政分開、政企分開從20世紀80年代初改革伊始就是黨中央推進改革的著力點。隨著中國經(jīng)濟改革與市場化進程的深入發(fā)展，政企分開的問題在90年代的國有企業(yè)改革大潮中大多已經(jīng)解決；進入新世紀，與市場經(jīng)濟相適應的現(xiàn)代公司制度業(yè)已初步成型。就連時常被媒體戲稱為“計劃經(jīng)濟最后堡壘”的鐵道部，也在2013年政府機構(gòu)改革中被撤銷，徹底實現(xiàn)了政企分開。在黨政分開問題上，從一開始，中央就反復強調(diào)黨政分開是針對黨和政府的職能混淆、以黨代政的現(xiàn)象提出的，其目的是加強和改善黨的領導，確保黨的政治領導、組織領導和思想領導，真正發(fā)揮黨總攬全局的作用。但是，從理論上講，中國共產(chǎn)黨并非西方代議民主制中以選舉為目的的政治競爭集團，而是強調(diào)密切聯(lián)系群眾、和人民在一起的領導者和執(zhí)政黨。黨政分開涉及黨和政府職能與權(quán)力的重新劃分，從實踐來看，在強調(diào)堅持黨的領導這一根本原則前提下，黨政分開其實不宜操作，在具體落實過程中確實也造成了一些黨的部門、地方與基層組織渙散和黨在政府部門、公共機構(gòu)中領導權(quán)弱化的現(xiàn)象。

從2002年黨的十六大報告明確提出“改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式、領導體制和工作制度”，到黨的十八大報告，中央沒有再使用黨政分開的提法，而是把執(zhí)政能力問題作為建設對象，將“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”作為提升黨政關系改革的目標要求。黨的十八大以來，在全面從嚴治黨新形勢下，中央領導同志明確提出“只有黨政分工，沒有黨政分開”。2017年黨的十九大報告正式把黨的領導確立為“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，明確提出“堅持黨對一切工作的領導”，由此，也就給20世紀80年代以來圍繞黨政分開展開的有關爭議畫上了句號。2018年2月，黨的十九屆三中全會《決定》提出，要以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，統(tǒng)籌設置黨政機構(gòu)，優(yōu)化政府機構(gòu)設置和職能配置，統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，合理設置地方機構(gòu)，使黨和國家機構(gòu)設置更加科學、職能更加優(yōu)化、權(quán)責更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效。這體現(xiàn)了新時代中國政治體制改革聚焦國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全新思路。當前，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出的各項機構(gòu)改革舉措正在穩(wěn)步推進、迅速落實。

其次，社會主義法制建設與黨和國家政治生活的“制度化、法律化”成為中國政治發(fā)展的一個突出成就。四十年來，從法制到法治，中國法治建設取得了長足進步。尤其是在我國社會主義市場經(jīng)濟改革目標確立之后，1997年黨的十五大正式提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略。黨的十八大以來，法治建設在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局中的地位進一步突出。2014年10月，中共十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，把“全面推進依法治國”總目標概括為“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

新世紀新時代，“建設法治中國”已經(jīng)成為全社會的基本共識。隨著中國特色社會主義法律體系的基本建成，全國人大的立法工作進入“立改廢釋并舉”的完善階段，全面深化司法體制改革也進入攻堅階段，深入推進依法行政、加快建設法治政府成為近期中國法治建設的樞紐。十八大以來，黨中央自覺維護憲法的根本大法權(quán)威，強調(diào)依憲治國、依憲執(zhí)政，在事關全局的一些重大改革中，嚴格依照憲法和法定程序，取得全國人大及其常委會批準或授權(quán)，建立憲法宣誓制度，成為新時代全面依法治國的生動體現(xiàn)。尤其是在全面從嚴治黨過程中，也貫穿著法治意識，對黨規(guī)黨法進行全面系統(tǒng)的修訂完善，強調(diào)依法執(zhí)紀、依法監(jiān)察。進入新時代，國家監(jiān)察制度改革成為法治中國建設的一個突出亮點，這充分體現(xiàn)了“四個全面”戰(zhàn)略布局的整體性、系統(tǒng)性，體現(xiàn)了全面依法治國與全面從嚴治黨的協(xié)同推進。

再次，人民當家作主的各項制度安排不斷完善，基層群眾自治與協(xié)商民主發(fā)展成就明顯。1982年《憲法》確立了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度作為我國根本政治制度和基本政治制度的地位。這些都是黨領導人民當家作主的主要制度保障形式。習近平總書記指出：“保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中?！雹僦泄仓醒胄麄鞑浚骸读暯娇倳浵盗兄匾v話讀本》，北京：學習出版社、人民出版社，2016年，第170頁。改革開放四十年，人民代表大會制度在制度化、法治化建設上不斷加強完善，從全國人大到各級地方人大的工作職能不斷充實，各級人大代表選舉，尤其是基層人民代表選舉日趨規(guī)范。全國政協(xié)和地方政協(xié)在黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作新形勢下不斷加強政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的工作職能，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，適應改革開放帶來的社會階層新變化，完善在中國政治生活中獨特的社會賢達吸納整合功能。新世紀以來，協(xié)商民主的理論與實踐日益完善，協(xié)商民主成為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。

相比人民代表大會制度和政治協(xié)商制度而言，基層群眾自治制度主要是改革開放的時代產(chǎn)物。1982年底，中央決定廢除人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行村民自治。1987年《村民委員會組織法（試行）》從法律上規(guī)定了“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，1998年通過的新的《村民委員會組織法》再次予以確認，從而確立了延續(xù)至今的“鄉(xiāng)政村治”治理格局。從20世紀90年代中期開始，基層村委會直接選舉就成為中國政治生活中一個廣受關注的現(xiàn)象。但是，隨著90年代中后期“三農(nóng)”問題日漸凸顯和改革開放帶來的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變化，農(nóng)村基層治理也出現(xiàn)了各種各樣亟待解決的現(xiàn)實問題。新中國成立后確立的城市街居兩級管理體制在改革開放后得以恢復和發(fā)展。1989年《城市居民委員會組織法》正式將居民委員會規(guī)定為“基層群眾性自治組織”，開啟了城市基層群眾自治實踐。隨著市場化改革進程的深入，傳統(tǒng)的單位制逐步解體，城市居委會成為城市基層社區(qū)治理的關鍵樞紐。從20世紀90年代末開始，國家通過推進社區(qū)建設，試圖重構(gòu)城市基層社會組織方式，擴大居民參與，以實現(xiàn)社區(qū)的有效治理。但是，由于作為基層政府派出機構(gòu)的街道辦事處和作為基層群眾自治組織的居委會之間，在人財物諸方面客觀存在依附關系，各地基層居民自治的發(fā)展狀況與實際效果存在明顯的差異。大多數(shù)城市居委會在社區(qū)治理中并沒能突出其自治與參與屬性，尤其是在各種上級政府攤派工作和文牘報表的壓力下，居委會反而演變?yōu)榛鶎诱墓ぷ饔|手?？偟膩碇v，無論城鄉(xiāng)，盡管改革開放以來基層群眾自治制度已經(jīng)成型，但人民群眾的參與積極性普遍不足，與“自我管理、自我教育、自我服務”的目標還有很大距離。新世紀以來，包括社區(qū)治理在內(nèi)的社會治理逐步納入了黨和國家加強社會建設的整體范疇。如何在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢下，把基層群眾自治與創(chuàng)新社會治理結(jié)合起來通盤考慮，仍舊是比較迫切的工作任務。

最后，中央與地方關系經(jīng)歷了比較大的調(diào)整。盡管在法律地位上，我國一直是單一制國家，但客觀存在的地區(qū)間發(fā)展差異、民族差異以及尚未完全解決的祖國統(tǒng)一問題決定了改革開放后我國的中央與地方關系呈現(xiàn)出“寓多樣性于統(tǒng)一性”的特征。需要強調(diào)的是，從縱向國家組織結(jié)構(gòu)考察，無論是民族區(qū)域自治制度涉及的民族自治地方，還是“一國兩制”基本國策下設立的特別行政區(qū)，都與其他省、直轄市、市縣政府一樣是中央統(tǒng)一領導下的地方各級行政單位。盡管民族區(qū)域自治和“一國兩制”存在特殊性，但首先還是相對于“中央”的“地方”。

總的來說，中央與地方關系的調(diào)整完善在這四十年間也是一個不斷制度化、法治化的過程。起始于經(jīng)濟建設過程中的“放權(quán)讓利”，包括中央向地方的權(quán)力下放，以1994年分稅制改革為界，改革開放以來的中央與地方關系明顯呈現(xiàn)出兩個不同階段的歷史特點。從改革開放之初到20世紀90年代中期，在權(quán)力下放和財政“分灶吃飯”的大背景下，地方政府改革開放、發(fā)展經(jīng)濟的積極性被普遍調(diào)動起來，各級地方政府之間的經(jīng)濟發(fā)展競爭為中國改革提供了重要的推動力。與此同時，由于中央財政所占比例的不斷下降，中央政府對地方政府的約束和統(tǒng)領能力明顯下降，地區(qū)間發(fā)展差距不斷加大，逐步出現(xiàn)所謂“事實上的聯(lián)邦主義”格局。①Zheng Yongnian, De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central-Local Relations, Singapore and New Jersey : World Scientif i c, 2007.分稅制改革扭轉(zhuǎn)的中央對地方統(tǒng)領能力不足的局面，隨著中央財政的殷實，中央政府開始以財政轉(zhuǎn)移支付、專項資金扶持等政治經(jīng)濟手段拉動欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，彌合地區(qū)發(fā)展差距。政府施政需要必要的財力保障，尤其是在完善社會保障制度，推進公共服務均等化等方面，各級地方政府是主要的落實者和責任主體。但自20世紀90年代中期分稅制改革以來，在強化中央政府財力和統(tǒng)領能力的同時，地方政府的財政收支不匹配現(xiàn)象也漸趨嚴重，客觀上催生了飽受抨擊的“土地財政”、地方債問題和各種因 “項目制”引發(fā)的追求短期政績造成的問題。進入新世紀第二個十年，地方財權(quán)與事責不匹配現(xiàn)象和地方債問題日益突出。因此，根據(jù)目前的中央和地方財力狀況與主體責任，適時、適度地調(diào)整完善分稅制，推動社會保障領域的全國統(tǒng)籌，推動落實公共服務均等化，在維護黨中央集中統(tǒng)一領導的大前提下，逐步以制度化形態(tài)保障地方財權(quán)與事責相匹配已成為新時代中央與地方關系調(diào)整的一個大趨勢。

民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨政治實踐的一大創(chuàng)舉，與維護我們這樣一個多民族國家的統(tǒng)一息息相關。改革開放以來，黨中央調(diào)整了以往過“左”的民族政策，加強了民族區(qū)域自治的制度化、法治化建設，賦予民族自治地方更多的自主權(quán)，因地制宜地推動少數(shù)民族地區(qū)尤其是邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。但是，從20世紀80年代末90年代初以來，我國民族政策和民族區(qū)域自治實踐就不斷遭遇新問題、新挑戰(zhàn)，尤其在新疆、西藏等邊疆民族地區(qū)，境內(nèi)外“三種勢力”相互勾結(jié)，對我國政治安全和國家統(tǒng)一已經(jīng)造成了嚴重威脅。隨著改革開放帶來的跨地區(qū)人員流動日益頻繁，一些民族宗教矛盾處理不當，也在內(nèi)地誘發(fā)了一些新的社會矛盾。改革開放以來的經(jīng)驗教訓表明，民族區(qū)域自治與黨的民族政策是既有聯(lián)系也有區(qū)別的兩個領域。民族區(qū)域自治應放在中央與地方關系的整體框架下統(tǒng)籌考慮，提升中華民族統(tǒng)一的國家認同；在經(jīng)濟上落實精準扶貧與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加強內(nèi)地與新疆、西藏等邊疆少數(shù)民族地區(qū)的對口支援。

以“一國兩制”思路解決香港、澳門歷史遺留問題是改革開放四十年中國政治領域具有世界意義的偉大實踐。1997年7月和1999年12月我國先后恢復對香港、澳門行使主權(quán)并成立特別行政區(qū)以來，“一國兩制”在香港和澳門落地，實現(xiàn)了“港人治港”、“澳人治澳”。遺憾的是，香港回歸21年來，受經(jīng)濟不景氣和政制民主化進程的影響，政治風波不斷，更發(fā)展到出現(xiàn)少數(shù)“港獨”分子恣意妄為破壞香港繁榮穩(wěn)定的局面，嚴重削弱了特別行政區(qū)政府的管治效能。針對回歸以來香港社會出現(xiàn)的新局面，黨和國家近期以各種方式強調(diào)了香港政制改革應由中央主導，中央才有最終決定權(quán)。

綜上所述，改革開放四十年來，中國政治在黨政關系、法治建設、人民當家作主制度建設、中央與地方關系這四個大的領域都有明顯變化，取得了顯著的政治發(fā)展成果，但也留下了一些需要進一步回應解決的問題。只要不是帶著西方以“民主化”為核心內(nèi)容的政治發(fā)展“有色眼鏡”看中國，就不難觀察到這四十年來中國政治發(fā)展的上述特點。更需強調(diào)的是，這些重大政治變革是以持續(xù)的、基本平穩(wěn)的漸進方式完成的。與四十年前相比，中國不僅實現(xiàn)了制度上的重大改革，更形成了清晰的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標，對中國特色社會主義政治發(fā)展道路，即人民民主，形成了大體明確的當代界定。這些成績當然是值得肯定的。但是，當我們把中華人民共和國成立以來的政治發(fā)展歷程聯(lián)系起來看，尤其是把中國道路與西方道路對照來看時，就不難發(fā)現(xiàn)，在如何實現(xiàn)黨領導人民不斷發(fā)展中國特色社會主義民主政治，如何將堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國切實地有機統(tǒng)一起來，還存在一些深層次的挑戰(zhàn)。

三、黨的領導面臨的深層挑戰(zhàn)

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是黨的領導。放眼近百年的世界社會主義運動史與近七十年來的中國社會主義革命和建設歷程，我們能夠更加深刻地認識到改革開放給中國、給社會主義帶來的歷史性機遇。

共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史不始于中國，社會主義國家的改革歷程也并非從中國開始。中國改革開放頭十年剛剛過去，就經(jīng)歷了世界社會主義運動史上最大的一次挫折——東歐社會主義政權(quán)紛紛倒臺，蘇聯(lián)這個世界上第一個社會主義國家一夕之間分崩離析。當今西方社會科學領域的所謂“政治轉(zhuǎn)型”研究，恰恰是以當年蘇東國家社會主義失敗的經(jīng)驗和后果作為研究對象的。另一方面，在所謂20世紀70年代中期以來的“第三波”和世紀之交與21世紀初的“第四波”民主化浪潮中，大批發(fā)展中國家的所謂“威權(quán)政體”紛紛實現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型，但其后果卻并非海晏河清，反而多數(shù)陷入政治秩序的混亂之中。

一句話，以所謂“政治轉(zhuǎn)型”的視角看非西方世界的政治發(fā)展，往往會一葉障目不見泰山。政治發(fā)展道路遠不似市場經(jīng)濟那樣存在所謂普遍的“轉(zhuǎn)型”經(jīng)驗。對照蘇東社會主義國家改革的歷史經(jīng)驗和發(fā)展中世界的各種民主化轉(zhuǎn)型道路，我們不難梳理出中國改革開放四十年間中國政治發(fā)展尚未解決的深層矛盾。

首先，人民民主政治發(fā)展道路中，“堅持黨的領導”的長期、穩(wěn)定的制度實現(xiàn)形式是什么？中國的對外開放與經(jīng)濟改革、政治改革既相互促進又有所區(qū)別，總體上都是漸進發(fā)展，但政治改革又有其獨立的歷史經(jīng)驗和演化邏輯。與蘇聯(lián)東歐社會主義國家歷史上的改革進程不同，中國改革開放的初始動因是要解決“窮”的問題。十一屆三中全會實現(xiàn)了將黨的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設，但并沒有對改革進行細致的通盤考慮與頂層設計。事實上，中國的改革與開放是緊密聯(lián)系又有一定區(qū)別的兩個進程，呈現(xiàn)出明顯的以開放帶改革、以改革促開放的“雙螺旋結(jié)構(gòu)”，對外開放的不斷深入直接或間接促進了國內(nèi)經(jīng)濟改革，尤其是推動黨和國家確立了市場經(jīng)濟改革方向。農(nóng)村、企業(yè)、城市的經(jīng)濟體制改革在起始點上都是立足于“搞活”，調(diào)動人民群眾的積極性。無論對外開放還是國內(nèi)經(jīng)濟改革，在初始階段都以解決一個個具體的現(xiàn)實問題為直接目的，回避了從一開始就涉及對計劃經(jīng)濟體制進行整體性的改革。待“摸著石頭過河”取得一定經(jīng)驗后，才把具體經(jīng)驗上升為一般政策，用十余年時間漸進地從計劃經(jīng)濟調(diào)整到市場經(jīng)濟發(fā)展軌道上。

中國改革開放以后的政治發(fā)展也具有漸進演化的特點。但是，如果把中華人民共和國成立以來的歷史連貫起來看，就不難發(fā)現(xiàn)，從20世紀50年代初撤銷大行政區(qū)后，在不同歷史時期不同階段，圍繞黨政關系調(diào)整、密切與人民群眾的聯(lián)系、精簡機構(gòu)展開的政治改革其實一直都存在。例如，1958年6月，黨中央決定成立財經(jīng)、政法、外事、科學、文教各領導小組，就是在中共八大成立書記處后對黨政關系的重大改革。毛澤東在修改有關中央通知時，特別加上了一段話，明確表示：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構(gòu)及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府機構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢查之權(quán)?！雹倜珴蓶|：《對中央決定成立財經(jīng)、政法、外事、科學、文教各小組的通知稿的批語和修改》（1958年6月8日），《建國以來毛澤東文稿》第7冊，北京：中央文獻出版社，1992年，第268-269頁。

1967-1968年間，由于“文革”前建立的各級黨委和政府部門已基本被“奪權(quán)”，各地方和國務院部委先后成立“三結(jié)合”的革命委員會。毛澤東就此作出指示：“革命委員會要實行一元化的領導，打破重疊的行政機構(gòu)，精兵簡政，組織起一個革命化的聯(lián)系群眾的領導班子?！雹凇度嗣袢請蟆?968年3月30日第1版發(fā)表的兩報一刊社論《革命委員會好》中以黑體字引出，收入《建國以來毛澤東文稿》第12冊，第477頁。不計“文革”期間不正常的機構(gòu)精簡、人員下放，在周恩來擔任國（政）務院總理期間就進行過四次大規(guī)模的機構(gòu)改革（1952、1956、1958、1964年）。改革開放以來，國務院歷任總理在任期內(nèi)都進行過1-2次的政府機構(gòu)改革。從建國初期就確立的精兵簡政、精簡機構(gòu)的國家機構(gòu)改革邏輯其實是一以貫之的。

以黨政關系而論，從1958年明確黨政不分的一元化領導，到1987年正式提出黨政分開改革思路（90年代后就逐漸淡化），再到2018年黨的十九大報告重提“黨是領導一切的”（但不再使用一元化領導的講法，而是強調(diào)黨中央的集中統(tǒng)一領導），我們可以發(fā)現(xiàn)，在堅持黨的領導這一基本前提下，中國政治體制的改革有一個因應形勢發(fā)展、不斷調(diào)整適應的連貫邏輯。但另一方面，我們從這種經(jīng)常性的變化中也可以觀察到，如何才算是堅持和完善黨的領導的“最理想”的黨政關系架構(gòu)，恐怕并不存在明確答案。如果考慮到黨的領導方式與執(zhí)政方式的區(qū)別，就更難將黨的領導概括為一套長期穩(wěn)定的制度框架了。也正因為如此，到目前為止，我們還是很難回答人民民主政治道路中“堅持黨的領導”的長期穩(wěn)定的制度實現(xiàn)形式是什么，至少這樣的答案不可能像自由民主政治道路中的“議會、選舉、政黨”三位一體的代議制度那么清楚。

其次，必須密切聯(lián)系群眾的黨因為執(zhí)政而和科層化的官僚體系捆綁在一起，帶來脫離群眾的危險，這始終是中國政治發(fā)展進程中難以回避的核心矛盾。中國革命的歷史經(jīng)驗證明，只有“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去”，黨才有活力。扁平化組織以點帶面，才有可能深入群眾、調(diào)動群眾，造就“星星之火可以燎原”式的廣泛的社會動員。但新中國成立以來，隨著黨的工作重心從武裝革命轉(zhuǎn)移到治國理政上來，黨的組織體系不可避免地趨向于科層化，官僚主義、主觀主義、形式主義、命令主義、文牘主義這些頑疾，不僅僅是革命意志衰退的結(jié)果，更天然內(nèi)生于科層化的等級制組織結(jié)構(gòu)之中。

毛澤東很早就意識到黨在執(zhí)政后將面臨滋生官僚主義、脫離群眾的危險，他試圖從工作方法上、從思想意識上加以解決。在他看來，“國家機關的改革，最根本的一條，就是聯(lián)系群眾”。①《人民日報》1968年3月30日第1版發(fā)表的兩報一刊社論《革命委員會好》中以黑體字引出，收入《建國以來毛澤東文稿》第12冊，第477頁。他不僅反感各級黨政機關中人員臃腫、疊床架屋，更將此與意識形態(tài)上的修正主義聯(lián)系起來。通過反復強調(diào)群眾路線，通過大力提倡干部下基層搞蹲點、搞調(diào)查研究，乃至通過黨內(nèi)經(jīng)常性的整風、“大鳴大放大字報大辯論”式的群眾運動，毛澤東希望能找到有效的解決辦法。不過，從改革開放前，尤其是“文革”期間的歷史教訓看來，這些在革命戰(zhàn)爭時期黨員的規(guī)模尚比較精干的條件下能起作用的辦法，在黨執(zhí)政掌權(quán)、黨員規(guī)模急劇增大的情況下就很難持續(xù)奏效了。

改革開放以后，基于以往的經(jīng)驗教訓，毛澤東時代頻繁的政治運動和群眾運動不再被中國共產(chǎn)黨采納為解決治國理政和黨建問題的適當手段。在20世紀80年代人心思定的大環(huán)境下，決策和管理的制度化、專業(yè)化、民主化、科學化成為政治體制改革致力于實現(xiàn)的目標。尤其是在依法治國成為共識之后，西方法治傳統(tǒng)中內(nèi)涵的法律形式主義傾向與日益科層化的黨政機構(gòu)結(jié)合在一起，潛移默化之間進一步加劇了黨內(nèi)滋生官僚主義、主觀主義、形式主義、命令主義、文牘主義的風險。

一方面，高效運轉(zhuǎn)的黨政科層組織能夠集中力量辦大事，能夠?qū)訉蛹訅骸訉蛹哟a，從中央到地方，各級黨政機構(gòu)和領導干部都鼓足干勁謀發(fā)展、出政績，支持了改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展奇跡。但另一方面，科層化的官僚系統(tǒng)不斷自我強化的同時，密切聯(lián)系群眾的作風與群眾路線就離黨員領導干部越來越遠。正所謂“成也科層化、敗也科層化”。改革開放伊始，由于“文革”剛結(jié)束不久，黨政科層組織脫離群眾的傾向還不那么明顯，也就自然沒有成為政治體制改革試圖著力解決的急迫問題。但隨著黨和政府制度化、法治化建設的提速，密切聯(lián)系群眾更多地變成了一句紙面上的官話、套話。尤其是市場經(jīng)濟建設全面鋪開后，中國社會的基本格局變化迅速，人口的流動性增強，社會的原子化傾向日趨明顯，傳統(tǒng)的群眾工作渠道和途徑日漸失靈，變成黨政科層組織的分支。市場的交易原則興起，也迅速影響到黨內(nèi)，群眾缺乏有效的監(jiān)督途徑，黨政系統(tǒng)法紀松弛，貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮。

黨的十八大以來，中央把政治建設擺在首位，堅持全面從嚴治黨，堅決糾正各種不正之風，嚴厲懲治腐敗，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。但是，黨內(nèi)的執(zhí)紀監(jiān)督和制度建設、思想建設僅僅只是凈化黨的自身機體，如何在全面從嚴治黨進程中探索適宜的體制機制途徑，從根本上克服黨在執(zhí)政條件下由于組織科層化程度的加劇帶來的脫離群眾的傾向，密切黨和人民群眾的聯(lián)系，還需要不懈努力。

中國社會主義民主政治發(fā)展道路固然以黨的領導作為其制度特征，但歸根結(jié)底，“人民當家作主”才是社會主義民主政治的價值本位。在中國共產(chǎn)黨的民主觀念和政治實踐中，民主并不單純是一種“政體形式”，而主要體現(xiàn)為一種密切聯(lián)系群眾、有事大家商量的工作作風、方式方法。1945年，在毛澤東與黃炎培著名的延安“窯洞對”中，毛澤東這樣表述他所理解的民主新路：“只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”①參見王春南：《黃炎培延安行》，《人民論壇》2005年第2期。

在黨的領導下豐富民主形式，拓寬人民群眾的政治參與渠道，把“人民當家作主”落實到國家政治生活和社會生活之中，就不能只是在人大、政協(xié)這樣具有代議性質(zhì)的正式國家制度上動腦筋。民主與黨的群眾路線結(jié)合在一起，民主意味著廣泛的參與與耐心的說服相結(jié)合。堅持黨的領導，終歸必須以密切聯(lián)系群眾為依托。根據(jù)中組部的統(tǒng)計，截至2016年底，全國共有8944.7萬名黨員，其中黨政機關工作人員756.2萬名。②中共中央組織部：《2016年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2017-06/30/c_1121242478.htm ，2018年5月10日訪問。中國共產(chǎn)黨黨員的絕對多數(shù)分布在黨政機關以外，即便把擔任國有企業(yè)、事業(yè)單位的黨員領導干部不計在內(nèi)，全國普通黨員人數(shù)也超過8000萬，大體相當于土耳其或德國的全國人口。在一個13.9億人口的大國，這8000萬有組織的基層普通黨員，是決定這個黨能否密切聯(lián)系群眾的關鍵。只有普通黨員、黨的基層組織普遍成為社會公共生活的組織者、領頭人，黨的領導才有根基，人民民主才有保障。

能否以穩(wěn)定的制度實現(xiàn)形式支撐黨的領導，黨政組織科層化帶來脫離群眾的危險能否克服，實際是一個根本問題的雙重體現(xiàn)：黨在長期執(zhí)政條件下到底要建設一個什么樣的黨？是把黨本身建設成為自上而下管理國家的科層組織，還是應該針對不同層級黨的組織、不同問題領域進行有區(qū)別的功能劃分？

改革伊始，“放權(quán)讓利”曾經(jīng)是標志性的提法——政府向企業(yè)放權(quán)，中央向地方放權(quán)。在筆者看來，改革開放其實還帶來了一個更深刻、持續(xù)的“放權(quán)”過程，即國家向社會的放權(quán)。并且，由于改革開放帶來的社會關系急劇重構(gòu)，舊的社會組織、社會控制體制機制自20世紀90年代以來已基本不能適應社會的發(fā)展，尤其是黨在基層社會組織方面的功能弱化，與黨政科層組織的日益強化，形成了鮮明對比。改革開放四十年來，我國在黨政關系、法治建設、人民當家作主制度形式、中央與地方關系這四大領域逐步走向制度化、法治化。毫無疑問，對實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化而言，國家機構(gòu)與黨政科層組織的制度化、法治化是大勢所趨。但是，由此帶來的黨的各級組織自上而下的科層化趨向，卻為黨在經(jīng)濟市場化、社會多元化的背景下如何去深入群眾、組織社會提出了新的考驗。

中國共產(chǎn)黨不僅是國家政治生活的領導者，也必須是社會公共領域的組織者。能否有效地動員組織人民群眾，仍然是新時代中國政治不容回避的大課題。