（上海社會(huì)科學(xué)院 政府績(jī)效評(píng)估中心，上海 黃浦 200020）

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是當(dāng)前我國(guó)全面深化改革戰(zhàn)略的總目標(biāo)。其中，國(guó)家治理的概念一方面形成了與當(dāng)代社會(huì)科學(xué)治理理論的對(duì)話，另一方面也承續(xù)了中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的治國(guó)理政思想，受到學(xué)界廣泛關(guān)注。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一新的提法超越了關(guān)于“政體”的形式合法性之爭(zhēng)而聚焦“政道”和“治道”，強(qiáng)調(diào)治國(guó)理政的實(shí)質(zhì)有效性，體現(xiàn)了中國(guó)特色的政治智慧，具有深遠(yuǎn)的理論和實(shí)踐意義。［1］

實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政的有效性首先需要從學(xué)理上深入把握國(guó)家治理問(wèn)題的內(nèi)在機(jī)制和邏輯。作為一個(gè)經(jīng)典的政治學(xué)議題，中外思想史上對(duì)國(guó)家治理問(wèn)題已經(jīng)有不少討論。但在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)中，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古等提出的“外部性理論”從一個(gè)新的視角為國(guó)家治理問(wèn)題提供了重要啟示。

“外部性理論”打破了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于市場(chǎng)交易機(jī)制可以比較充分和有效地調(diào)節(jié)人類社會(huì)生活秩序，從而只需一個(gè)相對(duì)消極的“守夜人”政府的想象。外部性的存在意味著對(duì)于一個(gè)社會(huì)主體而言，其行為產(chǎn)生的成本與收益并非完全由其自身承擔(dān)；反過(guò)來(lái)，社會(huì)主體也可能被動(dòng)承擔(dān)因他人的行動(dòng)而帶來(lái)的成本或收益。［2］由于外部性問(wèn)題，各類社會(huì)主體行為間互相影響所導(dǎo)致的得失損益并不能通過(guò)自由市場(chǎng)這一“看不見(jiàn)的手”而充分實(shí)現(xiàn)平衡，造成激勵(lì)機(jī)制扭曲、資源配置效率低下和社會(huì)公平喪失等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題，從而需要政府更多地介入到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的運(yùn)行中去，實(shí)施一種積極的國(guó)家治理。

一、外部性問(wèn)題的普遍性

關(guān)于外部性有狹義和廣義兩種界定。狹義上看，外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)行為對(duì)其他群體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無(wú)需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾危饕槍?duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的生產(chǎn)和消費(fèi)行為引發(fā)的外部性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響；而廣義的外部性則涵蓋市場(chǎng)和非市場(chǎng)的社會(huì)行為，是指一個(gè)行動(dòng)的某些效益或成本被強(qiáng)加給了沒(méi)有參與這一行為決策的人。［3］廣義的外部性指政府、企業(yè)或個(gè)人等各類主體的社會(huì)行為引發(fā)的外部影響，包括負(fù)外部性（成本、代價(jià)）和正外部性（收益）。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)首先探討的是企業(yè)行為的外部性，其中一個(gè)突出的典型是環(huán)境破壞和污染問(wèn)題。［4］環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題是世界各國(guó)工業(yè)化過(guò)程中普遍發(fā)生的一個(gè)現(xiàn)象，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中同樣存在。許多企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中過(guò)度消耗資源并形成了大量污染排放，造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染，對(duì)這些企業(yè)周邊乃至更大范圍內(nèi)人民群眾的生產(chǎn)、生活和健康造成不利影響。整體上看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境在整體上面臨的嚴(yán)峻局面已經(jīng)是有目共睹的基本事實(shí)；而從局部來(lái)看，一些地方因空氣、水等資源被工業(yè)企業(yè)過(guò)度消耗和污染，當(dāng)?shù)厝罕姳黄雀淖冮L(zhǎng)期以來(lái)的生存方式乃至遷移，在經(jīng)濟(jì)收入、身體健康和生活質(zhì)量等方面均受到不利影響，被動(dòng)承擔(dān)來(lái)自外部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本。

有少部分學(xué)者探討了政府行為的外部性問(wèn)題。［5］對(duì)政府行為外部性的研究之所以較少，一個(gè)可能原因在于，按照外部性的廣義定義，幾乎所有的政府施政行為都必然意味著外部性。政府行為基本都是在自由的市場(chǎng)交易關(guān)系之外對(duì)社會(huì)主體發(fā)揮影響，這種影響在公共政策、公共工程等方面都有鮮明體現(xiàn)。在公共政策方面，許多政策和改革舉措會(huì)對(duì)不同的社會(huì)主體帶來(lái)不同影響，產(chǎn)生巨大的利益再分配效應(yīng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，一個(gè)突出的表現(xiàn)是貨幣總量變動(dòng)所導(dǎo)致的收入和財(cái)富分配效應(yīng)。貨幣投放所引發(fā)的商品和資產(chǎn)的相對(duì)價(jià)格變動(dòng)，導(dǎo)致不同地區(qū)、行業(yè)和階層群體之間的收入和財(cái)富轉(zhuǎn)移和再分配，同時(shí)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有重大影響。［6］又如在改革過(guò)程中，新的政策使得外資和私營(yíng)企業(yè)在承擔(dān)較少社會(huì)責(zé)任的情況下參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)原來(lái)承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的國(guó)營(yíng)企業(yè)及其職工就構(gòu)成了極大的負(fù)面外部沖擊；從重大公共工程方面看，外部性效應(yīng)往往更加直接和外顯。如在全國(guó)各大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模擴(kuò)張過(guò)程中，交通和其他公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)對(duì)特定區(qū)域居民可能帶來(lái)顯著的正面或負(fù)面影響。其中正外部性包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的生活改善以及不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格上漲，負(fù)外部性則如修建高架道路帶來(lái)的噪音、空氣污染等。

由于社會(huì)個(gè)體同樣處于廣泛的相互影響和聯(lián)系中，個(gè)體社會(huì)行為也普遍存在外部性問(wèn)題。以社區(qū)生活為例，伴隨大量私家車的增加，無(wú)形中使步行者的路權(quán)受到損害，增加了他們的風(fēng)險(xiǎn)和不適，乃至造成火災(zāi)發(fā)生時(shí)因道路受阻所帶來(lái)的救援困難；社區(qū)周邊餐飲、娛樂(lè)等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對(duì)周邊居民帶來(lái)空氣和聲光污染。而另一方面，一些社會(huì)行為也會(huì)具有正外部性，對(duì)社會(huì)發(fā)展、社區(qū)生活產(chǎn)生積極影響。如基層社區(qū)治理中的公共活動(dòng)積極分子可能推動(dòng)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展，提升社區(qū)文明程度，塑造社區(qū)信任和社會(huì)資本，從而推動(dòng)社區(qū)發(fā)展和治理水平，提高居民生活質(zhì)量，甚至導(dǎo)致小區(qū)房?jī)r(jià)的提升和增加居民的財(cái)富。

也就是說(shuō)，各類主體的社會(huì)行為都具有超越市場(chǎng)交易或協(xié)商談判關(guān)系而對(duì)“旁觀者”利益的積極或消極影響。這些外部性因?yàn)樘幱诮灰谆蛘勁嘘P(guān)系之外而往往呈現(xiàn)自發(fā)無(wú)序狀態(tài)，產(chǎn)生非常復(fù)雜的社會(huì)效應(yīng)。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中外部性問(wèn)題的凸顯

廣義的外部性是人類共同生活中普遍面臨的一種現(xiàn)象，甚至可以認(rèn)為是對(duì)哲學(xué)中普遍聯(lián)系觀點(diǎn)的一種經(jīng)濟(jì)學(xué)表達(dá)。所有社會(huì)行為都必然具有各種不在自愿性市場(chǎng)交易范圍內(nèi)的外部影響，對(duì)其他主體的經(jīng)濟(jì)利益或者社會(huì)權(quán)利構(gòu)成增益或損害。施為者的責(zé)任規(guī)避和公眾的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避往往導(dǎo)致負(fù)外部性在公共空間日益積累，群體間負(fù)外部性的規(guī)避能力和正外部性的攫取能力差異也會(huì)加劇不合理的社會(huì)分化，引起多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

但在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)中，社會(huì)主體之間的相互影響和權(quán)利邊界通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)段的博弈可以達(dá)到一個(gè)相對(duì)均衡的狀態(tài)，與外部性相關(guān)的矛盾問(wèn)題能夠得到較好的化解。而在快速變遷的轉(zhuǎn)型社會(huì)中，技術(shù)、制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷帶來(lái)新的生產(chǎn)和生活方式，往往會(huì)形成各種新生的負(fù)外部性問(wèn)題，同時(shí)又會(huì)改變社會(huì)既有的權(quán)利邊界和利益均衡。政府和社會(huì)在劇變中往往也難以及時(shí)、充分地識(shí)別各種新舊外部性的復(fù)雜結(jié)構(gòu)和多重影響，難以及時(shí)調(diào)整制度安排以減弱其不利后果，導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)。

現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)對(duì)于社會(huì)快速變遷轉(zhuǎn)型中社會(huì)問(wèn)題多發(fā)的現(xiàn)象早有關(guān)注。如法國(guó)社會(huì)學(xué)家涂爾干認(rèn)為，近代以來(lái)的快速工業(yè)化過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)因素的影響力超越了傳統(tǒng)道德規(guī)范對(duì)個(gè)人欲望的合理限制，從而造成社會(huì)的“失范”，引發(fā)各種社會(huì)問(wèn)題。［7］16-17美國(guó)人類學(xué)家?jiàn)W格本則提出了“文化墮距理論”，指出在社會(huì)變遷中由于物質(zhì)技術(shù)變遷速度很快而制度文化變化較慢會(huì)導(dǎo)致“社會(huì)解組”［8］106-107。政治學(xué)家亨廷頓也指出，處在現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)通常會(huì)比發(fā)展停滯的社會(huì)面臨更為嚴(yán)重的政治穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，而問(wèn)題的核心是政治制度的發(fā)展落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革。［9］28上述觀點(diǎn)都強(qiáng)調(diào)了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷與社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)（制度、文化等）之間的不匹配或者失調(diào)所帶來(lái)的問(wèn)題和危機(jī)。但是，對(duì)于造成這種不匹配和失調(diào)的深層次內(nèi)在機(jī)制，上述研究尚有缺失或薄弱之處，需要進(jìn)一步分析。

從外部性的視角看，這種物質(zhì)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷與制度文化系統(tǒng)“失調(diào)”的內(nèi)在機(jī)制在于，社會(huì)變遷中各種“新生”外部性問(wèn)題加劇了負(fù)外部性在公共空間的累積，同時(shí)改變了既有的權(quán)利和利益關(guān)系，導(dǎo)致社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日益失衡，從而使既有的社會(huì)秩序和格局難以為繼。這里，正、負(fù)外部性的治理缺失均可構(gòu)成社會(huì)失衡和失序的重要原因。具體來(lái)說(shuō)，由于外部性存在于社會(huì)契約和市場(chǎng)交易關(guān)系之外，責(zé)任和權(quán)利主體相對(duì)模糊，“市場(chǎng)”在有效配置資源、合理分配財(cái)富和協(xié)調(diào)利益關(guān)系中的作用就存在很大局限。由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)在外部性問(wèn)題上的“失靈”，對(duì)于正負(fù)外部性的均衡配置就可能處于相對(duì)無(wú)序狀態(tài)。特別是在社會(huì)快速發(fā)展和變遷過(guò)程中，各種新生的正外部性被眼光敏銳者或機(jī)運(yùn)垂青者及時(shí)捕捉，最大限度地收入囊中而少有分享；而各種負(fù)外部性則被拋入公共空間，逐漸積累惡化并由第三方或全社會(huì)承擔(dān)成本。亦即，許多本應(yīng)共享的發(fā)展紅利被少數(shù)人私人享有，本應(yīng)由特定主體自身承擔(dān)的成本則被外部化，推向社會(huì)公共領(lǐng)域。在社會(huì)成員對(duì)正、負(fù)外部性的這種“理性”取舍之間，一方面社會(huì)階層分化被無(wú)端地、不公平地加劇，另一方面造成負(fù)外部性在公共空間不斷積累，直接造成多種社會(huì)問(wèn)題。

特別是對(duì)于中國(guó)社會(huì)而言，由于經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期劇烈的政治革命和改革，政策變動(dòng)所致的外部性問(wèn)題也更加突出，與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷導(dǎo)致的外部性問(wèn)題形成疊加效應(yīng)。如果不能通過(guò)持續(xù)的制度變革來(lái)妥善處理社會(huì)總體變遷中的外部性問(wèn)題，必然導(dǎo)致負(fù)外部性在公共空間日益積累，以及正負(fù)外部性在不同社會(huì)群體間的不均衡分配不斷放大，從而打破社會(huì)平衡發(fā)展的合理格局。

三、外部性視角下的中國(guó)社會(huì)問(wèn)題

外部性引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題涉及多個(gè)領(lǐng)域，在很大程度上構(gòu)成了理解近三十年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后、社會(huì)問(wèn)題多發(fā)的關(guān)鍵。負(fù)外部性在公共空間的不斷累積，以及正、負(fù)外部性在不同地理和社會(huì)空間中的不均衡分配，引發(fā)多種社會(huì)問(wèn)題，對(duì)效率和公平這兩個(gè)社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)和價(jià)值都構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

一是生態(tài)環(huán)境危機(jī)。負(fù)外部性引發(fā)社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)典型表現(xiàn)是環(huán)境危機(jī)。由于相當(dāng)一部分自然環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)是無(wú)歸屬的（如空氣、地下水、河流等），在其產(chǎn)權(quán)主體缺位的情況下，對(duì)資源使用的負(fù)外部性約束不足，從而形成類似于“公地悲劇”的結(jié)局。企業(yè)等社會(huì)主體不去考慮資源和環(huán)境使用的社會(huì)成本，只是以自身的成本收益而做出行為選擇，對(duì)資源的過(guò)度使用和對(duì)環(huán)境的污染極為普遍，生態(tài)系統(tǒng)受到的破壞，資源耗竭危機(jī)隱現(xiàn)。許多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題更直接損害特定社會(huì)群體的切身利益，如一些地區(qū)工業(yè)發(fā)展中過(guò)度抽取地下水和排放污水造成相鄰社區(qū)傳統(tǒng)的飲水、灌溉模式受到破壞，加重了農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活負(fù)擔(dān)，加劇了農(nóng)村貧困。

二是區(qū)域發(fā)展矛盾。在缺乏有效治理的情況下，外部性在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及世代之間就會(huì)形成不合理的利益分配格局，當(dāng)前尤其突出的就是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上的矛盾。這種區(qū)域協(xié)調(diào)的矛盾在不同區(qū)域之間有不同特征的表現(xiàn)。一個(gè)典型的例子是，在工業(yè)開(kāi)發(fā)受到限制的糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等區(qū)域，其所承擔(dān)的糧食生產(chǎn)和生態(tài)保育功能具有極大的正外部性，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里其付出的代價(jià)在很大程度上并沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償。這些地區(qū)的居民就更多地承擔(dān)了發(fā)展的機(jī)會(huì)成本而較少分享到發(fā)展的成果，造成不公平的發(fā)展差距。［10］在更微觀的層面，我們也經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)在大城市的不同基層行政區(qū)之間，財(cái)政收益和社會(huì)治理成本之間的不匹配問(wèn)題。一些工商業(yè)聚集的行政區(qū)域可能獲得了相應(yīng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的財(cái)富和稅收，而周邊區(qū)域卻可能因?yàn)閯?wù)工人口的大量導(dǎo)入居住而承擔(dān)巨大的公共服務(wù)和社會(huì)治理成本。

三是階層分化加劇。外部性帶來(lái)的損益通常不是均勻分布，不同社會(huì)群體獲取或規(guī)避正負(fù)外部性的能力也有巨大差異。因此，正負(fù)外部性的分配狀態(tài)往往呈現(xiàn)出“馬太效應(yīng)”，使社會(huì)階層分化情況更加惡化。特別是在快速的社會(huì)變遷過(guò)程中，全社會(huì)對(duì)正負(fù)外部性問(wèn)題的應(yīng)對(duì)更加滯后和無(wú)序，改革與發(fā)展的紅利（正外部性）被一些群體過(guò)多地分享，而代價(jià)和成本（負(fù)外部性）則更多被那些攫取和規(guī)避能力較差的弱勢(shì)群體承擔(dān)。如在近20年內(nèi)，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展、公共設(shè)施改善以及貨幣超發(fā)等因素的復(fù)雜影響，形成了一個(gè)長(zhǎng)周期的房地產(chǎn)價(jià)格暴漲過(guò)程，從而對(duì)不同社會(huì)群體產(chǎn)生了不同的外部性影響。在這個(gè)過(guò)程中，全社會(huì)經(jīng)歷了一次劇烈的財(cái)富再分配，導(dǎo)致階層差距擴(kuò)大和固化的態(tài)勢(shì)日趨嚴(yán)峻。

四是社會(huì)心態(tài)失衡。外部性對(duì)社會(huì)財(cái)富和利益的合理分配秩序構(gòu)成了挑戰(zhàn)。外部性的普遍存在意味著不同社會(huì)主體的得失損益和階層流動(dòng)很大程度上受外部因素影響，財(cái)富分配和階層分化的經(jīng)濟(jì)合理性和道義合法性受到挑戰(zhàn)。不均衡分布的外部性影響疊加在社會(huì)“一次分配”本身所帶來(lái)的差距上，會(huì)進(jìn)一步加劇民眾在財(cái)富和福利上的不公平感。外部性所致的這種“無(wú)功得益、無(wú)辜受損”的不合理分配格局達(dá)到一定的程度，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)價(jià)值體系，打擊誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)者和實(shí)業(yè)家的積極性。由于外部性問(wèn)題在很多情況下相對(duì)隱蔽，其所造成的損害常常表現(xiàn)出“冤無(wú)頭債無(wú)主”的特征，從而使利益受損者和弱勢(shì)群體更容易形成對(duì)政府和社會(huì)的“無(wú)名”怨恨情緒。這種社會(huì)情緒構(gòu)成很多社會(huì)問(wèn)題的重要誘因。

五是社會(huì)發(fā)展滯后。改革開(kāi)放四十年的一個(gè)重要特征，是經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等諸系統(tǒng)之間的分化，其中一個(gè)典型表現(xiàn)就是承擔(dān)多元社會(huì)責(zé)任的“單位制”的解體。引入外部性的視角，我們可以發(fā)現(xiàn)這也是一場(chǎng)社會(huì)成本的大規(guī)模轉(zhuǎn)移過(guò)程，即大量的社會(huì)責(zé)任（如社會(huì)福利、文化和公共活動(dòng)等）從“單位”中剝離，拋給了社會(huì)自身。這一改革很大程度上重新分配了社會(huì)發(fā)展的成本與收益，減輕了市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)，而加重了政府和社會(huì)的責(zé)任。這些社會(huì)責(zé)任被外部化之后，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里政府的公共服務(wù)、公共財(cái)政并未跟上，社會(huì)發(fā)育不足也造成社會(huì)自身同樣缺乏足夠能力來(lái)承擔(dān)這些責(zé)任。這一“單位組織”社會(huì)責(zé)任的外部化過(guò)程對(duì)社會(huì)整體發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，多年來(lái)在社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域中的許多方面發(fā)展遲緩、停滯甚至倒退，其后果最終經(jīng)由社會(huì)系統(tǒng)的功能失衡而表現(xiàn)為各種社會(huì)問(wèn)題。

四、治理外部性的多元路徑

當(dāng)前，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變革的關(guān)鍵階段，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。只有真正認(rèn)清各種復(fù)雜經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題背后的發(fā)生、發(fā)展機(jī)制和機(jī)理，我們才能夠更加有效地提出有效應(yīng)對(duì)策略。這里，源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的“外部性理論”對(duì)于我們理解轉(zhuǎn)型期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理中諸多問(wèn)題的深層機(jī)理具有重要啟示。高度重視和有效治理外部性問(wèn)題，已經(jīng)構(gòu)成推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。

由于外部性自身性質(zhì)特點(diǎn)，對(duì)外部性的治理面臨特殊的難題。作為市場(chǎng)交換關(guān)系之外社會(huì)行為的后果和影響，外部性往往存在于權(quán)利和責(zé)任主體不明確的公共空間，易于陷入類似“公地悲劇”的治理困境。其在地理和社會(huì)空間中通常也不是均有分布，發(fā)揮影響的鏈條和邊界難以精確識(shí)別和界定。外部性還往往表現(xiàn)為行為意圖或意料之外的后果，容易受到忽視。這種復(fù)雜特征決定了對(duì)外部性的治理難以形成一勞永逸的簡(jiǎn)單方案，而需要借助政府、市場(chǎng)和社會(huì)多種治理機(jī)制的“組合拳”。

（一）政府路徑：庇古方案

通過(guò)政府行為修正外部性所致的市場(chǎng)失靈問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)學(xué)最早提供的解決方案，也是西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下校正政府角色和定位的基本邏輯。由于這一方案首先由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出，所以也被稱為“庇古方案”［11］。這一方案強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)家公權(quán)力部門以稅收、立法、政策等手段調(diào)節(jié)社會(huì)發(fā)展中成本和收益的分配，同時(shí)解決與外部性相關(guān)聯(lián)的公共物品供給問(wèn)題。這一路徑的核心是“理性化”，是試圖以政府有意識(shí)的理性規(guī)劃來(lái)突破市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的局限性，同時(shí)以正式法律來(lái)規(guī)定和調(diào)節(jié)包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利安排。這一方案作為現(xiàn)代歐美國(guó)家治理中的主流取向，從一開(kāi)始就受到“奧地利學(xué)派”等市場(chǎng)原教旨主義思想的質(zhì)疑。到上世紀(jì)70年代，隨著歐洲“福利國(guó)家”體制積弊日深，這一方案受到更大挑戰(zhàn)。其主要邏輯在于，由于外部性及其引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題的普遍性、復(fù)雜性、不可測(cè)量性等特征，使得以理性規(guī)劃和成文法規(guī)為特征的政府路徑面臨諸多難題。［12］對(duì)于社會(huì)生活中無(wú)處不在且影響鏈條復(fù)雜的外部性問(wèn)題，完全依賴政府正式制度來(lái)測(cè)量和協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)益是面臨嚴(yán)重的有限理性和信息不完全問(wèn)題，相應(yīng)地也將帶來(lái)無(wú)法克服的巨大治理成本。

（二）市場(chǎng)路徑：科斯方案

到上世紀(jì)80年代，國(guó)家治理中的“政府失靈”問(wèn)題已經(jīng)成為基本共識(shí)，全球范圍內(nèi)興起一波相反的放松政府管制的潮流，經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始探討解決“外部性”問(wèn)題的市場(chǎng)機(jī)制。這個(gè)市場(chǎng)機(jī)制主要吸收了科斯等開(kāi)創(chuàng)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論和交易費(fèi)用理論，因此也被稱為“科斯方案”。從這一路徑的角度看，對(duì)外部性進(jìn)行治理的出路主要就是盡可能地厘清產(chǎn)權(quán)乃至各種相對(duì)抽象的社會(huì)權(quán)利，如排碳權(quán)、污染權(quán)等。也就是說(shuō)，如果這些“權(quán)利”的邊界能夠劃定得足夠清晰，那么當(dāng)某種“初始”的權(quán)利邊界被打破時(shí)，利益相關(guān)方就可以通過(guò)自由交易，為外部性問(wèn)題找到一個(gè)市場(chǎng)化的解決辦法。如，目前在全球范圍內(nèi)已經(jīng)開(kāi)始探索建立“碳排放”交易機(jī)制。在國(guó)內(nèi)，目前已經(jīng)初步探索的還有針對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、建設(shè)用地指標(biāo)交易機(jī)制等。但是，市場(chǎng)路徑在實(shí)踐中同樣面臨著很大的局限。外部性之所以被置于自愿市場(chǎng)交易關(guān)系之外，就在于其位于產(chǎn)權(quán)模糊和權(quán)利邊界之處。對(duì)這些權(quán)利和利益進(jìn)行市場(chǎng)化的協(xié)商交換存在難以克服的交易成本問(wèn)題。［13］要充分界定各種產(chǎn)權(quán)和復(fù)雜的社會(huì)權(quán)利以及保護(hù)這些權(quán)利完全自由平等地交易，同樣存在巨大的社會(huì)成本，乃至是不可能完全實(shí)現(xiàn)的。因此，科斯方案并沒(méi)有真正解決由外部性引發(fā)的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。

（三）社會(huì)路徑：帕特南方案

由于上述政府失靈和市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，上世紀(jì)中期以來(lái)社會(huì)科學(xué)家開(kāi)始探討外部性和國(guó)家治理的“社會(huì)機(jī)制”。這一機(jī)制以美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕特南的社會(huì)資本理論為代表，可以稱之為“帕特南方案”。具體來(lái)說(shuō)，治理外部性的社會(huì)路徑主要通過(guò)如下兩種具體機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)：社會(huì)資本機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制。所謂社會(huì)資本機(jī)制，是通過(guò)發(fā)展道德、信任、關(guān)系、輿論等社會(huì)領(lǐng)域的“非正式制度”和社會(huì)運(yùn)作機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)或全社會(huì)層面的社會(huì)資本，調(diào)節(jié)社會(huì)主體的社會(huì)行為。其核心邏輯在于，在社會(huì)生活中大量存在的模糊性和變動(dòng)不居之處，需要借助道德、輿論、信任和人際互動(dòng)等柔性的、社區(qū)性的社會(huì)機(jī)制來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，更有效地化解外部性及相關(guān)的協(xié)調(diào)成本、信息不對(duì)稱等問(wèn)題；［14］社會(huì)參與機(jī)制則是指通過(guò)第三部門的發(fā)展和公民參與的政治過(guò)程，來(lái)推動(dòng)不同層面的政策改變、市場(chǎng)規(guī)則調(diào)整和公眾意識(shí)覺(jué)醒，從而促進(jìn)外部性問(wèn)題的解決。外部性引發(fā)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，只有在一定的政治壓力下才能夠引起社會(huì)各方的重視，進(jìn)而被“問(wèn)題化”和納入政治決策議程，尋找解決辦法。也就是說(shuō)，對(duì)外部性問(wèn)題的合理解決絕不僅僅是一個(gè)技術(shù)性的工作，在很大程度上需要有政治性的動(dòng)員、博弈和協(xié)商。

結(jié) 語(yǔ)

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)涉及諸多領(lǐng)域的復(fù)雜問(wèn)題，需要多學(xué)科視角的審視。作為現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)中理論建構(gòu)相對(duì)成熟的學(xué)科，經(jīng)濟(jì)學(xué)從一開(kāi)始就以“市場(chǎng)”和“政府”的二分框架對(duì)社會(huì)運(yùn)行的基本秩序問(wèn)題作出了說(shuō)明。其中，由庇古等提出的外部性理論更進(jìn)一步推進(jìn)了關(guān)于政府角色和功能的闡述。

但外部性發(fā)生、發(fā)展和治理的邏輯又超出了一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范圍。第一，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究更多關(guān)注外部性對(duì)資源配置和經(jīng)濟(jì)效率的影響，而沒(méi)有擴(kuò)展到對(duì)更多社會(huì)領(lǐng)域的影響，如階層關(guān)系、社會(huì)信任、道德水平、法制秩序、生態(tài)環(huán)境等；第二，經(jīng)濟(jì)學(xué)更多考慮交易或者經(jīng)濟(jì)行為的外部性，而沒(méi)有擴(kuò)展到一切“社會(huì)行為”——包括非市場(chǎng)交易性的社會(huì)行為和政府行為——的外部性；第三，經(jīng)濟(jì)學(xué)更多強(qiáng)調(diào)對(duì)負(fù)外部性的治理，而相對(duì)忽視了對(duì)正外部性的治理，如正外部性不均衡占有帶來(lái)的階層分化問(wèn)題。

正是在上述這些方面，對(duì)外部性問(wèn)題的治理缺失已經(jīng)構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理中的一個(gè)突出短板。外部性問(wèn)題的普遍性、累積性和不均衡性，構(gòu)成理解國(guó)家治理中諸多問(wèn)題形成演變乃至國(guó)家治亂興衰的一個(gè)重要視角。當(dāng)前，對(duì)外部性問(wèn)題治理的缺失關(guān)聯(lián)著環(huán)境污染、區(qū)域矛盾、階層分化、心態(tài)失衡和社會(huì)發(fā)展滯后等突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這些問(wèn)題一方面涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義上的資源配置效率，另一方面更關(guān)乎社會(huì)公平，必須引起高度重視。

本文作為對(duì)國(guó)家治理中外部性問(wèn)題的一個(gè)框架性論述，首要目的是試圖從新的角度深入揭示國(guó)家治理中各種“不平衡不充分”發(fā)展問(wèn)題的內(nèi)在邏輯，提升解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論自覺(jué)。從外部性視角出發(fā)，我們能夠更加深刻地理解當(dāng)前創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念的重要意義。其中“創(chuàng)新”的核心要義在于通過(guò)知識(shí)、技術(shù)、制度和組織的創(chuàng)新，提高社會(huì)效率，釋放具有最大普惠效應(yīng)的正外部性；“協(xié)調(diào)”意味著要推動(dòng)不同區(qū)域、階層的平衡發(fā)展，以及建立更加科學(xué)的發(fā)展指標(biāo)體系，引導(dǎo)各級(jí)政府統(tǒng)籌考慮全口徑的社會(huì)效益和成本；“綠色”發(fā)展的理念直接針對(duì)當(dāng)前最突出的負(fù)外部性問(wèn)題——生態(tài)環(huán)境危機(jī)，這一危機(jī)根源就在于對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)的負(fù)外部性缺乏足夠的重視和治理；“開(kāi)放”的深層次內(nèi)涵同樣系于外部性問(wèn)題，我們必須充分把握全球化過(guò)程中國(guó)家間的復(fù)雜影響關(guān)系，才能夠準(zhǔn)確理解全球人類命運(yùn)共同體的內(nèi)涵；“共享”則有效回應(yīng)了我國(guó)改革發(fā)展帶來(lái)的紅利（正外部性）與成本（負(fù)外部性）的合理分配問(wèn)題。只有認(rèn)識(shí)到人們的損益得失很大程度上是外部性的后果，才能形成不同社會(huì)群體是息息相關(guān)的命運(yùn)共同體以及要共享發(fā)展成果的理念。