（中國(guó)延安干部學(xué)院 教學(xué)科研部，陜西 延安 716000）

一、國(guó)家自主性的概念界定與分析框架

國(guó)家自主性是指在國(guó)家核心治理體系形成的制度結(jié)構(gòu)下，在國(guó)家基礎(chǔ)治理能力產(chǎn)生的制度運(yùn)行中，國(guó)家治理主體的自主行為超越于各種社會(huì)力量之上獨(dú)立地追求和維護(hù)社會(huì)公共利益的性質(zhì)和能力。［1］本文運(yùn)用歷史制度主義研究范式①，結(jié)合中國(guó)改革開放史的研究，建構(gòu)“當(dāng)代中國(guó)國(guó)家自主性建設(shè)的分析框架”（見圖1）。

從歷史制度主義角度看，國(guó)家核心治理體系是國(guó)家治理主體做出的“結(jié)構(gòu)性制度安排”形成的“制度結(jié)構(gòu)”，國(guó)家基礎(chǔ)治理能力產(chǎn)生于國(guó)家治理主體推動(dòng)的“制度運(yùn)行”。國(guó)家自主行為主要體現(xiàn)于國(guó)家的政治治理、經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)治理中追求和維護(hù)社會(huì)公共利益的行為。政治治理側(cè)重于黨和國(guó)家權(quán)力的配置，表現(xiàn)為黨政關(guān)系、中央與地方關(guān)系的制度安排與運(yùn)行以及意識(shí)形態(tài)建構(gòu)。意識(shí)形態(tài)建構(gòu)是指國(guó)家治理主體向整個(gè)社會(huì)做出“基本承諾”，提供“政策標(biāo)準(zhǔn)”和建構(gòu)“話語(yǔ)體”。經(jīng)濟(jì)治理側(cè)重于國(guó)家的產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力和資源分配能力，表現(xiàn)為國(guó)家與產(chǎn)權(quán)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系的制度安排與運(yùn)行。社會(huì)治理側(cè)重于國(guó)家的社會(huì)調(diào)控能力，表現(xiàn)為國(guó)家與基層社會(huì)關(guān)系、政府與社會(huì)組織關(guān)系的制度安排與運(yùn)行。

在歷史環(huán)境中各種因素的影響下，國(guó)家治理主體的自主行為追求和維護(hù)社會(huì)公共利益的性質(zhì)和能力出現(xiàn)了差異，國(guó)家自主性出現(xiàn)了不同的“運(yùn)行狀態(tài)”：包括追求和維護(hù)社會(huì)公共利益的“正常狀態(tài)”，只追求政府機(jī)構(gòu)利益、忽視甚或“掠奪”社會(huì)群體利益的“過(guò)度狀態(tài)”和為社會(huì)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所“俘獲”而侵害其他社會(huì)群體利益的“不足狀態(tài)”。

圖1. 當(dāng)代中國(guó)國(guó)家自主性建設(shè)的分析框架

二、改革開放40年來(lái)的政治治理與國(guó)家自主性建設(shè)

（一）黨政關(guān)系：從“黨政分工”到“以黨領(lǐng)政”

反思“文革”的教訓(xùn)，鄧小平在在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中指出，現(xiàn)行體制的弊端是“權(quán)力過(guò)分集中”和“黨政不分”。［2］339-341五屆人大五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)組織法》，十二屆七中全會(huì)通過(guò)了《政治體制改革總體設(shè)想》，十三大對(duì)政治體制改革做出了整體規(guī)劃，都貫徹黨政分開原則。［3］34-47黨政分開原則在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為“黨政分工”的制度安排，減少了執(zhí)政黨與政府的職能交叉，執(zhí)政黨與政府各自的職能定位更加明確，調(diào)整了政黨自主行為的空間，規(guī)范了政府自主行為的方式，增強(qiáng)了國(guó)家自主性。但是，由于缺乏改革經(jīng)驗(yàn)，在改革過(guò)程中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，如取消政府部門中的黨組導(dǎo)致政府部門中許多工作無(wú)法正常開展。

面對(duì)蘇東劇變和“八九政治風(fēng)波”，黨政關(guān)系的改革方向從“黨政分工”轉(zhuǎn)向“加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)”。中央做出了一系列提高黨的執(zhí)政能力的重大決定，制定了一批加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的法律法規(guī)，改革紀(jì)檢監(jiān)察體制，中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，向中央、國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組。這些制度安排在一定程度上提高了各級(jí)黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力，扼制了黨員干部的“權(quán)力尋租”，改進(jìn)了黨風(fēng)政風(fēng)，增強(qiáng)了政黨自主性。十五大確立了依法治國(guó)的基本方略，“在憲法和法律框架內(nèi)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法辦事統(tǒng)一起來(lái)”，標(biāo)志著國(guó)家治理的法治化轉(zhuǎn)型，有效規(guī)范了政黨自主行為與政府自主行為的方式。

此后中央加強(qiáng)黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的制度建設(shè)。2004年1月《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布實(shí)施，首次把“制度建設(shè)”放在構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督體系的首位。2005年1月中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的實(shí)施綱要》，“推進(jìn)從源頭上防治腐敗的制度改革和創(chuàng)新”［4］148。十七大報(bào)告提出“用制度管權(quán)、管事、管人”［5］25。十七屆四中全會(huì)建立“黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制”。十八大報(bào)告提出“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。這些制度安排從權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督層面上調(diào)整了政黨自主行為和政府自主行為的空間，規(guī)范了政黨自主行為和政府自主行為的方式，增強(qiáng)了國(guó)家自主性。

相對(duì)于鄧小平推進(jìn)政治體制改革時(shí)面臨的“權(quán)力過(guò)分集中”和“黨政不分”，十八大之前面臨的問(wèn)題是“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化”和“中央權(quán)力分散化”。十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央加強(qiáng)“以黨領(lǐng)政”的制度安排。2015年12月《中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委會(huì)工作條例》出臺(tái)，增強(qiáng)了地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力。2015年6月《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》出臺(tái)，填補(bǔ)了黨內(nèi)法規(guī)的空白，推進(jìn)了黨組工作的制度化。十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)之間的關(guān)系做出了一系列制度安排。十九大報(bào)告提出堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。十九屆二中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，十三屆人大一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，對(duì)國(guó)家主席任期、國(guó)家監(jiān)察體制等做出重大改革。十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革。這一系列重大制度安排從權(quán)力結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了政黨自主行為與政府自主行為的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，極大增強(qiáng)了國(guó)家自主性。

（二）中央與地方關(guān)系：從“放權(quán)讓利”到“規(guī)范協(xié)調(diào)”

1984年中央將干部管理權(quán)限由下管兩級(jí)改為下管一級(jí)，擴(kuò)大了地方的干部管理權(quán)。十三大之后，中央進(jìn)一步下放人事權(quán)給地方。隨著改革開放進(jìn)行，“大鍋飯”財(cái)政已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1980年中央實(shí)行了“分灶吃飯”財(cái)政體制，1985年變成了“分級(jí)包干”財(cái)政體制，地方財(cái)力快速增長(zhǎng)，但中央財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢。“中央向地方放權(quán)讓利”的制度安排，擴(kuò)大了地方的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，增強(qiáng)了地方自主性；但也導(dǎo)致中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力下降，影響了中央自主性。

九屆人大一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革展開。從1998年到2002年6月，歷時(shí)四年半的政府機(jī)構(gòu)改革，全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬(wàn)人［6］。這次機(jī)構(gòu)改革適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，提高了機(jī)關(guān)效能和人員素質(zhì)，增強(qiáng)了國(guó)家自主性。國(guó)務(wù)院向地方政府移交職能，在一定程度上犧牲了“條”成就了“塊”，［7］334增加了“地方保護(hù)主義”和地方實(shí)權(quán)官員的“權(quán)力尋租”機(jī)會(huì)，地方自主行為出現(xiàn)嚴(yán)重偏離地方社會(huì)公共利益的現(xiàn)象。十四屆三中全會(huì)明確了分稅制改革原則，1993年12月國(guó)務(wù)院全面啟動(dòng)分稅制改革，初步建立了中央與地方財(cái)政收入同步增長(zhǎng)的機(jī)制，但并沒(méi)有從根本上解決中央與地方財(cái)政收支不平衡的狀況。省以下分稅制改革不完善，引發(fā)了農(nóng)村的“三農(nóng)”問(wèn)題和城市的“土地財(cái)政”，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)群體利益，致使地方自主性減弱。

十六大報(bào)告決定“建立和完善巡視制度”。2004年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》對(duì)巡視制度作了詳細(xì)規(guī)定。中央對(duì)地方巡視工作的開展，既確保了中央的大政方針在地方得到貫徹執(zhí)行，也扼制了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)層中的腐敗行為。中央向地方下放權(quán)力產(chǎn)生了“地方政府自利性”②，加入WTO后要求統(tǒng)一市場(chǎng)的培育，中央垂直管理的力度和范圍加大。這有助于破除地方保護(hù)主義，但是“條塊”之間的矛盾隨之增多。十七大報(bào)告要求“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”，“條塊關(guān)系”改革進(jìn)入法治化軌道，中央自主行為與地方自主行為走向制度化協(xié)調(diào)。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，要求黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位巡視全覆蓋。［8］532紀(jì)檢檢查體制改革強(qiáng)化了中央對(duì)地方和部門權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督?！稕Q定》提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度”，十九大報(bào)告提出建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，賦予省級(jí)以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。這些制度安排促使中央自主行為與地方自主行為趨向制度化平衡。

（三）意識(shí)形態(tài)建構(gòu)：與時(shí)俱進(jìn)

十一屆三中全會(huì)明確了“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，為改革開放中各種重大爭(zhēng)議提供了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)社會(huì)上的“自由化”思潮，鄧小平發(fā)表了《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》的重要講話，確立“立國(guó)之本”。十三大提出了“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的社會(huì)主義初級(jí)階段總路線?！皩?shí)踐標(biāo)準(zhǔn)”的“政策標(biāo)準(zhǔn)”和“初級(jí)階段”的“話語(yǔ)體系”，抵御了社會(huì)上左、“右”思潮的沖擊，保障了改革開放順利前行。

十四大召開前夕，鄧小平發(fā)表南方談話，凝聚起了整個(gè)社會(huì)“市場(chǎng)與發(fā)展”的共識(shí)。十五大確立鄧小平理論為全黨的指導(dǎo)思想。鄧小平理論做出了“共同富?！钡摹盎境兄Z”，提出了“生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)”的“政策標(biāo)準(zhǔn)”。十六大確立“三個(gè)代表”重要思想為全黨的指導(dǎo)思想，確立“生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)”、“發(fā)展導(dǎo)向”和“人民主體”的價(jià)值導(dǎo)向。

十八大把科學(xué)發(fā)展觀提升為全黨的指導(dǎo)思想?？茖W(xué)發(fā)展觀中“以人為本”的“基本承諾”是對(duì)前一時(shí)期利益分化嚴(yán)重與階層矛盾加劇的社會(huì)格局的深刻反思，“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的“政策標(biāo)準(zhǔn)”是對(duì)社會(huì)群體之間的利益關(guān)系進(jìn)行主動(dòng)調(diào)整。十六屆六中全會(huì)提出了構(gòu)建“和諧社會(huì)”的重大命題，推動(dòng)著執(zhí)政黨從“利益合法性”向“價(jià)值合法性”轉(zhuǎn)型。

十八大以來(lái)以習(xí)近平為核心的黨中央全面系統(tǒng)科學(xué)地回答了堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的各項(xiàng)重大問(wèn)題，創(chuàng)立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，“八個(gè)明確”代表著執(zhí)政黨對(duì)人民做出的“基本承諾”，“十四個(gè)堅(jiān)持”構(gòu)建出國(guó)家發(fā)展的“政策標(biāo)準(zhǔn)”。十九大通過(guò)的黨章寫入中國(guó)夢(mèng)。中國(guó)夢(mèng)是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)國(guó)家繁榮富強(qiáng)和人民共同富裕的“基本承諾”的高度概括和形象表達(dá)。

黨的指導(dǎo)思想的與時(shí)俱進(jìn)，“務(wù)實(shí)理性”的“話語(yǔ)體系”的建構(gòu)，“以人民為中心”的“基本承諾”，為整個(gè)社會(huì)提供“發(fā)展與公正”的“政策標(biāo)準(zhǔn)”，充分體現(xiàn)出政黨自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求和維護(hù)。

三、改革開放40年來(lái)的經(jīng)濟(jì)治理與國(guó)家自主性建設(shè)

（一）國(guó)家與產(chǎn)權(quán)關(guān)系：從“分離化”到“融 合化”

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)從“分離”到“分置”。1980年中央通過(guò)了“75號(hào)文件”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)范圍推廣。1983年中央1號(hào)文件確認(rèn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合法地位。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一種“產(chǎn)權(quán)分離化”的制度安排，國(guó)家保留土地所有權(quán)，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓給農(nóng)民，與農(nóng)民共享土地產(chǎn)權(quán)收益，顯示出國(guó)家自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求。

隨著改革開放的前行，由于相關(guān)法律的不完善，農(nóng)民的土地權(quán)益常常受到侵蝕。為此，中央制定政策保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，如《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》。2002年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。十六屆三中全會(huì)明確提出“確保農(nóng)戶依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”［9］468。2004年至2008年的中央一號(hào)文件繼續(xù)保護(hù)農(nóng)民土地自由經(jīng)營(yíng)權(quán)益，并倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。十七屆三中全會(huì)決定“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”［5］674。中央頒布政策保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，體現(xiàn)出中央自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求。但是，地方政府在執(zhí)行過(guò)程中，出于追求政績(jī)的需要侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，如不合法的征地行為，致使地方自主行為偏離社會(huì)公共利益。

2016年10月《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，提出加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨后，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作在全國(guó)范圍內(nèi)展開，土地流轉(zhuǎn)管理制度逐步健全。十九大報(bào)告提出完善承包地“三權(quán)分置”制度。“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，順應(yīng)了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，適應(yīng)了繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，顯示出國(guó)家自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求。

非公產(chǎn)權(quán)從“穩(wěn)定”到“融合”。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案，明確“私有經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的有益補(bǔ)充”，確認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合法地位。從1991年開始到上世紀(jì)90年代末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行了民營(yíng)化改制，采取承包經(jīng)營(yíng)方式的數(shù)量占到60%以上。［10］中共十五大后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的股份合作制改革出現(xiàn)了熱潮，促進(jìn)了企業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)了社會(huì)就業(yè)，增加了地方稅收，顯示出國(guó)家自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求。非公有制經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，在許多領(lǐng)域開始占有優(yōu)勢(shì)，并且出現(xiàn)了多種所有制經(jīng)濟(jì)相互融合的混合所有制形式。2005年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，明確了非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，促進(jìn)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，顯示出國(guó)家自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告強(qiáng)調(diào)毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央和地方從政策、資金、稅收各方面采取各項(xiàng)措施推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，著力營(yíng)造各種所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，充分體現(xiàn)出國(guó)家自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求。

國(guó)企產(chǎn)權(quán)從“單一”到“混合”。城市中國(guó)有企業(yè)改革呈現(xiàn)了不同的格局，從“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”到“推廣工業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”到“利改稅”。由于未觸及國(guó)企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的放權(quán)讓利并沒(méi)有改變國(guó)有企業(yè)運(yùn)行低效、虧損嚴(yán)重的局面，顯示出國(guó)家自主行為未能有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。中共十四屆三中全會(huì)在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上指明了國(guó)企改革的方向——“建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體?！薄蛾P(guān)于“九五”計(jì)劃和二〇一〇年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出對(duì)大型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行“戰(zhàn)略性重組”和“股份制改革”，推動(dòng)了國(guó)有資本優(yōu)化組合和國(guó)有企業(yè)快速發(fā)展，顯示出國(guó)家自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求?！督ㄗh》從改革實(shí)際出發(fā)決定“放活”中小型國(guó)有企業(yè)，允許其民營(yíng)化改制。然而“放小”在地方執(zhí)行時(shí)被簡(jiǎn)單化為“一賣了之”，造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，產(chǎn)生了一批官商結(jié)合的暴富群體，出現(xiàn)了大批下崗職工，表明地方自主行為嚴(yán)重偏離社會(huì)公共利益。十六大報(bào)告提出深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的任務(wù)。2003年3月中央、地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)分別成立，從資產(chǎn)管理體制上促使國(guó)有企業(yè)真正成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。十六屆三中全會(huì)指出國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組。這客觀上要求建立全國(guó)性的資本市場(chǎng)。面對(duì)我國(guó)資本市場(chǎng)中“股權(quán)分置”［11］的先天缺陷，2005年4月中國(guó)證監(jiān)會(huì)啟動(dòng)了“股權(quán)分置”改革試點(diǎn)工作，到2006年末基本完成，全國(guó)性的統(tǒng)一資本市場(chǎng)初步建立，為國(guó)有企業(yè)改革提供了大量?jī)?yōu)質(zhì)的民間資本和國(guó)際資本。國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，確保了國(guó)有資產(chǎn)保值增值，顯示出國(guó)家自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求。2015年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)內(nèi)容包括：將國(guó)有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，采用不同考核標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)行股權(quán)分類，提出優(yōu)先股和特殊股概念；對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行分層分類管理；對(duì)國(guó)有資本實(shí)行分層管理；謹(jǐn)慎推進(jìn)混合所有制，采取個(gè)性化實(shí)施方案；建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機(jī)制；明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。［12］649-650十九大報(bào)告提出完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，充分體現(xiàn)出中央自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的追求。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、非公經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和國(guó)企產(chǎn)權(quán)的改革表明，在產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)域雖然地方自主行為在個(gè)別時(shí)期和部分領(lǐng)域出現(xiàn)只追求自身利益的“過(guò)度狀態(tài)”和偏離社會(huì)群體利益的“不足狀態(tài)”，但中央自主行為一直處于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的“正常狀態(tài)”，并且能力不斷增強(qiáng)。

（二）政府與市場(chǎng)關(guān)系：從“計(jì)劃?rùn)C(jī)制”到“市場(chǎng)機(jī)制”

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)村市場(chǎng)開始形成，國(guó)家采取措施保護(hù)和推動(dòng)了農(nóng)村市場(chǎng)，農(nóng)村社會(huì)群體的利益得到實(shí)現(xiàn)，顯示出國(guó)家自主行為對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)。城市中實(shí)行價(jià)格雙軌制，增加了國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)，也為其他市場(chǎng)主體提供了產(chǎn)品和生產(chǎn)資料，但也因“價(jià)格差”創(chuàng)造了巨大的尋租空間，引起社會(huì)公眾極大不滿。中央推行價(jià)格體系并軌政策，維護(hù)了市場(chǎng)公平和社會(huì)公正，表明國(guó)家自主行為總體上在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。

隨后，城市中單位體制開始解體，市場(chǎng)機(jī)制引入資源分配領(lǐng)域，醫(yī)療和住房走向市場(chǎng)化，這推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立，但也帶來(lái)了社會(huì)階層分化、貧富差距拉大，表明國(guó)家自主行為既追求社會(huì)公共利益又偏離城市居民群體利益。從1994年到2000年，農(nóng)村糧食價(jià)格實(shí)行“雙軌定價(jià)體制”，實(shí)現(xiàn)了糧食的連年增產(chǎn)增收，保證了國(guó)家糧食安全，但也扭曲了糧食的市場(chǎng)形成價(jià)格，造成了“新剪刀差”現(xiàn)象，表明國(guó)家自主行為既追求社會(huì)公共利益又偏離農(nóng)民群體利益。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，原有行政審批制度的弊端日益突出。2001年行政審批制度改革啟動(dòng)。從2002年10月到2012年8月，國(guó)務(wù)院進(jìn)行了六個(gè)批次的行政審批制度改革，在一定程度上劃清了政府與市場(chǎng)之間的邊界，減少了“權(quán)力尋租”的空間，表明國(guó)家自主行為處于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的“正常狀態(tài)”。十八大以來(lái)國(guó)務(wù)院推進(jìn)的第六批次的行政審批制度改革，是實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)來(lái)決定資源配置的關(guān)鍵之舉?！蛾P(guān)于全面深化改革的決定》提出使市場(chǎng)在資源配置中起“決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”［8］234-235，521，標(biāo)志著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段。

十九大報(bào)告提出創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧，都體現(xiàn)出國(guó)家宏觀調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向作用，充分顯示國(guó)家自主行為對(duì)整個(gè)社會(huì)公共利益的追求和維護(hù)。

國(guó)家資源配置方式從“計(jì)劃?rùn)C(jī)制”向“市場(chǎng)機(jī)制”轉(zhuǎn)變，形成“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”與“更好發(fā)揮政府作用”相結(jié)合的資源配置結(jié)構(gòu)，表明在資源配置領(lǐng)域國(guó)家自主行為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的能力得到極大提升。

目前，部分熱力公司存在基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)不足的現(xiàn)象，究其原因，主要是隨著經(jīng)濟(jì)全球一體化發(fā)展，熱力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，熱力公司以提高職工整體技能素養(yǎng)為重，忽視了基層黨建工作。另外，少部分年齡較大的基層黨務(wù)工作者，隨著自身年齡的增加，逐步降低了對(duì)自身黨性學(xué)習(xí)的要求，存在學(xué)習(xí)走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，從而在一定程度上阻礙了熱力公司基層黨組織隊(duì)伍的建設(shè)工作。

四、改革開放40年來(lái)的社會(huì)治理與國(guó)家自主性建設(shè)

（一）國(guó)家與基層社會(huì)關(guān)系：從“微觀管理”到“宏觀調(diào)控”

人民公社解體后，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)“權(quán)力真空”，一些地區(qū)的農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)建村委會(huì)。1982年憲法確立了村委會(huì)作為農(nóng)村村民自治組織的法律地位。1983年《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的通知》發(fā)出后，村委會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)建立。1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》通過(guò)，村民自治以法律形式確定下來(lái)。1998年《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施，村民自治正式進(jìn)入法治化軌道。2004中央出臺(tái)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，全國(guó)村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組成立，推動(dòng)村務(wù)公開示范創(chuàng)建活動(dòng)。十六屆六中全會(huì)要求各級(jí)政府把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。2009年3月民政部在全國(guó)開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”活動(dòng)。

十一屆三中全會(huì)以后城市居委會(huì)恢復(fù)。1982年憲法承認(rèn)了居委會(huì)的法律地位。1989年《城市居民委員會(huì)組織法》通過(guò)，隨后居委會(huì)的組織形式日益完備，社區(qū)服務(wù)功能日益凸顯。1997年國(guó)務(wù)院授權(quán)民政部制定社區(qū)管理辦法，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。2000年中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。九屆人大通過(guò)了《十五計(jì)劃綱要》，推動(dòng)了全國(guó)社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展，居委會(huì)成為“拾政府職能部門之遺、補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之缺”［13］的公共服務(wù)型居民自治組織。十六大報(bào)告提出“完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”，出現(xiàn)了居民直接選舉、社區(qū)議事等新的制度創(chuàng)新。

十七大報(bào)告把基層自治制度納入中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的范疇，居民自治沿著構(gòu)建和諧社會(huì)的方向發(fā)展。十八大報(bào)告指出“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制”。十八大以來(lái)以習(xí)近平為核心的黨中央推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，完善以基層黨組織為核心，全社會(huì)共同參與的基層社會(huì)治理格局。運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化、智能化手段，創(chuàng)新城市社區(qū)管理和服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理體制機(jī)制。通過(guò)深化基層組織依法治理，發(fā)揮市民公約、村規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范的作用，更有效地為群眾提供精準(zhǔn)服務(wù)。［14］239

基層自治的發(fā)展完善，顯示出國(guó)家自主行為的空間收縮和方式轉(zhuǎn)變，國(guó)家退出基層社會(huì)微觀管理領(lǐng)域，發(fā)揮基層自治組織作用，通過(guò)制定政策和法規(guī)從宏觀上引導(dǎo)基層自治發(fā)展，注重提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“國(guó)家自主行為與基層社會(huì)自治”的良性互動(dòng)。

（二）政府與社會(huì)組織關(guān)系：從“全面干預(yù)”到“有序合作”

改革開放后中國(guó)的社會(huì)組織有了發(fā)展空間。20世紀(jì)80年代社會(huì)組織主要以基金會(huì)形式存在。1989年以后國(guó)務(wù)院制定《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，引導(dǎo)社會(huì)組織有序發(fā)展。1993年申奧期間國(guó)家認(rèn)識(shí)到了社會(huì)組織的重要性，社會(huì)組織開始快速發(fā)展。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》，引導(dǎo)社會(huì)組織有序發(fā)展。2002年上海市《關(guān)于本市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出了“政會(huì)分開”，標(biāo)志著社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展。［15］截止到2008年6月底，登記注冊(cè)的社會(huì)組織總量已經(jīng)超過(guò)38.6萬(wàn)個(gè)，較1988年增長(zhǎng)了87倍，年均增長(zhǎng)超過(guò)40%。［16］社會(huì)組織的活動(dòng)范圍也從社會(huì)慈善、扶貧救助擴(kuò)展到工商農(nóng)業(yè)、教科文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境、法律等多個(gè)領(lǐng)域。

十八大以來(lái)中央采取了一系列“社會(huì)組織去行政化”的制度安排，出臺(tái)了一系列社會(huì)組織扶持政策，如加快實(shí)施政社分開，政府購(gòu)買公共服務(wù)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，社會(huì)組織依法直接申請(qǐng)登記，社會(huì)組織數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。截至2016年底，在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織數(shù)量約70.2萬(wàn)個(gè)。中央創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，如建立社會(huì)組織統(tǒng)一代碼和信息公開制度、黑名單制度、綜合監(jiān)管制度，積極謀劃社會(huì)組織立法和修法工作。很多地方在社會(huì)組織中建立黨組織，保證了社會(huì)組織發(fā)展的正確方向，提高了社會(huì)組織的政治地位。十九大報(bào)告提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。［17］

社會(huì)組織的發(fā)展完善，顯示出政府對(duì)社會(huì)組織管理方式的轉(zhuǎn)變，從全面干預(yù)到有序合作，體現(xiàn)出中央著力構(gòu)建黨委一元領(lǐng)導(dǎo)下多元治理的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了“國(guó)家自主行為與社會(huì)組織自治”的良性互動(dòng)。

結(jié) 語(yǔ)

改革開放四十年來(lái)，黨政關(guān)系經(jīng)歷了從“黨政分工”到“以黨領(lǐng)政”的制度變遷，政黨自主行為與政府自主行為趨向制度化統(tǒng)一。中央與地方關(guān)系經(jīng)歷了從“放權(quán)讓利”到“規(guī)范協(xié)調(diào)”的制度變遷，中央自主行為與地方自主行為趨向制度化協(xié)調(diào)。國(guó)家自主行為的空間調(diào)整和方式規(guī)范，推動(dòng)了國(guó)家核心治理體系的現(xiàn)代化，形成了以黨領(lǐng)政、中央與地方協(xié)調(diào)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，塑造出國(guó)有產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)下多種產(chǎn)權(quán)混合發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用與更好發(fā)揮政府作用”的資源配置結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出黨委一元領(lǐng)導(dǎo)下政府、基層組織與社會(huì)組織多元合作的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。國(guó)家核心治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)家自主行為的空間和方式，推動(dòng)了以國(guó)家自主行為作為基礎(chǔ)的國(guó)家基礎(chǔ)治理能力的現(xiàn)代化，國(guó)家的權(quán)力配置能力、產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力、資源分配能力、社會(huì)調(diào)控能力以及意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)能力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的程度日益提高，從而使得國(guó)家自主性日益增強(qiáng)，中國(guó)共產(chǎn)黨的政治合法性日益鞏固。

注釋：

①關(guān)于歷史制度主義，參見何浚志《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義對(duì)政治科學(xué)的重構(gòu)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版。

②這里的“地方政府自利性”概念與有學(xué)者提出的“地方政府自主性”的概念相近，是指“擁有相對(duì)獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)的地方政府，超越上級(jí)政府和地方各種具有行政影響力的社會(huì)力量，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性，以及由此表現(xiàn)出來(lái)的區(qū)別于上級(jí)政府和地方公眾意愿的行為邏輯。參見何顯明《市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期。