（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院 中國(guó)農(nóng)村研究院，北京 海淀 100084）

中國(guó)農(nóng)村的40年扶貧開發(fā)，經(jīng)歷了從區(qū)域扶貧開發(fā)到精準(zhǔn)扶貧的政策演變，并取得了巨大成就。［1］在全面建成小康社會(huì)的背景下，中國(guó)扶貧開發(fā)進(jìn)入了脫貧攻堅(jiān)新階段，［2］精準(zhǔn)扶貧成為中國(guó)扶貧的基本方略、基本方針和主要抓手。［3］隨著脫貧攻堅(jiān)的深入推進(jìn)，大量扶貧資源在實(shí)踐中發(fā)生了精準(zhǔn)扶貧的偏離，在一些地方出現(xiàn)了到村到戶的扶貧物資疊加和超標(biāo)準(zhǔn)供給現(xiàn)象，部分媒體報(bào)道了此類現(xiàn)象，［4，5］但在學(xué)界還未得到充分的重視和反思。幫扶失衡形成貧困村與臨界貧困村、貧困戶與臨界貧困戶之間的政策懸崖效應(yīng)，造成鄉(xiāng)村社會(huì)生態(tài)侵蝕、治理風(fēng)險(xiǎn)激增等危害，成為扶貧開發(fā)中的新問題。本文結(jié)合2018年2月對(duì)吉林延邊州H市貧困村和非貧困村、貧困戶和非貧困戶的調(diào)研訪談，著重探討扶貧工作中凸顯的懸崖效應(yīng)問題，深入分析其具體表現(xiàn)和成因，并提出政策建議。

一、脫貧攻堅(jiān)中的懸崖效應(yīng)現(xiàn)狀

當(dāng)前各項(xiàng)扶貧政策穩(wěn)步落實(shí)，幫扶效果顯著，但在政策落實(shí)中也新生了幫扶失衡的矛盾和問題，主要表現(xiàn)為扶貧資源配置不合理，懸崖效應(yīng)問題凸顯，直接影響了扶貧資源的投入效果，并為鄉(xiāng)村治理帶來新的矛盾。下文以吉林省H市兩個(gè)村的典型調(diào)研案例分析懸崖效應(yīng)現(xiàn)狀。

（一）調(diào)研點(diǎn)基本信息和貧困狀況

吉林省H市是國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和省級(jí)東部高寒連片特困地區(qū)，總?cè)丝谥谐r族占比超過一半，兼具老、少、邊、窮、山的貧困特征。2016年中期，經(jīng)建檔立卡“回頭看”的動(dòng)態(tài)調(diào)整，全市76個(gè)行政村中，建檔立卡貧困村40個(gè)，建檔立卡貧困人口8070戶15670人，貧困發(fā)生率22.9%，遠(yuǎn)高于當(dāng)年全國(guó)（4.5%）和吉林?。?.8%）的農(nóng)村貧困發(fā)生率。2016年以來，該市實(shí)施各類扶貧項(xiàng)目207個(gè)，扶貧資金投入達(dá)到7億元，至2017年年底，該市剩余貧困村21個(gè)、貧困人口4500人，并計(jì)劃于2018年年底實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困村全部退出、貧困縣摘帽。

A村和B村是距H市區(qū)分別為21公里和25公里的兩個(gè)臨近村莊。A村原為建檔立卡貧困村，全村戶籍人口720戶1900余人，常住人口約450戶。2016年，該村經(jīng)調(diào)整后的建檔立卡貧困人口164戶317人，已于2017年年底實(shí)現(xiàn)整村脫貧、貧困村摘帽。B村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與A村相似，兩村曾同時(shí)列于《扶貧開發(fā)整村推進(jìn)“十二五”規(guī)劃》的吉林省貧困村名單中，但B村的貧困程度在建檔立卡時(shí)比A村略輕，未能納入建檔立卡貧困村。全村戶籍人口590戶1868人，目前常住人口約170戶。2016年建檔立卡貧困人口105戶235人，2017年年底，剩余貧困人口58戶124人。

（二）臨界貧困普遍存在，政策幫扶難覆蓋

在現(xiàn)有扶貧體系下，被評(píng)定為建檔立卡貧困戶，是貧困家庭獲得公共扶貧資源幫扶的前提條件；被評(píng)定為貧困村，成為獲得村級(jí)扶貧項(xiàng)目和扶貧資金投入的主要政策依據(jù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些未被建檔立卡的困難家庭實(shí)際上是臨界貧困戶，一些村干部也將其稱為“貧困邊緣戶”，其生計(jì)條件與建檔立卡貧困戶相仿，陷入貧困的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)很高。同樣，在村級(jí)層面，也存在一些未被評(píng)定為貧困村，但整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和貧困發(fā)生率與貧困村較接近的臨界貧困村。

一是無論在貧困村還是非貧困村，臨界貧困戶普遍存在，但扶貧政策難以覆蓋。在A村，2016年動(dòng)態(tài)調(diào)整后的貧困戶為164戶，但與貧困戶情況相似、被村干部稱為“可進(jìn)可不進(jìn)”的臨界貧困戶，就有幾十戶。僅盯住建檔立卡貧困戶，不幫扶脆弱性很高的臨界貧困人群，不僅影響全面脫貧目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，也容易在扶貧資源大量?jī)A注的情況下造成新的不平衡。

二是貧困村得到更多人力物力的傾斜和關(guān)注，但非貧困村的貧困戶往往容易成為被忽視的短板。對(duì)非貧困村內(nèi)貧困戶的幫扶，存在投入不足、受益與貧困村的貧困戶不平衡等問題。近三年，各部門整合扶貧資金投入扶貧，B村作為非貧困村，只獲得了水泥路建設(shè)項(xiàng)目，而A村作為貧困村，除修建水泥路外，還有機(jī)耕路、防洪水渠、老年活動(dòng)廣場(chǎng)、村級(jí)活動(dòng)小廣場(chǎng)、易地扶貧搬遷房等項(xiàng)目。

（三）扶貧資源集中加碼，福利疊加造成懸崖效應(yīng)

因現(xiàn)行扶貧措施中包括大量物資扶助接濟(jì)，而扶助對(duì)象以建檔立卡貧困戶為資格依據(jù)。被評(píng)定為建檔立卡貧困戶的家庭，能夠享受大量政策幫扶，而臨界貧困戶幾乎不被各項(xiàng)扶貧措施惠及。在扶貧資源層層加碼的情況下，貧困戶因福利疊加，遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于原本境況相似的臨界貧困人群。此類因政策幫扶而形成福利在貧困臨界點(diǎn)的落差，稱之為扶貧政策的“懸崖效應(yīng)”。

貧困戶因身處貧困村與非貧困村之別而受益差距懸殊。除了貧困村和非貧困村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入上的懸殊差距，還存在到戶幫扶標(biāo)準(zhǔn)的差別。該地產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目通過整合分紅資金后按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給貧困戶，A村貧困戶年受益標(biāo)準(zhǔn)是一人戶800元，二人戶1000元，三人戶1200元，四人戶1400元，而B村貧困戶年受益標(biāo)準(zhǔn)則是一人戶500元，二人戶800元，三人戶1000元。再以易地扶貧搬遷為例，由于該項(xiàng)目集中落實(shí)在貧困村，因此A村貧困戶能享受易地扶貧搬遷政策，但B村貧困戶因身處非貧困村則無緣享受此項(xiàng)政策，形成“貧困程度不相上下，但扶持政策天上地下”的現(xiàn)象。

扶貧資源不斷加碼，尤其是價(jià)值巨大的到村到戶項(xiàng)目，形成貧困村和臨界貧困村、貧困戶和臨界貧困戶之間的福利懸崖。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目整合分紅資金因發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較低，不至于在群眾間產(chǎn)生嚴(yán)重的不平衡。但是涉及重大福利的，尤以易地扶貧搬遷項(xiàng)目為突出，因到戶價(jià)值巨大，成了矛盾激發(fā)的加速器。受益貧困戶總體搬遷意愿高，稱道國(guó)家搬遷政策好，但是價(jià)值巨大的房屋瞬時(shí)激發(fā)了不平衡矛盾。在A村村部門口，易地搬遷新房的主體已經(jīng)建成，受益者為81戶貧困戶。該村嚴(yán)格意義上并不存在危房問題，易地扶貧搬遷的住房改善，實(shí)際上超出了“兩不愁、三保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)。依當(dāng)?shù)卣?，貧困戶住進(jìn)新樓房只需象征性地補(bǔ)差繳納3000元，但住房?jī)r(jià)值近10萬元，如此就造成了受益貧困戶和臨界貧困戶的巨大福利落差。易地扶貧搬遷作為該市脫貧攻堅(jiān)的主要手段，所激發(fā)的矛盾具有普遍性。2016年9月，該市制訂了2016—2018年易地扶貧搬遷實(shí)施方案，計(jì)劃通過兩年易地搬遷，將H市62個(gè)偏遠(yuǎn)分散村屯集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)為32個(gè)新村落，通過整合資金、統(tǒng)籌實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并對(duì)貧困戶每人補(bǔ)助6.7萬元，計(jì)劃搬遷規(guī)模為3582戶7898人，占當(dāng)年貧困人口存量的一半。若不及時(shí)有效化解此類福利懸崖，不平衡的矛盾將蔓延激化，影響全局工作。

脫貧攻堅(jiān)不斷加碼，帶來部分貧困村和貧困戶“華麗轉(zhuǎn)身”的同時(shí)，也造成臨界貧困村和臨界貧困戶的失落。問題不在于專項(xiàng)扶貧資金、產(chǎn)業(yè)扶貧分紅、易地扶貧搬遷新建住房、甚至各類節(jié)日慰問側(cè)重于貧困村、落實(shí)到貧困戶，而在于扶貧物資供給疊加并超出基本脫貧標(biāo)準(zhǔn)，形成了新的矛盾。此類現(xiàn)象在其他地區(qū)亦有發(fā)生，已成為突出問題。［6］

（四）幫扶失衡難以化解，造成多重矛盾和問題

一是幫扶失衡引發(fā)了鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾。脫貧攻堅(jiān)本可為鄉(xiāng)村治理帶來新的發(fā)展動(dòng)力和組織資源，但因幫扶失衡而帶來了村內(nèi)新的不平衡，造成了村莊治理的新矛盾。部分地區(qū)罔顧脫貧標(biāo)準(zhǔn)，一味按照“高標(biāo)準(zhǔn)”扶貧。隨著對(duì)貧困村和貧困人口扶持力度的加大，貧困村落后面貌大幅改善，貧困人口福利驟然增加，而臨界貧困村、臨界貧困人口卻因享受不到相關(guān)扶貧政策，貧困現(xiàn)狀改變緩慢。

二是懸崖效應(yīng)催生“等靠要”和“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”現(xiàn)象。扶貧進(jìn)程中出現(xiàn)貧困群眾“等、靠、要”“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”、脫貧后不愿退出等現(xiàn)象，除了思想觀念問題，其機(jī)制根源還在于幫扶失衡形成的懸崖效應(yīng)。一些地方，當(dāng)貧困戶的好處實(shí)在太大，貧困戶身份帶來的福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出各方的心理預(yù)期。在A村，建檔立卡前入戶走訪階段，因無相應(yīng)扶貧物資，只有頻繁走訪和信息核實(shí)，一些受訪農(nóng)戶不勝其煩，索性聲稱不要當(dāng)貧困戶而將走訪干部攆出家門。2016年以來，專項(xiàng)扶貧資金不斷投入，力度有增無減，尤其是幫扶資源以轉(zhuǎn)移收入（包括實(shí)物）的方式給貧困戶帶來遠(yuǎn)超過脫貧標(biāo)準(zhǔn)的福利，而臨界貧困戶“既得不著錢、也得不著房”，因此又紛紛要求當(dāng)貧困戶。

三是矛盾積聚新增治理風(fēng)險(xiǎn)和工作障礙。不平衡的矛盾積聚，引發(fā)村民之間、村民與村兩委之間關(guān)系緊張，新增了鄉(xiāng)村治理風(fēng)險(xiǎn)。由于村委會(huì)和村支部是扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行者，不平衡矛盾的矛頭往往直指村“兩委”。該問題在調(diào)研地區(qū)已成為通病，A村周圍的村莊普遍存在這類不平衡矛盾，部分村莊的群眾因此上訪。在A村內(nèi)部，雖未發(fā)生群眾上訪，但問題也十分突出，亟待化解。整村脫貧后，因擔(dān)憂對(duì)已脫貧人口的任何后續(xù)幫扶都可能使不平衡矛盾一觸即發(fā)，A村村委會(huì)甚至不敢將“脫貧不脫政策，享受到2020年”的脫貧政策告知群眾。

二、懸崖效應(yīng)的體制機(jī)制根源

臨界貧困問題和懸崖效應(yīng)的凸顯，其根源在于脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制依然存在薄弱環(huán)節(jié)，未能有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，主要表現(xiàn)在：部分地區(qū)貧困瞄準(zhǔn)覆蓋范圍與實(shí)際貧困范圍不符，實(shí)際幫扶標(biāo)準(zhǔn)與貧困標(biāo)準(zhǔn)不一；幫扶方式中依然不乏單一給錢給物的扶貧模式，扶貧力度超過“兩不愁、三保障”的基本脫貧標(biāo)準(zhǔn)；扶貧資源大多由部門分配，重落實(shí)，不重協(xié)調(diào)，缺乏信息共享和統(tǒng)籌整合。

（一）貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制不健全

精準(zhǔn)扶貧主要由兩部分內(nèi)容構(gòu)成，即貧困人口識(shí)別和扶貧資源瞄準(zhǔn)。［7］臨界貧困的普遍存在以及幫扶過程中形成的政策懸崖效應(yīng)，其問題根源在于貧困瞄準(zhǔn)的不足：未能及時(shí)、動(dòng)態(tài)、全面地瞄準(zhǔn)貧困人群。一是貧困戶和貧困村在基層評(píng)定過程中存在一定程度上的“數(shù)量指標(biāo)控制”現(xiàn)象，在貧困狀況相近、人群比較集中的村莊，存在相當(dāng)比例與建檔立卡貧困村、貧困戶境況不相上下的臨界貧困村和臨界貧困戶。二是困難群眾生計(jì)脆弱性高，容易波動(dòng)陷入貧困，在信息不對(duì)稱、更新不及時(shí)的情況下，容易導(dǎo)致貧困瞄準(zhǔn)遺漏。三是貧困村和貧困戶被建檔立卡后，在一定周期內(nèi)擁有了受益資格身份，而按身份在較長(zhǎng)周期內(nèi)享受幫扶政策，不利于實(shí)現(xiàn)補(bǔ)差型、平衡型的貧困瞄準(zhǔn)。

（二）幫扶政策導(dǎo)向不平衡

依據(jù)《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理實(shí)施辦法》，資金使用與建檔立卡結(jié)果相銜接，與脫貧成效相掛鉤，雖確保扶貧資金切實(shí)惠及建檔立卡貧困人口，但滋長(zhǎng)了一些地方只顧貧困村和貧困人口是否脫貧、不注重供給是否超標(biāo)的傾向。在村級(jí)層面，關(guān)于整合扶貧資金的使用，雖然沒有明文規(guī)定不準(zhǔn)用于非貧困村，但在執(zhí)行方案中各類整合資金往往側(cè)重用于貧困村。在此導(dǎo)向下，臨界貧困村和臨界貧困戶則依政策被忽視，而扶貧資源也不得不集中投向貧困村，向貧困戶累加。若延續(xù)當(dāng)前的幫扶政策導(dǎo)向，則難以化解幫扶失衡的困境。

A村村干部考慮到村內(nèi)不平衡的現(xiàn)實(shí)矛盾，向市里匯報(bào)建議將村集體股份分紅6萬元項(xiàng)目收益（非產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目）用來平衡扶持臨界貧困戶，以適當(dāng)化解現(xiàn)有矛盾。然而根據(jù)市里的相關(guān)文件，此項(xiàng)目收益不能只扶持臨界貧困戶，還是要繼續(xù)對(duì)貧困戶全覆蓋。在目前貧困戶已經(jīng)受益過高、與臨界貧困戶拉開巨大差距的情形下，這樣偏離實(shí)際地追求對(duì)貧困戶的全覆蓋，對(duì)解決矛盾毫無益處。

（三）幫扶手段模式不完善

在部分地區(qū)的扶貧實(shí)踐中，幫扶措施看似多樣，但實(shí)質(zhì)上存在一定程度的物資化、單一化。壓力性體制下的“扶貧軍令狀”導(dǎo)致地方政府扶貧工作應(yīng)對(duì)策略發(fā)生扭曲和治理失靈［8］65-73。為了迅速完成扶貧“任務(wù)”，部分地方難免尋求看似短平快、但是卻不可持續(xù)的扶貧手段。其主要表現(xiàn)是：扶貧工作易被簡(jiǎn)化為項(xiàng)目實(shí)施，而項(xiàng)目目標(biāo)往往局限于直接提高收入和福利，幫扶手段和幫扶模式因此被簡(jiǎn)化為直接給錢給物。例如，部分地區(qū)到村產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目雖有數(shù)個(gè)，貧困戶也的確從中獲得了收益，但卻是在完全不參與情況下的無條件送股分紅或給錢給物。再如，易地扶貧搬遷過程中，因項(xiàng)目指標(biāo)分配到村、落實(shí)到戶，部分沒必要搬遷的貧困戶被搬遷給房式地“脫貧”。這些問題反映了幫扶手段存在單一化的給錢給物傾向，形成了項(xiàng)目供給與鄉(xiāng)村內(nèi)部貧困結(jié)構(gòu)不契合，幫扶手段與農(nóng)戶致貧原因錯(cuò)位的問題，不僅會(huì)降低扶貧效率，還會(huì)破壞鄉(xiāng)村內(nèi)部秩序，挫傷農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展積極性。

（四）幫扶管理機(jī)制不協(xié)調(diào)

幫扶管理機(jī)制不協(xié)調(diào)，也是造成扶貧資源在終端疊加過量的重要原因。在幫扶責(zé)任上，無論是包保責(zé)任單位、駐村工作隊(duì)、第一書記還是包戶干部，其責(zé)任落于包保的貧困村或貧困戶，只需盯準(zhǔn)包保對(duì)象脫貧，而無需顧忌包保對(duì)象是否獲得超量幫扶、是否形成不平衡。在部門扶貧過程中，雖然財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金力求統(tǒng)籌整合使用，但部門分割的“多龍治水”格局依然存續(xù)，最終形成不同部門的扶貧投入疊加、過量供給。因?yàn)楣芾頇C(jī)制的問題，福利疊加與懸崖效應(yīng)同樣也發(fā)生在低保救助領(lǐng)域。［9］35-36

三、防治懸崖效應(yīng)的政策建議

當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入關(guān)鍵期，扶貧資源全力投入，要確保如期實(shí)現(xiàn)整體脫貧、預(yù)防扶貧工作出現(xiàn)后遺癥，必須解決好懸崖效應(yīng)問題，把握好扶貧物質(zhì)資源供給的“時(shí)、度、效”，做到“既不要落下，也不要落差”。在扶貧體制機(jī)制上，要針對(duì)貧困瞄準(zhǔn)、政策導(dǎo)向、手段模式和管理協(xié)調(diào)等根源性問題，及時(shí)做出調(diào)整。

（一）重視臨界貧困，延伸和動(dòng)態(tài)管理幫扶對(duì)象范圍

一是重視臨界貧困，逐步實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象識(shí)別和瞄準(zhǔn)的延伸和動(dòng)態(tài)管理。在現(xiàn)有建檔立卡基礎(chǔ)上，立足當(dāng)前，思慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，及時(shí)摸清臨界貧困村和臨界貧困人群貧困現(xiàn)狀，著手調(diào)查研究對(duì)貧困人群的分類分級(jí)登記管理。

二是在消除絕對(duì)貧困的進(jìn)程中，探索新的幫扶途徑，將臨界貧困納入整體幫扶對(duì)象。在現(xiàn)有扶貧政策中，到戶扶貧政策僅針對(duì)建檔立卡貧困戶，但貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)可為解決臨界貧困幫扶問題提供契機(jī)。在試點(diǎn)期，通過及時(shí)下放整合資金的管理權(quán)限到縣，在限制資金統(tǒng)籌整合使用的相關(guān)規(guī)定和資金監(jiān)督評(píng)價(jià)體系方面進(jìn)行調(diào)整完善，可以讓各地結(jié)合扶貧實(shí)踐中的具體難題，實(shí)現(xiàn)整合資金對(duì)臨界貧困等相對(duì)困難群眾的幫扶和帶動(dòng)。

（二）堅(jiān)持基本脫貧標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防扶貧資源超水平供給

通過精準(zhǔn)扶貧保障絕對(duì)貧困人口脫貧，并不必然產(chǎn)生懸崖效應(yīng)，問題在于扶貧資源層層加碼和超標(biāo)準(zhǔn)供給。因此，在脫貧攻堅(jiān)中避免懸崖效應(yīng)，關(guān)鍵在于堅(jiān)持“兩不愁、三保障”的基本脫貧標(biāo)準(zhǔn)。

一是各地區(qū)應(yīng)從扶持標(biāo)準(zhǔn)上完善兩項(xiàng)制度銜接的基礎(chǔ)，及時(shí)推進(jìn)扶貧線與低保線兩個(gè)底線合一。涉及扶貧到戶的轉(zhuǎn)移性收入，應(yīng)參照低保補(bǔ)差模式或分檔救濟(jì)，使扶貧對(duì)象的收入水平能達(dá)到貧困線／低保線的水平，維持“不愁吃、不愁穿”的最低需求保障即可。二是在“三保障”方面，要避免直接給錢給物，而是以按需保障其基本消費(fèi)的形式來供給。比如在住房安全保障方面，部分地區(qū)可嘗試改變將新建房屋幾乎無償贈(zèng)予貧困戶的模式，而是通過將房屋作為村集體所有、對(duì)住房不安全農(nóng)戶實(shí)行補(bǔ)償式租住等形式，落實(shí)住房保障，也便于后續(xù)動(dòng)態(tài)調(diào)整受保障對(duì)象。三是在確保幫扶措施惠及建檔立卡貧困戶的同時(shí)，要將各類專項(xiàng)救助與貧困戶／低保戶身份脫鉤，通過專項(xiàng)救助（如教育救助、住房救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等）的形式按需施救，一事一議，實(shí)現(xiàn)對(duì)包括貧困戶在內(nèi)的各類消費(fèi)型貧困人群的基本保障。通過以上三個(gè)方面，有助于避免建檔立卡貧困人口與各類不同困難群眾之間出現(xiàn)政策鴻溝和懸崖效應(yīng)。

（三）完善扶貧手段，重視政策銜接和風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)前置

要解決幫扶不深入、不平衡的問題，必須完善幫扶手段和方式。

一是在扶貧資源分配方式上，要從以物資到戶幫扶為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)展扶持為主、資金扶持為輔。對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村，要重視公共服務(wù)均等化，完善貧困群眾的生產(chǎn)生活公共服務(wù)體系，保障農(nóng)村各類群體公平享有最基本的生產(chǎn)和生活條件。幫扶過程中要增強(qiáng)貧困戶的勞動(dòng)力、土地等要素式參與，和在村居治理中的參與。二是要完善扶貧手段與貧困人口類型的幫扶匹配，在開發(fā)式扶貧和最低生活保障兩大制度銜接過程中，將沒有能力通過扶貧開發(fā)實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困群體納入低保，而不是讓產(chǎn)業(yè)扶貧等項(xiàng)目錯(cuò)位覆蓋，變質(zhì)為對(duì)兜底戶的直接給錢給物。三是要提高各項(xiàng)社會(huì)政策銜接效率，增強(qiáng)“前置型”社會(huì)政策對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)。各類前置型社會(huì)政策應(yīng)與貧困戶身份逐步脫鉤，以分層分類救助和保障申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)政策全覆蓋。通過風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)，遏制因?qū)W致貧、因病致貧、因病返貧等消費(fèi)型貧困，以減少以貧困戶身份作為救助和保障門檻的“滯后型”資源分配所產(chǎn)生的懸崖效應(yīng)。

（四）強(qiáng)化統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)扶貧資源投入的綜合平衡

一是重視平衡區(qū)域內(nèi)貧困縣與非貧困縣、貧困村與非貧困村的協(xié)調(diào)發(fā)展。以吉林省為例，2016年，吉林省有82%的貧困人口生活在非貧困縣內(nèi)。要平衡推進(jìn)，解決對(duì)非貧困縣、非貧困村及其境內(nèi)貧困戶投入不夠、幫扶不到位的問題。

二是增進(jìn)部門間協(xié)調(diào)，建立縣級(jí)政策銜接和資源整合的協(xié)調(diào)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)幫扶信息共享。在扶貧投入上，不僅要整合扶貧資源，實(shí)現(xiàn)“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的合力，也要做好動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)跟進(jìn)貧困戶獲得的幫扶資源，避免對(duì)貧困戶超額供給、多部門累加，做到“統(tǒng)一水表計(jì)量，適時(shí)關(guān)閘蓄水”，體現(xiàn)村與村之間、戶與戶之間的平衡，既保證脫貧攻堅(jiān)的公平性，也使扶貧資源使用效益最大化。