□ 張勁松

黨的十九大報告中明確指出：“加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)?！盵1](P52)為加強生態(tài)監(jiān)管，十九大報告要求成立自然生態(tài)監(jiān)管的相關(guān)國家機構(gòu)，這個機構(gòu)職能確立的基礎(chǔ)是對自然生態(tài)監(jiān)管制度做總體設(shè)計。當前，影響自然生態(tài)監(jiān)管制度完善的主要因素是對自然環(huán)境的生態(tài)服務(wù)缺少全面準確的量化及其正確運用。量化生態(tài)服務(wù)價值對加強生態(tài)文明建設(shè)的總體制度設(shè)計非常迫切。

一、中國生態(tài)服務(wù)價值的研究及其指向

生態(tài)服務(wù)的研究源于西方國家，一般認為Costanza等1997年在《自然》雜志上發(fā)表的“全球生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)和自然資源之價值”一文，是對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值最早進行研究的論文。[2]可見，生態(tài)服務(wù)價值的研究及生態(tài)服務(wù)市場化，在全球范圍內(nèi)也只是一個新鮮事物。

中國生態(tài)服務(wù)的研究緊跟世界性的研究，Costanza等在《自然》上發(fā)表生態(tài)服務(wù)價值研究的當年，許國平將該文編譯發(fā)表在了《世界科學(xué)》上。1998年12月張慶費在《江蘇林業(yè)科技》中《城市森林建設(shè)的意義和途徑探討》一文中摘要：“城市森林是城市生命支持系統(tǒng)的主體，具有最大的生態(tài)服務(wù)功能，能提高城市國有生態(tài)資產(chǎn)，減少綠地養(yǎng)護管理成本，豐富城市景觀?！?999年10月歐陽志云等人在《應(yīng)用生態(tài)學(xué)報》上發(fā)表的《生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及其生態(tài)經(jīng)濟價值評價》一文，是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中國研究的標志性成果，該文在中國知網(wǎng)上顯示的引用率達1898次。

2011年，楊兆平等在《基于文獻分析的中國生態(tài)服務(wù)研究》一文以1999—2010年間中國學(xué)者在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫收錄期刊上發(fā)表的727篇生態(tài)服務(wù)研究論文為統(tǒng)計數(shù)據(jù)，做了生態(tài)服務(wù)的文獻綜述：這些文獻“探討了中國生態(tài)服務(wù)內(nèi)涵與分類、生態(tài)服務(wù)評估、人類活動和自然干擾對生態(tài)服務(wù)的影響及生態(tài)服務(wù)應(yīng)用實踐的研究現(xiàn)狀，分析表明未來研究的重點將包括生態(tài)服務(wù)的尺度效應(yīng)、多情景動態(tài)模擬、生態(tài)服務(wù)評價的規(guī)范化和生態(tài)服務(wù)對人類活動的響應(yīng)4個方面?！盵3]

近幾年中國生態(tài)服務(wù)研究越來越重視生態(tài)服務(wù)價值。近幾年學(xué)術(shù)界的主要研究領(lǐng)域分布非常廣，對不同地區(qū)、不同海拔、不同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能做了大量的前期研究和數(shù)據(jù)收集，為中國生態(tài)服務(wù)價值的理論與實踐做好了充分的學(xué)術(shù)積累。一些研究方法也得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認同，如謝高地所做的“中國生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價值當量”被學(xué)者引用甚至數(shù)據(jù)被不斷修正并臻至完備。

當前研究正從理論日益指向?qū)嵺`，尤其是指向為政府提供政策決策服務(wù)。

其一，理論研究指向提供生態(tài)服務(wù)方有受償意愿。近10年來全國性的生態(tài)文明建設(shè)，自然生態(tài)保護進展很快，無論是出于自愿，還是出于上級壓力，一些地方政府在退耕還林、退牧還草等生態(tài)建設(shè)過程中，不得不要與于各類提供生態(tài)服務(wù)方打交道，生態(tài)服務(wù)供給方的受償意愿直接關(guān)系到地方政府生態(tài)保護政策的落實。因此，許多學(xué)者適應(yīng)地方政府的需求，對生態(tài)服務(wù)提供方的受償意愿，做了深入的數(shù)理分析，并以此為地方政府的生態(tài)文明建設(shè)提供決策參考。生態(tài)服務(wù)價值的研究與受償方意愿掛起了鉤，生態(tài)服務(wù)價值研究也指出為地方政府決策服務(wù)。

其二，理論研究指向生態(tài)服務(wù)功能價值的評估及市場化的可能。在林業(yè)部《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》出臺之后，全國各地政府試圖對提供生態(tài)服務(wù)的各類林地的保護或修復(fù)工程的服務(wù)功能價值評估，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)生態(tài)資本投入后的利潤回收。這一需要大大促進了學(xué)術(shù)界的研究，高原林地、砒砂巖區(qū)沙棘林地、濕地資源價值、果樹林地、大江大湖環(huán)河(湖)帶等各類生態(tài)服務(wù)價值的評估均有研究，這些研究成果指向為政府決策服務(wù)。

其三，理論研究指向生態(tài)服務(wù)價值量化的影響因素及試圖提出解決方案。生態(tài)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)價值量化困難。在黨的十七大、十八大之后，全國各地都重視生態(tài)建設(shè)的背景下，“搭便車”受到了抑制。許多地方自愿地為江河上游提供服務(wù)的跨行政區(qū)提供生態(tài)服務(wù)地區(qū)支付生態(tài)補償，實踐在推動理論，理論研究者關(guān)注了生態(tài)服務(wù)量化的困難所在，并為政府提出了一些建議。理論方與實踐方的互動，使雙方都在共同進步。

二、自然生態(tài)監(jiān)管制度總體設(shè)計基于生態(tài)服務(wù)價值的量化

黨的十九大報告提出“堅持人與自然和諧共生”：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”。[1](PP23-24)自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)的頂層制度設(shè)計也在進行中，從總體設(shè)計生態(tài)文明建設(shè)制度的角度來看，自然生態(tài)監(jiān)管制度離不開生態(tài)服務(wù)的量化。

(一)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，基于生態(tài)服務(wù)價值量化

“人們越來越深刻地認識到，高速的經(jīng)濟發(fā)展是以生態(tài)資產(chǎn)的巨量耗損、生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞為代價換來的，并且從長遠利益來看，生態(tài)環(huán)境破壞所造成的損失遠遠超過經(jīng)濟發(fā)展所帶來的利益?！盵4]國家作為自然資產(chǎn)所有者，在推進經(jīng)濟高速發(fā)展與自然資源和諧共生中，需要擔(dān)當起環(huán)境保護之責(zé)，這也是自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)成立的充分理由。

環(huán)境和自然資源的公共物品屬性，“要解決環(huán)境與資源領(lǐng)域的外部性問題，需要依靠政府的更多更積極的干預(yù)，但要真正有效地解決仍有相當大的困難?！盵5](譯者序)其中，最大的困難就是如何量化自然資源及其服務(wù)價值，自然資源的所有者要知道自己有多少“家底”以及這些“家底”對社會的服務(wù)價值。十九大再次強調(diào)綠水青山就是金山銀山，這是一個形象的說法，祖國各地的綠水青山為我們提供了生存和發(fā)展的條件，我們就對綠水青山的生態(tài)服務(wù)價值有一個真切的量化的數(shù)據(jù)來描述，官員離任生態(tài)審計就是基于此。

自然資源的所有者還必須清楚，發(fā)展過程中對自然資源的損耗和破壞的量化數(shù)據(jù)。這是其行使職能的前提。自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)不僅要清楚現(xiàn)有的生態(tài)服務(wù)價值是多少，還需要清楚生態(tài)服務(wù)價值的變化情況，尤其要清楚自然資源因人為原因破壞的量化數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)是自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)行使職責(zé)的依據(jù)，不論是對破壞人實施處罰，還是對環(huán)境破壞的生態(tài)補償，都需要這些數(shù)據(jù)做依據(jù)。

(二)統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，基于生態(tài)服務(wù)價值量化

十九大報告強調(diào)“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，[1](P52)這些國土空間布局和用途管制工作職責(zé)的行使，將導(dǎo)致許多地區(qū)為自然生態(tài)保護做出巨大的犧牲，尤其是這些地區(qū)可能需要“犧牲”最容易增長GDP的工業(yè)、礦業(yè)生產(chǎn)。比如，青海在三江源生態(tài)保護國家公園體制機制的建設(shè)中，就自斷其“臂”，果斷停止國家公園內(nèi)的一切采礦業(yè)，并果斷推行退牧還草、外遷集中安置牧民等政策措施。

國家自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)行使空間用途管制職責(zé)，就需要科學(xué)的量化工具，具體衡量管制區(qū)域為生態(tài)服務(wù)做出了“多少”犧牲，更要明確這些區(qū)域為全國范圍內(nèi)提供了“多少”生態(tài)服務(wù)價值。我們的生態(tài)監(jiān)管制度完善，需要有這些量化數(shù)據(jù)?？缬虻纳鷳B(tài)補償，因生態(tài)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，市場和社會都會出現(xiàn)失靈。只有在政府監(jiān)管機構(gòu)的主持下，根據(jù)生態(tài)服務(wù)價值的科學(xué)測算，才能確定生態(tài)服務(wù)提供者的應(yīng)得“收益”，在此基礎(chǔ)上，全國范圍內(nèi)跨域的生態(tài)補償機制才能可能。

從生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)來看，生態(tài)保護是需要投入“資本”的，不管是政府，還是社會、市場，在投入“資本”的過程中，需要有資本投入的相關(guān)回報。綠水青山就是“金山銀山”不是一句口號，需要對投入資本“生產(chǎn)”綠水青山的主體，量化其含“金”含“銀”的數(shù)量，這是其市場化的前提。自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)要為這些投入主體建立一套資本回收的體制和機制。

(三)統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)，基于生態(tài)服務(wù)價值量化

“生態(tài)資產(chǎn)監(jiān)管亟需生態(tài)資產(chǎn)評估技術(shù)方式與評估標準作為支撐。但生態(tài)資產(chǎn)評估和其他資產(chǎn)評估有所不同，常規(guī)的經(jīng)濟社會領(lǐng)域的資產(chǎn)評估核算方法難以照搬到生態(tài)資產(chǎn)核算評估中。”[4]城鄉(xiāng)原有的宜居環(huán)境一旦被各類污染物污染后，其生態(tài)服務(wù)功能就會喪失，失去服務(wù)功能的生態(tài)環(huán)境需要做量化的評估，這樣的評估數(shù)據(jù)是行政執(zhí)法中對污染者進行罰收污染費用的依據(jù)。相應(yīng)地，若對城鄉(xiāng)已遭污染的區(qū)域進行生態(tài)治理和生態(tài)修復(fù)，其就重新具備了生態(tài)服務(wù)功能，其生態(tài)服務(wù)價值也需要進行量化，行政執(zhí)法主體基于這些數(shù)據(jù)對治理環(huán)境者給予相應(yīng)的補償。

無論是對環(huán)境污染者的懲治，還是對污染治理者的補償，自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)都需要有生態(tài)服務(wù)價值的量化為依據(jù)。人們常常認為被嚴重污染的城鄉(xiāng)土地會被廢棄，但實際上并非如此。只要有正確的環(huán)境保護政策引導(dǎo)，市場力量就會參與到有效整治污染廢地行業(yè)中，甚至將其建設(shè)成為風(fēng)景宜人的公園或公共事業(yè)場所。所有這些，都基于生態(tài)服務(wù)的價值化、市場化，可以量化的生態(tài)服務(wù)，才能“換回”市場主體的生態(tài)“資本”投入的收益。

三、量化生態(tài)服務(wù)價值與自然生態(tài)監(jiān)管制度總體設(shè)計的脫節(jié)

自然生態(tài)為人類提供了生態(tài)產(chǎn)品以及直接和間接的生態(tài)服務(wù)，生態(tài)服務(wù)具有典型的公共產(chǎn)品屬性，它的價值很容易被人忽視。全面量化生態(tài)服務(wù)價值的研究較少，具有說服力的研究更少。生態(tài)服務(wù)的研究與自然生態(tài)監(jiān)督制度結(jié)合脫節(jié)，在缺少生態(tài)服務(wù)量化研究的前提下，生態(tài)文明建設(shè)局限于政府單方面的投入，自然生態(tài)監(jiān)管制度建設(shè)發(fā)展受阻。

(一)自然生態(tài)監(jiān)管制度未能充分利用生態(tài)服務(wù)研究成果

“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)密切關(guān)系到人類的福祉，對其價值的準確評估可以為自然資源監(jiān)管、干部離任審計、生態(tài)補償政策的制訂等提供依據(jù)?！盵6]中國生態(tài)服務(wù)研究成果已經(jīng)指向服務(wù)于政府決策，但是，當前正在建立中的自然生態(tài)監(jiān)管制度未能充分利用這些成果。

首先，生態(tài)服務(wù)量化研究的基礎(chǔ)理論尚不成熟，造成自然生態(tài)監(jiān)管制度總體設(shè)計時無法引入該理論作為決策依據(jù)。生態(tài)服務(wù)價值進入理論研究領(lǐng)域不足20年時間，在這個較短的時間內(nèi)，中國學(xué)術(shù)界未能做到完善基礎(chǔ)理論，生態(tài)服務(wù)價值研究仍有許多空白需要填補；生態(tài)服務(wù)量化的成果不少，但有自主創(chuàng)新、解決基礎(chǔ)理論問題的成果較少，因此在自然生態(tài)監(jiān)管總體設(shè)計時還難以引入到?jīng)Q策中來。

其次，生態(tài)服務(wù)價值量化的數(shù)理方法尚不成熟、不一致，導(dǎo)致不同區(qū)域的評估個案沒有可比性，也導(dǎo)致不同環(huán)境條件的生態(tài)服務(wù)價值評估結(jié)果也沒有可比性，不同研究者的評估方法最終表現(xiàn)為自說自話，得到公認的方法較少，由此，方法未能形成標準化。缺少標準化的方法，實在難以引入自然生態(tài)監(jiān)管制度的總體設(shè)計之中。

最后，中國現(xiàn)有生態(tài)服務(wù)價值量化的研究成果與現(xiàn)實中各地區(qū)間的補償意愿或補償能力脫節(jié)，生態(tài)服務(wù)量化研究的成果與提供生態(tài)服務(wù)者的投入關(guān)聯(lián)度也不夠，這與“誰投入，誰收益”“誰破壞，誰補償”等基本的制度掛不上鉤，這就使大量的研究成果只能束之高閣，生態(tài)監(jiān)管制度總體設(shè)計時，無法直接運用這種成果。

(二)自然生態(tài)監(jiān)管制度總體設(shè)計與生態(tài)服務(wù)價值量化脫節(jié)緣由

生態(tài)服務(wù)價值量化研究已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的重要知識增長點，但是研究成果仍未進入生態(tài)監(jiān)管制度總體設(shè)計的范疇。制度的總體設(shè)計與生態(tài)服務(wù)價值理化脫節(jié)緣由如下：

1.生態(tài)服務(wù)量化成果的集成不足

近30年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)研究形成了一個基本學(xué)術(shù)路徑：關(guān)注國外最新的研究成果，引入并驗證中國實踐，發(fā)現(xiàn)問題并試驗中國式的論證方法，最后，創(chuàng)新出各種各樣的中國研究成果。生態(tài)服務(wù)價值的研究，就是走了這樣一條研究路徑。

1997年Costanza等人在《自然》雜志發(fā)表的“全球生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)和自然資源之價值”論斷，中國學(xué)術(shù)界立即捕捉了其研究價值并進行譯介，很快生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估原理及方法被中國學(xué)術(shù)界認同為具有科學(xué)意義的論述。在最近的20年內(nèi)，這一領(lǐng)域的研究成了中國生態(tài)文明建設(shè)研究的一個全新的知識增長點，在中國知網(wǎng)上可以檢索到以“生態(tài)服務(wù)”為主題的學(xué)術(shù)成果50959條。國外最前沿的研究成果，很快就助長了中國相關(guān)理論的研究。

當中國學(xué)者運用西方學(xué)者的理論和方法時，常常會發(fā)現(xiàn)與中國國情有著差異。此時，創(chuàng)新運用西方成果，并結(jié)合中國國情修正研究，又成為新的知識增長點。對Costanza等人成果不足的認知包括：“①耕地的生態(tài)服務(wù)價值單價被嚴重低估；②經(jīng)濟學(xué)界認為該生態(tài)服務(wù)價值體系主要反映歐美發(fā)達國家的經(jīng)濟水平，對中國這樣的發(fā)展中國家來說，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值被估計得太高；③生態(tài)服務(wù)中的調(diào)節(jié)服務(wù)價值、支持服務(wù)價值是間接的，難以用貨幣直接衡量；④多項生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)由于沒有足夠信息而沒有被包括和評估”。[7]

在發(fā)現(xiàn)了西方學(xué)者研究成果在中國實踐中的誤差之后，中國學(xué)術(shù)很快創(chuàng)新地運用了當前的各種方法、技術(shù)進行修正研究。如SPOT5和資源02C衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的運用、地表履蓋矢量數(shù)據(jù)、EGESV模型、生態(tài)服務(wù)價值空間網(wǎng)絡(luò)化賦值方法等等，不斷創(chuàng)新的研究方法，拓展了中國生態(tài)服務(wù)的幾乎各個領(lǐng)域，從山、水、林、草、耕地，到高原、湖泊、平原，從城市到鄉(xiāng)村，各個方面的生態(tài)服務(wù)價值得到了全面而深入的研究。

雖然生態(tài)服務(wù)量化成果很多，但是仍未能實現(xiàn)其指向，自然生態(tài)監(jiān)管制度總體設(shè)計未能將這些成果引入。自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)即將成立，而完美的可操作的生態(tài)服務(wù)量化成果缺乏。當前眾多的研究成果，缺乏最后也是最關(guān)鍵的一步——成果集成。從不同角度研究、不同領(lǐng)域出來的成果，只有通過集成，匯集各門各派研究的優(yōu)點，選擇出一個最優(yōu)的量化生態(tài)服務(wù)價值的方案，才能將成果研究的指向變成監(jiān)管機構(gòu)可用的操作方案與政策。沒有實現(xiàn)集成，這是影響自然生態(tài)監(jiān)管制度總體設(shè)計的生態(tài)服務(wù)量化重要因素。

2.生態(tài)服務(wù)量化理論的基礎(chǔ)不足

首先，中國的生態(tài)監(jiān)管制度必須堅持馬克思主義，馬克思主義的政治經(jīng)濟學(xué)對涉及經(jīng)濟管理問題的國家機構(gòu)及其制度建設(shè)具有指導(dǎo)意義。生態(tài)服務(wù)價值是效用價值，馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)理論側(cè)重勞動價值，按照勞動價值理論去分析生態(tài)服務(wù)很少甚至無“價值”，因生態(tài)服務(wù)極少有人的“勞動”投入。而生態(tài)服務(wù)對國家、對人民有實實在在的“價值”，綠水青山就是實實在在的“金山銀山”。它是“金”，它是“銀”，它能帶來我們的“美好生活”！新時期，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1](P11)我們需要美好生態(tài)，不平衡不充分的發(fā)展影響了良好生態(tài)服務(wù)的供給。因此，生態(tài)服務(wù)量化需要有理論創(chuàng)新，要根據(jù)中國國情的生態(tài)文明建設(shè)需要，創(chuàng)新地運用“效用價值”來分析中國生態(tài)建設(shè)中生態(tài)服務(wù)價值。

其次，生態(tài)服務(wù)價值評估理論的最初來源于西方學(xué)者在《自然》雜志上的論述，Costanza等人在該文介紹了其研究背景：“我們收集到了大量卻又十分零碎的資料。在這里以一種特定的形式表達出來，可能會對生態(tài)學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家、政策制訂者和一般公眾有所幫助。”[2]作者介紹了理論產(chǎn)生基礎(chǔ)的不足，這是一個客觀存在，數(shù)據(jù)獲取的來源不盡人意，卻也無可厚非。加上，Costanza等人的理論分析建立在西方國家實踐的基礎(chǔ)上，其數(shù)據(jù)與中國數(shù)據(jù)之間存在著巨大的差異，中西之間的文化、經(jīng)濟、社會的差異在這些數(shù)據(jù)中或多或少地會體現(xiàn)出來，導(dǎo)致最終的結(jié)果出現(xiàn)非常大的誤差。中國學(xué)者在運用西方理論分析中國生態(tài)服務(wù)國情時，發(fā)現(xiàn)其估值往往偏高，有的數(shù)據(jù)計算出來后，生態(tài)服務(wù)價值幾乎就是“天文”數(shù)字，這樣的數(shù)據(jù)在實踐上難以運用，其結(jié)果是理論研究“高大上”，最終只能束之高閣。自然生態(tài)監(jiān)管制度建設(shè)需要有指導(dǎo)意義的中國式生態(tài)服務(wù)量化理論，中國式理論的誕生還需要更大的突破勇氣。

再次，生態(tài)服務(wù)具有公共物品屬性，對公共物品的市場價值認定，歷來就是理論界的難題。自然資源監(jiān)管，重在保證自然的公共性，“迄今為止有關(guān)公害的規(guī)制，大都是為了避免周邊環(huán)境受污染，對造成污染源的一些工廠，礦山的產(chǎn)業(yè)設(shè)備進行管理，并且把補償作為主要目的。”[8](PP7-8)自然資源監(jiān)管機構(gòu)既要做好控制污染工作，又要做好投入生態(tài)治理修復(fù)環(huán)境的補償工作。而生態(tài)服務(wù)作為公共物品，很容易被“搭便車”。目前對公共物品“搭便車”的行為，主要通過政府監(jiān)管機構(gòu)強制性地施行，生態(tài)系統(tǒng)所具有的服務(wù)價值也基本上由上級政府予以補償。政府的財政收入是有限的，能用于生態(tài)服務(wù)價值補償?shù)呢斦Ц陡邢?，因此，中國各地從事生態(tài)系統(tǒng)治理的資本投入往往不能從市場中獲得回報，有限的政府補償不足以匹配生態(tài)服務(wù)價值。

3.生態(tài)服務(wù)量化實踐的動力不足

量化生態(tài)服務(wù)價值的最終目的是實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的受償，但是在生態(tài)服務(wù)量化實踐過程中，提供生態(tài)服務(wù)方的“服務(wù)”往往得不到相應(yīng)的補償，主要原因是補償生態(tài)服務(wù)價值的受益方在實踐中的動力不足。

一般來說，生態(tài)系統(tǒng)作為重要的資源其增值的基本途徑是：“生態(tài)資源資產(chǎn)化；生態(tài)資產(chǎn)資本化；生態(tài)資本可交易化。其中，生態(tài)資源的確權(quán)是生態(tài)資產(chǎn)化的關(guān)鍵技術(shù)；生態(tài)資產(chǎn)價值化是生態(tài)資產(chǎn)資本化的關(guān)鍵技術(shù)；建立生態(tài)資產(chǎn)交易體系是生態(tài)資本可交易化的關(guān)鍵技術(shù)?！盵4]生態(tài)服務(wù)量化的實踐過程中，這三個方面的實踐都存在著動力不足的問題。

當前，生態(tài)服務(wù)量化過程中，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值如何成為“資本”，需要服務(wù)提供方對生態(tài)資源進行確權(quán)。當前的生態(tài)文明建設(shè)，尤其是提供生態(tài)服務(wù)的中西部生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)治理，重在建設(shè)和保護，重在把生態(tài)建設(shè)好，重建“金山銀山”。其資本投入主要由政府承擔(dān)，其中大多數(shù)地方政府一邊重建設(shè)、一邊從上級政府尤其是中央政府要資金支持。很少有地方政府在生態(tài)文明建設(shè)過程中，確認自己提供更好生態(tài)資源的“產(chǎn)權(quán)”，對于非常顯著的生態(tài)建設(shè)成果，也未能下功夫做好量化的基礎(chǔ)工作。生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)確權(quán)，需要做好長期的數(shù)據(jù)資料的收集，在建設(shè)上我們下了功夫，成果喜人，但是取得成果的形成過程、人力物力投入多少、生態(tài)良性轉(zhuǎn)變的數(shù)據(jù)等等，大多必須做的基礎(chǔ)性工作，還遠未作為必要的工作去做。大多數(shù)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)實踐的動力，源自中央與公眾的壓力，而不是主動地去實踐提供自然資源及其服務(wù)，以獲得更多的資本收益。當然，提供生態(tài)服務(wù)地區(qū)難以從市場中獲益，也阻礙了其確權(quán)的積極性。

從生態(tài)資本價值化的實踐過程來看，生態(tài)資產(chǎn)的價值進行評估核算后，生態(tài)資產(chǎn)具有了生態(tài)資本價值化的可能。當前，世界范圍內(nèi)的實踐中，對生態(tài)資產(chǎn)的評估沒有一個統(tǒng)一的、公認的體系。同時，生態(tài)資產(chǎn)評估核算需要有大量的長期的數(shù)據(jù)做支撐，如對森林、河流、湖泊、灘涂、濕地、草地等做長期的資源、環(huán)境、生態(tài)變化的數(shù)據(jù)收集，這樣的生態(tài)建設(shè)的實踐工作繁重且需要系統(tǒng)地進行。中國的生態(tài)文明建設(shè)實踐，主要在最近的10年內(nèi)才全面鋪開，對生態(tài)資本價值化這項工作僅停留在理論研究階段，全面的數(shù)據(jù)收集和評估仍處于初始階段，全國性的、系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)工作還沒有開始進行。前期的實踐基礎(chǔ)工作具有較大的難度，且需要長時間的準備，從當前全國各地政府工作的重點來看，數(shù)據(jù)收集工作還沒有納入重點內(nèi)容，接觸到生態(tài)建設(shè)的具體單位和個人，既無能力、也無動力做這些前期的基礎(chǔ)工作。

從生態(tài)資本可交易化的實踐來看，各地區(qū)內(nèi)，尤其在沿海發(fā)達地區(qū)，生態(tài)資本交易可以在當?shù)卣耐苿酉逻M行。如，江蘇和浙江的一些地級市，為了保護推動本地的綠色發(fā)展，對提供生態(tài)服務(wù)的區(qū)域全面地實行生態(tài)補償，尤其具體到按種植水稻田(屬于濕地)的面積精確地進行補償。生態(tài)資產(chǎn)在這些區(qū)域轉(zhuǎn)化成了生態(tài)資本，同時，對于生態(tài)資本又進行了量化，實現(xiàn)了生態(tài)資本的“交易”。當然這種交易是由當?shù)卣百I單”的，若換成不同區(qū)域之間，這種生態(tài)資本的“交易”就很難進行。因為，不同地區(qū)都有“搭便車”、“肥水不流外人田”的沖動，明知生態(tài)文明建設(shè)是全國范圍內(nèi)都受益的工作，且其他地區(qū)的確從中得到了“好處”，但是，仍然很少有地區(qū)(政府)有較高的支付意愿，生態(tài)資本在全國范圍內(nèi)(或跨域)交易的市場尚未形成。

四、以量化生態(tài)服務(wù)價值實現(xiàn)自然生態(tài)監(jiān)管制度總體設(shè)計的途徑

根據(jù)黨的十九大精神，對生態(tài)文明“作出理論分析和政策指導(dǎo)”是“重大時代課題”中的構(gòu)成部分，自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)即將成立，量化生態(tài)服務(wù)價值是實現(xiàn)其制度總體設(shè)計的重要途徑。

(一)將生態(tài)服務(wù)價值評估納入自然生態(tài)監(jiān)管制度的總體設(shè)計

“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”，[1](P24)這是自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)所在。為了落實自然監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)，在對自然生態(tài)監(jiān)管制度作頂層設(shè)計時，必須將生態(tài)服務(wù)價值評估予以納入。

首先，要在自然生態(tài)監(jiān)管制度中確立生態(tài)服務(wù)價值的交易市場機制。在全球生態(tài)正在面臨危機的大背景下，世界上許多國家的政府在其生態(tài)建設(shè)的頂層設(shè)計中都不忘建立自然生態(tài)監(jiān)管制度。美國前總統(tǒng)在國會的講演中說：“為了真正實現(xiàn)經(jīng)濟的變革，從氣候變化的破壞中挽救地球，必須使綠色、可再生能源變成可以產(chǎn)生利益的能源。我將要求國會合作制訂基于市場的碳管制，也即開設(shè)溫室氣體排放的交易市場?！盵9](P117)在一些發(fā)達國家，生態(tài)監(jiān)管制度越來越完善，生態(tài)服務(wù)的交易市場也正在不斷發(fā)育，“目前，在以流域管理、森林碳匯和生物多樣性保護為主要內(nèi)容的國際生態(tài)服務(wù)市場中，森林碳匯市場十分活躍。其原因是森林與氣候變化的關(guān)系日趨密切。由于《京都議定書》的生效，摧生了國際碳市場?！盵10]國際碳市場為中國建立類似生態(tài)服務(wù)交易市場提供了參考，中西部地區(qū)現(xiàn)在所進行的生態(tài)服務(wù)的政府推動行動，若有了生態(tài)服務(wù)市場化，就可轉(zhuǎn)化為人們的自覺，利益推動更具有長效性。

其次，要在自然生態(tài)監(jiān)管制度中確立生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)治理機制。自然生態(tài)監(jiān)管制度頂層設(shè)計的目標要定在“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”上，實行最嚴格的生態(tài)保護制度，這個保護制度中就包含著將“山水林田湖草系統(tǒng)治理”后所提供的生態(tài)服務(wù)并將服務(wù)價值化、市場化。自然生態(tài)的保護與市場化是一體兩面，自然生態(tài)保護后的價值需要通過市場化得以實現(xiàn)。生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)治理制度的確立，可以將保護生態(tài)與生態(tài)市場化有機地結(jié)合起來。當前，尤其要確立市場化也是保護重要手段的思想，因為生態(tài)服務(wù)價值可以通過市場交易，就可以吸引資本流入生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)，就可以形成除政府之外企業(yè)、社會和公眾共同參與的環(huán)境共治事業(yè)。

再次，要在自然生態(tài)監(jiān)管制度中確立政府推進服務(wù)價值評估機制。“自然資源保護是指保存好那些值得保護的東西，它們包括建筑物、城鎮(zhèn)風(fēng)貌、礦產(chǎn)資源、自然景觀、稀有動植物，還包括安逸的生活環(huán)境。實際上，可以說是任何有人文或自然價值而同時又面臨經(jīng)濟發(fā)展威脅的東西。這一概念也通常指人們對土地、空氣和水源污染的關(guān)注。嚴格地講，環(huán)境保護是指恢復(fù)那些失去了原有純凈成分的物質(zhì)?！盵11](P103)自黨的十七大、十八大以來，歷經(jīng)10年的自然生態(tài)保護的推進，中國各地的山水林田湖草系統(tǒng)治理全面推進，許多地方政府、社會組織及公民個人，都在不同程度上投入到生態(tài)服務(wù)建設(shè)中。投入的資本和勞動力，當前還未能形成市場，還不能從中獲取相應(yīng)的“回報”?？沙掷m(xù)的生態(tài)文明建設(shè)，需要政府在頂層制度設(shè)計時，就能從高處著眼做好統(tǒng)籌，做好生態(tài)服務(wù)價值的評估工作，全面推進生態(tài)服務(wù)市場，是政府設(shè)立生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)的重點工作之一。

(二)將生態(tài)服務(wù)理論完善納入自然生態(tài)監(jiān)管制度的總體設(shè)計

制度設(shè)計需要有理論支撐。我們在設(shè)計自然生態(tài)監(jiān)管制度時，需要有生態(tài)服務(wù)理論，缺少理論支撐的生態(tài)監(jiān)管制度難以全面完成機構(gòu)的職責(zé)。因此，在總體設(shè)計自然生態(tài)監(jiān)管制度時，要將完善生態(tài)服務(wù)理論作為一項重要的工作來抓。具體的完善途徑可以從如下幾個方面進行：

首先，要將馬克思主義的勞動價值論與中國實踐中的生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，在中國生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)上，服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)造性發(fā)展生態(tài)服務(wù)價值理論?！澳承┈F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家建議，人類應(yīng)該學(xué)會克制對經(jīng)濟增長的欲望，退回到簡單的生活方式或無所追求的心態(tài)，以作為節(jié)省自然資源的良策。但是，有多少人甚至包括那些環(huán)境保護主義者們會準備接受這一忠告來面對現(xiàn)實呢(如果這將意味著影響自己的生活品質(zhì)與物質(zhì)享受的話)？”[11](P213)我們的物質(zhì)生態(tài)越來越豐富了，但是，我們的環(huán)境卻往壞的方向在發(fā)展。我國社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變革，人們需要有美好的生態(tài)，生態(tài)成為稀缺資源，因此，生態(tài)服務(wù)具有了“效用”，提供良好生態(tài)就是提升發(fā)展質(zhì)量和效益，生態(tài)服務(wù)從性質(zhì)上就可以判定其具有“價值”，從人們對其迫切需要上也可以確定其具有“價值”?，F(xiàn)有在設(shè)計生態(tài)監(jiān)管制度時，需要做的工作是創(chuàng)新性研究出一套可行的量化技術(shù)來評估生態(tài)服務(wù)。

其次，要將現(xiàn)有生態(tài)服務(wù)量化的理論成果做好集成工作，中國的科研工作者已經(jīng)做了前期的基礎(chǔ)研究，雖然未能形成一套完備的理論，但生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)成立后完全可以在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地完善生態(tài)服務(wù)理論。政府是完成理論集成最有力的主體。國家林業(yè)局2008年5月出臺的《中華人民共和國林業(yè)標準——森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》(LY/T1721-2008)，林業(yè)局就做到了許多前期理論研究的集成，這是生態(tài)服務(wù)量化理論的一次重要嘗試。生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)成立后，可以在其領(lǐng)導(dǎo)下，集中中國現(xiàn)有研究力量，集成出一套完備的生態(tài)服務(wù)價值評估規(guī)范是完全可能的。

再次，要將生態(tài)服務(wù)理論研究的基礎(chǔ)性工作納入自然生態(tài)監(jiān)管制度的總體設(shè)計之中。生態(tài)服務(wù)工作涉及“山水林田湖草系統(tǒng)治理”，山水林田湖草系統(tǒng)的前期數(shù)據(jù)收集工作，工作量大、投資成本高、時間長，這不是一個社會組織或個別學(xué)者能夠完成的，中國生態(tài)服務(wù)價值量化的前期成果中，往往存在不“精準”的原因，就在于研究者能夠收集到的數(shù)據(jù)不完備，導(dǎo)致結(jié)果的可信度較低，最終影響到研究成果向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的可行性低。生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)的制度建設(shè)就包含著理論研究的數(shù)據(jù)收集工作，政府機構(gòu)精準的數(shù)據(jù)收集，是完善生態(tài)服務(wù)理論的重要前提。

(三)將生態(tài)服務(wù)實踐操作納入自然生態(tài)監(jiān)管制度的總體設(shè)計

自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)包含按區(qū)域提供生態(tài)服務(wù)的數(shù)量來實行生態(tài)補償，生態(tài)服務(wù)的實踐操作應(yīng)盡快納入自然生態(tài)監(jiān)管制度的職責(zé)設(shè)計之中。

1.按生態(tài)服務(wù)的數(shù)量實行生態(tài)補償

的確，生態(tài)服務(wù)價值評估進入生態(tài)補償實踐環(huán)節(jié)，工作難度不小?！拔覈鷳B(tài)服務(wù)市場的建立和完善還面臨一系列挑戰(zhàn)和風(fēng)險，如怎樣定義和量化森林提供的服務(wù)、如何為服務(wù)定價、如何降低成本等。此外，還有一些限制因素，如公眾的環(huán)境意識不高、受益者的支付意愿偏低、森林生態(tài)服務(wù)的不確定性、產(chǎn)權(quán)界定的難度、各種市場支付體系尚未建立等?！盵10]尤其是跨域的生態(tài)服務(wù)價值評估及其補償?shù)膶嵺`，中國只是處于起步階段。

區(qū)域內(nèi)的地方政府已經(jīng)意識到生態(tài)服務(wù)的價值在本區(qū)域(流域)的重要性，即使沒有完備的生態(tài)服務(wù)價值評估，地方政府也能創(chuàng)新性地用不太精確的模糊評估方法來踐行區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補償，如江浙一帶經(jīng)濟實力較強的市就已經(jīng)率先在區(qū)域內(nèi)落實生態(tài)服務(wù)的補償。這些實踐操作為跨域的全國性的生態(tài)服務(wù)市場建立提供了有益的參考?？缬虻募w行動受制于我們對待環(huán)境的態(tài)度，“我們已經(jīng)習(xí)慣于按照這樣的假設(shè)來生活：凡是對我們來說是好的東西，對世界來說也會是好的——我們錯了。我們必須改變我們的生活，以致有可能按照與此相反的假設(shè)來生活：凡是對世界來說是好的東西，對我們來說會是好的?！盵12](序言P12)生態(tài)治理中的“搭便車”行為，讓人們誤認為“對我們來說是好的東西”，會對世界來說也好，從地方利益出發(fā)的“自利”行為容易導(dǎo)致集體行動的失靈，甚至出現(xiàn)烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險社會》一書中所說的“有組織的不負責(zé)任”。

自然生態(tài)監(jiān)管制度的構(gòu)建，要做好生態(tài)補償。而生態(tài)補償就需要明確的補償依據(jù)，尤其是跨區(qū)域的生態(tài)補償，更需要不同區(qū)域的人們認同的補償依據(jù)。將生態(tài)服務(wù)價值做好量化過程，就是做好大家都可認同的基礎(chǔ)性工作，這也是自然生態(tài)機構(gòu)必須承擔(dān)起來的工作。

2.生態(tài)服務(wù)價值量化工作納入自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)

自然生態(tài)監(jiān)管制度的總體設(shè)計將生態(tài)服務(wù)價值量化納入其職責(zé)之中，就可以從全國的總體出發(fā)，統(tǒng)籌全國“山水林田湖草系統(tǒng)治理”。

習(xí)近平在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出：“要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標責(zé)任體系，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點的生態(tài)安全體系?！盵13]生態(tài)價值觀念是生態(tài)文明制度體系的重要的組成部分，生態(tài)服務(wù)價值量化納入自然生態(tài)監(jiān)管制度建設(shè)符合中央生態(tài)環(huán)境保護要求。

生態(tài)資源的資本化、市場化都需要有一個全國性的機構(gòu)主持并制訂通行的市場交易規(guī)范。國家林業(yè)局的《中華人民共和國林業(yè)標準——森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》，對森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估做出了一套規(guī)范，它成為了森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估及其交易的基礎(chǔ)，自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)成立后，全國性“山水林田湖草系統(tǒng)”的生態(tài)服務(wù)價值量化體系亟需建立。有機構(gòu)進行組織協(xié)調(diào)、有前期試驗、有深厚的基礎(chǔ)理論研究成果，集成出一套生態(tài)服務(wù)量化的標準并依此形成全國性的生態(tài)服務(wù)交易市場，這些實踐操作就成為了自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)不可推卸的職責(zé)。

參 考 文 獻

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