□ 尹奎杰 劉立剛

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，自建黨始歷來重視黨內(nèi)監(jiān)督，并一直在紀律建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織建設(shè)、紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革等方面進行不遺余力的探索和嘗試。紀檢監(jiān)察派駐制度作為中國共產(chǎn)黨紀律組織建設(shè)不可或缺的重要組成部分，經(jīng)歷了一個從黨組織一般派駐到紀檢監(jiān)察機關(guān)專門派駐的歷史過程：如1922年黨的二大最初建立黨中央派員制度，1962年黨的八屆十中全會正式誕生黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)中央監(jiān)察委員會派駐制度，至2017年黨的十九大建立紀檢監(jiān)察全面派駐制度。紀檢監(jiān)察派駐伴隨著中國共產(chǎn)黨黨建尤其是紀律建設(shè)的發(fā)展，在不同歷史時期呈現(xiàn)出相異的表象和特征。根據(jù)2018年我國實施的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)的規(guī)定，監(jiān)察委有權(quán)向同級黨的機關(guān)、國家機關(guān)與國有企業(yè)等符合法定條件的區(qū)域、單位派駐監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員*2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，第十二條規(guī)定“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員。監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負責?！薄４藭r，作為黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察制度體系的重要組成部分，紀檢監(jiān)察派駐制度成為黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察全覆蓋的重要舉措，二者在紀委和監(jiān)察委合署辦公框架下，實現(xiàn)了執(zhí)政黨和國家之間的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律層面的有效銜接?；仡櫧h以來紀檢監(jiān)察派駐制度的歷史發(fā)展狀況，其領(lǐng)導(dǎo)體制從一元領(lǐng)導(dǎo)到雙重領(lǐng)導(dǎo)一個為主；組織形式從單一派駐到全面派駐；職能由綜合全面到聚焦主責主業(yè)；責任承擔由雙重負責到單一負責等，這些方面決定了各時期紀檢監(jiān)察派駐制度的歷史角色和階段性發(fā)展方向。從某種程度上講，紀檢監(jiān)察派駐制度的發(fā)展關(guān)乎黨的紀律建設(shè)實效，因此從派駐主體人員設(shè)置、職能分工、責任承擔等探索派駐制度權(quán)力配置、組織建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)體制、法律效果等方面的發(fā)展規(guī)律，對新時期黨的紀律建設(shè)、加強黨內(nèi)監(jiān)督、構(gòu)建制度反腐都有著重要意義。

一、中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察派駐制度的歷史發(fā)展

自1921年到2018年，黨的歷史上共召開19次全國黨員代表大會，其中除黨的一大制定黨綱、二大制定黨章外，歷次黨代會均對黨章進行修改，共有17次。涉及黨組織派出、紀律監(jiān)督機關(guān)派駐方面的修改共有5次，占修改總次數(shù)的29.4%。由此可見，紀檢監(jiān)察派駐制度在黨章內(nèi)容中的重要地位，凸顯了黨對自我監(jiān)督的重視和監(jiān)督方式的探索。

(一)黨組織紀檢監(jiān)察派駐制度的發(fā)展過程

中國共產(chǎn)黨建立97年來，非常重視紀檢監(jiān)察工作，把紀委監(jiān)督的組織制度建設(shè)作為重點，結(jié)合每個時期黨的革命和建設(shè)實際需要，以全國黨代會的歷次《黨章》為載體，探究紀檢監(jiān)察派駐的歷史沿革，聚集黨內(nèi)監(jiān)督，研究、探索黨組織紀檢監(jiān)察派駐制度發(fā)展的歷史邏輯。

從派駐發(fā)展歷史來看，1921年黨的一大《黨綱》對紀律方面并未涉及具體內(nèi)容，與紀檢監(jiān)察相關(guān)的派駐制度也未涉及。在1922年黨的二大《黨章》中，則涉及了 “中央派員”問題，但這一規(guī)定并不是紀檢監(jiān)察派駐方面的規(guī)定。在1922年《黨章》中，規(guī)定了直接隸屬于中央的派員在無執(zhí)行委員會區(qū)域有權(quán)直接召集組織該區(qū)域執(zhí)行委員會。這是黨的歷史上首次以黨章形式確立中央派員制度。但由于建黨時間較短，黨內(nèi)法規(guī)還不夠完善，因此并未將中央派員制度列入“黨的紀律”一章之中，也沒有將中央派員制度與黨的紀律聯(lián)系起來看待，主要是因為在當時的特殊歷史時期，中央派員工作仍然是總體性的，而不是黨的紀律建設(shè)的專門之需要。在當時，按照《黨章》要求，中央“派員”不僅有權(quán)召集所派駐的黨組織會議，也有權(quán)對違紀或工作不力的黨組織、黨員執(zhí)行黨的紀律。在大革命時期，黨中央派員曾針對地區(qū)黨組織工作不力向中央?yún)R報要求撤換黨組織負責人*關(guān)于中央派員代表中央執(zhí)行黨紀的事例，為“1926年10月，北伐軍占領(lǐng)武漢，中央特派員張國燾認為鄂區(qū)黨務(wù)仍渙散，不能應(yīng)付新局面，要求撤換鄂區(qū)書記”參見中央檔案館編.中共中央文件選集(第2冊)[M].北京：中共中央黨校出版社，1989：第412頁.。

之后，黨的三大、四大《黨章》都保留了中央派員的規(guī)定。面對黨員數(shù)量增多的現(xiàn)實，中共五大對《黨章》作了全面修改，但仍保留并完善了中央派員的規(guī)定，并對省、市、區(qū)黨的各級委員會全面實施派員措施*涉及中央全面派員方面的規(guī)定是“各省有兩個市或縣委員會以上，中央委員會認為有組織省委員會之必要時，即派員到該省召集省代表大會”“各市或縣有兩個區(qū)委員會以上或有五個支部以上經(jīng)省委員會之認可，并派員至該市或縣召集市或縣代表大會?！薄胺苍谝粎^(qū)內(nèi)有兩個支部以上，市或縣委員會認為必要時得派員赴該區(qū)召集黨員大會?！眳⒁娭泄参宕笮薷牡摹饵h章》。。同時，作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機關(guān)的中央監(jiān)察委員會在黨中央一級也首次設(shè)立。黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)的專門化為以后紀檢監(jiān)察派駐制度的發(fā)展奠定了機構(gòu)載體方面的基礎(chǔ)。1928年，黨的六大在共產(chǎn)國際指導(dǎo)下重新修訂了《黨章》，首次提出“特派員”的規(guī)定，同時也明確了“特派員”向派出機關(guān)負責制度，除保留中央派員制度外，全面取消省、市、區(qū)派員規(guī)定*對于中央對特派員的規(guī)定和以審查委員會替代委員會方面的規(guī)定為“中央委員會......在數(shù)省范圍內(nèi)成立中央執(zhí)行局或中央特派員。中央執(zhí)行局和中央特派員由中央委員會指定之，并只對中央委員會負責?！弊鳛辄h內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)的中央監(jiān)察委員會旋即被取消，取而代之成立的審查委員會，其職責僅是“監(jiān)督各級黨部之財政”。對于違反黨紀的查處交由“特別委員會以預(yù)先審查”。參見中共六大修改的《黨章》。。1945年，黨的七大在總結(jié)中國革命經(jīng)驗中黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，對《黨章》進行全面修改，取消特派員制度，首次作出黨組織派出機構(gòu)方面的規(guī)定，并成立從中央到地方的監(jiān)察機關(guān)負責黨內(nèi)監(jiān)督*針對恢復(fù)并設(shè)立黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)方式方面規(guī)定“為便于指導(dǎo)各地方黨的工作，中央委員會按情況之需要，在數(shù)省或幾個邊區(qū)范圍內(nèi)，得成立中央局與中央分局。中央局與中央分局為中央代表機關(guān)，由中央指定，并對中央負責。”參見中共七大修改的黨章。。比較黨的五大《黨章》內(nèi)容，這次修改的《黨章》不僅恢復(fù)成立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)，還明確成立中央和地方紀檢監(jiān)察專門機關(guān)，即中央和地方監(jiān)察委員會，受同級黨的委員會指導(dǎo)，對違紀的黨員決定或撤銷處分，并受理黨員的控訴。黨的九大、十大《黨章》中對黨組織“設(shè)立辦事機構(gòu)，或者派出自己的代表機關(guān)”方面予以明確規(guī)定，但在特殊歷史條件下，該制度未能真正有效履行黨內(nèi)監(jiān)督職能。

1982年黨的十二大繼承了黨的十一大“縣和縣以上各級黨委必要時可以派出自己的代表機關(guān)”內(nèi)容的規(guī)定。但值得注意的是，黨的十二大首次對黨的紀律檢查機關(guān)作出規(guī)定，并明確雙重領(lǐng)導(dǎo)體制、組織結(jié)構(gòu)及產(chǎn)生方式等?？梢哉f，黨的十二大《黨章》關(guān)于紀律檢查體制的規(guī)定，成為指導(dǎo)之后30年直至黨的十八大黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展新形勢的框架基礎(chǔ)*中共十二大對《黨章》的修改具有深遠的歷史意義，其中關(guān)于成立黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)和確立領(lǐng)導(dǎo)方式方面的規(guī)定也比較具體?！包h的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作?！薄包h的中央紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員?！眳⒁娭泄彩笮薷牡摹饵h章》。。派駐紀律檢查員或派駐紀律檢查組的“雙派”模式突破了紀檢監(jiān)察派駐歷史上派員或派機構(gòu)的“單派”模式，從制度設(shè)計上謀劃發(fā)揮派的權(quán)威和實效。

黨的十八大以來，黨中央高度重視紀檢監(jiān)察派駐制度改革，其中對領(lǐng)導(dǎo)體制、派駐方式、工作程序、法律責任等方面在總結(jié)歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合新時期黨風廉政建設(shè)和反腐敗任務(wù)，制定了紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革的路線圖*2013年11月，中共召開十八屆三中全會，其內(nèi)容涉及對紀檢監(jiān)察派駐制度作出改革具體部署：“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負責，履行監(jiān)督職責?！眳⒁婞h的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》。。2014年，《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》出臺，該規(guī)定成為紀檢監(jiān)察全面派駐的“指南針”。2015年，中央紀委向中央和國家機關(guān)新增設(shè)了7家派駐機構(gòu)。這次紀檢監(jiān)察派駐在新時期紀檢監(jiān)察體制改革過程中邁出了有力的一步，拉開了紀檢監(jiān)察全面派駐的序幕。2016年，黨內(nèi)監(jiān)督實現(xiàn)了對中央一級黨的機關(guān)和國家機關(guān)紀檢監(jiān)察全覆蓋，紀檢監(jiān)察派駐制度成為黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的關(guān)鍵舉措*關(guān)于中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)全面派駐紀檢機構(gòu)的實現(xiàn)，“中央紀委共設(shè)置47家派駐機構(gòu)，其中，綜合派駐27家、單獨派駐20家，實現(xiàn)對139家中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)全覆蓋。”數(shù)據(jù)來源：中紀委網(wǎng)站.中央批準中央紀委對中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)全覆蓋[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/2016-01/05/c_128598038.htm.最后訪問日期：2018．05．13.。2017年黨的十九大召開，紀檢監(jiān)察全面派駐制度寫入《黨章》，對黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)全面派駐紀檢組在領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式等方面都做出了原則性規(guī)定*新《黨章》規(guī)定“黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關(guān)全面派駐黨的紀律檢查組。紀律檢查組組長參加駐在部門黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會議。他們的工作必須受到該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的支持?！眳⒁婞h的十九大修改的《黨章》。。

(二)中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察派駐制度發(fā)展的基本經(jīng)驗

一是紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)主體明晰化。黨的紀檢監(jiān)察派駐最初延續(xù)了黨組織派員制度的領(lǐng)導(dǎo)模式，黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)專門化后，紀檢監(jiān)察派駐的領(lǐng)導(dǎo)模式從“一元領(lǐng)導(dǎo)”、“領(lǐng)導(dǎo)+指導(dǎo)”、“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個為主”不斷發(fā)展?！耙辉I(lǐng)導(dǎo)”模式，是最初中共二大對派員規(guī)定中體現(xiàn)出的直接對派出黨組織負責的領(lǐng)導(dǎo)體制，派出黨組織是派員的唯一領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。派員代表派出黨組織對授權(quán)事項進行履職，其中涵蓋著執(zhí)行黨紀方面的內(nèi)容，也就是說派員可以代表黨組織直接作出黨紀處分建議并上報批準，其履職行為僅對派出機關(guān)(黨組織)負責*關(guān)于紀檢監(jiān)察派駐制度最早采取“一元領(lǐng)導(dǎo)”模式的規(guī)定是“中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院各部門，由中央監(jiān)察委員會直接領(lǐng)導(dǎo)，各地在必要時也可照此辦理”。參加1962年黨的八屆十中全會作出《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》。。 “領(lǐng)導(dǎo)+指導(dǎo)”模式，是由紀檢機關(guān)派駐的紀律檢查組或檢查員，在派出機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)和駐在部門黨的領(lǐng)導(dǎo)組織指導(dǎo)下進行工作?！半p重領(lǐng)導(dǎo)一個為主”模式，是在紀檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)合署辦公以后，紀檢機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和所駐在黨組織對派駐的紀檢監(jiān)察機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以紀檢機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)為主負責領(lǐng)導(dǎo)紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)。自黨的十八大以來，全黨統(tǒng)一認識，加強黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，從中國共產(chǎn)黨全面實施紀檢監(jiān)察派駐的具體實踐來看，派駐紀檢組仍采取一元領(lǐng)導(dǎo)模式，即只對派出黨組織負責，突出派出黨組織的權(quán)威。

二是紀檢監(jiān)察派駐主體產(chǎn)生科學(xué)化。受領(lǐng)導(dǎo)模式的影響，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)負責人的產(chǎn)生會成為不同領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)利益博弈點。因此，2004年《關(guān)于對中央紀委、監(jiān)察部派駐機構(gòu)實施統(tǒng)一管理的實施意見》出臺，該文件僅對紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)負責人產(chǎn)生方式作出具體規(guī)定*2004年出臺的文件關(guān)于紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)人事方面內(nèi)容僅涉及其負責人的產(chǎn)生方式，“將派駐機構(gòu)由中央紀委、監(jiān)察部與駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀委、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。派駐紀檢組組長一般不從駐在部門產(chǎn)生?！眳⒁姟蛾P(guān)于對中央紀委、監(jiān)察部派駐機構(gòu)實施統(tǒng)一管理的實施意見》，2004年。。然而，由于未能從派駐機構(gòu)人員選拔、工資待遇與職務(wù)晉升等方面實際問題入手，派駐機構(gòu)人員依然無法擺脫駐在單位的諸多影響。2012年以來，紀檢監(jiān)察派駐從試點地區(qū)到全方位實施，將派駐機構(gòu)負責人、一般組成人員組織關(guān)系、工資、績效考核等全部納入派出機關(guān)管理，相關(guān)費用在派出機關(guān)統(tǒng)一納入財政預(yù)算。這一有力措施不僅為曾經(jīng)的紀檢監(jiān)察派駐主體履職盡責束手無策“松綁”，也釋放了紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)人員履職積極性，在一定意義上看，促進了對派駐機構(gòu)監(jiān)督權(quán)和駐在單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)“同體監(jiān)督”問題的解決。

三是紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)履職角色定位化。受“雙重領(lǐng)導(dǎo)，一個為主”的領(lǐng)導(dǎo)模式影響*關(guān)于紀檢監(jiān)察機構(gòu)“雙重領(lǐng)導(dǎo)，一個為主”的領(lǐng)導(dǎo)模式，在中央文件中予以明確“中央紀委、監(jiān)察部派駐機構(gòu)是中央紀委、監(jiān)察部的組成部分，受中央紀委、監(jiān)察部和駐在部門黨組 (黨委) 、行政的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央紀委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”。參見《關(guān)于加強中央紀委、監(jiān)察部派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)管理的意見》，2000 年.，再加上紀檢監(jiān)察派出機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)力度不夠，造成了紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)與駐在單位黨組織在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系上存在一定的實踐困境，甚至在實際工作中形成了以駐在部門黨組織領(lǐng)導(dǎo)紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)為主的局面。紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的嚴重錯位為紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)監(jiān)督力弱化埋下了歷史難題，監(jiān)督權(quán)的政治效果、法律效果和社會效果收效甚微。紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革迫在眉睫。2001年的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風建設(shè)的決定》和2002年中央紀委召開的關(guān)于派出機構(gòu)統(tǒng)一管理試點工作會議，針對以紀檢監(jiān)察機關(guān)實行統(tǒng)一管理為核心，明確對紀檢監(jiān)察體制的改革和完善。同時，對紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)模式改革進行有效探索。尤其是黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察工作轉(zhuǎn)思想、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)作風“三轉(zhuǎn)”落地生根，放棄除紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)外其他行業(yè)業(yè)務(wù)性工作，促使紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)角色歸位，真正履行監(jiān)督義務(wù)。

四是紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)監(jiān)督能力不斷提高?？紤]到紀檢監(jiān)察派駐制度歷史上紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)在實踐中領(lǐng)導(dǎo)模式不清這一難題，黨的十二大對此進行了有益探索，明確紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，并賦予其參加駐在單位黨組織的有關(guān)會議的列席權(quán)，其日常監(jiān)督工作也應(yīng)該得到駐在單位黨組織的支持*紀檢監(jiān)察派駐制度領(lǐng)導(dǎo)模式的探索和工作方式的改善的規(guī)定為“黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作”，“黨的中央紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員。紀律檢查組組長或紀律檢查員可以列席該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會議。他們的工作必須受到該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的支持。” 參見黨的十二大修訂的《黨章》規(guī)定。。在紀檢監(jiān)察全面派駐制度改革推動下，黨的十九大《黨章》完善了紀檢監(jiān)察派駐方式和監(jiān)督形式。紀檢監(jiān)察派駐方式對符合法定條件的單位和行業(yè)由“可以”派駐改為“全面”派駐；紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)對駐在單位黨的領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)會議的監(jiān)督形式由“可以列席”改為“參加”(應(yīng)理解為應(yīng)當之義)。同時延續(xù)了紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)日常工作“必須”受到駐在單位黨領(lǐng)導(dǎo)組織的支持*關(guān)于新時期紀檢監(jiān)察全面派駐制度完善“黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關(guān)全面派駐黨的紀律檢查組。紀律檢查組組長參加駐在部門黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會議。他們的工作必須受到該機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的支持。” 參見黨的十九大修訂的《黨章》。。紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)在駐在單位的地位發(fā)生“質(zhì)”的變化，監(jiān)督效果明顯提升。十八大以來，中央紀委立案審查中管干部240人，給予紀律處分的中管干部223人，移送司法機關(guān)105人。[1]

(三)中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察派駐的理論闡釋

法治作為現(xiàn)代國家社會治理方式的重要特征之一，我國在全面深化改革和全面實現(xiàn)現(xiàn)代化歷史進程中，必然要求中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依法治國，運用法治思維理解黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展新階段特征，運用法治方式闡釋黨內(nèi)監(jiān)督新時期內(nèi)涵。在我國法治體系建設(shè)的不同階段，必須不遺余力地貫徹中國特色社會主義法治理念，建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系。紀檢監(jiān)察派駐制度作為黨依法執(zhí)政、依法治國的關(guān)鍵一環(huán)，其法治化發(fā)展必然是法治中國建設(shè)的重要組成部分。

紀檢監(jiān)察派駐制度的法治化正是以社會主義法治理念為引領(lǐng)，加強黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的反腐敗制度建設(shè)。把紀檢監(jiān)察派駐制度放在整個紀檢監(jiān)察體制改革中甚至是國家權(quán)力運行體系中進行思考，總結(jié)運動反腐、權(quán)力反腐的經(jīng)驗教訓(xùn)，探索創(chuàng)新制度反腐的權(quán)力運行結(jié)構(gòu)機制，是完善黨和國家反腐制度創(chuàng)新的一項重要目標和任務(wù)。

首先，從社會學(xué)視角看，腐敗是一種社會現(xiàn)象，這種復(fù)雜的社會現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因是社會性資源稀缺，而核心問題是缺少制度約束。以治本的思路推進反腐敗的核心是完善制度約束。從這一意義上講，反腐敗的途徑無論是靠他律(法治)還是靠自律(德治)，都要加強法制的建立與完善和法治思維的培養(yǎng)。紀檢監(jiān)察派駐制度作為黨和國家反腐機制重要組成部分，具備審查、調(diào)查與教育、引導(dǎo)的社會功能，其制度化發(fā)展就是要加強對公權(quán)力的約束，以制度化的形式實現(xiàn)防止腐敗的目的。

其次，從政治學(xué)視角看，腐敗在一定層面上與政治具有密切聯(lián)系，它在政治學(xué)中被看作權(quán)力的異化。無論是柏拉圖的《理想國》還是亞里士多德的《政治學(xué)》，從暢想沒有腐敗的城邦到因腐敗而變形的三種異體政體都認為腐敗關(guān)乎政體。紀檢監(jiān)察派駐制度本質(zhì)上具有政治屬性，“國家監(jiān)察委員會不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)，它是政治機關(guān)”。紀檢監(jiān)察派駐監(jiān)督權(quán)的政治屬性必然要求其在政治權(quán)結(jié)構(gòu)框架內(nèi)運行。

再次，從馬克思主義政黨學(xué)說視角看，馬克思主義政黨反腐敗經(jīng)驗教訓(xùn)，對中共領(lǐng)導(dǎo)建立反腐敗黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察體制研究和實踐具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。馬克思曾提出“防止公仆變主人”的命題。[2]以列寧為首的布爾什維克作為第一個社會主義國家執(zhí)政黨，對如何加強黨內(nèi)監(jiān)督作了許多卓有建樹的理論構(gòu)建和實踐探索。列寧的黨內(nèi)監(jiān)督思想倡導(dǎo)“民主集中制”；建立專門黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)并強調(diào)監(jiān)察機關(guān)獨立性與權(quán)威性；嚴肅政治生活和維護法制統(tǒng)一。列寧黨風廉政建設(shè)以加強制度建設(shè)為思想核心內(nèi)容，構(gòu)建制度反腐體系，其內(nèi)容涵蓋了干部管理、懲治貪污受賄立法、黨內(nèi)監(jiān)察及人民群眾監(jiān)督等方面*周尚文等對列寧的黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察思想進行梳理、總結(jié)，并提出較具有建設(shè)性意見。詳見蘇共執(zhí)政模式研究[M].上海：上海人民出版社，2010.。新時期黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)改革與國家監(jiān)察體制改革同步進行過程中，加強反腐倡廉制度建設(shè)，尤其是加強具有預(yù)防和懲治功能的紀檢監(jiān)察派駐制度法治化建設(shè)本是依法治國題中之意。

最后，從法學(xué)視角看，規(guī)范化、程序化、制度化是法治化的標準和要求，法治型政黨尤其是執(zhí)政黨要不斷加強自身法治化建設(shè)，運用法治思維和法治方式開展黨和國家的各項改革。黨的十八大、十八屆四中全會召開后，尤其是2018年《監(jiān)察法》正式實施以來，黨的紀律監(jiān)督機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公，法律賦予其監(jiān)督、調(diào)查、處置等權(quán)力，對于派駐機構(gòu)除進行監(jiān)督提出監(jiān)察建議的授權(quán)較為明確外，調(diào)查、處置的授權(quán)較為模糊，具體可采取何種審查、調(diào)查措施，也未能有所體現(xiàn)。例如，江蘇省紀委監(jiān)察委在紀檢監(jiān)察體制改革過程中，率先對對全省的紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)進行改革，將紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)統(tǒng)一更名為派駐紀檢監(jiān)察組，履行紀檢與監(jiān)察兩項職能。紀委監(jiān)察委機關(guān)在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上實行執(zhí)紀監(jiān)督和審查調(diào)查兩種權(quán)力分設(shè)，分別以黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法為履職依據(jù)，兩類機構(gòu)人員不重疊*新華日報對江蘇省紀委監(jiān)察委的紀檢監(jiān)察體制改革紀檢監(jiān)察派駐方面的通訊報道?！缎氯A日報》第8版，2018年3月8日.。這符合中央提出的監(jiān)督者不執(zhí)法，執(zhí)法者不監(jiān)督，防止燈下黑的要求。但是，針對派駐機構(gòu)審查權(quán)與調(diào)查權(quán)，如何構(gòu)建履職制度框架法治化值得深入思考。

二、中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察派駐制度面臨的現(xiàn)實問題

紀檢監(jiān)察派駐制度在創(chuàng)立初期和初步發(fā)展階段，由于缺少對紀檢監(jiān)察派駐制度法治發(fā)展理念的引領(lǐng)，沒有形成高度統(tǒng)一、科學(xué)謀劃的發(fā)展機制，在中央和地方有些單位、行業(yè)領(lǐng)域紀檢監(jiān)察監(jiān)督權(quán)具體實踐上造成紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)無法真正發(fā)揮監(jiān)督職能的嚴重后果，對駐在單位以黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”為中心及領(lǐng)導(dǎo)班子其他組成成員監(jiān)督力度不夠的狀況十分突出。目前，紀檢監(jiān)察派駐制度改革進入實質(zhì)攻堅階段，此狀況在一定范圍內(nèi)得到改善，但在一些單位尤其是基層財政吃緊情形下，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)人員人事關(guān)系、工資待遇、辦公經(jīng)費等各方面保障難以全部實現(xiàn)。隨著黨風廉政建設(shè)和鞏固反腐敗成果進程不斷深入，新《黨章》的修改和《監(jiān)察法》的實施，關(guān)于紀檢監(jiān)察派駐制度的規(guī)定內(nèi)容較寬泛、多為原則性規(guī)定，在一定程度上造成授權(quán)不明、履職不清、責任不明的情形。

(一)紀檢監(jiān)察派駐依據(jù)模糊

紀檢監(jiān)察派駐制度的初衷是全面監(jiān)督公權(quán)力，不留監(jiān)督死角，那么派駐方式是一個單位一派的“點”派駐還是“面”派出？還是“點”與“面”相結(jié)合？從實踐看是以“點”與“面”相結(jié)合方式實施派駐。國家機關(guān)和企事業(yè)單位的派駐依據(jù)依被監(jiān)察單位行業(yè)性質(zhì)、行政級別、單位公職人員數(shù)量劃分，但從中央到地方缺少統(tǒng)一的原則性規(guī)定，在目前派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀檢監(jiān)察機關(guān)上級與下級之間開展工作指導(dǎo)會造成“點”“面”重合。同時，紀檢派駐機構(gòu)和所聯(lián)系的單位內(nèi)部負責監(jiān)察事項的監(jiān)察部門關(guān)系未予以明確，派駐機構(gòu)對聯(lián)系單位的監(jiān)察內(nèi)設(shè)機構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，是合作關(guān)系還是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系尚待解決。

(二)紀檢監(jiān)察監(jiān)督對象基數(shù)陡增

監(jiān)察體制改革后，按照監(jiān)察法草案的規(guī)定看，監(jiān)察由原行政監(jiān)察法中“國家工作人員”擴大到《監(jiān)察法》中六類“依法履行公職的人員”。如國家監(jiān)察體制改革試點省份的監(jiān)察機構(gòu)成立后，“北京市監(jiān)察對象達到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監(jiān)察對象達到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監(jiān)察對象達到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人?！?紀檢監(jiān)察對象基數(shù)陡增，同時帶來的監(jiān)督實效的問題不得不予以考慮。參見：新華網(wǎng)網(wǎng)站.積極探索實踐，形成寶貴經(jīng)驗，國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/2017-11/05/c_1121908387.htm.最后訪問日期：2018．05．16.監(jiān)察對象基數(shù)的驟然擴大，如何科學(xué)分流、避免監(jiān)察權(quán)乏力值得商榷。

(三)紀檢監(jiān)察派駐人員履職素質(zhì)全口徑化

針對監(jiān)察派駐機構(gòu)所履行的監(jiān)督、執(zhí)紀、問責，監(jiān)察、調(diào)查、處置的全效職能，其人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求也應(yīng)該全方位匹配。監(jiān)察體制改革試點地區(qū)，監(jiān)察委具有監(jiān)督調(diào)查處置權(quán)力，但其內(nèi)部設(shè)置的黨風政風監(jiān)督室、執(zhí)紀監(jiān)督室、審查調(diào)查室等內(nèi)設(shè)機構(gòu)是分享上述權(quán)力，工作中互相配合。而對于派駐機構(gòu)，在監(jiān)察法未能明確授權(quán)范圍前提下，參考目前全國各地區(qū)工作實際，監(jiān)察派駐機構(gòu)同時具備上述權(quán)力。由此可見，對監(jiān)察派駐人員的政治和業(yè)務(wù)能力、素質(zhì)要求更加嚴格。怎樣選擇合適人員能夠切實履行好職責，真正發(fā)揮監(jiān)察派駐的實效，這是一個不得不解決的瓶頸問題。

(四)紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)權(quán)限不明

據(jù)中紀委派駐中央外辦紀檢監(jiān)察機構(gòu)消息稱，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律等有關(guān)規(guī)定對中共中央對外聯(lián)絡(luò)部四局原局長曹某嚴重違紀問題立案審查。經(jīng)紀律審查后，認定曹某嚴重違紀并存在涉嫌犯罪問題，在黨紀范圍內(nèi)給予曹某開除黨籍處分、取消其退休待遇、收繳其違紀所得；同時交由有關(guān)部門依法對其采取留置措施，調(diào)查其涉嫌犯罪問題和線索。從這個案例中我們可以看出，中央外辦紀檢組作為紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)，在查辦所轄領(lǐng)域黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀、違法問題過程中，將涉嫌犯罪問題也已一并查處，但在處理上又將該案的涉嫌犯罪問題交由有關(guān)部門繼續(xù)調(diào)查，并由有關(guān)部門采取留置措施。這樣看來，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)是不具備查處涉嫌犯罪案件調(diào)查權(quán)，也無權(quán)采取留置措施，那么，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的調(diào)查、審查權(quán)權(quán)限邊界及相關(guān)程序安排和制度設(shè)計亟需法定化。

(五)紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)被監(jiān)督力度不夠

監(jiān)督者由誰來監(jiān)督、以何種方式被監(jiān)督、監(jiān)督實效如何一直是黨內(nèi)監(jiān)督研究的課題?！氨O(jiān)督主體(包括監(jiān)督機關(guān)和監(jiān)督人員)在行使監(jiān)督權(quán)和實施監(jiān)督行為過程中，濫用監(jiān)督權(quán)或不履行、不認真履行以及消極履行監(jiān)督義務(wù)，完全有可能造成或通過監(jiān)督對象間接造成國家財產(chǎn)和人民利益的損害或重大損害?！盵3](PP248 -249)面對紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)人員如何承擔違紀、違法與職務(wù)犯罪的責任的問題應(yīng)做系統(tǒng)化考慮。本質(zhì)上，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)是紀委、監(jiān)委的派出機構(gòu)，是紀委、監(jiān)委的組成部門，但又有別于紀委、監(jiān)委其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)，紀委、監(jiān)委人員違紀、違法和職務(wù)犯罪應(yīng)該按照干部管理權(quán)限來確定是由上級機關(guān)辦理還是由本級機關(guān)辦理。然而，作為紀委、監(jiān)委的派出機構(gòu)，紀檢監(jiān)察派駐組織與人員發(fā)生不為、亂為、失為等情形，又該依據(jù)何種管轄權(quán)限辦理。根據(jù)《派駐機構(gòu)干部管理辦法》規(guī)定，派駐機構(gòu)的負責人是派出單位的中層干部，同時也是駐在單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，駐在單位的黨組織是否有對派駐機構(gòu)負責人的監(jiān)督管理權(quán)限？如有，該監(jiān)督權(quán)又該如何實施？對于派出機關(guān)理應(yīng)對紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)負責人進行監(jiān)督管理，如不會涉及到上級單位監(jiān)督管理情形，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)人員發(fā)生違紀、違法、犯罪等問題也就只有由本級審查、調(diào)查，也就是說派出單位審查、調(diào)查紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)人員的違紀、違法或職務(wù)犯罪案件。這樣一來，是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督以及監(jiān)督實效令人存疑。

(六)紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)權(quán)責不清

基層紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)在駐在單位仍存在協(xié)助分管業(yè)務(wù)部門的情形，不僅分散紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)履行監(jiān)察職能，還導(dǎo)致角色錯位，監(jiān)督者又是實踐者，既是運動員又是裁判員，監(jiān)督效果可想而知。由于紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)負責人是駐在單位黨委(組)的組成人員，作為“下級”，那么勢必會影響到其對駐在單位“上級”即黨組織負責人和“同級”即黨組織其他組成人員的日常監(jiān)督。這種互相監(jiān)督的方式不但不利于紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，又容易形成“互不打擾”的關(guān)系。

三、中國共產(chǎn)黨紀檢監(jiān)察派駐制度完善的理論思考

近年來，紀檢體制改革和國家監(jiān)察體制改革同步進行、不斷推進，監(jiān)察權(quán)從原行政權(quán)獨立出來，與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)平行，成為共置于人大立法權(quán)下的“四權(quán)分工模式”，國家權(quán)力框架結(jié)構(gòu)的科學(xué)化促使作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的重要組成部分的紀檢監(jiān)察派駐制度向著規(guī)范化、制度化、法治化方向發(fā)展，紀檢監(jiān)察派駐與巡視、監(jiān)察一同構(gòu)成全覆蓋的統(tǒng)一監(jiān)督制度格局，符合“全覆蓋、無死角、零容忍”新反腐要求，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、懲治腐敗的長效機制?！胺锤瘮]有藥到病除的良方，需要一點一滴的改造，在社會機構(gòu)中不斷增加透明和制衡兩種精神”。[4]隨著黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展水平不斷提高，紀檢監(jiān)察派駐制度的發(fā)展與完善，某一程度上講，是新時代我國民主政治體制改革的成果。

(一) 強化紀檢監(jiān)察派駐主體法治化思維

習近平在中紀委十八屆二次全會上指出，“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行?！盵5]黨領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察體制改革和黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展到新階段，必然體現(xiàn)出依法執(zhí)政和依法治國的時代性，紀檢監(jiān)察派駐制度實踐路徑法治化正是法治型政黨建設(shè)的必然要求。通過教育、引導(dǎo)方式培育紀檢監(jiān)察派駐人員的法治理念，運用法治思維和法治方式履職盡責，不僅是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的法治精神體現(xiàn)，更是黨依法治國的題中之義。

(二) 明確紀檢監(jiān)察派駐主體法定職權(quán)

紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)作為國家有權(quán)機關(guān)，應(yīng)該遵循“法無授權(quán)即禁止”的權(quán)能法定原則。美國開國元勛杰斐遜曾說“沒有一種權(quán)力可能超出其法律限制而不受其他權(quán)力的制約和約束。”[3](P249)授權(quán)范圍法定，是紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)依法履職的前提和基礎(chǔ)，也是法治精神的體現(xiàn)。一是明確授權(quán)類型。紀檢監(jiān)察機關(guān)具有黨風廉政建設(shè)的監(jiān)督權(quán)、執(zhí)紀審查權(quán)和監(jiān)察權(quán)，只有明確紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的授權(quán)類型，才能做到有法可依。二是明確授權(quán)范圍。授權(quán)范圍對紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)依法履職過程中的職權(quán)邊界清晰化，方可有效防止紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)權(quán)力濫用。三是明確審查調(diào)查措施。依據(jù)《黨章》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》《監(jiān)察法》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)定，紀檢監(jiān)察機關(guān)具有十余種涉及被審查調(diào)查人的財產(chǎn)、職務(wù)、人身方面審查、調(diào)查措施，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)作為派出機關(guān)，應(yīng)該在法律明確授予享受的措施范圍內(nèi)活動。合署辦公履職所依據(jù)的是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律。十九大《黨章》規(guī)定：“黨的各級紀律檢查委員會的職責是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責?！睂o委派駐紀檢組履職規(guī)定“紀委派駐紀檢組對派出機關(guān)負責”，發(fā)現(xiàn)問題后有及時報告、調(diào)查處置、提出建議等執(zhí)紀權(quán)?！侗O(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，并賦予監(jiān)察派駐機構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法進行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法進行調(diào)查、處置等執(zhí)法權(quán)。因此，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)在法定授權(quán)范圍內(nèi)開展調(diào)查、處置等權(quán)力以及行使監(jiān)督權(quán)的方式、程序等需要進一步明確。

(三) 明晰紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)監(jiān)察對象

按照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的規(guī)定，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)紀檢監(jiān)察對象可以分為三類：一是《黨章》中所規(guī)定的紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)駐在單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和一般領(lǐng)導(dǎo)干部；二是依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查對象納入自身監(jiān)察范圍*國家監(jiān)察立法后，監(jiān)察對象法定化，人員范圍包括公務(wù)員及參公管理人員、依法授權(quán)或受委托從事公務(wù)人員、國有企業(yè)管理人員；街道、村的基層群眾性自治組織中從事管理的人員、其他依法履行公職的人員。參見《監(jiān)察法》第十五條。；三是依據(jù)授權(quán)對有管理權(quán)限履行公職人員進行監(jiān)察。目前，此三類人員都屬于紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的管理對象，但是不難看出，“其他領(lǐng)導(dǎo)干部”、“按照管理權(quán)限”等都是原則性規(guī)定，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)對所管轄的對象范圍，還沒有形成完善的法律細則予以明確。因此，紀檢監(jiān)察派駐制度作為黨內(nèi)監(jiān)督重要制度之一，應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律層面對紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的監(jiān)察對象范圍予以明確。

(四) 加強對紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的監(jiān)督

鄧小平曾經(jīng)指出：“權(quán)力失去監(jiān)督是決策失誤和權(quán)力腐敗的根源?！币虼?，任何一種權(quán)力的有效運行都需要完善的監(jiān)督機制予以保障。派出機關(guān)應(yīng)當加強對派駐紀檢組工作的領(lǐng)導(dǎo)，定期約談被監(jiān)督單位黨組織主要負責人、派駐紀檢組組長，督促其落實管黨治黨責任。

派駐紀檢組應(yīng)當帶著實際情況和具體問題，定期向派出機關(guān)匯報工作，至少每半年會同被監(jiān)督單位黨組織專題研究一次黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作。”當前紀檢監(jiān)察體制改革后，按照黨和國家機關(guān)屬性和行業(yè)管理特性等，參考紀檢監(jiān)察工作對象基數(shù)，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)相對固定的聯(lián)系某些單位和行業(yè)，在此基礎(chǔ)上應(yīng)探索定期和不定期的交叉、調(diào)整所聯(lián)系的行業(yè)和單位，避免監(jiān)督者與被監(jiān)督者形成利益輸送的“朋友圈”，造成紀檢監(jiān)察派駐監(jiān)督實效的“打折”。

(五) 制定科學(xué)的紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)監(jiān)督責任清單

阿克頓說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”[6](P342)在法治背景下，任何一種權(quán)力都不可能置身于被監(jiān)督之外，尤其是監(jiān)督權(quán)的運行，更需要制度化的監(jiān)督體制對其予以規(guī)劃化。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)，沒有例外。信任不能代替監(jiān)督……有權(quán)必有責、有責要擔當，用權(quán)受監(jiān)督、失責必追究?！薄皩δ馨l(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問題不報告、不處置是瀆職，都必須嚴肅問責?！苯ⅰ⒔∪蠈嶋H的紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)監(jiān)督責任清單制度，責任清晰、公開，能夠有效促進紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的履職盡責，督促其“在其位謀其政”。同時，也為紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)責任承擔提供了法定依據(jù)。

總之，黨的十八大以來強化紀檢監(jiān)察派駐制度改革深入推進，實現(xiàn)了紀檢監(jiān)察全面派駐，紀檢監(jiān)察監(jiān)督職能深度融合，實現(xiàn)“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”全方位實施。紀檢監(jiān)察派駐制度法治化發(fā)展對黨的紀律檢查體制改革與國家監(jiān)察體制改革有著舉足輕重的作用。新時代發(fā)展時期，應(yīng)該不斷深化對紀檢監(jiān)察派駐制度在機構(gòu)設(shè)置、運行模式、責任承擔、法律效果等方面的法治理論研究探索，為紀檢監(jiān)察長效機制的建立、健全與完善提供科學(xué)的理論支撐。

參 考 文 獻

[1]王岐山.在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的工作報告[C].2017．01．08．

[2]朱峻峰.馬克思列寧主義關(guān)于防止“公仆”變“主人”的重要思想[J].毛澤東鄧小平理論研究,2012(7).

[3]張建明.黨內(nèi)監(jiān)督機制研究[M].北京:光明日報出版社,2008.

[4]潘岳. “透明國際”十五年[J].世界文化，2018(1).

[5]鄭東風.反對腐敗要靠法治深化[J].廉政瞭望(上半月),2016(1).

[6][英]約翰·阿克頓.自由與權(quán)力 [M].北京：商務(wù)印書館，2001.