□ 柯華慶

自十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代。新時(shí)代中，全面依法治國是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略之一，法治是治國理政的基本方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中對依法治國的定位是：“依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安?！蓖瑫r(shí)明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在?！比嬉婪ㄖ螄闹匾匚缓忘h的領(lǐng)導(dǎo)的至高無上使得黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系成為核心問題。習(xí)近平明確指出，“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰?！痹趹椫螌用嫔?，習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中明確提出“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，同時(shí)在十九大報(bào)告中提出黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與依憲治國的關(guān)系就成為社會主義憲治的核心問題。怎樣將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與依憲治國統(tǒng)一起來成為社會主義憲治的關(guān)鍵所在。2018年憲法修正案在總綱第一條第二款中加入“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”使得這個(gè)問題得到了一個(gè)初步的解決。

黨導(dǎo)立憲制正是反映新時(shí)代的社會主義憲治模式。黨導(dǎo)立憲制以黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)立論，提出將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在憲法正文中明確和規(guī)范，形成憲法為統(tǒng)領(lǐng)和黨章為核心的二元憲治體制。黨導(dǎo)立憲制，又名立憲黨導(dǎo)制，全稱是立憲黨導(dǎo)民主制*黨導(dǎo)立憲制是柯華慶于2015年3月6日在《中國式憲政——試論黨導(dǎo)立憲制》(見愛思想網(wǎng))中正式提出，鑒于人們對“黨導(dǎo)立憲制”詞義的誤解(僅僅理解為黨領(lǐng)導(dǎo)人民立憲)，遂改名為“立憲黨導(dǎo)制”，既包括黨領(lǐng)導(dǎo)人民立憲且在憲法中對黨導(dǎo)制進(jìn)行規(guī)范，在柯華慶和劉榮合著《論立憲黨導(dǎo)制》(載于《戰(zhàn)略與管理》2015年第7期?？?中系統(tǒng)闡述。黨導(dǎo)立憲制是與君主立憲制和民主立憲制并行的三大憲治體制之一，如是就有黨導(dǎo)立憲制到底是君主制、貴族制還是民主制的爭論。在《黨導(dǎo)民主制：德性民主政治的建構(gòu)》[中國法學(xué)會立法研究會2016年學(xué)術(shù)研討會(中山大學(xué))2016年11月19-20日]中柯華慶明確提出黨導(dǎo)制是民主制，因此黨導(dǎo)立憲制的全稱是立憲黨導(dǎo)民主制，簡稱立憲黨導(dǎo)制。，即對黨導(dǎo)民主制進(jìn)行立憲，也就是說，黨導(dǎo)立憲制建立在黨導(dǎo)民主制基礎(chǔ)上。

一、黨導(dǎo)民主制的德性本質(zhì)

黨導(dǎo)民主制是一個(gè)先進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主體制，與黨爭民主制相對應(yīng)。黨導(dǎo)民主制包含兩層內(nèi)容：一黨是執(zhí)政黨，其他黨是參政黨，一黨與其他黨派的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；一黨與人民的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。自中華人民共和國創(chuàng)立以來中國就是黨導(dǎo)民主制，已經(jīng)有六十九個(gè)春秋。從理論上看，黨導(dǎo)民主制比黨爭民主制更具有政治正當(dāng)性，從實(shí)踐上看，對黨導(dǎo)民主制進(jìn)行立憲和踐行法治的效果比立憲黨爭民主制更好。

政權(quán)只有為全社會的利益而非為統(tǒng)治者的私利而運(yùn)作時(shí)才有合法性。政體是否是優(yōu)良政體不在于統(tǒng)治者的人數(shù)，而在于統(tǒng)治者是為了自身利益行事還是為了整個(gè)共同體利益行事。政治學(xué)上的善是“正義”，正義以公共利益為依歸。柏拉圖、亞里士多德和孟德斯鳩對此都有經(jīng)典論述。柏拉圖認(rèn)為，城邦最高的美德是正義。*施特勞斯主編：《政治哲學(xué)史》(第三版)，李洪潤等譯，法律出版社2009年版，第67-69頁。亞里士多德將“為共同體利益行事”作為判斷優(yōu)良政體的標(biāo)準(zhǔn)。*亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第135-139頁。孟德斯鳩亦強(qiáng)調(diào)優(yōu)良政體須由“愛法律和愛祖國”的美德支撐。*孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務(wù)印書館2012年版，第47-48頁。

(一)現(xiàn)代性與德性政治

人們對現(xiàn)代性的理解決定了現(xiàn)代民主制度的設(shè)計(jì)?，F(xiàn)代性分為兩波：第一波現(xiàn)代性和第二波現(xiàn)代性。*本文關(guān)于現(xiàn)代性的劃分參考了施特勞斯的劃分，施特勞斯將現(xiàn)代性區(qū)分為三波：第一波現(xiàn)代性、第二波現(xiàn)代性和第三波現(xiàn)代性。施特勞斯的第三波現(xiàn)代性實(shí)際上是后現(xiàn)代性。凱瑟琳·扎科特、邁克爾·扎科特：《施特勞斯的真相：政治哲學(xué)與美國民主》，宋菲菲譯，商務(wù)印書館，2013年版，第二章“施特勞斯—現(xiàn)代性—美國”。由馬基雅維利開始，包括霍布斯、斯賓諾莎、洛克等人在內(nèi)的第一波現(xiàn)代性是資本主義自由民主指導(dǎo)思想的主要來源。以美國為代表的資本主義制度就建立在第一波現(xiàn)代性之上。與之相對，始于盧梭對現(xiàn)代性的批判，經(jīng)由黑格爾到馬克思的第二波現(xiàn)代性是社會主義國家的指導(dǎo)思想。第二波現(xiàn)代性是試圖建立形式性和實(shí)質(zhì)性相結(jié)合的現(xiàn)代性，它是在充分吸收第一波現(xiàn)代性思想、意識到第一波現(xiàn)代性中出現(xiàn)的問題的基礎(chǔ)上，超越了第一波現(xiàn)代性的。再進(jìn)一步說，古典政治哲學(xué)使政治服從于德性，追求人的靈魂之完善。但從馬基雅維利開始的第一波現(xiàn)代政治哲學(xué)則將德性服從于人類現(xiàn)實(shí)政治需要的手段。由于二十世紀(jì)中葉以來美國在世界上的霸權(quán)地位，以第一波現(xiàn)代性建立的美國政治制度被很多國家所效仿，洛克的契約論和分權(quán)理論成為了主流的意識形態(tài)，以至于人們將普選和三權(quán)分立式的黨爭民主制當(dāng)作現(xiàn)代性政治制度的典范，甚至視為唯一選擇。但因?yàn)椴煌瑐€(gè)人的能力不同，在放任的市場經(jīng)濟(jì)制度條件下，資本主義民主政治制度只能建立在眾意的基礎(chǔ)上，眾意的相互沖突使這種制度欠缺了古典政治學(xué)倡導(dǎo)的德性。由盧梭到黑格爾再到馬克思就建構(gòu)了以社會自由和共同自由為價(jià)值，超越古典政治哲學(xué)的現(xiàn)代德性政治思想譜系。

盧梭是第一位對現(xiàn)代性提出批判的哲學(xué)家，也是近代第一個(gè)將政治問題還原為道德問題的政治學(xué)家。盧梭在自由和平等的道德基礎(chǔ)上以公意原則建構(gòu)了道德共同體。*張盾等著：《黑格爾與馬克思政治哲學(xué)六論》，學(xué)習(xí)出版社2014年版，第197頁。黑格爾在反思法國大革命和盧梭社會契約論的基礎(chǔ)上提出將個(gè)人原則和社會原則相結(jié)合、特殊性和普遍性相結(jié)合的道德政治共同體--國家。黑格爾認(rèn)為國家是經(jīng)過家庭和市民社會之否定之否定得到的，國家是絕對理念的體現(xiàn)，是“倫理觀念的現(xiàn)實(shí)”、“絕對自在自為的理性東西”。國家成了價(jià)值之源，成了個(gè)人與社會生活的本質(zhì)和基礎(chǔ)。*[德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)，張企泰譯，商務(wù)印書館1961年版，第165頁，第173-174頁，第253頁。

馬克思延續(xù)盧梭和黑格爾開啟的道德政治，對現(xiàn)代政治提出了最高的道德要求：共產(chǎn)主義的理想政治。馬克思的貢獻(xiàn)在于將“道德政治”中抽象的權(quán)利問題具體化為窮人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題。共產(chǎn)主義的本意就是一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)概念，是“普遍的私有財(cái)產(chǎn)”。*馬克思、恩格斯：《德意志意識形態(tài)(節(jié)選本)》，人民出版社2003年版，第35頁。對比黑格爾把普遍性賦予國家，馬克思將普遍性賦予給了無產(chǎn)階級，當(dāng)無產(chǎn)階級變成了有產(chǎn)階級，那么全人類就都是有產(chǎn)階級了。馬克思反對剝削與壓迫，主張“聯(lián)合起來的個(gè)人對全部生產(chǎn)力的占有”，由此到達(dá)道德政治的最徹底、最高也是最后的階段，也就是共產(chǎn)主義社會：“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的，將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！?馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》，人民出版社1997年版，第50頁。在共產(chǎn)主義社會，財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由都是具有普遍性的。馬克思對資本主義自由民主制的批判是徹底的，對“道德政治”的建構(gòu)是最高的，其最終目標(biāo)是使人類擺脫物化邏輯的奴役，真正成為自己的主人，實(shí)現(xiàn)全人類的共同自由。

(二)黨爭民主制的德性缺陷

資本主義國家的代議制民主普遍是黨爭民主制，而且常常是兩黨競爭民主制。黨爭民主制將政治的邏輯建立在市場經(jīng)濟(jì)的邏輯上。將政治人變?yōu)榻?jīng)濟(jì)人是第一波現(xiàn)代性的產(chǎn)物，政治人應(yīng)該是具有為公共利益服務(wù)美德的人，而經(jīng)濟(jì)人僅僅是追求自身利益的人。

黨爭民主制建立在個(gè)人主義方法論基礎(chǔ)上，黨派迎合個(gè)體的欲求，是個(gè)體利益的匯聚，不同黨派迎合不同群體的利益。我們想當(dāng)然以為不同黨派提供的是同類公共產(chǎn)品，實(shí)際上不同黨派提供的是符合不同類群體的產(chǎn)品，他們之間的競爭并不能提供物美價(jià)廉的同類公共產(chǎn)品。黨派的競爭性依賴于社會群體的分布。所賣眾意產(chǎn)品的相關(guān)性與不同眾意的相近性有關(guān)，如果不同眾意的相近性比較強(qiáng)，那么所賣眾意產(chǎn)品的競爭性和公益性就越強(qiáng)，如果不同眾意產(chǎn)品的相異性越強(qiáng)，那么所賣眾意產(chǎn)品的競爭性和公益性就越弱。如果社會群體是中間大兩頭小的共識社會，那么黨派競爭就像一個(gè)賣蘋果的和一個(gè)賣梨子的競爭，喜歡蘋果的會買蘋果，喜歡梨子的會買梨子，由于蘋果與梨子是替代品，黨爭民主制是以買蘋果的人多還是買梨子的人多來決定賣蘋果與賣梨子的勝負(fù)。如果社會群體是兩頭大中間小的分裂社會，黨派之間的競爭就像賣雞蛋的人和賣蘋果的人之間競爭，我們知道這兩者的替代性很弱，幾乎沒有競爭性和公益性。

黨爭民主制的迷惑性在于，人們以為通過競選產(chǎn)生的政府權(quán)力來自于全體老百姓，政府對全體老百姓負(fù)責(zé)。如果老百姓的利益是一元的，那么通過政黨競爭所選出的政黨執(zhí)政就具有合法性，因?yàn)樵擖h所代表的是老百姓的利益，也就是公共利益。然而，現(xiàn)實(shí)中的老百姓是利益多元的，黨爭民主所選出的政黨權(quán)力僅僅來自于部分老百姓，政府只能對部分老百姓負(fù)責(zé)，不管這部分是大多數(shù)人還是少數(shù)人，按照亞里士多德的標(biāo)準(zhǔn)，黨爭民主制是平民制而非真正民主制。黨爭民主制是私利政治、經(jīng)濟(jì)政治，黨爭民主制從根本上違背政權(quán)合法性原則--公共利益原則。

黨爭民主制和三權(quán)分立制通過限制和削弱政府權(quán)力來實(shí)現(xiàn)消極自由價(jià)值。黨爭民主制通過黨派之間的競爭、監(jiān)督和拆臺來限制黨派的權(quán)力，從而限制政治權(quán)力，而三權(quán)分立制通過權(quán)力的相互制衡來限制政府的權(quán)力，這樣的后果是為資本權(quán)力張目，是謂“山中無老虎，猴子做霸王”。黨爭民主制之所以在當(dāng)代資本主義國家馬馬虎虎運(yùn)行是因?yàn)橹挟a(chǎn)階級占主體，應(yīng)用到多民族的大國中只會導(dǎo)致社會動蕩和國家分裂。

(三)黨導(dǎo)民主制的德性本質(zhì)

黨導(dǎo)民主制建立在一個(gè)代表公意的德性政黨領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，是一種現(xiàn)代德性民主政治。盧梭和黑格爾都試圖建立一種結(jié)合私利和正義的道德政治理論，然而無論是盧梭的公意還是黑格爾的國家都不可能真正地實(shí)現(xiàn)普遍性，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中并不存在一個(gè)全體國民都具有美德的國家。馬克思所設(shè)想的共產(chǎn)主義是社會中所有人都擁有美德、都能實(shí)現(xiàn)自由的，是全世界的、道德的、真正普遍性的。然而在現(xiàn)實(shí)社會中，物質(zhì)財(cái)富相對于人們的需要來說總是不足的，人們的道德境界也千差萬別。我們不想也不可能回到古典政治哲學(xué)所建立的道德政治生活。我們面臨的問題是：能否在現(xiàn)代性基礎(chǔ)上建立道德政治？也就是說，能否在現(xiàn)實(shí)的民主國家建立道德政治？答案是肯定的，一種積極的嘗試是黨導(dǎo)民主制，即由一個(gè)經(jīng)過嚴(yán)格篩選的、以公共利益為目標(biāo)的政黨領(lǐng)導(dǎo)國家。因?yàn)閲袷遣豢蛇x擇的，所以國家只能是普遍性與特殊性的結(jié)合體，不可能是完全普遍性倫理的實(shí)現(xiàn)。普遍性可以存在于政黨，因?yàn)辄h員是可以篩選的，通過一個(gè)經(jīng)過篩選的、有德性的政黨引導(dǎo)人民可以重建現(xiàn)代性之后的道德政治。

黨導(dǎo)民主是引導(dǎo)式、融合式和金字塔式民主。黨導(dǎo)民主制對領(lǐng)導(dǎo)黨既有能力上的要求也有德性上的要求。黨員都是各行各業(yè)的先進(jìn)分子，既具有代表性，又有德性上的進(jìn)步性，所以黨可以引導(dǎo)人民。民主制是解決共同體在一起生活所產(chǎn)生的問題的決策機(jī)制，應(yīng)該是建立相互理解、凝聚共識、增進(jìn)共同體意識和維護(hù)社會團(tuán)結(jié)的機(jī)制。黨導(dǎo)民主制承認(rèn)現(xiàn)代社會的多元性，但它并不是去強(qiáng)化這種多元性，而是使多元性利益融合為國家的整體利益。所以黨導(dǎo)民主是融合式黨導(dǎo)民主制，也是金字塔式民主。首先，黨導(dǎo)民主制是一種由軸心與外圍構(gòu)成的民主體制。黨導(dǎo)民主制的軸心是共產(chǎn)黨，外圍是民主黨派和其他團(tuán)體。其次，黨導(dǎo)民主制是一種層級式的民主體制。無論是黨的權(quán)力機(jī)關(guān)還是人民權(quán)力機(jī)關(guān)都是從最基層的單位選出代表組成上一級機(jī)關(guān)，再從這個(gè)更高一級的機(jī)關(guān)選出代表到再高一級的機(jī)關(guān)，依次遞進(jìn)到最高權(quán)力機(jī)關(guān)。而且這種層級民主是雙向的：自下往上和自上往下，是一種協(xié)商民主。黨導(dǎo)民主制可能是公利政治、德性政治，具有合法性。

黨導(dǎo)民主制要求一個(gè)代表公共利益的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)黨遏制資本權(quán)力的任意擴(kuò)張，保障弱勢群體的權(quán)利，通過政黨集權(quán)和政府分權(quán)，平衡社會各階層的利益，增強(qiáng)社會凝聚力，既保護(hù)消極自由權(quán)利也保護(hù)積極自由權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)共同自由價(jià)值。因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)共同自由，社會主義國家的政府一定是有為政府，有為政府對自發(fā)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，平衡強(qiáng)者與弱者的利益。

在現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行中，黨導(dǎo)民主制有淪為黨主制甚至專制的危險(xiǎn)，這也是釀成文革等災(zāi)難的主要原因。因此，為了避免這樣的后果，黨導(dǎo)民主制必須立憲和踐行法治。

二、黨導(dǎo)立憲制的規(guī)范性要求

黨導(dǎo)立憲制是黨導(dǎo)民主制+立憲制，是“立憲黨導(dǎo)民主制”的簡稱。立憲黨導(dǎo)民主制的基礎(chǔ)是將人民主權(quán)基礎(chǔ)上的一黨領(lǐng)導(dǎo)體制正當(dāng)化。自中華人民共和國第一部憲法制定以來，中國的政治制度就是黨導(dǎo)立憲制。八二憲法序言中肯定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，憲法主體部分按照人民主權(quán)設(shè)計(jì)。憲法序言本來與憲法條文具有同樣的法律效力，但有些憲法學(xué)家否定憲法的效力，所以憲法序言的效力成為一個(gè)有爭議的問題。2018年憲法修正案在憲法總綱第一條第二款加上“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”從根本上解決了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與依憲治國的關(guān)系。

法國思想家西耶斯深刻揭示了人民主權(quán)與憲法政治的關(guān)系：“政府只有合于憲法，才能行使實(shí)際的權(quán)力;只有忠實(shí)于它必須實(shí)施的憲法，它才是合法的。國民意志則相反，僅憑其實(shí)際存在便永遠(yuǎn)合法，它是一切合法性的本源。”*[法]西耶斯：《論特權(quán)第三等級是什么》，馮棠譯，商務(wù)印書館1990年版。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)只能來自于中國人民的授權(quán)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)只有在憲法層面得到承認(rèn)和規(guī)范才具有正當(dāng)性。當(dāng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在憲法中得到授權(quán)和規(guī)范，全國人大表決通過憲法之后憲法就具有最高法律效力和正當(dāng)性，因?yàn)閼椃ㄊ侨嗣竦膽椃?。由此，關(guān)于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各種非議就煙消云散，更重要的是人民主權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系就得以解決，國家的基本制度就可能真正建立，黨、國家與民族的長治久安就有保障?，F(xiàn)行憲法確實(shí)確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是中國共產(chǎn)黨有哪些權(quán)力和中國共產(chǎn)黨具體怎樣領(lǐng)導(dǎo)在憲法中沒有規(guī)定，中國共產(chǎn)黨只是通過黨章黨規(guī)黨紀(jì)來規(guī)范黨員和黨組織。2018年憲法修正案將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)納入到憲法條文之中，與原來僅僅在序言中以陳述的方式表達(dá)相比，是一個(gè)巨大的進(jìn)步，從隱規(guī)則的黨導(dǎo)立憲制進(jìn)入到顯規(guī)則的黨導(dǎo)立憲制。我們期待在不久的將來通過修憲在憲法的條文中加入具體明確的關(guān)于中國共產(chǎn)黨的基本規(guī)范，如此就成為真正的明規(guī)則的黨導(dǎo)立憲制。

作為規(guī)范性的黨導(dǎo)立憲制必須遵循五條基本原則：一黨領(lǐng)導(dǎo)、雙層民主、二元憲治、三法一體、黨導(dǎo)政分。一黨領(lǐng)導(dǎo)和雙層民主是黨導(dǎo)民主制的基本特征，一黨領(lǐng)導(dǎo)在社會主義國家就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，雙層民主是黨內(nèi)民主和人民民主并行，以黨內(nèi)民主引導(dǎo)人民民主。黨導(dǎo)立憲制的精髓是二元憲治，就是在人民主權(quán)基礎(chǔ)上的一黨領(lǐng)導(dǎo)，通過在憲法中明確規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式將黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)緊密結(jié)合在一起，同時(shí)將部分權(quán)力授予給中國共產(chǎn)黨在黨章和黨內(nèi)法規(guī)中自行決定，將《中國共產(chǎn)黨章程》附于《中華人民共和國憲法》之后，《中國共產(chǎn)黨章程》的訂立基礎(chǔ)是《中華人民共和國憲法》并受其約束，從而形成憲法與黨章并存的二元憲治模式。黨導(dǎo)立憲制的二元憲治模式?jīng)Q定了黨導(dǎo)立憲制的法治結(jié)構(gòu)是三法一體和黨導(dǎo)政分制。

三、三法一體的法治結(jié)構(gòu)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)有兩個(gè)：建設(shè)中國特色社會主義法治體系和建設(shè)社會主義法治國家。建設(shè)中國特色社會主義法治體系的要求是：形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。五大體系實(shí)質(zhì)上分為國法體系和黨規(guī)體系，因?yàn)榍八膫€(gè)體系都是國法體系。《決定》明確宣示中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證和根本要求。也就是說，社會主義法治就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全面依法治國，就是黨領(lǐng)導(dǎo)法治，就是黨導(dǎo)法治。黨內(nèi)法規(guī)適用于黨組織和黨員，國法適用于政府和公民，我們?nèi)鄙購倪m用黨組織和黨員的規(guī)則到適用于政府和公民的規(guī)則的黨導(dǎo)法規(guī)體系，也就是從黨規(guī)到國法的黨導(dǎo)法規(guī)體系。黨導(dǎo)法治是全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國并存的雙重法治體制，雙重法治體制必須解決從嚴(yán)治黨和依法治國的雙層法治體系的統(tǒng)一性，這個(gè)統(tǒng)一性必須通過黨導(dǎo)法規(guī)治系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)。因此，黨導(dǎo)法治體系應(yīng)該包含黨內(nèi)規(guī)治系統(tǒng)、國家法治系統(tǒng)和黨導(dǎo)法規(guī)治系統(tǒng)，黨導(dǎo)法規(guī)治系統(tǒng)是規(guī)治與法治的銜接系統(tǒng)。需要特別區(qū)分的是黨內(nèi)法規(guī)和黨導(dǎo)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)僅僅適用于黨組織和黨員，黨導(dǎo)法規(guī)解決從適用于黨組織和黨員到適用于政府和公民，也就是中國共產(chǎn)黨通過規(guī)治到法治的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則。

資本主義國家中黨規(guī)與國法是分離的，黨規(guī)屬于社會規(guī)范，國法是國家規(guī)范，黨規(guī)當(dāng)然要以國法為底線，但黨規(guī)與國法可以沒有聯(lián)系。社會主義國家黨規(guī)與國法之間具有不可分割的聯(lián)系，因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨同時(shí)又是執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的黨規(guī)和國法部分是分離的，部分是必然聯(lián)系的，黨規(guī)與國法必然聯(lián)系是黨導(dǎo)法規(guī)存在的依據(jù)。社會主義法治要求將黨領(lǐng)導(dǎo)國家的方式以明確規(guī)則確立下來，社會主義法治體系必須包含黨內(nèi)法規(guī)體系、國家法律體系和黨導(dǎo)法規(guī)體系。

依法治國首先是依憲治國，黨導(dǎo)法治首先要求黨導(dǎo)立憲。黨導(dǎo)立憲制是憲法與黨章并行的二元憲治體制，這種二元憲治體制為黨導(dǎo)法規(guī)體系提供了憲治基礎(chǔ)。黨導(dǎo)立憲制要求在憲法中專設(shè)一章規(guī)范中國共產(chǎn)黨的具體領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，使黨導(dǎo)法規(guī)體系有了憲法依據(jù)。因此，黨導(dǎo)立憲制是黨內(nèi)法規(guī)、國家法律和黨導(dǎo)法規(guī)三位一體的憲治體制。黨導(dǎo)民主是由黨內(nèi)民主和人民民主相結(jié)合的雙層民主模式，為黨導(dǎo)法規(guī)體系提供了民主基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該由黨內(nèi)民主確立，國家法律應(yīng)該由人民民主確立，黨導(dǎo)法規(guī)應(yīng)該由中國共產(chǎn)黨起草、黨內(nèi)民主通過，最終由人民民主確立，因?yàn)辄h導(dǎo)法規(guī)不僅關(guān)涉中國共產(chǎn)黨，而且關(guān)涉全國人民。

黨導(dǎo)法規(guī)在現(xiàn)實(shí)中并非不存在，而是以兩種不同的方式存在。一種是以黨內(nèi)法規(guī)形式存在，實(shí)質(zhì)上是以黨代政的表現(xiàn)。例如，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》、《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》、《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》，等等，現(xiàn)在都是以黨內(nèi)法規(guī)形式存在，毫無疑問這些法規(guī)都關(guān)涉國家事務(wù)。中國共產(chǎn)黨怎么能夠決定全國人民的事情呢？黨的主張?jiān)趺崔D(zhuǎn)變成全國人民的意志呢？這些問題既不是黨內(nèi)法規(guī)能夠解決的問題，也不是國家法律能夠解決的問題，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)應(yīng)該僅僅關(guān)涉中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)事務(wù)，由黨內(nèi)民主程序確立，僅僅適用于黨組織和黨員，而國家法律應(yīng)該由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定。上述法規(guī)是中國共產(chǎn)黨制定的，但關(guān)涉國家政權(quán)，它們都應(yīng)該屬于黨導(dǎo)法規(guī)，需要全國人民代表大會或常務(wù)委員會通過才具有法定效力。我們需要將實(shí)質(zhì)上是黨導(dǎo)法規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)從黨內(nèi)法規(guī)體系中分離出來，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)的制定、解釋和適用都是中國共產(chǎn)黨的事情，黨導(dǎo)法規(guī)涉及中國共產(chǎn)黨和全國人民，應(yīng)該由中國共產(chǎn)黨起草、黨內(nèi)民主通過，最終由人民民主確立。黨導(dǎo)法規(guī)的另一種存在方式是非正式規(guī)則。例如，中國的政治體制是中國共產(chǎn)黨全國代表大會之后再開全國人民代表大會，中國共產(chǎn)黨的權(quán)力安排怎么過渡到國家權(quán)力，現(xiàn)在都是以非正式規(guī)則出現(xiàn)的，與中央高層的政治操守有關(guān)，不確定性很大，對于黨和國家長治久安構(gòu)成潛在威脅。對于現(xiàn)有大量以非正式規(guī)則形式存在的黨導(dǎo)關(guān)系我們需要分門別類處理，有些成功的隱規(guī)則應(yīng)該上升為明規(guī)則，有些對黨或國家有害的必須以明規(guī)則來抑制，有些不宜上升為剛性規(guī)則的可以繼續(xù)以慣例方式保留。

鄧小平曾經(jīng)指出，“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”?！皥?jiān)持四項(xiàng)基本原則的核心，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。問題是黨要善于領(lǐng)導(dǎo)；要不斷地改善領(lǐng)導(dǎo)，才能加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。”十九大報(bào)告明確提出“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！苯⒚魑狞h導(dǎo)法規(guī)體系無疑是改善與加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的有效路徑，也將是我國在政治制度上的創(chuàng)新。

更為重要的是，我們需要制定大量新的黨導(dǎo)法規(guī)來保證黨對國家的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證黨和國家的長治久安。黨怎么實(shí)現(xiàn)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來”沒有具體明確的規(guī)則，現(xiàn)實(shí)中只能依賴各地區(qū)各部門一把手所營造的政治生態(tài)?！包h領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”沒有具體明確的規(guī)則。鄧小平早在1980年就在《黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中提出“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”，然而至今還沒有明確的規(guī)則來解決黨導(dǎo)政分的問題。

四、黨導(dǎo)政分制

從抗日戰(zhàn)爭時(shí)期到改革開放前，中國共產(chǎn)黨基本上實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，以黨代政，黨政不分，是集權(quán)體制，正是這種集權(quán)體制使得中國共產(chǎn)黨革命取得了成功。中華人民共和國成立以后中央高層兩次試圖打破這種集權(quán)的黨政不分體制，嘗試黨政分開，然而結(jié)果都導(dǎo)致了政治危機(jī)。自從中華人民共和國成立，毛澤東一直是中國共產(chǎn)黨主席、中共中央軍事委員會的主席和中華人民共和國主席(或中央人民政府主席)，實(shí)行的是三位一體的主席制，毛澤東的身份主要是中華人民共和國主席。50年代后期毛澤東力排眾議，堅(jiān)決辭去國家主席一職，在1958年南寧會議上毛澤東給出的理由是：“去掉國家主席職務(wù)，專做黨的主席。可以節(jié)省許多時(shí)間做一些黨所要求我做的事情。這樣對于我的身體狀況也比較適宜?！?959年，毛澤東辭去國家主席職務(wù)，由全國人大選舉劉少奇為國家主席，而且根據(jù)五四憲法第四十二條，“中華人民共和國主席統(tǒng)帥全國武裝力量，擔(dān)任國防委員會主席?！眲⑸倨鎿?dān)任國防委員會主席。黨權(quán)與政權(quán)，中國共產(chǎn)黨的軍權(quán)和中華人民共和國的軍權(quán)發(fā)生了分離。后來，由于毛澤東和劉少奇在政治路線上的不同而出現(xiàn)了政治危機(jī)，導(dǎo)致文化大革命的悲劇。十一屆三中全會以后，中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到以黨代政、黨政不分不利于社會主義政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，鄧小平以黨政分開理論和實(shí)踐試圖從根本上解決以黨代政、黨政不分問題。在黨政分開理論的指引下，中國共產(chǎn)黨將黨權(quán)與政權(quán)分開，國家主席、黨的總書記、國務(wù)院總理和中央軍事委員會主席由不同的領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任。八十年代中后期先后兩任總書記都因與鄧小平的政治理念不同而被迫下臺，又一次出現(xiàn)政治危機(jī)。自從江澤民開始，黨政分開的實(shí)踐被終止，中國共產(chǎn)黨又重新回到了三位一體的集權(quán)體制。三位一體就是黨權(quán)、政權(quán)和軍權(quán)集于一個(gè)人身上，黨政分開的具體表現(xiàn)是黨權(quán)、政權(quán)和軍權(quán)分屬不同的領(lǐng)導(dǎo)人。三位一體盡管被國內(nèi)外民主人士批判為是黨國體制或者一黨專制，然而整個(gè)社會是穩(wěn)定的。在黨國分離和黨國一體之間是黨導(dǎo)國模式，有效的體制是黨導(dǎo)政分制。

黨導(dǎo)政分制就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治分權(quán)制。黨導(dǎo)政分制既是解決中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重功能的體制，更重要的是解決國家權(quán)力中分權(quán)與集權(quán)的有效模式，形成核心體制下的分權(quán)模式。西方資本主義國家比較關(guān)注分權(quán)問題，認(rèn)為只有分權(quán)制衡模式才能實(shí)現(xiàn)自由。孟德斯鳩在《法的精神》中正式提出了著名的“三權(quán)分立”學(xué)說。然而，同樣基于人性惡的假設(shè)，霍布斯在《利維坦》揭示權(quán)力是一種必要的惡，如果沒有權(quán)力，社會將會是一切人對一切人的戰(zhàn)爭?；舨妓拐J(rèn)為,人生而自由平等,擁有無限的自然權(quán)利。但由于人的本性是利己的,為了求得自己的安全和利益,就必然會去侵犯他人的權(quán)利和利益。從而在人與人之間,就會互相壓制和互相摧殘,成為仇敵。所以，一定程度的集權(quán)是必要的。分權(quán)學(xué)說將社會分為最強(qiáng)者(政府)和弱者(個(gè)人)，認(rèn)為最強(qiáng)者可能侵犯弱者的自由，所以最強(qiáng)者必須分權(quán)。集權(quán)學(xué)說將社會分為最強(qiáng)者(政府)、強(qiáng)者(組織或個(gè)人)和弱者(個(gè)人)，認(rèn)為最強(qiáng)者可以維護(hù)弱者不受強(qiáng)者的侵犯，平衡強(qiáng)者與弱者的利益。當(dāng)然，最強(qiáng)者可能會同時(shí)侵犯強(qiáng)者和弱者。社會關(guān)系不是兩者之間的關(guān)系，而是三者之間的關(guān)系，合理的體制是必須有一個(gè)強(qiáng)大的國家力量能夠?qū)λ袕?qiáng)者和弱者形成威懾，對于強(qiáng)者進(jìn)行約束，對弱者進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)對最強(qiáng)者進(jìn)行適當(dāng)分權(quán)制衡，但一定要保證分權(quán)制衡后的權(quán)力仍然是最強(qiáng)的，否則就可能出現(xiàn)“山中無老虎，猴子稱大王”。另一方面，分權(quán)理論是基于人的消極自由，集權(quán)理論是基于人的積極自由。分權(quán)體制強(qiáng)調(diào)個(gè)人免于政府干預(yù)的個(gè)人權(quán)利保護(hù)。集權(quán)體制奉行積極的、有效的政府，在權(quán)力分配上更強(qiáng)調(diào)集中而不是分散，偏重于公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。合理的政治體制應(yīng)該是分權(quán)與集權(quán)的有機(jī)結(jié)合。黨導(dǎo)政分體制更加偏重于人民的積極權(quán)利，但并非對消極權(quán)利保護(hù)完全缺位。《中華人民共和國憲法》規(guī)定了美國憲法權(quán)利法案中幾乎所有的權(quán)利和自由，例如人身、言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威、宗教信仰等自由，同時(shí)增加了大量的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利，例如休息權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)、男女平等權(quán)等等。當(dāng)今社會，很多資本主義國家也關(guān)注積極自由，畢竟積極自由與消極自由都是人民所需要的，合理的體制應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)消極自由與積極自由并存的共同自由。我國是最大的發(fā)展中國家，一開始更加強(qiáng)調(diào)對積極權(quán)利的保護(hù)比較合理，畢竟與言論自由權(quán)利相比，吃飯更加重要。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展我們在逐步提高公民的消極自由權(quán)利，同時(shí)也在擴(kuò)展公民的政治權(quán)利，特別是民主權(quán)利。分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合的政治體制更根本的理由在于人人既有不欲的追求，也有欲的追求，分權(quán)更好地實(shí)現(xiàn)不欲的權(quán)利，集權(quán)更好地實(shí)現(xiàn)欲的權(quán)利。合理的體制是怎么把握好欲與不欲的區(qū)間，而這個(gè)區(qū)間不同的主體是不同的，同一個(gè)主體不同時(shí)期也是不同的。當(dāng)今社會變化是常態(tài)，參與競爭的主體不僅僅是個(gè)體，政府應(yīng)該更加積極有為，去實(shí)現(xiàn)國民的欲求。中國模式之所以取得成功的關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的有為政府和市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，是集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)結(jié)合。美國的分權(quán)是三權(quán)分立，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并立。2018年憲法修正案通過之后中國的分權(quán)是六權(quán)分立，分別為立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，還有政協(xié)行使的協(xié)商權(quán)，然而，中國共產(chǎn)黨總攬和協(xié)調(diào)這六種權(quán)力，因此，黨導(dǎo)立憲制具有權(quán)力分立和制衡機(jī)制，但在最高層有一個(gè)統(tǒng)合的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

五、黨導(dǎo)立憲制是“三統(tǒng)一”的制度設(shè)計(jì)

在中國政治中，“三統(tǒng)一”指黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，這是中共十六大提出的關(guān)于社會主義民主政治的重大命題：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來?！薄叭y(tǒng)一”有一個(gè)從中國共產(chǎn)黨提出主張到寫進(jìn)憲法的過程，可以預(yù)見將有一個(gè)從理論到制度設(shè)計(jì)的過程。

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國是中國民主政治的三要素。黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證；人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國都是為了實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主；依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的法制保障。中國共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國是內(nèi)在統(tǒng)一、不可分割的整體。然而，如何將三者統(tǒng)一在一起至今沒有制度化。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主即人民主權(quán)統(tǒng)一于中華人民共和國憲法之中，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和人民主權(quán)有了憲法上的合法性?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是我們是否依憲治國。如果依憲治國是基本國策，那么黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主就通過依憲治國統(tǒng)一起來了，也可以說成黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依憲治國的有機(jī)統(tǒng)一?！叭y(tǒng)一”的提出是法治統(tǒng)一性的要求，而法治的統(tǒng)一性是政治統(tǒng)一性的具體化、制度化和規(guī)范化。中國法治需要解決好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國之間的關(guān)系、人民主權(quán)與依法治國的關(guān)系和黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主權(quán)之間的關(guān)系，要維護(hù)法治的統(tǒng)一性必須在憲法中統(tǒng)一解決。黨導(dǎo)立憲制將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和人民主權(quán)統(tǒng)一于憲法之中，可以說黨導(dǎo)立憲制就是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依憲治國有機(jī)統(tǒng)一的制度化。

肯定“三統(tǒng)一”就必然肯定黨導(dǎo)立憲制。黨導(dǎo)立憲制是與君主立憲制和民主立憲制并列的三大憲治體制之一，是社會主義憲治，如果我們有道路自信、制度自信、理論自信和文化自信，我們就沒有理由不接受黨導(dǎo)立憲制。我們未來需要做的是怎樣將黨導(dǎo)立憲制制度化、規(guī)范化和程序化。

現(xiàn)代政治都是立憲政治，任何文明國家都應(yīng)該也將會接受憲治價(jià)值，因?yàn)閼椫问菓椃ㄏ碌恼?，保障的正是黨、國家和民族的長治久安。憲治是摒棄革命思維，崇尚改良道路的制度設(shè)計(jì)，不同國家具有不同的歷史，不同國家政治力量分布也不相同，因此不同國家所采取的憲治模式自然不同。我們在贊同立憲政治的價(jià)值時(shí)要按照自身的國情選擇自身的憲治道路，進(jìn)行最適合中國的憲治制度設(shè)計(jì)。柏拉圖斷言現(xiàn)實(shí)中的最好政體是法治的君主制，但在現(xiàn)代民主社會，現(xiàn)實(shí)中的最好政體將是黨導(dǎo)立憲制?！?/p>