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政府間協(xié)同與信息共享問(wèn)題研究

2018-02-07 19:54馮偉宸劉新萍
安徽文學(xué)·下半月 2018年1期
關(guān)鍵詞:協(xié)同政府信息

馮偉宸 劉新萍

摘 要:政府間協(xié)同可以使多個(gè)地方政府從共同提供區(qū)域公共物品或服務(wù)中獲得共同利益,因此共同利益是地方政府合作的激勵(lì)動(dòng)機(jī)。當(dāng)單方面政府不愿主出面解決社會(huì)問(wèn)題或是缺乏解決能力時(shí),聯(lián)動(dòng)多方政府協(xié)同治理就成了必行之路。而有效的信息共享可以解決政府間協(xié)同過(guò)程中單方面主體所遇到的無(wú)法解決的困境,起到促進(jìn)和推動(dòng)政府間協(xié)同的效果。本文通過(guò)文獻(xiàn)梳理,分析政府間協(xié)同與信息共享的關(guān)系,并對(duì)如何促進(jìn)政府間協(xié)同和信息共享給出自己的建議和看法。

關(guān)鍵詞:政府間協(xié)同 信息共享

一、文獻(xiàn)回顧

政府間協(xié)同是為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題而產(chǎn)生的一個(gè)概念,是打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)雙贏合作關(guān)系的新的嘗試。為了明確協(xié)同的內(nèi)涵以及確保協(xié)同在界河治理中發(fā)揮出重要作用,下文將對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府間協(xié)同的相關(guān)概念的研究進(jìn)行歸納整理。

(一)概念界定

1.國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)協(xié)同及政府間協(xié)同的理解

“協(xié)同”一詞最早出現(xiàn)在西方國(guó)家,西方學(xué)者們對(duì)“協(xié)同”這一概念的理解因人而異。Huxham認(rèn)為協(xié)同是“人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而進(jìn)行的跨部門合作”;Hardy認(rèn)為協(xié)同是各方自愿參加的互動(dòng)策略;Lawrence將協(xié)同界定為一種動(dòng)態(tài)的、相互影響與演變的過(guò)程,這一過(guò)程中包含了配合與協(xié)調(diào)。

王寶明等學(xué)者分析了我國(guó)“行政區(qū)劃調(diào)整”對(duì)區(qū)域合作的影響,以及我國(guó)地方政府間橫向合作模式的現(xiàn)狀,提出我國(guó)區(qū)域合作中地方政府間關(guān)系不協(xié)調(diào)的主要原因,為我們研究地方政府間合作提供了有效的指導(dǎo)。

2.本文對(duì)協(xié)同及政府間協(xié)同的理解

基于以上學(xué)者的觀點(diǎn),本文對(duì)協(xié)同的定義做出如下概述:協(xié)同是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾以共同目標(biāo)為導(dǎo)向,在現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)范下,通過(guò)自愿、合作、協(xié)商、談判等方式確立伙伴關(guān)系,共同管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程。

政府間協(xié)同則是相關(guān)地方政府為了解決共同面對(duì)的社會(huì)公共問(wèn)題而進(jìn)行的協(xié)同,受上級(jí)政府的監(jiān)督。這其中的主體是各地方政府,跨國(guó)政府間的協(xié)同不在本文的研究范圍之內(nèi)。在這個(gè)過(guò)程中,各個(gè)參與者都擁有自由裁量權(quán),各地方政府需要放棄一定的獨(dú)立性或自主性,以保證伙伴關(guān)系的確立。

(二)政府間協(xié)同的特點(diǎn)

關(guān)于政府間協(xié)同的特點(diǎn),通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的整理和歸納,本文列舉出以下幾個(gè)方面:

田培杰提出,政府間協(xié)同具有公共性和動(dòng)態(tài)性。公共性表現(xiàn)在政府間協(xié)同的目的不是為了謀取私利,而是為了解決公共問(wèn)題,各參與方的共同目標(biāo)也應(yīng)是以解決公共問(wèn)題為基礎(chǔ)。動(dòng)態(tài)性表現(xiàn)在政府間協(xié)同沒(méi)有固定的操作模式,其過(guò)程也不是一成不變的,而是需要根據(jù)具體情況和不確定因素及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整和改變。

劉偉忠提出,政府間協(xié)同具有整合性和開(kāi)放性。整合性表現(xiàn)在政府間協(xié)同主要依靠各地方政府之間的共同參與,各方在參與過(guò)程中關(guān)于成本和收益等方面必然會(huì)存在分歧,協(xié)同時(shí)需要對(duì)其進(jìn)行有效合理的整合。開(kāi)放性表現(xiàn)在政府間協(xié)同的過(guò)程需要在開(kāi)放的狀態(tài)下進(jìn)行,即信息和資源的共享,這有利于搭建相互信任的牢固的協(xié)同關(guān)系,保證資源利用最大化。

(三)政府間協(xié)同中面臨的問(wèn)題

政府間協(xié)同在根本上可以很好地解決單一地方政府在治理上的局限性,但是現(xiàn)階段政府間協(xié)同在展現(xiàn)其優(yōu)越性的同時(shí),也面臨著諸多問(wèn)題。

首先,難以在共同目標(biāo)上達(dá)成一致。在制定共同目標(biāo)時(shí)各主體不可避免地會(huì)盡量爭(zhēng)取自身利益的最大化,各方在價(jià)值觀和經(jīng)濟(jì)實(shí)力上的差異性也會(huì)對(duì)共同目標(biāo)的制定帶來(lái)困難。由于政府間協(xié)同解決的是較為復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題,因此協(xié)同的過(guò)程經(jīng)常需要持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間,在這之間各方還可能會(huì)對(duì)初始目標(biāo)產(chǎn)生偏離。

其次,缺乏信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)共享的支撐。協(xié)同的有效性很大程度上取決于各主體之間良性的溝通協(xié)調(diào)和信息數(shù)據(jù)的公開(kāi)和共享,如果各地方政府各自使用相互獨(dú)立的信息溝通系統(tǒng),就容易導(dǎo)致信息閉塞,進(jìn)而影響協(xié)同的效果。還有可能出現(xiàn)的一種情況是各參與方為了使自身謀求更多利益,會(huì)有意隱瞞和保密一些關(guān)鍵信息和數(shù)據(jù),造成信任危機(jī),對(duì)協(xié)同構(gòu)架帶來(lái)消極影響。

再次,難以形成有效的監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)政府需要在必要時(shí)對(duì)參與協(xié)同的各地方政府進(jìn)行監(jiān)督,從現(xiàn)有的協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,這種監(jiān)督往往會(huì)走向兩種極端。一種是上級(jí)政府權(quán)力的濫用,干涉協(xié)同過(guò)程中的各個(gè)細(xì)節(jié),結(jié)果引起各方不滿,缺乏自主性;另一種是上級(jí)政府為了創(chuàng)造相對(duì)寬松的合作環(huán)境,放松監(jiān)管,結(jié)果造成協(xié)同過(guò)程失控、成本超標(biāo)、目標(biāo)偏離等諸多負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生。

二、信息共享與政府間協(xié)同的關(guān)系

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快,利益主體和利益訴求的多樣化日益顯現(xiàn)出來(lái),社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜程度越來(lái)越高,現(xiàn)有的管理體制往往存在管理層次多、效率低下、行政力量分散、對(duì)資源的整合度低等問(wèn)題,這些也是政府間協(xié)同治理過(guò)程中將會(huì)面對(duì)的問(wèn)題。因此政府間協(xié)同過(guò)程中各參與方需要采取聯(lián)動(dòng)機(jī)制,搭建信息共享的平臺(tái),聯(lián)合人員共同進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集工作,對(duì)已有的信息和資源做到及時(shí)的傳遞和共享。

有效的信息共享可以解決政府間協(xié)同過(guò)程中單方面主體所遇到的無(wú)法解決的困境,改善傳統(tǒng)的條塊分割的管理體制暴露出的弊端,有利于搭建相互信任的伙伴關(guān)系,提升各地方政府處理社會(huì)公共事務(wù)的工作能力和工作效率,進(jìn)而起到促進(jìn)和推動(dòng)政府間協(xié)同的效果;而政府間的協(xié)同發(fā)展到一定過(guò)程后會(huì)越來(lái)越受到信息不公開(kāi)帶來(lái)的負(fù)面影響,會(huì)受困于勞民傷財(cái)費(fèi)時(shí)費(fèi)力的重復(fù)工作中,政府間協(xié)同對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題的治理與每一位居民息息相關(guān),當(dāng)社會(huì)群眾無(wú)法了解到治理的進(jìn)程時(shí),政府的公信力無(wú)疑將大打折扣,因此政府間協(xié)同會(huì)催生并依賴于信息共享。

三、對(duì)政府協(xié)同治理困境的對(duì)策分析

關(guān)于政府間協(xié)同治理的研究,目前還沒(méi)有建立起一個(gè)公認(rèn)的理論體系和研究框架,在面對(duì)困境時(shí)協(xié)同主體常常很難找到合適的解決辦法,本文對(duì)如何使政府間協(xié)同治理得以平穩(wěn)有效地進(jìn)行給出了一些建議和看法。endprint

(一)關(guān)于協(xié)同關(guān)系的確立

1.政府間協(xié)同中對(duì)治理的要求

政府間協(xié)同中在治理時(shí)應(yīng)遵循以下幾點(diǎn):第一,不要局限于傳統(tǒng)的科層體制的職權(quán)分工。第二,參與者要認(rèn)知到不僅要自我決策,而且還要為促進(jìn)協(xié)議的達(dá)成而努力。第三,要明確所有參與協(xié)同的主體都具有其正當(dāng)?shù)睦妫瑓f(xié)同的結(jié)果是為了達(dá)成團(tuán)體的共識(shí)。第四,協(xié)同主體要了解這種治理的模式,并且強(qiáng)調(diào)信息共享,同時(shí)尊重其他主體的意見(jiàn)。

2.協(xié)同參與者要形成信任互惠的關(guān)系

關(guān)于信任,協(xié)同主體首先應(yīng)在協(xié)商談判的過(guò)程中,遵守誠(chéng)信的原則;其次在具體的實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格依照先前的承諾和協(xié)議,而不擅自主張,對(duì)于應(yīng)該公開(kāi)的部分及時(shí)公開(kāi),不隱瞞關(guān)鍵信息;還要做到即使有機(jī)會(huì)得到,也不會(huì)貪取其他參與者的利益。

就互惠而言,在協(xié)同合作關(guān)系之中,若有參與者表現(xiàn)出互動(dòng)的態(tài)度,其他的參與伙伴也應(yīng)展現(xiàn)出協(xié)同互動(dòng)的意愿。這是一種對(duì)雙方都有利的互惠行為,協(xié)同伙伴會(huì)愿意負(fù)起共同的成本支出,同時(shí)也會(huì)公平地收貨回報(bào)。

3.協(xié)同參與者要互相包容

協(xié)同參與者彼此之間只有形成互相依賴的伙伴關(guān)系,才有可能通過(guò)彼此合作來(lái)實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。因此,參與者必須去除本位主義,培養(yǎng)相互的了解、相互信任的伙伴關(guān)系,建立共同目標(biāo),形成共同理念,塑造共同使命,以發(fā)揮統(tǒng)合協(xié)調(diào)的功能。

(二)關(guān)于上級(jí)政府的監(jiān)管

就監(jiān)管方式或監(jiān)管機(jī)制而言,我認(rèn)為上級(jí)政府在面對(duì)協(xié)同治理議題時(shí),應(yīng)從以下幾個(gè)層次進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與授權(quán):第一,當(dāng)上級(jí)政府面對(duì)自身與地方政府間的協(xié)同議題時(shí),應(yīng)建立與地方政府間協(xié)調(diào)溝通的機(jī)制,同時(shí)在法律層面賦予地方參與的權(quán)力;第二,上級(jí)政府在面對(duì)地方間跨區(qū)域合作時(shí),應(yīng)扮演資源協(xié)助者和糾紛仲裁者的角色,以促成地方政府之間合作的達(dá)成,第三,上級(jí)政府應(yīng)做到及時(shí)授權(quán),可通過(guò)財(cái)政撥款方式誘導(dǎo)地方政府提升地方治理能力。

(三)關(guān)于政府間協(xié)同中的信息共享

1.信息共享應(yīng)以需求為導(dǎo)向

任何持續(xù)有效的信息共享都必須以應(yīng)用需求為導(dǎo)向,在政府間協(xié)同治理過(guò)程中的信息共享,無(wú)論是有利于對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題的治理,還是保障社會(huì)群眾的知情權(quán),都應(yīng)以滿足協(xié)同需求作為出發(fā)點(diǎn)。要徹底摒棄為了政績(jī)而脫離實(shí)際應(yīng)用需求的面子工程。

2.信息共享不能損害他人利益

某些信息對(duì)于一些組織或個(gè)人具有私密性或是被一些組織或個(gè)人擁有版權(quán),若沒(méi)有征得當(dāng)事人許可是不能隨意共享的。

3.信息共享需權(quán)責(zé)明晰

在政府間協(xié)同治理的信息共享中,一個(gè)很重要的問(wèn)題就是責(zé)權(quán)明晰。治理過(guò)程中因使用共享數(shù)據(jù)引發(fā)的問(wèn)題,責(zé)任究竟應(yīng)該由誰(shuí)承擔(dān)等必須明確。

4.將信息共享與信息公開(kāi)區(qū)分

信息共享與信息公開(kāi)在本質(zhì)上存在區(qū)別,信息公開(kāi)是對(duì)所有群體無(wú)條件的信息開(kāi)放,而信息共享則更多是有條件、有限范圍內(nèi)的信息開(kāi)放。信息共享需要把數(shù)據(jù)共享給需要的主體,對(duì)于社會(huì)公眾需要了解的部分信息公開(kāi)。

(四)關(guān)于地方政府的創(chuàng)新舉措

地方政府在協(xié)同治理過(guò)程中可以賦予社區(qū)或街道自主管理的能力,即地方政府應(yīng)該將權(quán)力下放給社區(qū)或街道,賦予其公共事務(wù)的治理權(quán)和控制權(quán),為其提供人力物力財(cái)力上的支持,使其從政府機(jī)關(guān)中的附屬地位解放出來(lái),轉(zhuǎn)而成為真正的公民自治組織。

四、結(jié)語(yǔ)

作為一種新的治理方式,政府間協(xié)同治理可以解決許多社會(huì)問(wèn)題中由于其特殊性經(jīng)常面對(duì)的兩不管的困境,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。隨著我國(guó)的政府轉(zhuǎn)型,服務(wù)性政府的構(gòu)建,公民對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題的關(guān)注度增高,為政府間協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)打下基礎(chǔ)。

然而目前還沒(méi)有形成對(duì)政府間協(xié)同治理的規(guī)范或框架,在實(shí)踐操作中,可能會(huì)出現(xiàn)協(xié)同治理失靈的現(xiàn)象,這就需要各參與協(xié)同的地方政府和上級(jí)政府的共同努力來(lái)應(yīng)對(duì)協(xié)同治理的困境。可以肯定的是,隨著政府間協(xié)同治理進(jìn)程的不斷深入,我國(guó)的公共治理模式將更加趨于完善,我國(guó)的民主政治將更加成熟。

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