潘同人*

1.濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022；2.山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250013

引言

從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，西方的公共政策理論可以分成兩種典型的范式，一個(gè)是達(dá)爾式的多元主義范式，另一個(gè)是多姆霍夫式的精英主義范式。對(duì)于多元主義范式而言，政府是各種社會(huì)力量博弈的平臺(tái)，具有相對(duì)中立的特征，公共政策則是社會(huì)力量之間相互妥協(xié)的產(chǎn)物[1]。對(duì)于精英主義范式而言，公共政策的博弈主體是有限的，政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、文化精英、軍事精英等少數(shù)群體可以長(zhǎng)期壟斷政策子系統(tǒng)，公共政策體現(xiàn)了精英的意志[2]。

這兩種理論范式來(lái)源于西方國(guó)家的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)，具有一定的科學(xué)性。然而，它們無(wú)法解釋中國(guó)社會(huì)的一些重大政策現(xiàn)象。無(wú)論是多元主義還是精英主義，都隱含著一個(gè)基本的假設(shè)，即政策過(guò)程的主要發(fā)生地是立法機(jī)構(gòu)，或者說(shuō)，立法機(jī)構(gòu)是公共政策的主要場(chǎng)域。使用西方的理論范式解釋我國(guó)的政策問(wèn)題時(shí)，可能會(huì)忽略一個(gè)明顯的事實(shí)，即我國(guó)重大的公共政策起源于黨委，組織嚴(yán)密的執(zhí)政黨機(jī)構(gòu)首先對(duì)政策議程進(jìn)行初步的建構(gòu)。在地方層面，情況則更為復(fù)雜，地方黨委要同時(shí)面臨上級(jí)的壓力和基層的需求，還要調(diào)動(dòng)本地區(qū)的各種行政、法律、經(jīng)濟(jì)資源，以便政策過(guò)程的順利推進(jìn)。地方黨委既不是多元主義強(qiáng)調(diào)的中立性政策平臺(tái)，也不是精英主義描述的封閉保守的狹小圈子，它是地方政策場(chǎng)域中的核心行動(dòng)者。

政策議程是指公共權(quán)力機(jī)構(gòu)將社會(huì)問(wèn)題納入政府的議事日程，議程的設(shè)置是政策過(guò)程中較為重要的環(huán)節(jié)。根據(jù)金登提出的三源流模型，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，政府面臨著多重挑戰(zhàn)，問(wèn)題源流與政策源流都十分活躍，信息技術(shù)的發(fā)展又使網(wǎng)絡(luò)民意風(fēng)起云涌，政治源流和政策窗口因而容易形成[3]。然而，三源流模型的實(shí)踐基礎(chǔ)是多元主義條件下的壓力集團(tuán)政治，我國(guó)地方層面政策議程設(shè)定的背景則是有限參與的“黨政體制”[4]，如何將強(qiáng)勢(shì)有為的地方黨委納入政策議程設(shè)定的理論框架，如何解釋地方黨委與上下各種利益主體的互動(dòng)行為，都是三源流模型無(wú)法解決的問(wèn)題。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，地方黨委在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上獲得了一定的政策自主性。在符合中央大政方針的前提下，地方黨委可以圍繞著地區(qū)發(fā)展的重要主題，建構(gòu)一些重大的政策議程。地方黨委在議程創(chuàng)制的過(guò)程中，與其他行動(dòng)者展開(kāi)的互動(dòng)，地方黨委作為核心行動(dòng)者，發(fā)揮的作用。理解這些問(wèn)題，將有助于揭示當(dāng)代中國(guó)的政策制定過(guò)程和政治運(yùn)作規(guī)律。

1 雙重互動(dòng)：一個(gè)分析框架

1.1 來(lái)自中央的政治壓力

現(xiàn)階段，我國(guó)的地方黨委具有一定的政策自主性。然而，這種自主性被嚴(yán)格限定在公共治理的具體事務(wù)層面。有學(xué)者指出，我國(guó)在改革開(kāi)放過(guò)程中形成了一種政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)相協(xié)調(diào)的央地權(quán)力配置模式[5]。在議程創(chuàng)制方面，政治集權(quán)的主要表現(xiàn)是中央通過(guò)召開(kāi)重要的會(huì)議，為解決具體的公共問(wèn)題奠定政治基調(diào)。在行政發(fā)包制之下，中央作為發(fā)包人，有權(quán)對(duì)發(fā)包事項(xiàng)做出政治限定，要求地方在中央劃定的政策框架以內(nèi)見(jiàn)機(jī)行事[6]。中央的重要會(huì)議做出的宏觀決策無(wú)疑對(duì)地方黨委構(gòu)成了強(qiáng)大的政治壓力，在目標(biāo)責(zé)任式的績(jī)效管理體制下，地方黨委難以通過(guò)“不決策”方式來(lái)解構(gòu)中央確立的政策議程[7]，它至少需要做出某種政治姿態(tài)，以確保自己作為中央代理人的政治正確性。

中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)央地關(guān)系最根本的政治原則，而分權(quán)不過(guò)是在國(guó)家穩(wěn)定的前提下獲取長(zhǎng)期利益最大化的策略性手段[8]。對(duì)于地方黨委而言，一旦中央的政策文本確定下來(lái)，地方黨委對(duì)其展開(kāi)的分解和細(xì)化就只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。從實(shí)踐層面來(lái)看，每次中央的重要會(huì)議結(jié)束以后，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)最重要的工作就是在轄區(qū)內(nèi)組織黨員干部學(xué)習(xí)中央的政策精神，以便為下一步制定地方化的政策文本做準(zhǔn)備。勾畫政策議程，是中央各類會(huì)議的基本政治功能之一。重大政策議程的確定，往往出現(xiàn)在黨的代表大會(huì)、中央全會(huì)以及重要專項(xiàng)會(huì)議之上，這些會(huì)議出臺(tái)的報(bào)告和文件，對(duì)地方的政策導(dǎo)向構(gòu)成了硬性的約束。

除了中央的會(huì)議、報(bào)告和文件以外，高層領(lǐng)導(dǎo)人的指示也直接影響了地方黨委政策議程建構(gòu)的范圍與能力。政策企業(yè)家被某些西方學(xué)者視為影響政策議程形成的重要因素[9]。身居高位的政治家通過(guò)整合政策資源和構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)等手段，推動(dòng)議程建構(gòu)時(shí)機(jī)的到來(lái)[10]。在我國(guó)的民主集中制當(dāng)中，高層領(lǐng)導(dǎo)人是最為重要的政策企業(yè)家，他們倡導(dǎo)的政策理念貫穿于政策過(guò)程的始終。當(dāng)中央的大政方針確定以后，高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)某項(xiàng)政策議程的反復(fù)強(qiáng)調(diào)構(gòu)成了一種政治背書，地方黨委針對(duì)該議程進(jìn)行研究、討論和決策的活動(dòng)將具有無(wú)可爭(zhēng)議的合理性。此外，如果地方黨委將中央領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)注的事項(xiàng)列為重要的政策議程，無(wú)疑會(huì)吸引中央領(lǐng)導(dǎo)的注意力，使其在政策試點(diǎn)、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

1.2 來(lái)自基層的治理需求

在中央的政治壓力之外，地方黨委的政策自主性還明顯受到基層方面的制約。筆者在此用“基層”這個(gè)概念，來(lái)指代中央和省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)以外的主體及共同體，包括省級(jí)以下黨委、政府、企業(yè)組織、社會(huì)組織、城市社區(qū)及集體經(jīng)濟(jì)組織等?！盎鶎印睆哪撤N意義上講，是對(duì)“國(guó)家與社會(huì)二分”的政治社會(huì)學(xué)研究范式的中國(guó)化處理。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，中國(guó)仍然帶有“總體性社會(huì)”的特征，政治中心、意識(shí)形態(tài)中心與經(jīng)濟(jì)中心尚未完全分化[11]。因此，“國(guó)家與社會(huì)二分”的研究范式無(wú)法直接應(yīng)用于我國(guó)的政治和政策分析。在這種情況下，“基層”概念可以較好地統(tǒng)合低層級(jí)黨政機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量，使其成為中央與地方之外的、兼具政治屬性與社會(huì)屬性的第三方行動(dòng)者集團(tuán)。

基層的治理需求以社會(huì)問(wèn)題的形式呈現(xiàn)，為地方政策議程的形成提供了動(dòng)力。在壓力型體制下[12]，地方黨委必須設(shè)法將轄區(qū)內(nèi)的重大社會(huì)問(wèn)題控制在一定的范圍內(nèi)，避免問(wèn)題的集中爆發(fā)。通過(guò)對(duì)治理需求的正確識(shí)別和分析，地方黨委能夠以設(shè)立重大政策議程的方式，滿足基層群眾及企業(yè)的迫切需要。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的地方黨委存在強(qiáng)烈的權(quán)力一元化趨勢(shì)，因此面臨著較大的決策風(fēng)險(xiǎn)[13]。在實(shí)際決策過(guò)程中，地方黨委的權(quán)力一元化趨勢(shì)不僅受到中央的監(jiān)控，而且受到基層治理需求的制約?；鶎又卫硇枨罂梢允怪醒氲拇笳结槨氨镜鼗?，使地方黨委變成一個(gè)處于中央與基層之間的能動(dòng)行為者。地方黨委在議程設(shè)置的過(guò)程中，不斷與基層的實(shí)際需求進(jìn)行對(duì)接，以提高決策的科學(xué)化水平。

基層的治理需求具有系統(tǒng)性。所謂系統(tǒng)性，是指分散于不同社會(huì)群體的具體治理需求之間，具有內(nèi)在的相互聯(lián)系的性質(zhì)。例如，居委會(huì)工作人員的漲薪需求與社區(qū)居民的公共文化需求雖然是兩個(gè)不同的治理需求，但是二者之間存在著因果性或相關(guān)性的內(nèi)在聯(lián)系。居委會(huì)工作人員的薪酬待遇不佳會(huì)直接影響其工作的積極性，進(jìn)而對(duì)社區(qū)的文化建設(shè)產(chǎn)生消極的影響。因此，地方黨委在處理基層的治理需求時(shí)，應(yīng)該充分重視治理需求的系統(tǒng)性特征，將存在著內(nèi)部聯(lián)系的多種治理需求整合為一項(xiàng)政策議程。

基層的治理需求是不斷積累的。治理需求的積累過(guò)程是社會(huì)問(wèn)題不斷明晰、社會(huì)矛盾不斷突顯的過(guò)程。地方黨委如果不對(duì)某個(gè)領(lǐng)域中日益強(qiáng)烈的治理需求做出有效的回應(yīng)，它在該領(lǐng)域的治理能力將受到嚴(yán)重的影響。基層治理需求往往具有一種“滾雪球效應(yīng)”，當(dāng)需求背后的問(wèn)題積累到一定程度時(shí)，任何單一的政策工具都無(wú)法產(chǎn)生有效的政治回應(yīng)，也無(wú)法恢復(fù)遭受減損的政府公信力。只有采用某種“綜合治理”的方式，才能使積重難返的基層治理需求得到滿足。最典型的案例是地方政法部門發(fā)動(dòng)的“打黑行動(dòng)”。在一些地區(qū)，由于權(quán)力尋租的存在，黑惡勢(shì)力在早期往往得不到懲治，當(dāng)懲治黑惡勢(shì)力的需求發(fā)展到一定程度時(shí)，地方政法部門只能采取“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式，將“打黑行動(dòng)”上升為一項(xiàng)綜合性議程。

1.3 壓力或需求的裂變

地方黨委在議程確定過(guò)程中既受到來(lái)自中央的壓力，又能切身感受到來(lái)自基層的需求。但是，中央的壓力和基層的需求只是議程確立的必要條件，并非塑造議程方向與內(nèi)容的直接動(dòng)因。議程的形成是一個(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程，來(lái)自外部的壓力和需求只是一種量的積累，而關(guān)鍵性的“觸發(fā)事件”或“觸發(fā)情境”才是質(zhì)變的來(lái)臨。諸如“觸發(fā)事件”或“觸發(fā)情境”的作用范圍、作用強(qiáng)度及持續(xù)時(shí)間等因素，都會(huì)對(duì)議程的發(fā)展構(gòu)成直接而有力的影響[14]。

當(dāng)中央的政治壓力發(fā)展到一定程度時(shí)會(huì)發(fā)生裂變，地方黨委將不得不拋開(kāi)繁瑣的官僚議事程序，直接將某些社會(huì)問(wèn)題列為近期的重大議程。這種裂變的表現(xiàn)形式是中央直接對(duì)地方提出要求，具體的場(chǎng)合可以是中央主要領(lǐng)導(dǎo)人在基層考察工作，也可以是有地方主要領(lǐng)導(dǎo)人參加的中央重要會(huì)議。與中央的壓力類似，基層的治理需求發(fā)展到一定程度時(shí)，同樣會(huì)出現(xiàn)裂變。這種裂變的表現(xiàn)形式通常是地方黨委在某個(gè)方面的工作中面臨或即將面臨前所未有的不利局面。一旦這種不利局面出現(xiàn)，將意味著地方黨委對(duì)轄區(qū)公共事務(wù)治理的領(lǐng)導(dǎo)失敗，其主要領(lǐng)導(dǎo)人將在激烈的政治錦標(biāo)賽中陷于被動(dòng)。

議程確立過(guò)程中的裂變，主要有三種類型。一種是壓力型，即由中央壓力導(dǎo)致的裂變；一種是需求型，即由基層需求導(dǎo)致的裂變；還有一種是混合型，即由壓力和需求共同推動(dòng)的裂變。在地方的治理實(shí)踐中，混合型裂變也十分常見(jiàn)。在城市棚戶區(qū)改造過(guò)程中，驅(qū)動(dòng)地方黨政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)拆遷改造的力量不僅僅是棚戶區(qū)居民的美好愿望，更在于中央和國(guó)家部委的政策性文件，以及高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此事的深切關(guān)懷。例如，習(xí)近平2014年1月在內(nèi)蒙古阿爾山市考察時(shí)指示當(dāng)?shù)卣涌炫飸魠^(qū)改造，讓群眾早日住上新房。他還特意查看了當(dāng)?shù)氐呐飸魠^(qū)改造時(shí)間表。這些舉動(dòng)無(wú)疑對(duì)當(dāng)?shù)攸h委的議程排序造成了決定性影響。

1.4 核心行動(dòng)者的政治回應(yīng)

在地方尤其是省域?qū)用?，地方黨委是政策議程確立過(guò)程中的核心行動(dòng)者。核心行動(dòng)者應(yīng)該具有行動(dòng)偏好和行動(dòng)能力[15]。行動(dòng)偏好意味著政策議程所追求的目標(biāo)符合核心行動(dòng)者的價(jià)值取向與理性預(yù)期。行動(dòng)能力指的是核心行動(dòng)者所具有的發(fā)起并推進(jìn)政策議程的政治與行政能力。地方黨委作為議程創(chuàng)設(shè)中的核心行動(dòng)者，肩負(fù)著對(duì)中央壓力和基層需求做出政治回應(yīng)的責(zé)任。有研究表明，基層群眾對(duì)地方黨政機(jī)構(gòu)的信任程度明顯低于中央黨政機(jī)構(gòu)[16]。其原因就在于地方比中央肩負(fù)著更大的政治回應(yīng)責(zé)任。與中央的自上而下的單向政治回應(yīng)相比，地方黨委時(shí)常處于雙向政治回應(yīng)的張力之中。

在議程創(chuàng)設(shè)時(shí)，地方黨委進(jìn)行著一種自下而上的政治回應(yīng)，它通過(guò)統(tǒng)籌政治資源來(lái)回應(yīng)中央的政治壓力。這種回應(yīng)模式帶有濃厚的形式化色彩，地方黨委試圖讓中央感受到自己對(duì)其大政方針的高度重視，以便減輕自己受到的政治壓力。此外，地方黨委還必須通過(guò)統(tǒng)籌政策工具的方式，自上而下地回應(yīng)基層的治理需求。因?yàn)閱我坏恼吖ぞ卟蛔阋詫?duì)轉(zhuǎn)型期高度復(fù)雜的社會(huì)矛盾形成有效的回應(yīng)，需要地方黨委運(yùn)用政治手段，在議程推進(jìn)的過(guò)程中將不同層次的政策工具打包使用。正如有些學(xué)者認(rèn)為的那樣，地方黨政機(jī)構(gòu)之所以偏愛(ài)運(yùn)動(dòng)式治理，是因?yàn)橹卫碣Y源的稀缺[17]。將零散的政策工具集中在某一個(gè)領(lǐng)域，正是彌補(bǔ)這種稀缺的明智之選。

2 上海市委一號(hào)課題的實(shí)證分析

2.1 案例簡(jiǎn)述

上海是我國(guó)的直轄市，它的市委書記同時(shí)擔(dān)任政治局委員。因此，上海的政策議程創(chuàng)制能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的省會(huì)城市。此外，由于上海擁有中央授予的“改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的政治定位，其政策自主性也要高于其他省級(jí)政府。所以，選取上海市級(jí)層面的案例進(jìn)行研究，更有利于發(fā)現(xiàn)地方黨委在政策議程創(chuàng)制中的行為規(guī)律。

從2013年開(kāi)始，上海市委針對(duì)困擾地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題，在每年年初都會(huì)確定一號(hào)課題，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，集中全市的行政資源，展開(kāi)多輪次的密集調(diào)研，摸清基層面臨的實(shí)際問(wèn)題，形成一套系統(tǒng)化的解決方案。在調(diào)研過(guò)程中，市級(jí)機(jī)關(guān)、各區(qū)縣、企業(yè)、高校、智庫(kù)、媒體紛紛參與其中，為一號(hào)課題的順利推進(jìn)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。迄今為止，上海市委一號(hào)課題已經(jīng)完成三項(xiàng)，每年的一號(hào)課題側(cè)重點(diǎn)不同。2013年的一號(hào)課題關(guān)注政府治理，題為“加快在實(shí)踐中培養(yǎng)選拔年輕干部”；2014年的一號(hào)課題聚焦社會(huì)治理，題為“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”；2015年的一號(hào)課題強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展，題為“大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、加快建設(shè)科技創(chuàng)新中心”。三年三個(gè)主題，從行政領(lǐng)域，到社會(huì)領(lǐng)域，再到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，一號(hào)課題涵蓋了十分廣泛的政策議題。

2.2 中央的大政方針對(duì)上海構(gòu)成了政治壓力

2013到2015年間的三個(gè)一號(hào)課題，都明顯地反映了中央的意志。相關(guān)研究表明，地方黨委在政策議程建構(gòu)過(guò)程中遵循著“上下邏輯”，地方官員為了落實(shí)中央的政策精神和決策部署，會(huì)主動(dòng)建構(gòu)新的政策議程，以謀取政績(jī)[18]。自從1990年中央決定開(kāi)發(fā)開(kāi)放浦東以來(lái)，上海在政策創(chuàng)新方面一貫表現(xiàn)突出。上海的市委書記作為中央政治局委員，其行政級(jí)別和政治影響力明顯高于周邊省份的領(lǐng)導(dǎo)人。作為地方政策創(chuàng)新的先進(jìn)典型，上海比其他地區(qū)更能感受到中央大政方針?biāo)┘拥恼螇毫?，具有一種以改革謀政績(jī)的行為動(dòng)機(jī)。

干部年輕化是改革開(kāi)放以來(lái)中央一直堅(jiān)持的大政方針之一，也是中國(guó)共產(chǎn)黨干部管理體制的重要指導(dǎo)原則。黨和國(guó)家的歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體都非常重視年輕干部的培養(yǎng)和選拔，并且在重要的政治會(huì)議上再三強(qiáng)調(diào)這一原則。例如，江澤民在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上，從全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想的高度，指出了推動(dòng)干部隊(duì)伍年輕化的重大現(xiàn)實(shí)意義。中央領(lǐng)導(dǎo)集體在2013年前后對(duì)干部年輕化原則的詳細(xì)闡釋，為該年度上海市委一號(hào)課題的開(kāi)展制造出宏觀的政策氛圍。2013年6月，習(xí)近平在全國(guó)組織工作會(huì)議上發(fā)表了重要講話，提出了“全面深化改革關(guān)鍵在人”的論斷，為地方的干部年輕化工作確立了不可反駁的政治合法性，同時(shí)也將“干部年輕化”轉(zhuǎn)變成了全面深化改革所必需完成的政治任務(wù)。作為改革的先行者，上海在“干部年輕化”方面采取措施也就不足為奇了。

“社會(huì)治理”作為一個(gè)官方的政治概念，最早出現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)的報(bào)告當(dāng)中?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、有效化解社會(huì)矛盾列為各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)開(kāi)展社會(huì)建設(shè)的重中之重。十八屆三中全會(huì)之后，各地都在針對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題開(kāi)展政策調(diào)研活動(dòng)，并提出了各具特色的工作思路。例如，浙江省提出以“平安浙江”建設(shè)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。十八屆三中全會(huì)產(chǎn)生的政治壓力以及周邊地區(qū)創(chuàng)新性的施政理念，都對(duì)上海構(gòu)成了直接影響，促使其在社會(huì)治理方面有所作為。

有學(xué)者認(rèn)為，利用全球智慧和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，是新常態(tài)下開(kāi)放與發(fā)展的主要政策議程[19]。在經(jīng)濟(jì)增速放緩的新常態(tài)下，中央提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略。中共十八大提出“走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”。在2014年8月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新是一個(gè)國(guó)家向前發(fā)展的重要力量”，并對(duì)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略提出了四點(diǎn)意見(jiàn)。2015年3月，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，精心布置了地方黨委實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的總體思路和主要目標(biāo)。在一連串頂層設(shè)計(jì)活動(dòng)的驅(qū)使下，科技基礎(chǔ)雄厚的上海具備了率先探索創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的行為動(dòng)力。

2.3 上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的系統(tǒng)性問(wèn)題

在改革過(guò)程中，上海出現(xiàn)了一些系統(tǒng)性問(wèn)題，干部隊(duì)伍老化便是其中之一。2012年底的一份研究報(bào)告顯示，上海共有市管干部1900余人，五年內(nèi)將有一半左右面臨退休，三年內(nèi)將有四分之一的局級(jí)干部達(dá)到退休年齡[20]。干部年齡結(jié)構(gòu)失調(diào)、年輕干部比例偏低、缺乏基層工作經(jīng)歷等問(wèn)題長(zhǎng)期制約著上海的改革與發(fā)展。十八大以后，上海已經(jīng)到了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅(jiān)期，優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)成為一種與全面深化改革相適應(yīng)的治理需求。有研究表明，晉升錦標(biāo)賽機(jī)制對(duì)年輕干部具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，而對(duì)于臨近退休的干部則激勵(lì)作用較弱[21]。因此，干部隊(duì)伍年輕化是一項(xiàng)關(guān)乎改革全局的系統(tǒng)工程，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

隨著郊區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)的快速集聚，以上海為代表的特大城市成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的急先鋒。在上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，鄉(xiāng)村秩序迅速瓦解，新興的城鎮(zhèn)社區(qū)匯集了不同的社會(huì)群體，社區(qū)的養(yǎng)老、治安、環(huán)衛(wèi)等問(wèn)題日益突出，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的治理需求。以上海近郊的大型居住社區(qū)為例，這種社區(qū)通常由五個(gè)社會(huì)群體構(gòu)成：中心城區(qū)的搬遷市民、近郊的農(nóng)民、外來(lái)務(wù)工經(jīng)商人員、留滬就業(yè)大學(xué)生、外來(lái)購(gòu)房者。這五個(gè)群體具有不同的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)地位和生活方式，他們生活在同一個(gè)社區(qū)里，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)提出了異質(zhì)的治理要求。而社區(qū)居委會(huì)普遍存在著治理體系不合理、治理能力不足等問(wèn)題，制約了上海新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

科技創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量。上海在科技創(chuàng)新過(guò)程中存在著政府管理和服務(wù)不到位、市場(chǎng)未發(fā)揮決定作用、產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制不完善、融資機(jī)制不健全等問(wèn)題，這些問(wèn)題是上海轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的瓶頸所在。根據(jù)波特的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)理論，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展分為生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和富裕驅(qū)動(dòng)四個(gè)階段[22]。上海正處于投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過(guò)渡的階段，科技創(chuàng)新體制機(jī)制的改革是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。隨著對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大，基層在科技創(chuàng)新方面的治理需求越來(lái)越強(qiáng)，希望建立一種能夠吸引海外創(chuàng)新要素聚集的科技創(chuàng)新治理體系。

2013—2015年上海市委一號(hào)課題所解決的問(wèn)題均是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的系統(tǒng)性問(wèn)題，其中包含著許多相互聯(lián)系、甚至相互沖突的利益需求。例如，上海在建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的過(guò)程中，外來(lái)投資者與本地創(chuàng)業(yè)者之間就存在著政策需求方面的沖突。外來(lái)投資者希望得到特殊的政策扶持，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。本地創(chuàng)業(yè)者更期待寬松的政府監(jiān)管與良好的融資環(huán)境，以便成長(zhǎng)為本地的龍頭企業(yè)。相互沖突的政策需求交織在一起，共同構(gòu)成了基層對(duì)一號(hào)課題的復(fù)雜態(tài)度。

2.4 由量變到質(zhì)變的過(guò)程

在頂層壓力和基層需求的共同作用下，一些困擾著上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸性問(wèn)題經(jīng)歷了由量變到質(zhì)變的過(guò)程。壓力或需求的裂變，致使原本的深層次矛盾驟然浮出水面，成為媒體和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。2013年的一號(hào)課題是典型的需求型裂變。2006年發(fā)生了轟動(dòng)一時(shí)的社?；鸢敢院?，上海的干部選拔政策日趨保守，致使干部隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)日益老化，對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的應(yīng)對(duì)能力不足。該問(wèn)題經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的積累之后，終于在2012年浮出水面，當(dāng)時(shí)的上海面臨著干部隊(duì)伍的“年齡斷崖”，一部分老同志退休以后，后續(xù)的年輕干部缺乏足夠的基層歷練，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)勝任更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)崗位。因此，干部隊(duì)伍老化問(wèn)題在2012年變得異常明顯，需要上海的領(lǐng)導(dǎo)集體馬上著手解決。

2014年的一號(hào)課題，屬于混合型裂變。一方面，上海在新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域繼續(xù)走在全國(guó)前列，大型居住社區(qū)逐步形成體系，有效地整合了舊城改造中的老市民與城市擴(kuò)張中的新市民。另一方面，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的社會(huì)治理問(wèn)題逐漸突顯，力量薄弱的基層組織無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中涌現(xiàn)的大量問(wèn)題，無(wú)法向居民提供有效的管理與服務(wù)。與此同時(shí)，中央對(duì)上海的社會(huì)治理改革高度重視，并給予了充分的支持和肯定。2014年3月，習(xí)近平在參加第十二屆全國(guó)人大上海代表團(tuán)審議時(shí)，鼓勵(lì)上?！白叱鲆粭l符合特大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子”?；鶎拥膯?wèn)題呈現(xiàn)與高層的殷切希望匯集在一起，成為重大政策議程得以確立的直接動(dòng)因。

2015年一號(hào)課題的確立，是壓力推動(dòng)下的裂變。有時(shí)候，雖然基層的某個(gè)問(wèn)題已經(jīng)充分顯現(xiàn)，但在與其他問(wèn)題爭(zhēng)奪“議程通道”時(shí)并不占優(yōu)勢(shì)。此時(shí)，中央或上級(jí)的直接指示起到了關(guān)鍵性作用，使該問(wèn)題的重要性迅速超過(guò)其他問(wèn)題，成為下一階段地方黨委的首選議程。2014年5月，習(xí)近平在上?？疾旃ぷ鲿r(shí)，對(duì)市領(lǐng)導(dǎo)提出了明確的要求，即上海要加快建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。2015年3月，他在聽(tīng)取上海市長(zhǎng)楊雄匯報(bào)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。正如某些學(xué)者所言：“政治領(lǐng)袖作為決策系統(tǒng)的核心，常常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議幾乎可以自動(dòng)進(jìn)入政府的議事日程?！盵23]中央領(lǐng)導(dǎo)的點(diǎn)題使得“科創(chuàng)中心”成為上海政治生活中最熱門的話題，也促使地方黨委的注意力分配符合宏觀層面的改革布局。

2.5 上海市委對(duì)壓力和需求的政治回應(yīng)

在民主集中制的決策體制下，上海市委是本地區(qū)重大政策議程形成過(guò)程中的核心行動(dòng)者，它建構(gòu)了一號(hào)課題的生成機(jī)制，并通過(guò)一號(hào)課題對(duì)中央的政治壓力與基層的治理需求做出高規(guī)格的政治回應(yīng)。在壓力或需求出現(xiàn)裂變之后，上海市委主導(dǎo)了議程之門的開(kāi)啟，其標(biāo)志是將壓力或需求所指的問(wèn)題領(lǐng)域列為本年度全市的重點(diǎn)工作，以一號(hào)課題的形式呈現(xiàn)。2014年2月26日，上海市委召開(kāi)了名為“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”的一號(hào)課題啟動(dòng)會(huì)，正式將社會(huì)治理領(lǐng)域的各種問(wèn)題整合成一項(xiàng)重要的政策議程。

地方黨委作為地方公共事務(wù)治理中的核心行動(dòng)者，其組成人員是對(duì)轄區(qū)內(nèi)政策議程的啟動(dòng)和政策方案的選擇擁有巨大話語(yǔ)權(quán)的政治人物，他們往往可以決定轄區(qū)內(nèi)的政策走向和績(jī)效[24]。上海作為一個(gè)世界罕見(jiàn)的特大型城市，其治理的復(fù)雜程度是難以想象的，需要上海市委充分發(fā)揮核心行動(dòng)者的政治功能，通過(guò)構(gòu)建重大的政策議程來(lái)實(shí)現(xiàn)有效治理。在一號(hào)課題啟動(dòng)和實(shí)施的過(guò)程中，上海市委主要以兩種形式對(duì)壓力和需求做出政治回應(yīng)，一種是過(guò)程性回應(yīng)，另一種是工具性回應(yīng)。

過(guò)程性回應(yīng)是指上海市委統(tǒng)籌各級(jí)和各類單位，在政策調(diào)研中形成合力。上海成立了由市委書記擔(dān)任組長(zhǎng)、市長(zhǎng)和市委副書記擔(dān)任副組長(zhǎng)的課題組，由他們親自帶隊(duì)，前往市直機(jī)關(guān)、區(qū)縣、高校、科研院所、企業(yè)等地開(kāi)展廣泛的調(diào)研，將基層的各類行動(dòng)者整合到政策過(guò)程中來(lái)，以提高政策過(guò)程的實(shí)際效能。此外，上海市委非常注重調(diào)研中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，一是將市委課題組的高層調(diào)研、綜合調(diào)研與區(qū)縣政府的基層調(diào)研、市直機(jī)關(guān)的專題調(diào)研結(jié)合起來(lái)，在上下聯(lián)動(dòng)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政策信息的準(zhǔn)確有效。二是將黨政機(jī)關(guān)的集中調(diào)研與專家學(xué)者的分散調(diào)研結(jié)合起來(lái)，在內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政策建議的科學(xué)合理。

工具性回應(yīng)是指上海市委統(tǒng)籌各領(lǐng)域的政策工具，針對(duì)政策議程綜合施策。以2015年一號(hào)課題為例，上海市委在經(jīng)過(guò)了充分調(diào)研、反復(fù)征求意見(jiàn)及內(nèi)部醞釀?dòng)懻撘院螅雠_(tái)了《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見(jiàn)》，形成了針對(duì)科技創(chuàng)新治理的區(qū)域性政策框架。該意見(jiàn)涵蓋了政府監(jiān)管創(chuàng)新、財(cái)政科技資金管理改革、科研院所分類改革、企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)制度、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)制等二十個(gè)方面的改革措施，涉及到幾乎所有種類的政策工具。與官僚制下單個(gè)政府部門推動(dòng)的局部改革相比，一號(hào)課題所推動(dòng)的是一種運(yùn)用多種政策工具的綜合配套改革。

3 討論與反思

3.1 議程創(chuàng)制中的互動(dòng)模式

地方的重大政策議程在創(chuàng)制的過(guò)程中，具有一種雙重互動(dòng)的特征。一方面，地方黨委要與中央或上級(jí)黨委展開(kāi)互動(dòng)，以充分回應(yīng)自上而下的政治壓力。另一方面，地方黨委也要與基層展開(kāi)互動(dòng)，以妥善回應(yīng)自下而上的治理需求。中國(guó)的政策過(guò)程是一種“上來(lái)下去”的過(guò)程，決策者與基層群眾之間形成了“民主—集中—民主”的關(guān)系模式[25]。在地方層面的政策議程確定過(guò)程中，地方黨委在符合中央大政方針的前提下，也要與基層社會(huì)形成“上來(lái)下去”的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，以便及時(shí)有效地回應(yīng)轄區(qū)民意。

3.2 議程建立中的項(xiàng)目色彩

地方黨委面臨著紛繁復(fù)雜的地區(qū)公共事務(wù)，每個(gè)黨政機(jī)構(gòu)都在自己管轄的領(lǐng)域中建立一些局部的政策議程，并以官僚制的常規(guī)模式來(lái)處理這些議程。某些政策議程之所以至關(guān)重要，從形式的角度來(lái)看是因?yàn)樗鼈兙哂袧夂竦捻?xiàng)目色彩，是以項(xiàng)目制的方式來(lái)運(yùn)作的。以一號(hào)課題為例，上海市委為了迎合來(lái)自不同方向的政治要求，將特定政策議程的設(shè)置過(guò)程變成了地方黨委追求標(biāo)志性政績(jī)的具體項(xiàng)目，并從體制（調(diào)研組的建立）、機(jī)制（政策工具的綜合運(yùn)用）、領(lǐng)導(dǎo)（市委主要領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌安排）、績(jī)效（課題實(shí)施成效的單獨(dú)評(píng)價(jià)）等不同方面保證其順利實(shí)施。

3.3 地方黨委的特殊作用

值得注意的是，地方黨委在政策議程形成中的作用較為特殊。它既不是專斷的議程設(shè)定者，也不是中央壓力或基層需求的被動(dòng)應(yīng)答者。地方黨委通過(guò)將轄區(qū)問(wèn)題融入中央的政治語(yǔ)境，進(jìn)而對(duì)壓力和需求做出一種創(chuàng)造性回應(yīng)。例如，上海市委在中央提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的政策背景下，創(chuàng)造性地構(gòu)建了“建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心”的政策議程，在中央的政治話語(yǔ)中注入地方的利益表達(dá)。通過(guò)地方黨委的創(chuàng)造性回應(yīng)，宏觀的政策導(dǎo)向才能符合基層的治理需要。

3.4 研究展望

在基層調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)了一個(gè)值得思考的現(xiàn)象。雖然2014年一號(hào)課題所確定的“加強(qiáng)基層組織建設(shè)”被上海各區(qū)縣列為近期的重點(diǎn)工作，但是街道和社區(qū)的工作人員對(duì)政策效果的感受并不強(qiáng)烈，認(rèn)為一號(hào)課題存在“形式大于實(shí)質(zhì)”的嫌疑。地方黨委通過(guò)雙重互動(dòng)和創(chuàng)造性回應(yīng)，構(gòu)建出符合大政方針和本地實(shí)際的重大政策議程，但為何圍繞這種議程而制定和實(shí)施的政策方案存在著績(jī)效缺失的風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)問(wèn)題還有待學(xué)界進(jìn)一步研究。

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