李復(fù)達(dá)，文亞運

1.澳門城市大學(xué)商學(xué)院，澳門999078；2.湖南省寧鄉(xiāng)市檢察院，湖南 寧鄉(xiāng)410600

引 言

《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的出臺是近年來我國政治領(lǐng)域與法律領(lǐng)域一項重要的改革和變動，“既重新配置了國家權(quán)力，形成新的民主結(jié)果，又重構(gòu)了國家反腐敗體制，織就了一張幾乎覆蓋所有公職人員的大網(wǎng)”[1]。其中，引發(fā)法學(xué)界激烈爭論的是該草案第24條有關(guān)“留置”的規(guī)定。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施，體現(xiàn)了黨和國家對建設(shè)社會主義法治國家的決心，而將“兩規(guī)”這種黨內(nèi)處理違紀(jì)的手段上升至國家法律層面，無疑是一種觀念和制度的進(jìn)步。但是，在設(shè)立新方式和新制度去反腐敗的同時，也應(yīng)當(dāng)堅守對憲法的基本尊重，因為我國所有法律的制定都必須堅持憲法的“底線原則”，即不違背憲法?！傲糁谩贝胧┮话汜槍ω澪邸①V賂等刑事犯罪，是對犯罪嫌疑人采取一定的限制自由的方式，這類似于刑事訴訟中的拘留或逮捕，而新出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》第18條規(guī)定：“對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴?！苯Y(jié)合北京首例留置案件來分析，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院在監(jiān)察委對案件處理完畢之前是沒有權(quán)力或者權(quán)限介入的。為了保障監(jiān)察制度的持續(xù)性和正當(dāng)性，保證留置案件處理的公正和公開性，應(yīng)當(dāng)探索建立檢察機(jī)關(guān)提前介入重大留置案件的機(jī)制。

1 國家監(jiān)察委的設(shè)立與留置措施爭議

1.1 國家監(jiān)察委的性質(zhì)

習(xí)近平主席提出：“要堅持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。”他還強(qiáng)調(diào)：“要做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督?！边@一論述深刻闡明了構(gòu)建中國特色社會主義國家監(jiān)察制度的基本思路，指明了法治框架下反腐敗體制機(jī)制改革的方向[2]。

我國監(jiān)察制度最早可追溯至兩千多年前的戰(zhàn)國時期，并一直延續(xù)到清朝，形成了一套自上而下的獨立于行政體系之外的監(jiān)察體系。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為統(tǒng)治階級和統(tǒng)治集團(tuán)的工具，實際是為了服務(wù)和維護(hù)統(tǒng)治階級的利益而存在的。在中國古代的專制社會中，“監(jiān)察權(quán)主要是皇帝的‘耳目’，加強(qiáng)檢察權(quán)的最終目的是為了加強(qiáng)皇權(quán)”[3]。而到現(xiàn)代，我國實行的是社會主義制度，屬于人民民主專政，監(jiān)察制度的設(shè)立就是為了服務(wù)和維護(hù)人民利益，是反腐敗和保衛(wèi)人權(quán)的工具，具有旗幟鮮明的民主性。

1.2 國家監(jiān)察委設(shè)立的原因

隨著我國社會主義國家治理體系法治化和現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，反腐敗不僅關(guān)系中國共產(chǎn)黨的生死存亡，也是關(guān)系國家能否順利實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的一個重要節(jié)點。在現(xiàn)代全球競爭愈發(fā)激烈的時刻，我國若不能妥善解決黨員干部的廉潔問題，則必然無法全心投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中。而伴隨著反腐敗斗爭的深入，怎樣才能解決目前黨紀(jì)監(jiān)督的局限性與檢察機(jī)關(guān)同體監(jiān)督的弊端，是一個長久存在的重大疑難問題。

1.2.1 紀(jì)委監(jiān)督對象的局限性

從1993年開始，黨的紀(jì)檢委員會與國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)合并為一，既要承擔(dān)對政府行政的監(jiān)察，也要行使對黨的紀(jì)律檢查。按照《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，紀(jì)委是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對黨的組織和黨員違反黨紀(jì)的案件進(jìn)行檢查和處理。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察對象大致可以涵蓋國家公務(wù)員與參公管理的人員。由此可推斷出紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察主體范圍存在空白。首先，紀(jì)委無法對非黨員和非黨組織進(jìn)行監(jiān)督和管理；其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)無法對非行政機(jī)關(guān)和非公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督和管理；最后，則出現(xiàn)一個監(jiān)管“真空”地帶—— 即“非黨員的非行政機(jī)關(guān)人員或非黨組織的非行政機(jī)關(guān)”，例如政協(xié)機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)等。誠然，此類機(jī)關(guān)還是可以納入其他法律法規(guī)的管轄范圍，并非真正意義上的法律“真空”地帶。但是根據(jù)相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計顯示，2015年全國查辦的征地拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧救災(zāi)等民生領(lǐng)域腐敗犯罪案件的涉案人達(dá)32132人，其涉案人員中非黨員占45%，同比上升3.3%，暴露出非黨員公務(wù)員的紀(jì)律約束存在空白地帶。上述現(xiàn)象表明，若要真正實現(xiàn)“上無禁區(qū)、下無死角、外無空白”的反腐狀態(tài)，紀(jì)檢監(jiān)察部門對“真空”地帶的監(jiān)管就需要依法“另尋他路”。

1.2.2 黨紀(jì)與國法的模糊性

“兩規(guī)”或稱為“雙規(guī)”，作為黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的一種重要手段，是黨在長期反腐敗斗爭中所形成且廣泛運用的。關(guān)于“兩規(guī)”的正式文件產(chǎn)生于1994年，而最早運用“兩規(guī)”突破案件是1983年中央紀(jì)委在山西運城指導(dǎo)查辦的一批違紀(jì)案件[4]。與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)察機(jī)關(guān)，也有類似“兩規(guī)”的手段。1997年的《行政監(jiān)察法》將《行政監(jiān)察條例》中的“規(guī)定的時間、地點”改為“指定的時間、地點”，形成了現(xiàn)在所說的“兩指”。有學(xué)者認(rèn)為，不論是“兩規(guī)”還是“兩指”，都是由于法治不健全、法治社會未形成而由此需要過渡所設(shè)置的權(quán)宜之策[5]。從“兩規(guī)”實施以來，各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)、部門運用“兩規(guī)”查處了大量的貪污腐敗案件，為社會主義法治建設(shè)和反腐倡廉工作發(fā)揮了不可磨滅的作用，是一種“既有民意支持又具有必要性的特殊手段”[6]?？墒牵@些畢竟是特殊時期使用的特殊手段，一來不能長久，二來必然帶有天生的缺陷。我國現(xiàn)行反腐模式的法定偵查機(jī)關(guān)是檢察機(jī)關(guān)，但是在實踐中常常會出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)以紀(jì)檢的態(tài)勢介入，從而導(dǎo)致案件的偵查權(quán)責(zé)不對等，并且極容易將依法與依紀(jì)執(zhí)紀(jì)混為一談，并飽受規(guī)避法律的詬病。

1.2.3 監(jiān)察機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的制衡性

司法程序關(guān)乎著公民的自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)甚至是生命權(quán)，這些憲法所規(guī)定的基本權(quán)利是神圣不可侵犯的。由此，我國以及世界上大多數(shù)現(xiàn)代法治國家，對于司法程序都構(gòu)建了一套偵查、訴訟、審判相互制衡又相互配合的體制，以此來減少公民的基本權(quán)利受到公權(quán)力肆意侵犯的可能性。而在我國，職務(wù)性犯罪的偵查權(quán)掌握在檢察機(jī)關(guān)手中，但是檢察機(jī)關(guān)同樣也掌握著訴訟（公訴）的權(quán)力。雖然紀(jì)檢部門有權(quán)限對職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查并形成證據(jù)，但是畢竟黨紀(jì)不大于國法，最終對犯罪證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定并以此作為起訴依據(jù)的還是檢察機(jī)關(guān)，于是就出現(xiàn)了偵查與起訴同體的現(xiàn)象。如何限制權(quán)力也是反腐斗爭中一種重要的形式。

針對這一情況，國家監(jiān)察委的設(shè)立有幾大優(yōu)點：第一，完善了監(jiān)察體系，彌補(bǔ)了法律的“真空”，真正做到“上無禁區(qū)、下無死角、外無空白”。第二，將黨的意志上升至國家意志，鞏固黨領(lǐng)導(dǎo)國家進(jìn)行法治社會主義建設(shè)的地位，也表明了我國通過法治手段開展反腐敗斗爭的決心。第三，將同體監(jiān)督變?yōu)楫愺w監(jiān)督，弱化了檢察機(jī)關(guān)對于職務(wù)犯罪的偵查權(quán)力，防止出現(xiàn)因權(quán)力壟斷而形成的新型職務(wù)犯罪。

1.3 關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》中留置措施的爭議

憲法是我國的根本大法，堅持依法治國，首先是堅持依憲治國，任何法律的制定都要以《憲法》為依據(jù)，所有法律都不能與《憲法》相沖突。而監(jiān)察體制是我國一項重大行政改革，將徹底改變我國之前“一府兩院”的國家權(quán)力配置模式，在權(quán)力機(jī)關(guān)之下形成“審判機(jī)關(guān)+檢察機(jī)關(guān)+行政機(jī)關(guān)+廉政（反腐）機(jī)關(guān)”的新型模式。如何限制公權(quán)力的濫用與保障私權(quán)利是此次改革中的重要任務(wù)，所以，“把重大改革納入法治軌道，是維護(hù)憲法法律權(quán)威、全面有效實施憲法的需要，也反映了中共中央核心領(lǐng)導(dǎo)層的熱切期待”[7]。

1.3.1 留置措施的理論與實踐

留置措施理論與制度的基礎(chǔ)。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施，表明了中央以法治代替黨規(guī)懲治職務(wù)犯罪的堅定決心。長期以來，我國在反腐敗斗爭中，對于違紀(jì)違法的被調(diào)查人常常使用“雙規(guī)”（“兩規(guī)”）或“兩指”方式，以此作為偵破腐敗案的突破口，為反腐倡廉打下堅實的基礎(chǔ)，彰顯了全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國的雄心。為此，將原有的“雙規(guī)”或“兩指”方式通過《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》第24條的規(guī)定上升到國家法律層面的高度。

留置措施實踐與探索的嘗試。2016年年底，全國人大常委會通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，將留置措施由理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，并探索各地監(jiān)察委員會轉(zhuǎn)隸后使用留置措施的新辦案模式。山西省各級監(jiān)察委員會成立兩個月內(nèi)，“共處置問題線索6535件，立案2156件，結(jié)案1905件，處分1887人，組織處理1191人，移送司法機(jī)關(guān)5人。其中，省監(jiān)委共處置問題線索68件，立案19件，結(jié)案12件，處分9人，組織處理41人”①資料來源：中央紀(jì)委監(jiān)察網(wǎng)站《北京市監(jiān)察體制改革試點工作階段性總結(jié)》《山西省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作階段性總結(jié)》《浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作階段性總結(jié)》（2017年7–8月）。。試點地區(qū)的實踐與探索，體現(xiàn)出新留置措施有效提高了查辦貪腐案件的效能，并證明留置措施是可以替代“兩規(guī)”等黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)措施的。

1.3.2 留置措施實施的性質(zhì)爭議

從黨和國家設(shè)置監(jiān)察委的目的來分析，監(jiān)察委不隸屬于中國已有的、固定的行政機(jī)構(gòu)、審批機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)構(gòu)，而是一種獨立的且與前述傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)地位平等的廉政（反腐）機(jī)構(gòu)，是全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國的必要步驟。官方給出的解釋是：“監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能簡單套用司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。”[8]再看《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》中的規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，將涉嫌職務(wù)犯罪的案件移送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)其移送的材料再決定是否依法提起公訴；同時監(jiān)察機(jī)關(guān)之外的審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)等若發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的行為，只能移送監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，至多從旁予以協(xié)助。至此，可以斷定檢察機(jī)關(guān)對于職務(wù)犯罪的刑事偵查權(quán)滅失，其原有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)到監(jiān)察委手中，而從監(jiān)察法規(guī)定的談話、訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗和鑒定等方式可以看出，其中大部分來源于《刑事訴訟法》，只有小部分是源于原有《行政監(jiān)察法》和現(xiàn)有的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》。

綜上，雖然官方認(rèn)為不能簡單地將監(jiān)察委的“調(diào)查權(quán)”與刑訴法中的“偵查權(quán)”等同，但是從功能上或?qū)嶋H作用上講，留置措施完全符合刑事強(qiáng)制措施的所有屬性和特征，因此判定留置措施的性質(zhì)屬于刑事強(qiáng)制措施并無不可。

1.3.3 留置措施實施的程序爭議

《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》規(guī)定，留置措施最長實施期限為180天，而逮捕的期限最長可以到7個月（210天），雖然留置的最長期限略短于逮捕，但是逮捕這種刑事強(qiáng)制措施受到《刑事訴訟法》的嚴(yán)格限制。刑事強(qiáng)制措施—— 逮捕延長時間的模式是“2+1+2+2”，這種附條件延長制的程序設(shè)置，一共需要三次且每一次增加期限都有極為復(fù)雜的程序和嚴(yán)苛的審批條件；而留置措施采用的延長模式是“90+90”，期間只有一次審批，即增加90天（3個月）。

從北京市、山西省和浙江省三地試點的實踐來看，北京市（分為基層監(jiān)察委和市監(jiān)察委）采取的是由同級黨委負(fù)責(zé)人審批；山西省和浙江?。ǚ譃槭〖?、地市級和縣區(qū)級）則是采取提請上一級批準(zhǔn)的形式。從程序的嚴(yán)格和謹(jǐn)慎程度不難得出：留置措施所受到的規(guī)制遠(yuǎn)遜于逮捕，這將導(dǎo)致職務(wù)類犯罪這種非暴力性犯罪受到的懲罰高于一般暴力性犯罪，同時會出現(xiàn)違背逮捕權(quán)改革中的“司法令狀主義”和“法官保留”理念[9]。

2 檢察機(jī)關(guān)提前介入留置案件的必要性與機(jī)制構(gòu)建

所謂監(jiān)察留置案件提前介入，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在對被調(diào)查人實施留置措施時，如果尚未按法定程序進(jìn)入到起訴環(huán)節(jié)，而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要參加或參與監(jiān)察機(jī)關(guān)正在調(diào)查中的一些案件方面相關(guān)工作的，可以指派人員在調(diào)查尚未終結(jié)時即開展刑檢工作。檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查，具有充分的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。從我國現(xiàn)行《憲法》和《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定可以得出，目前檢察機(jī)關(guān)是法定的法律監(jiān)督職權(quán)機(jī)關(guān)，有權(quán)對有關(guān)刑事訴訟進(jìn)行相應(yīng)的法律監(jiān)督。除此之外，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第567條的規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)需要可以派員參加公安機(jī)關(guān)對于重大案件的討論和其他偵查活動，發(fā)現(xiàn)違法行為，情節(jié)較輕的可以口頭糾正，情節(jié)較重的應(yīng)當(dāng)報請檢察長批準(zhǔn)后，向公安機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書?！庇捎诒O(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施可以視為實質(zhì)上的刑事強(qiáng)制措施，所以檢察機(jī)關(guān)對留置措施進(jìn)行檢察監(jiān)督符合《憲法》與《刑事訴訟法》的規(guī)定。

2.1 檢察機(jī)關(guān)提前介入的必要性

2.1.1 法理需要的必要性

“監(jiān)察委員會與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系在監(jiān)察體制改革中既是熱點、焦點問題，也是亟待厘清且頗具復(fù)雜的問題”[10]。監(jiān)察委員會設(shè)置的目的之一是為了制衡檢察機(jī)關(guān)同體監(jiān)督的問題，即同時掌握對職務(wù)犯罪的起訴權(quán)與偵查權(quán)。但從《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的規(guī)定來看，留置措施面臨著違憲的困擾。一方面，憲法中關(guān)于人身自由權(quán)的規(guī)定屬于“消極規(guī)范”，意味著國家權(quán)力非經(jīng)法定程序和法定事由，不能任意限制個人的私權(quán)利，而國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置則屬于憲法中的“積極規(guī)范”[11]。在現(xiàn)代國家權(quán)力配置中，有權(quán)力就有監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)之外的一個重要職能就是法律監(jiān)督，所以在留置程序使用過程中若發(fā)生侵犯公民合法權(quán)益的行為，檢察機(jī)關(guān)從法理上是有權(quán)提前介入并進(jìn)行監(jiān)督的。監(jiān)察委的設(shè)置本身有著制衡檢察機(jī)關(guān)的一部分原因，若完成權(quán)力轉(zhuǎn)移后不加以控制，那此次政治體制改革的意義又當(dāng)何在？誠然，必須承認(rèn)“留置”措施是繼承和吸收了之前黨紀(jì)“兩規(guī)”以及《行政監(jiān)察法》“兩指”的規(guī)定，已經(jīng)成為懲治腐敗、扼殺職務(wù)犯罪的一把尖刀。它適應(yīng)中國制度反腐的規(guī)律和特點，是查辦職務(wù)違規(guī)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的一種創(chuàng)新性手段，同時也解決了黨紀(jì)某種程度上僭越國法的尷尬境地，有助于厘清黨紀(jì)與國法的界限，鞏固依法治國的基礎(chǔ)。但是，“每一枚硬幣都有其不同的兩面”，刀磨得光用起來順手但折起來也快，如何將鋒利的法律“尖刀”既打磨得光滑、用起來順手又保證刀不會輕易折斷，同時避免傷及“用刀人”，那就需要依照憲法為留置措施設(shè)計一套嚴(yán)格且統(tǒng)一的程序規(guī)范，即為其構(gòu)建完善的監(jiān)督體制，懲罰違規(guī)、違法和犯罪既有法律法規(guī)的支持，同時又能保證權(quán)力不會走在孤獨的陰影里，而是沐浴在陽光之下。因為“監(jiān)察體制改革的正當(dāng)性很大程度上要取決于留置措施的合法性和正當(dāng)性”[12]，所以，由檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委行使留置措施進(jìn)行監(jiān)督是對監(jiān)察制度的一種完善。

2.1.2 程序解困的必要性

我國現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕”?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法（草案）》規(guī)定的留置措施實質(zhì)上可以等同于《刑事訴訟法》中的逮捕，但是根據(jù)官方解釋，監(jiān)察機(jī)關(guān)不適用《刑事訴訟法》。這樣就出現(xiàn)了一個困境，一方面，監(jiān)察委已經(jīng)將檢察機(jī)關(guān)對于職務(wù)犯罪的執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)到自身，則其執(zhí)法必須符合憲法規(guī)定；另一方面，監(jiān)察委的留置措施又不符合現(xiàn)有憲法的相關(guān)規(guī)范，因為限制公民人身自由的主體中并無“監(jiān)察委”?，F(xiàn)在法學(xué)界基本上形成了統(tǒng)一觀點，那就是對憲法進(jìn)行修改，以解決目前監(jiān)察法的合憲性問題。釜底抽薪固然能夠徹底破除現(xiàn)有困境，現(xiàn)在監(jiān)察體制的改革已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)且勢在必行，但是憲法的修改有著極其嚴(yán)格的程序和實質(zhì)條件，短時間內(nèi)不能也不應(yīng)該完成修憲，在這期間就會出現(xiàn)一個過渡階段，如何實現(xiàn)在這過渡階段對公民權(quán)利的盡可能維護(hù)是當(dāng)前亟待思考的問題。而檢察機(jī)關(guān)提前介入留置措施進(jìn)行必要的法律監(jiān)督是此過渡階段解決上述問題的一個妥善的方式。

2.2 檢察機(jī)關(guān)提前介入的時間與機(jī)制構(gòu)建

2.2.1 檢察機(jī)關(guān)提前介入的時間選擇

《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》第43條第4款規(guī)定：“對公職人員涉嫌職務(wù)犯罪，犯罪機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實清楚，證據(jù)確實充分，制作起訴意見書，連同被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴，檢察機(jī)關(guān)依法對被移交人員采取強(qiáng)制措施。”這里規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)介入時間為監(jiān)察機(jī)關(guān)將整個案件調(diào)查完畢之后，這意味著最長在180天內(nèi)，涉嫌職務(wù)犯罪或違規(guī)等行為的公民將無法受到法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的合法保護(hù)，其個人自由、財產(chǎn)等公民基本權(quán)利很可能受到侵犯而無處求助。有學(xué)者認(rèn)為，如果留置措施實施的對象涉嫌刑事犯罪，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行檢察監(jiān)督；如果并非刑事犯罪，則不應(yīng)當(dāng)干擾。此觀點僅從客觀行為是否達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否歸于檢察機(jī)關(guān)的管轄范圍，卻忘記留置措施本身就是一種限制人身自由的新機(jī)制。據(jù)前文分析，但凡涉及人身自由權(quán)的規(guī)制時，都應(yīng)該有相應(yīng)的監(jiān)督，以保障憲法中的“積極規(guī)范”對“消極規(guī)范”接觸是始終處于法律紅線內(nèi)的。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在留置程序啟動之時就以合適的方式介入，本著監(jiān)督者“以靜制動”的原理，在不干擾監(jiān)察機(jī)關(guān)正常行使調(diào)查權(quán)的前提下充分保障被調(diào)查者的基本公民權(quán)利。

2.2.2 檢察機(jī)關(guān)提前介入的機(jī)制構(gòu)建

檢察機(jī)關(guān)提前介入的方式在《刑事訴訟法》等程序性法律中有部分規(guī)定，“但現(xiàn)有的法律規(guī)定既不明確也不完善，而且缺乏可操作性，對提前介入工作的實效有很大的削弱”[13]。借著監(jiān)察法確立之際，正好可以完善相關(guān)法律規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)提前介入刑事案件成為一項正常的法定程序。

首先，明確提前介入的案件是否已經(jīng)使用了留置措施。因為留置措施只不過是監(jiān)察法中規(guī)定的一種調(diào)查方式，而且已經(jīng)有部分學(xué)者建議將留置措施作為監(jiān)察過程中的最后手段，不到必要時刻不能隨意使用。雖然此觀點未必會成為未來監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力中的常備規(guī)則，但是要弄清楚的是，檢察機(jī)關(guān)介入的目的是保障公民的基本權(quán)利不受侵害，所以從目前的《草案》來看，僅針對留置措施的檢察監(jiān)督并無不可。

其次，明確提前介入的啟動方式。第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)主動申請介入。把握好介入案件的范圍，才能使有限的司法資源得到最佳利用，而掌握著調(diào)查主動權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)若能主動通知檢察機(jī)關(guān)介入，則一方面有利于節(jié)約司法資源，另一方面將形成國家公權(quán)力機(jī)關(guān)相互配合反腐倡廉的良好風(fēng)氣。監(jiān)察機(jī)關(guān)受理本地區(qū)一些有重大社會影響、涉案財產(chǎn)極大以及性質(zhì)惡劣的案件應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r間申請或通知檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行介入，使檢察機(jī)關(guān)及時掌握案件發(fā)生的動態(tài)情況。第二，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動介入。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要提前介入偵查的，經(jīng)過上一級分管檢察長批準(zhǔn)，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出書面通知書，依照法定程序和職權(quán)介入留置措施，而監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該主動積極配合檢察機(jī)關(guān)的介入，或者最起碼保證不干擾檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)力。這種情況分兩種：一種是有被調(diào)查人家屬或者其他公民到檢察機(jī)關(guān)反映留置調(diào)查中可能存在對被調(diào)查人有侵犯合法公民基本權(quán)利的行為；另一種是為了進(jìn)行保證監(jiān)察機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎行事手中的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)設(shè)立對監(jiān)察留置措施進(jìn)行調(diào)查的專門部門，不定期地對正在接受留置措施的被調(diào)查人進(jìn)行探訪和訊問，了解被調(diào)查人是否有被非法侵犯權(quán)利的情況存在。

最后，明確提前介入的監(jiān)督作用。檢察機(jī)關(guān)在留置措施使用中發(fā)現(xiàn)違法問題，視情節(jié)輕重及時進(jìn)行口頭或書面糾違；不應(yīng)立案而立案的情況，及時啟動相應(yīng)的立案監(jiān)督程序，確保減少冤假錯案的發(fā)生。從而使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作與監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作同步化，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的銜接協(xié)調(diào)。

3 余 論

監(jiān)察委員會作為社會主義建設(shè)新時期重大政治改革的產(chǎn)物，是黨依法治國和構(gòu)建社會主義法治國家的重要舉措，一方面破解了檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法犯罪的自偵體制的弊端[11]；另一方面將黨的意志上升為國家法律，化解了實踐中可能出現(xiàn)的黨紀(jì)代替國法的尷尬局面。

然而，任何權(quán)力都是一把鋒利的雙刃劍。從《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的規(guī)定來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)為權(quán)力高度集中的反腐敗機(jī)構(gòu)，由此形成了監(jiān)察機(jī)關(guān)自身腐敗和濫用權(quán)力的危險，這就需要通過國家公權(quán)力機(jī)關(guān)不同職能之間相互制衡和監(jiān)督來分散這種危險，檢察院提前介入留置措施的機(jī)制就是一種有效的方式。同時，監(jiān)察法實施還應(yīng)通過修改憲法來滿足新型的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)配置，但由于修改憲法以及其他配套的法律法規(guī)需要漫長的時間，所以我們需要一種過渡方式，或者說，只要能夠?qū)z察機(jī)關(guān)提前介入留置措施的機(jī)制構(gòu)建完善，將在這過渡時間為公民合法的基本權(quán)利提供足夠的保障。

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