王 沖

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100800；2.中國人民銀行 濟(jì)南分行，濟(jì)南 250021)

一、文獻(xiàn)綜述

土地制度問題是當(dāng)下中國農(nóng)村的核心命題。土地紅利的釋放直接關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益,而土地要素資源的合理流轉(zhuǎn)和配置,需要有相應(yīng)的土地制度與之適應(yīng)。中國的農(nóng)村改革依舊建立在40年前的制度上,滯后的土地所有制關(guān)系不再適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要,特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)已發(fā)生巨大變化的背景下，對集體所有制關(guān)系的改造成為農(nóng)村改革的當(dāng)務(wù)之急。我國農(nóng)村土地按性質(zhì)劃分為“三塊地”,即農(nóng)用地、農(nóng)民宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。其中改革的分歧和難點(diǎn)集中在農(nóng)用耕地上,目前各地改革實(shí)踐已經(jīng)在推動(dòng),但理論上尚未達(dá)成一致。根據(jù)十九大報(bào)告精神,改革的方向是要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地三權(quán)分置制度”。但在集體所有制底線不動(dòng)搖政策下,現(xiàn)行做法是將土地的權(quán)屬關(guān)系嚴(yán)格限制在集體內(nèi)部,這在一定程度上對改革的空間造成擠壓。

對于如何對現(xiàn)行土地關(guān)系進(jìn)行改革,學(xué)界持不同的觀點(diǎn)。(1)有學(xué)者堅(jiān)持土地私有化。一是從產(chǎn)權(quán)角度論證集體所有制的低效率及私有化的必要性。楊小凱認(rèn)為,“三農(nóng)”問題的癥結(jié)在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不是農(nóng)民所有,農(nóng)民沒有長遠(yuǎn)投資土地的打算,而私有化是解決之道,即無期限可繼承的所有權(quán)以及可以自由交易租賃[1]。黃少安認(rèn)為,在農(nóng)民不擁有完整土地產(chǎn)權(quán)的情況下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以兼顧效率和公平,政府應(yīng)主動(dòng)放棄不必要的職能,以盡快還權(quán)賦能[2]。二是認(rèn)為目前集體所有制已存在滯后性,迫切需要進(jìn)行私有化改造。文貫中認(rèn)為,當(dāng)前土地制度改革是權(quán)利妥協(xié)的結(jié)果,因此在制度層面仍不夠徹底，集體的自由進(jìn)退原則至關(guān)重要,以1961年農(nóng)民自由退出人民公社,以及1984年農(nóng)民自由退出強(qiáng)制性集體生產(chǎn)為例,分別結(jié)束了中國饑荒,以及解決了貧窮和糧食短缺問題[3]。于飛認(rèn)為,集體所有制的初衷是保障全體成員的利益,但卻不利于成員財(cái)產(chǎn)的充分利用和有效配置,在農(nóng)民和土地的雙向依附關(guān)系已不再強(qiáng)烈的語境下,改革應(yīng)使財(cái)產(chǎn)回歸集體成員自身的控制[4]。(2)有學(xué)者認(rèn)為集體所有制改革需要推進(jìn),但現(xiàn)有國情并不允許土地私有化。一是通過私有化帶來的社會(huì)不穩(wěn)定等論證其不可行性。李昌平認(rèn)為,權(quán)利集團(tuán)化、個(gè)人化、私有化的農(nóng)村社會(huì)不可能公正地推行土地私有化[5]。溫鐵軍認(rèn)為土地私有化會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利被隨意剝奪,而失地后農(nóng)民將失去農(nóng)村社會(huì)根基,進(jìn)而導(dǎo)致過度城市化等問題[6]。二是認(rèn)為當(dāng)前集體作用仍不可缺失,從而私有化并不可行。葉興慶認(rèn)為,基于當(dāng)前農(nóng)村土地碎片化經(jīng)營的現(xiàn)狀,在集中離農(nóng)者耕地和保護(hù)農(nóng)民利益方面,集體確實(shí)要比私有制有更多的辦法[7]。何干強(qiáng)認(rèn)為,集體所有制尤其在組織和服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營等領(lǐng)域可以發(fā)揮其優(yōu)勢[8]。(3)也有學(xué)者持折中觀點(diǎn),即應(yīng)在保留集體所有制的前提下,充分賦予農(nóng)民土地權(quán)利。陳勝祥認(rèn)為,可以在保留農(nóng)民集體土地所有權(quán)的前提下,通過確立并做實(shí)農(nóng)戶承包權(quán),使之更接近于個(gè)人支配的權(quán)利形態(tài)[9]。傅晨認(rèn)為,從賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的角度出發(fā),農(nóng)民應(yīng)有權(quán)處置自己在集體土地中的個(gè)人部分,且在退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí),應(yīng)有獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利[10]。

綜合以上學(xué)者觀點(diǎn),盡管土地制度改革存在一些分歧和爭議,但對現(xiàn)行集體所有制進(jìn)行改革基本達(dá)成共識(shí)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“不管怎么改,都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了?！币虼?如何在有效發(fā)揮集體所有制應(yīng)有作用的前提下,通過科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)彌合理論上分歧,這些問題是本文力圖解決的。對此,我們首先對集體所有制的歷史沿革進(jìn)行梳理,認(rèn)為集體所有制僅是特定時(shí)期的所有制形態(tài),可以對其進(jìn)行調(diào)整,而使用權(quán)的私有性質(zhì)可以有效提高生產(chǎn)效率;其次對當(dāng)前集體所有制的弊端進(jìn)行分析,找出當(dāng)前所有制存在問題的本質(zhì)原因和解決問題的出路;最后對未來農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革進(jìn)行展望。

二、我國農(nóng)村土地集體所有制的歷史沿革

根據(jù)馬克思和恩格斯的理論,集體所有制可以基本等同為全社會(huì)所有制。在其經(jīng)典文獻(xiàn)中,集體所有制、社會(huì)所有制和國家所有制概念往往交叉混合使用,并沒有本質(zhì)區(qū)別[11]。蘇聯(lián)斯大林時(shí)期建立的集體所有制,是一種集體農(nóng)莊形式,是不同于馬克思恩格斯所有制理論所闡述的，實(shí)踐中其集體所有制僅是公有制下的一種過渡性制度安排或探索,并非可以直接等同于公有制本身,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件發(fā)生改變時(shí)就曾對其進(jìn)行適度的改造和調(diào)整。

新中國成立后不久,在借鑒蘇聯(lián)集體農(nóng)莊模式的基礎(chǔ)上,我國開始在全國范圍內(nèi)推行農(nóng)村土地集體所有制。在此之前,全國范圍內(nèi)的農(nóng)村土地改革已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了土地的私有化,即在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)上均實(shí)現(xiàn)了私有化。1950年,我國廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制,通過合作化方式開展社會(huì)主義農(nóng)業(yè)改造運(yùn)動(dòng),同年頒布的《土地改革法》中明確規(guī)定了“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。土地所有權(quán)歸個(gè)體農(nóng)民所有,農(nóng)民有權(quán)“自由經(jīng)營、買賣和出租”。此時(shí)土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)私有向所有權(quán)私有和經(jīng)營權(quán)公有轉(zhuǎn)變,但在使用權(quán)上依然具有私有性質(zhì)。土改后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的產(chǎn)出效率快速提升,以糧食生產(chǎn)為例,根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù),每公頃產(chǎn)量由1949年的1 035千克上升到1955年的1 452千克,提高了40%。到1954年,為支持加快我國工業(yè)化進(jìn)程,我國在農(nóng)村領(lǐng)域開始實(shí)行農(nóng)業(yè)改造,農(nóng)村生產(chǎn)的組織形式先后經(jīng)歷了從“互助組”到“初級(jí)社”再到“高級(jí)社”的階段。根據(jù)1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定,高級(jí)社是“在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來的社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)組織”“社員有退社的自由”“社員退社的時(shí)候,可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地,可以抽回他所交納的股份基金和他的投資”。此時(shí)土地作為生產(chǎn)資料已劃歸集體所有,所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)基本完成向公有性質(zhì)的轉(zhuǎn)化。

1958年,為發(fā)揮集體的規(guī)模優(yōu)勢支援工業(yè)和進(jìn)行農(nóng)村建設(shè),在高級(jí)社的基礎(chǔ)上聯(lián)合組成人民公社。由于人民公社下各生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)的產(chǎn)出水平各不相同,為調(diào)動(dòng)各自的生產(chǎn)積極性,在探索中逐步形成了“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制架構(gòu)。此時(shí)土地所有權(quán)已全面歸為集體所有,完全實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的公有?！叭?jí)所有”制是1978年我國農(nóng)村土地放權(quán)改革之前土地經(jīng)營的主要制度基礎(chǔ),從后續(xù)聯(lián)產(chǎn)承包制在全國推廣后乃至當(dāng)前,對我國的農(nóng)村土地經(jīng)營均發(fā)揮著重要的作用。在三級(jí)所有制架構(gòu)下,農(nóng)村土地的生產(chǎn)關(guān)系較為混亂,農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下，所有制關(guān)系的模糊不清也間接導(dǎo)致了土地的低效生產(chǎn),以及后續(xù)持續(xù)多年的農(nóng)村貧困和糧食短缺。

1978年,為恢復(fù)農(nóng)村生產(chǎn)力,實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制試點(diǎn),土地經(jīng)營制度轉(zhuǎn)為所有權(quán)公有和經(jīng)營權(quán)私有。1982年《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！?983年,聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)推行,農(nóng)業(yè)效率顯著提升。這一時(shí)期,人民公社開始解體。同年，《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中明確建立村民委員會(huì)作為基層政權(quán),由于村委會(huì)的集體定位不明確,“兩塊牌子,一套人馬”,存在政經(jīng)不分問題。1986年,《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地由村委會(huì)經(jīng)營和管理”,僅僅界定土地經(jīng)營管理者,并沒有明確界定出所有者。

2008年,為適應(yīng)城鎮(zhèn)化和土地規(guī)?；?jīng)營需要,中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。2014年,中共中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’”。試點(diǎn)基本完成后,土地權(quán)能開始回歸農(nóng)民,在所有權(quán)公有的基礎(chǔ)上,土地經(jīng)營權(quán)得以流轉(zhuǎn)并進(jìn)一步向私有性質(zhì)轉(zhuǎn)化。從“三權(quán)分置”改革情況看,雖然歷年中央一號(hào)文件均體現(xiàn)出對農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保障的重視,但由于農(nóng)村土地確權(quán)并不徹底,確權(quán)后農(nóng)民的土地承包和經(jīng)營權(quán)受到嚴(yán)格限制,土地在資源配置中面臨較大的制度阻力,農(nóng)民自身權(quán)益難以得到有效保障。2017年,中央一號(hào)文件明確提出了“允許地方多渠道籌集資金,按規(guī)定用于村集體對進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地補(bǔ)償”的政策思路?？梢灶A(yù)見的是,在堅(jiān)持集體所有制不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)農(nóng)民土地承包權(quán)的有序退出,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的還權(quán)賦能,將是未來一段時(shí)期我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革的重要方向。

從我國農(nóng)村土地制度關(guān)系變遷看,集體所有制作為公有制下特殊的制度安排,經(jīng)歷了由權(quán)力上收到權(quán)利下放的過程。在農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力被嚴(yán)重束縛時(shí),集體的相應(yīng)制度安排也會(huì)相應(yīng)做出改變,尤其是對于農(nóng)村土地使用權(quán)的下放。特別是1978年以后,為激活農(nóng)村土地生產(chǎn)力,從承包制到承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),再到“三權(quán)分置”改革,土地使用權(quán)的私有性質(zhì)逐步得到強(qiáng)化。由此看來,權(quán)利下放帶來的使用權(quán)私有才是效率提升的關(guān)鍵。近年來,我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境正在加速改變,集體所有制雖然有所調(diào)整,但仍沒有及時(shí)跟進(jìn)以做出實(shí)質(zhì)性的改變,對農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展產(chǎn)生了較大制約。

三、當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制的困境與出路

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平下,集體農(nóng)業(yè)效率低下已是不爭的事實(shí)。周其仁提供過一個(gè)測算結(jié)果,除1952-1957年,即我國農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造前,農(nóng)村全要素生產(chǎn)率出現(xiàn)過小幅上升外,在1983年前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推廣前,我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率顯著低于1952年的水平[12]。朱喜的測算結(jié)果表明,土地確權(quán)改革試點(diǎn)以來農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力并沒有得到充分釋放，如果有效消除資本和勞動(dòng)配置的扭曲,農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)TFP有望再增長20%以上,其中東部和西部地區(qū)的改進(jìn)空間超過30%[13]。

十九大報(bào)告提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益,壯大集體經(jīng)濟(jì)”。對于集體所有制改革的“底線”是不能改變土地所有制,即農(nóng)民集體所有。但從目前土地“三權(quán)分置”改革的傾向看,在集體所有制性質(zhì)上,土地的權(quán)屬關(guān)系往往被嚴(yán)格限于本村村民。在此路徑下,土地制度改革的空間事實(shí)上已經(jīng)非常有限。由于農(nóng)民并沒有獲得實(shí)質(zhì)上的土地處分權(quán),土地生產(chǎn)力難以得到有效釋放,農(nóng)民利益也難以得到保護(hù)和滿足,這與保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的原則是相悖離的。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)的內(nèi)在沖突

當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地分別屬村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有,主要受人民公社時(shí)期“三級(jí)所有”的集體所有制架構(gòu)影響。目前,我國農(nóng)村絕大多數(shù)土地所有權(quán)歸村、組兩級(jí)集體所有,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體擁有少部分土地所有權(quán)。其中《物權(quán)法》規(guī)定：“三種權(quán)屬分別由村委會(huì)、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。”而如何代表集體行使所有權(quán)卻難以找到法律依據(jù)。由于三級(jí)集體組織存在上下級(jí)行政隸屬關(guān)系,權(quán)屬關(guān)系較為混亂,極易出現(xiàn)“大集體”代行“小集體”權(quán)利,“大集體”侵犯“小集體”利益的情況。

從各地的情況看：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)存在非法出讓土地、非法經(jīng)營企業(yè)、侵害農(nóng)民權(quán)益的行為,甚至出現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利被完全剝奪導(dǎo)致失地的情況。(2)對于屬于集體公有的土地,村集體或村民小組卻沒有機(jī)會(huì)代表集體行使所有權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體成為土地的所有者和控制者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往成為集體的委托代理人。作為名義上的集體所有者,在利益分享上村集體和村民小組也很難有機(jī)會(huì)參與。(3)自聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后,村民小組基本上僅在名義上存在,法律政策中很難找到村民小組合法性的相關(guān)依據(jù),村集體便會(huì)代理行使村民小組的集體權(quán)利。從表面看是所有制關(guān)系的邊界不清,事實(shí)上是對農(nóng)民權(quán)利的剝奪。由于三級(jí)所有存在委托代理關(guān)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)往往成為土地的實(shí)際擁有者和控制者,法律上的所有權(quán)往往由少數(shù)村干部代理集體行使,以個(gè)人意志體現(xiàn)集體意志,對農(nóng)民土地權(quán)利的侵犯難以避免。由此看,由于土地集體所有制在組織架構(gòu)上的內(nèi)在缺陷,很難成為防止農(nóng)民失地和維護(hù)農(nóng)民利益的制度保障。明晰土地產(chǎn)權(quán)主體,使分散的集體權(quán)利集中起來,并進(jìn)一步回歸集體成員或農(nóng)戶,是解決“三級(jí)所有”架構(gòu)矛盾的本質(zhì)原則。

(二)農(nóng)村土地集體所有權(quán)和成員權(quán)的沖突

農(nóng)村土地集體所有權(quán)和成員權(quán)本身難以界定。由于缺少全國性立法,沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)村集體成員生、老、嫁、娶等因素導(dǎo)致人口變化,都會(huì)造成集體成員和集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的矛盾。在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)升值潛力巨大的背景下,這些矛盾將更加突出。十八屆三中全會(huì)明確提出要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。但目前分享的比例、原則、方式等都沒有明確,也沒有相關(guān)的法規(guī)或政策規(guī)定,成員權(quán)利界定不清導(dǎo)致的問題將仍然存在。

在集體成員權(quán)利本身界定不清的情況下,集體權(quán)利與集體成員個(gè)人權(quán)利之間也存在沖突?！锻恋爻邪ā分幸?guī)定：“農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！薄段餀?quán)法》規(guī)定：“集體所有權(quán)屬于本集體成員集體所有?！狈缮弦呀?jīng)對集體作為土地的所有者作出了明確規(guī)定。但從政策上看,十七屆三中全會(huì)《決定》提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)；十八屆三中全會(huì)決定提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”；十九大報(bào)告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”；對土地的用益物權(quán)做出保障在《土地承包法》中也規(guī)定“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地”。但即便法律和政策上均保護(hù)用益物權(quán)的穩(wěn)定和不受侵犯,但法律層面上集體作為所有者始終有明確依據(jù),因此難以避免通過代理形式、以行政手段介入農(nóng)民土地權(quán)利,土地的用益物權(quán)即便在賦予農(nóng)戶后依然存在被集體強(qiáng)制收回的可能,農(nóng)民在征地后的補(bǔ)償分配訴求也難以得到滿足。實(shí)踐中,一些地區(qū)每隔幾年便隨意調(diào)整一次承包地,把已經(jīng)包產(chǎn)到戶的承包地收回重新發(fā)包,農(nóng)戶在集體權(quán)利面前沒有絲毫話語權(quán),原因就在于集體所有制下,集體和成員間存在權(quán)利沖突,難以對穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)形成統(tǒng)一的法律和政策依據(jù)。

在集體經(jīng)濟(jì)組織框架內(nèi),土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利及各項(xiàng)權(quán)能應(yīng)落實(shí)到集體成員個(gè)人。改革應(yīng)將集體權(quán)利轉(zhuǎn)化為以農(nóng)戶為單位的成員權(quán)利,例如土地的調(diào)整應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過民主程序決定;承包地確權(quán)完成后,應(yīng)繼續(xù)貫徹“增人不增地、減人不減地”政策,考慮到在部分農(nóng)村地區(qū)存在由于“婚喪嫁娶”、人口流動(dòng)等原因?qū)е氯说孛艿那闆r,應(yīng)在此基礎(chǔ)上對承包地進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹靶≌{(diào)整”,即對人地矛盾突出的個(gè)別農(nóng)戶承包關(guān)系由集體民主表決后進(jìn)行調(diào)整,而不能允許大范圍的普遍性調(diào)整;十九大報(bào)告中已經(jīng)提出承包到期后延長30年,是落實(shí)成員權(quán)利的重大舉措,未來應(yīng)探索在30年的基礎(chǔ)上由長久不變轉(zhuǎn)向永久不變等。更為重要的是,相關(guān)的法律政策調(diào)整應(yīng)加速跟進(jìn),對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)利應(yīng)給予充分的制度保障。

(三)農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的沖突

十八屆三中全會(huì)《決定》提出,賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利體現(xiàn)在農(nóng)民對土地的處分權(quán)上。實(shí)踐中,農(nóng)民的處分權(quán)受到嚴(yán)格限制。土地承包經(jīng)營權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利被賦予農(nóng)民后,一是轉(zhuǎn)入主體受到限制,非集體成員難以獲得土地經(jīng)營權(quán);二是由于土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)受到集體所有權(quán)的嚴(yán)格限制,承包經(jīng)營權(quán)更多地成為一種債權(quán)關(guān)系。承包經(jīng)營權(quán)始終不是充分的處分權(quán),通過流轉(zhuǎn)取得土地的農(nóng)民便無法得到實(shí)質(zhì)上的權(quán)利。

十八屆三中全會(huì)《決定》中指出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商業(yè)資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。”2013年中央一號(hào)文件提出,探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地轉(zhuǎn)入和監(jiān)管制度。頂層設(shè)計(jì)中的相關(guān)規(guī)定,在實(shí)際操作中卻存在諸多問題。2015年國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》中規(guī)定：“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主,且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)?！闭呱想m然鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn),但對流轉(zhuǎn)主體和承包權(quán)均進(jìn)行了限制。在各地制定的租賃農(nóng)地的細(xì)則中,對工商企業(yè)的租賃期限也進(jìn)行了嚴(yán)格的限定,影響了其長期投資的積極性。土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的沖突,本質(zhì)上是土地流轉(zhuǎn)給誰,誰來經(jīng)營的問題。如果將承包權(quán)嚴(yán)格限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,農(nóng)民不具備充分的土地處分權(quán),并極有可能影響土地要素流轉(zhuǎn)的效率。這是因?yàn)椋?1)農(nóng)業(yè)有其天然的弱質(zhì)性,如果不具備一定的資本,很難對相應(yīng)的高經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行緩釋,絕大多數(shù)集體成員顯然不具備相應(yīng)的資本實(shí)力。在一些地區(qū),通過合作經(jīng)營、土地入股的經(jīng)營模式創(chuàng)新可以在一定程度上緩解承包權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制,但不能完全解決農(nóng)民資本匱乏的問題。(2)由于參與流轉(zhuǎn)的僅為土地經(jīng)營權(quán),而并非承包權(quán),且流轉(zhuǎn)期限往往較短、限制較多,對工商企業(yè)限制尤為嚴(yán)格。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長,如葡萄樹的生命周期甚至可以達(dá)到一百年,因此企業(yè)很難有對土地進(jìn)行長期投資的意愿。實(shí)踐中還出現(xiàn)租金很高的情況,使土地經(jīng)營主體不堪重負(fù),影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營,也會(huì)加劇土地的非糧化傾向。(3)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也體現(xiàn)在抵押方面。目前,《擔(dān)保法》規(guī)定僅土地使用權(quán)可以抵押,但在如何處置使用權(quán)上卻缺乏相關(guān)法律規(guī)定。銀行在取得土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物后,貸款出現(xiàn)違約時(shí)如何處置土地經(jīng)營權(quán)成為問題。此外,目前土地經(jīng)營權(quán)在交易市場上流動(dòng)性普遍較差,如果銀行不能及時(shí)出讓使用權(quán),作為受讓主體,是否需要向承包方支付租金也很難界定。

當(dāng)前,一些地區(qū)已在此方面進(jìn)行了改革和突破,如在重慶巴南區(qū),投資者出資使農(nóng)戶有償退出土地權(quán)利,交回土地給集體,再由集體流轉(zhuǎn)給投資者，實(shí)質(zhì)上,承包權(quán)流轉(zhuǎn)的制度約束已經(jīng)被打破了。隨著農(nóng)地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn),農(nóng)村土地所有制正朝著還權(quán)賦能的方向推進(jìn),土地產(chǎn)權(quán)也正逐步清晰,但有無土地處分權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的重要區(qū)別。如果能將農(nóng)地承包權(quán)真正賦予農(nóng)民,在建立健全土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管機(jī)制、嚴(yán)格管控土地用途的基礎(chǔ)上,審慎推進(jìn)土地自由交易,并最終在長期內(nèi)放開土地市場,則在事實(shí)上將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予了農(nóng)民。

四、未來農(nóng)地改革的展望

對于為什么長期堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制,鄧小平有過相關(guān)論述：“第一,有利于發(fā)展生產(chǎn)。第二,有利于鞏固社會(huì)主義制度,保障向共產(chǎn)主義道路前進(jìn),避免農(nóng)村出現(xiàn)兩極分化。第三,可以穩(wěn)定城市市場。”由此看來,農(nóng)村土地集體所有制的選擇,是出于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市工業(yè)發(fā)展的需要,也是出于維持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的需要。事實(shí)證明,人民公社制時(shí)期,農(nóng)村土地集體所有制成為農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的重要制度基礎(chǔ),并極大程度上承擔(dān)了農(nóng)民生活保障的功能,維護(hù)了農(nóng)民收入的公平和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。改革開放后,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn),現(xiàn)行集體所有制所依托的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)已不復(fù)存在。固守原有集體所有制關(guān)系,則成為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益提高的主要障礙。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)立足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際,擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛,對現(xiàn)行集體所有制關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

(一)探索新型集體經(jīng)濟(jì)組織,發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)土地配置等公共服務(wù)功能

集體所有制是改革的“底線”,堅(jiān)持集體所有制不動(dòng)搖,既要發(fā)揮集體在統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值,又要重新界定集體的功能定位,探索新型的集體經(jīng)濟(jì)組織模式,而不應(yīng)一味忽視集體、弱化集體的作用。根據(jù)2016年中共中央國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》,集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用。集體經(jīng)濟(jì)的主體地位應(yīng)最終體現(xiàn)在控制力上,這種控制力應(yīng)體現(xiàn)在農(nóng)村集體資產(chǎn)的非經(jīng)營性領(lǐng)域。具體到土地經(jīng)營,新型集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)將功能定位于農(nóng)民沒有能力做的領(lǐng)域。集體經(jīng)濟(jì)在市場化領(lǐng)域,尤其是耕地、宅基地等資源性領(lǐng)域,存在的意義本身已不大;對于經(jīng)營性資產(chǎn),折股量化和股份合作制改革是未來發(fā)展的方向,集體經(jīng)濟(jì)的退出至關(guān)重要。但對于非經(jīng)營性資產(chǎn)領(lǐng)域,如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保工程等,集體經(jīng)濟(jì)的作用仍不可或缺,并需要進(jìn)一步維持和加強(qiáng)。

具體實(shí)施方法如下：(1)在農(nóng)民以退出或入股的方式返還土地承包權(quán)時(shí),集體應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿,將承包地進(jìn)行統(tǒng)籌管理,或以競標(biāo)的方式發(fā)包給各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。尤其對于土地難以流轉(zhuǎn)的偏遠(yuǎn)落后地區(qū),應(yīng)由集體對土地進(jìn)行統(tǒng)籌經(jīng)營,這種經(jīng)營模式并不僅僅是單一的集中土地,而是在分工分業(yè)的基礎(chǔ)上建立按專業(yè)和分層次的經(jīng)營體制。(2)對外部工商業(yè)資本進(jìn)行分類準(zhǔn)入。對于期望土地升值的投機(jī)資本,集體應(yīng)堅(jiān)決禁止;對于真正從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的工商資本,集體應(yīng)給予鼓勵(lì)和支持。(3)對土地用途的合理監(jiān)管。通過設(shè)立土地用途的監(jiān)督和審核機(jī)制,防止非糧化種植行為的出現(xiàn),維護(hù)糧食安全。實(shí)踐中,有兩種模式值得借鑒,一種是湖北“沙陽模式”,集體在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上,保持家庭承包方式、面積、期限穩(wěn)定前提下,對經(jīng)營地塊進(jìn)行調(diào)整,實(shí)現(xiàn)土地的連片耕種。另一種是貴州“塘約模式”,即通過社區(qū)合作制,實(shí)現(xiàn)村社合一的集體經(jīng)濟(jì)組織形式,由集體將成員的土地集中后,在分工分業(yè)的基礎(chǔ)上由集體統(tǒng)一多層經(jīng)營。兩種模式在實(shí)踐中均取得了較好的效果,并有進(jìn)一步推廣的價(jià)值。

(二)實(shí)現(xiàn)承包期限永久不變,逐步向集體所有制基礎(chǔ)上的“永佃制”過渡

應(yīng)考慮實(shí)現(xiàn)農(nóng)民承包權(quán)的長期穩(wěn)定。十九大提出承包期限延長30年,以穩(wěn)定土地的經(jīng)營預(yù)期。未來承包期限逐步由長久不變向永久不變轉(zhuǎn)變,例如應(yīng)加快《農(nóng)村土地承包法》修訂,確保承包地確權(quán)完成后,貫徹“增人不增地、減人不減地”政策,使目前的確權(quán)頒證成為最后一次調(diào)整土地。短期內(nèi)應(yīng)允許集體利用收回的土地在一定范圍內(nèi)進(jìn)行“小調(diào)整”,以解決一定時(shí)期內(nèi)的較為突出的人地矛盾問題。這些均需要在法律層面上予以規(guī)范,實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民土地權(quán)利的制度保障。

在土地權(quán)利體系設(shè)計(jì)安排上,中國臺(tái)灣實(shí)行的“永佃制”,以及英國的土地“保有制”,均為土地經(jīng)營制度改革提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。目前,土地家庭承包制已具有大部分“永佃制”的性質(zhì),如果放開部分限制,如實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的永久不變及相關(guān)權(quán)利的自由交易,便基本可以完成“永佃制”的構(gòu)建。尤其在理論創(chuàng)新和法律跟進(jìn)方面,應(yīng)在充分借鑒已有成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,加快各項(xiàng)配套制度的完善和跟進(jìn),待條件成熟后可在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上向“永佃制”過渡,并在制度層面對農(nóng)民土地承包權(quán)予以保護(hù)。

(三)建立農(nóng)村穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制,試點(diǎn)推廣承包權(quán)有償有序退出

目前承包權(quán)退出之所以存在阻力,主要是考慮到土地承擔(dān)著社會(huì)保障功能。對于農(nóng)民失地后缺少生活保障可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定問題,應(yīng)考慮建立基于承包權(quán)退出風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。具體來講,一是由集體設(shè)立前置門檻。例如,可考慮有穩(wěn)定職業(yè)或經(jīng)濟(jì)來源的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民方能退地；二是賦予臨近農(nóng)民以先承包權(quán)和先佃權(quán),以防止土地投機(jī)行為；三是設(shè)定轉(zhuǎn)入者受讓面積上限,并漸進(jìn)式放開上限,防止大規(guī)模資本涌入導(dǎo)致的失地風(fēng)險(xiǎn)；四是加強(qiáng)對失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制建設(shè)。農(nóng)村社會(huì)保障體制應(yīng)走出與傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相配合的“土地保障”模式,實(shí)現(xiàn)向“社會(huì)保障”的轉(zhuǎn)型,包括提高新農(nóng)合、新農(nóng)保的保障水平和覆蓋面,建立城鄉(xiāng)一體化的保障體系以及農(nóng)民和農(nóng)民工的商業(yè)保險(xiǎn)制度等。

對于土地承包權(quán)的退出渠道,一是由集體收回土地的承包權(quán),由集體統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;二是建立土地股份合作社,以承包權(quán)入股的形式實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的退出,通過土地承包權(quán)股份化,吸引社會(huì)資本和職業(yè)經(jīng)理人的進(jìn)入。在補(bǔ)償資金方面,集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)該通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、集體財(cái)產(chǎn)出租盤活等多渠道籌集資金,對農(nóng)民退出承包地進(jìn)行相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(四)逐步破除承包權(quán)成員身份限制,審慎推進(jìn)承包權(quán)有序流轉(zhuǎn)

在保證集體內(nèi)農(nóng)民依法享有土地承包經(jīng)營權(quán),以及農(nóng)民土地承包權(quán)自愿退出的基礎(chǔ)上,應(yīng)逐步破除集體內(nèi)外成員的身份限制,實(shí)現(xiàn)市場化的方式競標(biāo)支付,并進(jìn)一步分步驟推動(dòng)承包權(quán)在更大范圍內(nèi)的有序流轉(zhuǎn),最終建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場,以充分發(fā)揮農(nóng)村土地的價(jià)值功能。同時(shí),應(yīng)完善土地交易用途的審查和監(jiān)管機(jī)制,防治土地非糧化問題的出現(xiàn)。

承包權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)審慎推進(jìn),一是堅(jiān)持“平等、協(xié)商、自愿、有償”的原則,穩(wěn)步推進(jìn)土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,土地承包權(quán)人具有完全的自主決定權(quán)。以自愿平等協(xié)商的方式明確土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)條款,農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)的代表，任何一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。土地承包方須向承包權(quán)人付給相應(yīng)的土地出讓金,以實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的基本產(chǎn)權(quán)。二是分步驟破除土地承包方的身份限制?？梢栽诒敬寰用耖g搞土地承包權(quán)流轉(zhuǎn),然后可逐步拓展至縣城跨區(qū)域流轉(zhuǎn)或更大范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn),逐步破除對土地承包權(quán)承包者的限制。只要是有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源配置效率的,都可以通過支付對價(jià)方式獲得農(nóng)村土地承包權(quán)。三是逐步建立市場化的全國農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場,促進(jìn)城鎮(zhèn)資金、技術(shù)、信息等要素與農(nóng)村土地要素合理結(jié)合,實(shí)現(xiàn)土地價(jià)格功能。可參照國有土地使用權(quán)出讓的方式,規(guī)范土地承包者的資格要求,完善土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)競標(biāo)程序,通過市場化招標(biāo)方式發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地承包權(quán)的價(jià)格水平,維護(hù)原農(nóng)村土地承包權(quán)人的利益,進(jìn)而維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和全體村民的整體利益。

(五)逐步推進(jìn)土地承包權(quán)物權(quán)化,打通土地權(quán)益交易和兌現(xiàn)通道

土地承包經(jīng)營權(quán)如不具備可支配的物權(quán)性質(zhì),農(nóng)民便難以得到充分的土地財(cái)產(chǎn)利益。目前,隨著農(nóng)地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn),土地權(quán)利也逐步清晰。在集體所有制的前提下,作為土地權(quán)利中最核心的權(quán)能,有無土地處分權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)的本質(zhì)區(qū)別。而賦予土地承包權(quán)充分的處分權(quán),實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的物權(quán)化,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要途徑和保證。

具體來講,農(nóng)民有權(quán)依法決定土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)、抵押、入股、退出等,并有獲得經(jīng)濟(jì)收益或補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。建議逐步取消土地權(quán)利流轉(zhuǎn)須經(jīng)集體同意即土地發(fā)包方同意的規(guī)定。同時(shí),完善與土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，發(fā)揮司法救濟(jì)機(jī)制應(yīng)有作用，實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)與其他權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的分工配合,在土地的轉(zhuǎn)入、保有和退出等環(huán)節(jié)應(yīng)對土地權(quán)益予以保障,防止土地權(quán)利被非法侵害。對土地權(quán)利受現(xiàn)行法律限制導(dǎo)致土地抵押處置變現(xiàn)困難等問題,應(yīng)加快法律的修訂和完善,真正將承包土地納入財(cái)產(chǎn)權(quán)法律保障范疇。最終,在打通城鄉(xiāng)資本、土地市場的雙向流通的基礎(chǔ)上,使城鄉(xiāng)居民擁有同等的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

總之,在堅(jiān)持集體所有制不動(dòng)搖的前提下,如果能將農(nóng)村土地處分權(quán)真正賦予農(nóng)民,使土地承包權(quán)“所有權(quán)化”,農(nóng)民在司法保障下進(jìn)行土地生產(chǎn)和交易,在事實(shí)上將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利賦予了農(nóng)民,這符合農(nóng)村改革的核心原則,同時(shí)也規(guī)避了激進(jìn)的廢除集體所有制或土地承包制的改革思路。

五、結(jié) 語

農(nóng)村土地改革應(yīng)擺脫傳統(tǒng)觀念束縛。在國有企業(yè)改革中,國企作為重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚能實(shí)現(xiàn)混合所有制,既然存在這樣的制度設(shè)計(jì),對于地位逐漸弱化的農(nóng)村土地則更沒有必要繼續(xù)維持固有思維。對此,改革應(yīng)以農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),盡快將土地權(quán)利賦予農(nóng)民,即在維持農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖的前提下,賦予農(nóng)民充分的土地處分權(quán),真正做到還富于民。具體來講,在發(fā)揮集體控制力的前提下,應(yīng)實(shí)現(xiàn)承包權(quán)期限的永久化,審慎放開土地權(quán)屬關(guān)系的集體成員限制,并最終開放農(nóng)村土地市場。同時(shí)應(yīng)加快相關(guān)法律修訂,為農(nóng)民土地權(quán)利提供相應(yīng)的制度保障。只有突破認(rèn)識(shí)上的局限,勇于對改革的政策底線進(jìn)行突破,才能爭取更大的改革空間,避免延誤農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。