方印　高赟

[摘 要]在大力推進生態(tài)文明建設(shè)、全面依法治國的大環(huán)境下，實現(xiàn)自然資源支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展顯得非常重要。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，推動自然資源開發(fā)利用的精細化治理是一條必然的可靠路徑。自然資源依法治理有交叉性、整合性和動態(tài)性等多個特征，大數(shù)據(jù)可以為自然資源法制制定者提供可靠的信息決策支持。大數(shù)據(jù)參與自然資源法制評價，可以提高自然資源法制的關(guān)聯(lián)性、客觀性、合理性，是切實有效提高評價質(zhì)量的必經(jīng)之路;大數(shù)據(jù)參與自然資源法制完善，可以提高自然資源法制的基礎(chǔ)性與全面性，解決現(xiàn)有自然資源統(tǒng)計制度的難點，保障政府在自然資源調(diào)控中開采效率與利用效率相適應(yīng)，為自然資源監(jiān)督提供依據(jù);大數(shù)據(jù)參與自然資源法制實施，可以全面準(zhǔn)確地獲取自然資源源數(shù)據(jù)，通過加強數(shù)據(jù)分析能力和人才隊伍建設(shè)，最終形成自然資源的節(jié)約與集約利用。了解并分析大數(shù)據(jù)參與自然資源法制評價、完善、實施的問題，可以推動中國自然資源法制的發(fā)展進程。

[關(guān)鍵詞]大數(shù)據(jù);自然資源;法制評價;法制完善;法制實施;生態(tài)文明建設(shè)

一、引言

2015年9月5日，國務(wù)院頒布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》這一重要文件，指出數(shù)據(jù)資源已成為一個國家的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長鮑靜強調(diào)，數(shù)字治理體系建設(shè)在國家治理能力現(xiàn)代化中起關(guān)鍵作用。信息能力、認知態(tài)度及糾偏水準(zhǔn)在很大程度上決定了自然資源要素保護、技術(shù)創(chuàng)新程度及制度成本能否給經(jīng)濟帶來持續(xù)發(fā)展與有效增長。在大力推進生態(tài)文明建設(shè)，強調(diào)制度創(chuàng)新，努力實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的新時代背景下，如何有效配合國家各項戰(zhàn)略需求，積極發(fā)現(xiàn)并利用現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢，將其融入機制體制創(chuàng)新，提高資源利用效率，對資源利用進行源頭控制、過程管理和廢棄處理，實現(xiàn)資源持久有效利用，是當(dāng)前研究的重點所在。

關(guān)于自然資源的保護、管理及利用，在微觀層面涉及自然資源的權(quán)屬、分配等問題，在宏觀層面涉及生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值三個方面。若沒有權(quán)屬明確、權(quán)責(zé)分明的規(guī)則制度對管理、分配、利用自然資源的行為進行約束與規(guī)制，那么即使有好的技術(shù)也不能被恰當(dāng)有效利用，同時還存在因權(quán)力尋租、權(quán)力濫用等行為造成資源利用失序、低效、不公平的現(xiàn)象。宏觀表現(xiàn)優(yōu)良與否，取決于微觀設(shè)計的好壞。因此，自然資源治理不僅需要先進的技術(shù)，更需要完善的制度。把技術(shù)融入到制度建設(shè)與實踐中，同時用制度保障技術(shù)應(yīng)用與更新，確保有關(guān)資源的決策與管理在制度規(guī)則下更具科學(xué)性與客觀性，能夠有效避免決策的任意、管理的混亂以及利用的無度，從而實現(xiàn)生態(tài)保障、經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧進步的“中國夢”強國目標(biāo)。自然資源的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值與社會價值是有機統(tǒng)一的。自然資源治理工程的目標(biāo)就是要平衡協(xié)調(diào)好這三種價值，即對自然資源開發(fā)利用的有效治理，涉及自然資源的保護、開發(fā)、利用、管理等問題，最終都需要在法律制度框架下進行。因此，運用現(xiàn)代技術(shù)科學(xué)評估自然資源法制及實施機制，探討自然資源法制的內(nèi)在缺陷及實施機制問題，全面創(chuàng)新與完善自然資源法制體系，提升自然資源法律治理效果，就成為其中最重要的關(guān)鍵點之一。

自然資源法律治理具有交叉性、整合性和動態(tài)性等特征，大數(shù)據(jù)可以為自然資源法律制度的評價、完善與實施等提供全面可靠的信息決策支持。立法是環(huán)境治理決策的一個環(huán)節(jié)，而信息是決策的基礎(chǔ)，但決策者常常面臨與決策相關(guān)的支持性信息不足而無關(guān)信息又“超載”的局面。信息不足及失真會導(dǎo)致下列問題：一是導(dǎo)致制定的法律與現(xiàn)實脫節(jié)，無法解決實踐中遇到的問題;二是無法捕捉到最需要通過法律來解決的實際問題，難以做到針對性立法;三是立法機關(guān)容易在輿論的影響下進行“壓力性立法”，使法律的合理性和科學(xué)性得不到保障;四是容易導(dǎo)致法律施行者（執(zhí)法者、司法者及守法者）在信息能力不足的情形下，出現(xiàn)不當(dāng)執(zhí)法（如“一刀切”執(zhí)法）、遲延司法（如不及時立案）、非全面守法（如遵守強制性內(nèi)容違反倡導(dǎo)性條款的選擇守法）的情況，在相當(dāng)程度上影響了法律實施的及時性、全面性、深度性及系統(tǒng)性，進而影響法律施行的有效性?？傊诖髷?shù)據(jù)時代，隨著信息基礎(chǔ)設(shè)施的完善，可以充分利用大數(shù)據(jù)的技術(shù)優(yōu)勢，實現(xiàn)自然資源法制的科學(xué)評估、創(chuàng)新完善及有效實施，從而全面推動自然資源法制評價、完善與實施的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型建設(shè)。

二、大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制評價問題之認識

沒有良法，就無所謂善治。立法機關(guān)應(yīng)在符合自然規(guī)律的前提下，對必須由法律進行調(diào)整的各種自然資源開發(fā)利用管理的社會關(guān)系進行合理的利益分配與利益平衡，并不斷創(chuàng)新與完善法律規(guī)范。在大數(shù)據(jù)時代，我們有必要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的諸多優(yōu)勢對已有的自然資源法制進行科學(xué)評價。

對大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制評價問題的探討，主要集中在如下三個方面：第一，為什么需要大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制評價，即大數(shù)據(jù)參與評價的價值研究;第二，大數(shù)據(jù)參與自然資源法制評價的前提條件，即大數(shù)據(jù)有效參與評價需要遵循的原則;第三，大數(shù)據(jù)如何參與評價自然資源法制評價，即大數(shù)據(jù)參與評價的方法。下文將對這三個問題逐一進行論述，并利用大數(shù)據(jù)參與幾個主要制度評價的事例，示范大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制評價的實踐操作。

（一）大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制評價的價值意義

一是可以提高自然資源法制的客觀性。自然資源的使用、流轉(zhuǎn)、開發(fā)、主體、客體、管理、被管理等一系列制度涉及的相關(guān)法律要素，都可以通過大數(shù)據(jù)進行評價。通過大數(shù)據(jù)可以直觀了解資源現(xiàn)狀及流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的一系列影響，包括對自然資源的影響與經(jīng)濟收入的影響。只有通過分析這些影響，才能對自然資源法制進行客觀度量。

二是可以提高自然資源法制的合理性。信息具有價值，自然資源信息更是如此。信息資源對生產(chǎn)生活具有重要的指導(dǎo)作用，有償使用是信息資源發(fā)展?jié)u趨完善的必然結(jié)果。自然資源是許多工業(yè)生產(chǎn)的根本，通過對資源數(shù)量的預(yù)估，對是否擴大生產(chǎn)、如何降低排放、調(diào)整利潤產(chǎn)出等都具有直接影響。自然資源信息有償使用制度以制度對資源產(chǎn)生的直接影響作為主要標(biāo)準(zhǔn)，如果有償使用資源信息，反而造成資源加快消耗甚至一些不可再生資源的浪費，就違背了制度的初衷。所以，利用大數(shù)據(jù)對自然資源法制進行評價，可以從宏觀角度對自然資源信息進行規(guī)劃，通過自然資源信息的有償使用，能夠更公平合理地對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。

三是可以提高自然資源信息制度的關(guān)聯(lián)性。其一，自然資源信息相關(guān)制度具有系統(tǒng)性、完整性和即時性的特點，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測可以從這三方面對自然資源的信息統(tǒng)計進行科學(xué)評價。系統(tǒng)性是指自然資源信息相關(guān)制度需要對影響資源之間的相互作用進行考量，例如空氣質(zhì)量對水資源有影響，水資源質(zhì)量又對土壤質(zhì)量產(chǎn)生影響，而土壤質(zhì)量對林業(yè)資源又產(chǎn)生影響，林業(yè)資源又直接影響空氣質(zhì)量。任何一種自然資源都不是獨立存在的，它們之間具有復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性。僅僅監(jiān)測單一自然資源的信息，在統(tǒng)計質(zhì)量上無疑是較低的;若利用大數(shù)據(jù)對整個生態(tài)系統(tǒng)進行監(jiān)測，就可以完善信息統(tǒng)計制度。完整性是指自然資源監(jiān)測存在多項指標(biāo)，兩處完全符合水資源標(biāo)準(zhǔn)的水源，也可能在各項指標(biāo)上差異巨大，通過對自然資源的精確監(jiān)測能有效提高對自然資源信息相關(guān)制度完整性的評價。即時性則是指自然資源時刻處于變化之中，如果不能對資源進行實時監(jiān)測，則會喪失資源信息統(tǒng)計的時效性，因此大數(shù)據(jù)可以對自然資源信息相關(guān)制度的即時性問題進行評價。

其二，大數(shù)據(jù)參與評價可以檢測自然資源準(zhǔn)用益物權(quán)制度是否發(fā)揮促進綠色發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的作用。十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了“綠色發(fā)展理念”，黨的十九大報告提出推動“綠色發(fā)展”戰(zhàn)略目標(biāo)，勢必要破解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相沖突這一難題。自然資源不是靜態(tài)存在的固體物品，而是相對動態(tài)的，時刻在產(chǎn)生變化。因此，只有通過完整、全面的大數(shù)據(jù)綜合分析，才有可能掌握自然資源的實際情況，靜止的政策不可能對動態(tài)的資源真正做到良法善治。以漁業(yè)資源為例，漁業(yè)捕撈權(quán)是準(zhǔn)用益物權(quán)，一些國家通過禁捕政策嚴禁河流進行漁業(yè)打撈，確實保護了魚類生存，卻造成了魚類泛濫，影響了其他生態(tài)的平衡，保護了漁業(yè)資源卻產(chǎn)生了新的資源問題。而有些國家對漁業(yè)放任不管，肆意打撈，甚至造成一些魚種的滅絕，同樣產(chǎn)生嚴重的資源問題。只有合理界定漁業(yè)資源捕撈權(quán)的邊界，對漁業(yè)管理中的禁補和捕撈進行動態(tài)的調(diào)整，使生態(tài)資源的再生和利用達到平衡，才能真正實現(xiàn)“既要金山銀山，也要綠水青山”的綠色發(fā)展目標(biāo)。而動態(tài)平衡最為重要的就是依靠大數(shù)據(jù)的支持。通過大數(shù)據(jù)對自然資源進行信息統(tǒng)計，進而分析預(yù)測調(diào)整，使自然資源的開發(fā)利用達到經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保育間的動態(tài)平衡與持續(xù)安全，這是自然資源法制評價的核心。因此，科學(xué)有效地平衡生態(tài)與經(jīng)濟之間的關(guān)系，檢測自然資源準(zhǔn)用益物權(quán)制度是否發(fā)揮促進綠色發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的作用，需要大數(shù)據(jù)進行全面的評價。

其三，自然資源信息制度根據(jù)行為規(guī)范類型可劃分為自然資源管理制度、自然資源權(quán)屬制度、自然資源規(guī)劃制度、自然資源調(diào)查制度、自然資源檔案制度、自然資源許可制度、自然資源有償使用制度等，根據(jù)資源類型又可劃分為土地管理法律制度、水資源法律制度、礦產(chǎn)資源法律制度、森林資源法律制度、草原資源法律制度、漁業(yè)資源法律制度、野生動植物法律制度、自然保護區(qū)法律制度等，這些制度的核心共同點在于數(shù)據(jù)登記及管理。各項制度之間互相聯(lián)結(jié)、互相影響，若將這些制度數(shù)據(jù)聯(lián)合起來，則可以形成大數(shù)據(jù)的基本雛形。大數(shù)據(jù)不僅能對制度進行規(guī)范管理，也能對制度進行評價。在大數(shù)據(jù)信息聯(lián)網(wǎng)之下可將制度的不合理之處暴露出來并完成對這些制度的評價。此外，不同資源之間相互影響，構(gòu)成完整的生態(tài)系統(tǒng)。評價自然資源法制，就需要對整個生態(tài)系統(tǒng)進行監(jiān)測。只有全方位考慮制度對環(huán)境造成的影響，才能達到評價制度的目的。

（二）大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制評價的基本原則

實施自然資源法制后會對經(jīng)濟、社會、環(huán)境產(chǎn)生非常復(fù)雜的影響，且影響程度難以進行直觀估計。大數(shù)據(jù)參與評價可以盡可能地降低對這種影響的不可知性，其原則主要有以下四點：

一是時效性原則。時效性是大數(shù)據(jù)對自然資源法制參與評價的第一原則。以往的評價方式周期慢，若用于評價自然資源法制，則會造成周期長的問題，而且周期越長，越可能將自然資源不可逆性的特點暴露出來。進行多輪調(diào)研后，自然資源已經(jīng)被影響，要再復(fù)原就需要花費大量的人力、物力、財力，不僅會造成經(jīng)濟上的損失，更會造成自然資源的消耗。大數(shù)據(jù)在進行評價時，只要采集原有數(shù)據(jù)，利用計算機技術(shù)進行分析，在極短時間內(nèi)就可對自然資源法制所造成的影響進行初步估計，同時也能通過分析數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)制度中的漏洞，便于及時采取應(yīng)對措施，減小制度漏洞造成的損失。

二是延續(xù)性原則。延續(xù)性是制度評價中的重要方面?，F(xiàn)階段由于評價方式的局限，延續(xù)性的評價主要通過人工評估的方式進行，不僅偏誤率高，評價結(jié)果偏差也較大。而大數(shù)據(jù)評價可以通過數(shù)據(jù)進行建模推演，越復(fù)雜的數(shù)據(jù)，越能減小事物發(fā)展產(chǎn)生的偏差。隨著計算機計算能力不斷提高，大數(shù)據(jù)可以進一步對制度延續(xù)性進行推測，這對制度修改周期與修改內(nèi)容都具有重要的意義。

三是針對性原則。評價者在進行調(diào)研時可以對評價內(nèi)容進行有針對性的了解，而被評價者由于專業(yè)性、內(nèi)心活動、信息干擾等原因，無法有針對性地對所調(diào)查內(nèi)容提供真實、完全符合調(diào)查要求的有效信息，這就導(dǎo)致評價者難以對被調(diào)查內(nèi)容的情況進行真實了解，進而對自然資源法制的評價產(chǎn)生干擾。大數(shù)據(jù)評價具有不受調(diào)查雙方主客觀意識影響的特點，并且對所調(diào)查的內(nèi)容及上下游信息都能提供客觀準(zhǔn)確的內(nèi)容。

四是科學(xué)性原則。立法后評估的功能和任務(wù)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是依據(jù)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系、程序和方法，全面、客觀、公正地反思與評價立法質(zhì)量;二是根據(jù)科學(xué)方法和理性思維，客觀分析立法問題產(chǎn)生的原因，并為完善法律提供科學(xué)、合理和可行的解決方案，供立法決策主體參考并作為決策的權(quán)威依據(jù)①?？梢?，大數(shù)據(jù)評價自然資源法制需遵循科學(xué)性原則，以實現(xiàn)評價這兩方面的目標(biāo)。大數(shù)據(jù)系統(tǒng)對任何一個事物，都擁有龐大的數(shù)據(jù)信息。哪些信息有用，哪些信息會產(chǎn)生結(jié)論誤導(dǎo)，都需要分析人員進行科學(xué)性地篩選，不能因為大數(shù)據(jù)的便捷性和客觀性，就拋棄科學(xué)性。過度求多求全地利用信息進行分析，反而影響結(jié)論的科學(xué)性。

（三）大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制評價的主要方法

確定一部法律是否達到立法目的，就需要對該法律制度進行評價，無論是國務(wù)院法制辦評價行政法規(guī)，還是全國人大常委會評價法律，或是地方人大常委會評價地方性法規(guī)。在立法后評價法律的必要性、合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、實效性方面，現(xiàn)有的評價方法主要有走訪、召開座談（研討）會、問卷調(diào)查、個案評估、實地考察、定性分析與定量分析相結(jié)合等②。這些評價方法對法律制度的定性評價是充分客觀的，卻也存有細微不足。以問卷調(diào)查為例，問卷的發(fā)放、整理、統(tǒng)計都靠人工處理完成，所以不可避免地存在數(shù)量上和質(zhì)量上的局限性。如果利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，就可進行更為復(fù)雜和精確的問卷調(diào)查，對法律評價會更準(zhǔn)確、客觀。現(xiàn)在幾乎所有評價方法都可以利用大數(shù)據(jù)進行增強和完善，以促使達成良法善治的目標(biāo)。

法律制度具有復(fù)雜性，自然資源法制更是如此。任何一項自然資源法制最終都會涉及與人有關(guān)的經(jīng)濟、社會等方面，而這正是立法目的所在。因此，對自然資源法律延展性效力的評價顯得極其重要?，F(xiàn)有的評價體系涉及法律法規(guī)對經(jīng)濟、社會和環(huán)境影響的評估，運用的定量評估方法包括成本收益分析方法、成本有效性方法、不確定性和風(fēng)險分析方法等，而對立法后產(chǎn)生的立法成本、執(zhí)法成本、守法成本，或者直接成本、間接成本，或者經(jīng)濟收益、社會收益的評估就比較抽象和太具原則性，缺乏量化的衡量指標(biāo)①。如果說大數(shù)據(jù)完善了評價方法的定性分析，那么在定量分析上將承載舉足輕重的重要作用，使得評價方法趨于完整?，F(xiàn)有方法在衡量指標(biāo)方面乏善可陳，這是由方法的特點決定的。定量評估倚重于“量”的收集，如果沒有量，則無法進行?，F(xiàn)有的大數(shù)據(jù)建設(shè)還不完善，數(shù)據(jù)收集方法也較為單一，再加上數(shù)據(jù)掌握者與法律評價者在協(xié)作上不具有法律正當(dāng)性，導(dǎo)致定量評估很難完成，也就無法對自然資源法制進行全面客觀的評價。比如2016年1月1日起施行的《中華人民共和國大氣污染防治法》中第九條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件為依據(jù)。”其中，僅“國家經(jīng)濟”這一項就是極為復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)。有些企業(yè)排污量減少一半，經(jīng)濟收益只減少20%;而有的企業(yè)排污量減少一半所產(chǎn)生的成本，可能直接導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。標(biāo)準(zhǔn)如何制定？這關(guān)系到成本、技術(shù)、利潤、人工、銷售、產(chǎn)業(yè)鏈等諸多部分?？茖W(xué)訂立排污標(biāo)準(zhǔn)，就需要運用大數(shù)據(jù)進行定量分析與精密計算，這樣才能做到既降低污染物排放量，又減小對經(jīng)濟的影響。其中每一環(huán)節(jié)都包含大量的上下游產(chǎn)業(yè)及運輸、成本生產(chǎn)地、人工費用等復(fù)雜要素互相交織，如無法通過大數(shù)據(jù)掌握全盤，則訂立的標(biāo)準(zhǔn)只能是“空中樓閣”，良法善治更是無從談起。由此可見，大數(shù)據(jù)對自然資源法制評價具有不可替代的作用。將大數(shù)據(jù)作為評價方法納入到現(xiàn)有評價方法之中對自然資源法制進行評價，是切實有效提高評價方法及評價質(zhì)量的必經(jīng)之路。

綜上，中國的自然資源法制評價應(yīng)該堅持科學(xué)性與價值性并用。在評價方法上，要堅持定量分析與定性分析并用，構(gòu)建主觀性與客觀性評價相結(jié)合的自然資源法制評價制度。在評價主體的構(gòu)成上，要推行立法機關(guān)評價、執(zhí)法與司法機關(guān)評價、專家學(xué)者評價、社會公眾評價及數(shù)據(jù)客觀影響評價等多方結(jié)合的綜合評判。在評價內(nèi)容上，要推行系統(tǒng)、公正、全面、前瞻性的評價。具體而言，大數(shù)據(jù)的參與可使中國自然資源法制評價發(fā)生的重大變革，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是大數(shù)據(jù)的流動速變性，可使環(huán)境資源法制評價從原來的靜態(tài)型評價轉(zhuǎn)向動態(tài)型評價;二是大數(shù)據(jù)的廣域性，可使自然資源法制評價理念從單一評價向多元評價轉(zhuǎn)變;三是大數(shù)據(jù)的共享性，可使自然資源法制評價主體由單一性轉(zhuǎn)向多元化;四是大數(shù)據(jù)的便捷性，可使自然資源法制評價方式由“主體—客體”轉(zhuǎn)向更為科學(xué)的“主體—客體—主體”雙向互通、交互性的評價方式;五是大數(shù)據(jù)的海量性，可使自然資源法制評價內(nèi)容的指標(biāo)與參數(shù)從單一的體系指標(biāo)轉(zhuǎn)向更加系統(tǒng)、科學(xué)、精確的綜合指標(biāo)體系。只有這樣，才可實現(xiàn)自然資源法制的動態(tài)精確評價、民主科學(xué)評價和客觀理性評價②。

三、大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制完善問題之探討

無論是自然資源法律體系問題，還是自然資源法律體系與經(jīng)濟社會發(fā)展匹配問題，都需要通過構(gòu)建自然資源法律制度來解決。法律制度是一部法律或一個法律部門的核心內(nèi)容，是構(gòu)建相關(guān)法律體系的基本組成部分③，是“由一個法律部門中的基本法所確認并在相關(guān)法律中得到體現(xiàn)并保障實施的，由調(diào)整同類或同種性質(zhì)的社會關(guān)系的法律規(guī)范組成的統(tǒng)一整體”①。前文提到，法律制度的設(shè)計需要立法技術(shù)，更需要注重制度本身的適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、可操作性。從目前中國各個自然資源單行法的實施情況看，鮮有滿足上述要求的，反倒是交叉、重疊、矛盾現(xiàn)象屢見不鮮。在恰逢中國全面深化改革與全面依法治國之際，重構(gòu)中國自然資源法律體系，需要在綜合性的自然資源法即自然資源基本法中建立共通的法律制度，以協(xié)調(diào)各單行法中主要制度之間的重疊與沖突，配以各自然資源單行法根據(jù)自身所屬的自然資源種類而制定法律制度，形成自然資源法制體系，以全面適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新要求。

自然資源法共通的法律制度，即自然資源法的基本制度，應(yīng)當(dāng)具有基礎(chǔ)性、全面性的特點及回應(yīng)普遍現(xiàn)實需要的能力。自然資源治理的現(xiàn)實需要就是實現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值與社會價值，且保持三者間相互協(xié)調(diào)。筆者認為，通過對自然資源的信息統(tǒng)計制度、產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度、有償使用與生態(tài)補償制度、利用評估制度、監(jiān)督制度、責(zé)任制度等進行創(chuàng)新設(shè)計，可以有效實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。在自然資源法基本制度的具體制定過程中，尤其應(yīng)注重制度的可操作性問題，每條規(guī)定都應(yīng)建立在科學(xué)決策與安排之上。中國自然資源種類繁多、分布不均，并且各自然資源的質(zhì)量、數(shù)量、特性等都不同。要做到科學(xué)規(guī)定與合理安排，既需要充分的信息作為參考，也需要一定的數(shù)據(jù)直接參與，只有這樣，制度的實施才能有正確的走向。

（一）大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制完善的價值意義

當(dāng)前中國正在探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，這是一項宏偉復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是中國共產(chǎn)黨加強生態(tài)文明建設(shè)，促進自然資源有效管理與合理利用的又一重大舉措。自然資源法作為自然資源保護利用的最高依據(jù)，有必要將自然資源資產(chǎn)負債表納入法律中，以更加規(guī)范的形式保障其實施。但這項工作的復(fù)雜性與系統(tǒng)性，使法律不能對之進行籠統(tǒng)的規(guī)定，而必須將其分解，使各階段的工作都能在相應(yīng)的法律制度中找到明確的規(guī)定。這一工程的邏輯起點，便是對自然資源有整體把握，這就需要一份全面完整的自然資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)。因此，大數(shù)據(jù)參與完善中國自然資源法制的價值意義至少有以下兩點：

一是能夠保障自然資源資產(chǎn)負債表的編制在相對統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)下由上往下順利進行。同時，完善自然資源信息統(tǒng)計制度也是其他制度實施的基礎(chǔ)，更是國家實現(xiàn)對自然資源宏觀調(diào)控和自然資源綜合治理的基礎(chǔ)。首先，完善的自然資源信息統(tǒng)計制度可以明確與細化自然資源的種類、質(zhì)量層級、地域分布等維度信息，有效解決因自然資源自身的一系列復(fù)雜特性而造成的分類模糊、優(yōu)劣不明的現(xiàn)狀。其次，完善的自然資源信息統(tǒng)計制度可為國家提供清晰的自然資源情況，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各地區(qū)均衡地開發(fā)利用自然資源，實現(xiàn)各地區(qū)之間的優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展。再次，完善的自然資源信息統(tǒng)計制度可為各類自然資源的治理厘清權(quán)屬問題，提高治理的整體效率。最后，完善的自然資源信息統(tǒng)計制度是保障其他制度有效實施的前提，如有償使用與生態(tài)補償制度、利用評估制度等的實施，都需要對具體類別的自然資源有全面清晰的認識。

二是可以有效攻克自然資源信息統(tǒng)計制度的設(shè)計難點。根據(jù)信息系統(tǒng)的建立、管理以及自然資源數(shù)據(jù)的收集、處理等內(nèi)容，構(gòu)建自然資源信息統(tǒng)計制度，發(fā)揮信息統(tǒng)計的基礎(chǔ)性價值，是當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于自然資源法制完善的邏輯起點。自然資源信息統(tǒng)計制度的設(shè)計，需要從主體、內(nèi)容、客體、方法等方面作出細致的規(guī)定。其中，對主體與客體規(guī)定比較容易，難點在于如何保障統(tǒng)計內(nèi)容的精確與統(tǒng)計數(shù)據(jù)的管理。大數(shù)據(jù)參與此制度設(shè)計過程，就是要在現(xiàn)代數(shù)據(jù)收集與處理能力空前提高的前提下，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)解決其中的難點。由于自然資源世界本身的復(fù)雜性，若將其抽象為數(shù)據(jù)表示，將呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)龐大、冗繁的局面，這正是以前只能做到總量統(tǒng)計、分布統(tǒng)計和分類管理的主因。由于大量關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的缺失，基于數(shù)據(jù)驅(qū)動決策也就無法真正做到科學(xué)有效。只有反映出自然資源世界的全貌，決策者才能對現(xiàn)實情況有整體、準(zhǔn)確的把握，并作出合理科學(xué)的規(guī)劃。大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用可有效攻克這個難題：一是能夠建立細致全面的自然資源信息系統(tǒng)，以統(tǒng)合各類自然資源并明確其具體屬性，把自然資源的全貌反映出來，為國家政策的科學(xué)制定與有效實施提供保障;二是實現(xiàn)系統(tǒng)建成后的科學(xué)管理，管理的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是對數(shù)據(jù)更新、發(fā)布等行為的規(guī)定，確保信息能夠反映當(dāng)下的真實情況;三是利于對自然資源質(zhì)量級別、區(qū)域分布、存量、流量等屬性以及原始數(shù)據(jù)獲得作出規(guī)定，使得標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與數(shù)據(jù)相容。

（二）大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制完善的前提基礎(chǔ)

自然資源法制是一切有關(guān)自然資源行為的基礎(chǔ)。長期以來，掠奪式開發(fā)與粗放式利用引起了資源浪費與資源短缺的現(xiàn)狀。隨著中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及對西方經(jīng)濟學(xué)理論的吸收，中國自然資源法制經(jīng)歷了一系列變革與發(fā)展，自然資源的利用率與合理利用程度與以往相比有所提高。以市場需求為導(dǎo)向進行自然資源配置，能有效促使多元主體以競爭的方式獲取自然資源除所有權(quán)以外的其他權(quán)利。完善的自然資源法制為主體交易的可能提供了途徑，也為交易提供了穩(wěn)定的環(huán)境，是提高自然資源配置效率的前提，也能在一定程度上提高自然資源的配置效率與利用率，節(jié)約自然資源。

政府既掌握著確切的自然資源大數(shù)據(jù)，也掌握著宏觀的經(jīng)濟數(shù)據(jù)以及中觀的各行業(yè)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)構(gòu)成了對自然資源進行保護、開發(fā)、利用的反饋控制的信息基礎(chǔ)，也成為對市場主體所擁有的自然資源其他權(quán)利進行臨時或中長期約束的基礎(chǔ)。首先，政府可根據(jù)自然資源大數(shù)據(jù)所反映的信息進行合理規(guī)劃，如保護區(qū)、開發(fā)區(qū)、開發(fā)品類與質(zhì)量級別等的規(guī)劃。自然資源治理始終是保護與利用并重，不能因為保護而影響經(jīng)濟社會發(fā)展，也不能因為需要發(fā)展而放松保護。政府可根據(jù)自然資源大數(shù)據(jù)作出與國家或地區(qū)中長期發(fā)展規(guī)劃相匹配的自然資源保護、開發(fā)與利用規(guī)劃，這一規(guī)劃便可成為一定時期內(nèi)政府對自然資源進行動態(tài)化管理的基礎(chǔ)。其次，政府可根據(jù)各自然資源的特征，對權(quán)利主體獲得相應(yīng)權(quán)利的條件以及行使權(quán)利的期限、范圍、方式方法、額度等作出相應(yīng)規(guī)定，保證主體更加規(guī)范地行使權(quán)利?？萍歼M步、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)限明確的直接結(jié)果是自然資源開采效率大幅提高，而對自然資源的利用程度并無直接影響。理想的自然資源利用程度是自然資源作為原材料進入各生產(chǎn)領(lǐng)域后，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品能被有效地消費和充分利用。當(dāng)社會消費乏力、總需求減少或者對某一產(chǎn)品已不再有需求時，由于社會主體難以把握整個社會或整個行業(yè)的情況以及信息自動反饋需要一定時間，導(dǎo)致社會總生產(chǎn)在一定時期內(nèi)無法調(diào)整，持續(xù)呈現(xiàn)出對自然資源的虛假需求，這會造成已開采的自然資源利用效率低下且造成浪費。再次，政府可通過這些大數(shù)據(jù)反饋的信息，快速地對自然資源的開采行為進行調(diào)控，保障開采效率與利用效率相適應(yīng)。而規(guī)范政府調(diào)控的核心條件，是政府需要用一系列的權(quán)威數(shù)據(jù)說明情況、說服權(quán)利主體，避免任意執(zhí)法與選擇執(zhí)法。大數(shù)據(jù)對自然資源法制的作用，就是通過一系列的數(shù)據(jù)反映，使自然資源維持在一個穩(wěn)定的、動態(tài)的調(diào)整狀態(tài)，從開采效率與利用效率兩方面對自然資源開發(fā)利用進行考量。因此，保證政府對自然資源大數(shù)據(jù)與經(jīng)濟等其他數(shù)據(jù)的綜合性開發(fā)利用，是大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制完善的前提基礎(chǔ)。

（三）大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制完善應(yīng)重點解決的幾個問題

自然資源法制理念，就是通過法律規(guī)制，實現(xiàn)自然資源的開發(fā)利用在滿足人類需求的同時，不超過生態(tài)環(huán)境的承載能力，或者控制在短期必要的限度之內(nèi)。對于可再生資源而言，可持續(xù)的使用率不能高于其再生率;對于不可再生資源而言，可持續(xù)的利用率不能高于用以代替其可再生資源可持續(xù)的利用率①?？稍偕Y源的再生率與不可再生資源的替代率受自然環(huán)境、技術(shù)進步、人力、物力、財力等因素的影響，自然資源有償使用與生態(tài)補償制度既可以集中財力、物力去加速再生率與替代率的實現(xiàn)，又能保證自然資源權(quán)利主體在獲得利益的同時又履行社會責(zé)任，進而保障當(dāng)代與跨代的生態(tài)公正。

具體而言，利用大數(shù)據(jù)促進自然資源法制的完善，應(yīng)重點解決如下三個問題：

一是解決資源承載力計算的問題。要測算出某一特定區(qū)域內(nèi)相對精確的生態(tài)環(huán)境承載能力，需從兩個方面入手：一是測算出可再生資源基礎(chǔ)的再生率，二是測算出不可再生資源的替代率。針對自然條件下可再生資源的再生率，需要對溫度、濕度、酸堿度、動植物成長速度等要素進行長期跟蹤監(jiān)測。在循環(huán)往復(fù)的周期監(jiān)測過程中，必然會形成龐大而復(fù)雜的數(shù)據(jù)，因此也必然會對集數(shù)據(jù)收集、處理、存儲、分析為一體的大數(shù)據(jù)技術(shù)提出強烈需求。針對不可再生資源的替代率，需要從科研以及科研成果轉(zhuǎn)化等方面進行考量，而人才培養(yǎng)、科研團隊組織等則主要依靠企業(yè)和政府投入進行。一定的生態(tài)環(huán)境承載能力，決定了特定區(qū)域所能容納的最佳人口量、工業(yè)廠礦量等。但現(xiàn)實情況是，生態(tài)資源豐富的地區(qū)往往集中了大量的工業(yè)企業(yè)，進而也集中了大量人口，很大程度上超出了生態(tài)環(huán)境的承載力。在這種情況下，就必須人為地提高可再生資源的再生率，或者通過提高有償使用的額度來降低資源的使用度。人為提高再生率可以通過規(guī)定企業(yè)自主實施和政府總量與過程控制來實現(xiàn)，而這又要與產(chǎn)權(quán)制度相結(jié)合。結(jié)合大數(shù)據(jù)的需求，特定區(qū)域的政府可根據(jù)企業(yè)利用自然資源的狀況確定各企業(yè)的補償范圍與程度，對各企業(yè)的補償種類、范圍以及程度作明確的記錄，并通過全方位的數(shù)據(jù)顯示補償效果，做到企業(yè)在利用自然資源方面的權(quán)利與責(zé)任都能通過數(shù)據(jù)進行精準(zhǔn)控制。

二是解決資源使用與經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突問題。目前，有償使用并以貨幣的形式實施，是自然資源有償使用與生態(tài)補償制度的廣泛踐行方式，尤其是在不可再生資源的利用方面。資源稅收以及其他有關(guān)自然資源利用的相關(guān)收費或者特殊價格政策所帶來的額外資金，應(yīng)當(dāng)做到專款專用，即與自然資源有關(guān)的財政收入應(yīng)當(dāng)投入到有利于自然資源循環(huán)利用、新能源研究、補償因自然資源開發(fā)保護不同所帶來的區(qū)域發(fā)展差異等方面。同時，應(yīng)當(dāng)加大有利于提高不可再生資源替代率方面的投入。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以摸清市場情況與本地區(qū)的人口、企業(yè)等方面的狀況，結(jié)合已建立起來的自然資源信息統(tǒng)計制度，便可支持政府作出正確的價格指導(dǎo)與稅費收取比例方案。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)還可以做到對自然資源財政收入來源與去向的精細化管理，以保障自然資源有償使用與生態(tài)補償制度能有效實施并實現(xiàn)制度效益最大化。

三是解決自然資源法制制度體系化問題。構(gòu)建一部完善的自然資源法，僅有基礎(chǔ)制度是不夠的，還應(yīng)有一些相關(guān)制度與后繼制度一起構(gòu)成一條完整的制度鏈，這樣才不失為一部完善的法律。自然資源基礎(chǔ)制度和后繼制度具體應(yīng)當(dāng)包括自然資源流轉(zhuǎn)制度、自然資源利用評估制度、自然資源監(jiān)督制度以及責(zé)任制度。流轉(zhuǎn)制度在產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上直接規(guī)范著自然資源的市場化配置，并有助于實現(xiàn)自然資源的用途管控。利用評估制度可全面考量因利用自然資源對經(jīng)濟、社會、生態(tài)造成的影響，對自然資源規(guī)劃、政策調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型等具有重大的現(xiàn)實意義。監(jiān)督制度與責(zé)任制度則是整個自然資源法得以貫徹實施與遵守的保障。

自然資源流轉(zhuǎn)可分為橫向流轉(zhuǎn)與縱向流轉(zhuǎn)，橫向流轉(zhuǎn)又可分為靜態(tài)的勘探、開采權(quán)的流轉(zhuǎn)與因物質(zhì)交易發(fā)生的動態(tài)的空間流轉(zhuǎn)，縱向流轉(zhuǎn)即指資源從自然態(tài)經(jīng)人類開采、加工、消費、廢棄后在形態(tài)、功能、價值等方面的轉(zhuǎn)化過程①。在流轉(zhuǎn)制度中，主要探討的是橫向流轉(zhuǎn)，縱向流轉(zhuǎn)則應(yīng)當(dāng)在利用評估制度中探討。靜態(tài)的勘探、開采權(quán)流轉(zhuǎn)的各種條件不僅決定了一系列數(shù)據(jù)審查的需要，也決定了此種流轉(zhuǎn)信息管理的需要。在大數(shù)據(jù)對自然資源產(chǎn)權(quán)制度進行完善的基礎(chǔ)上，還需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對勘探開采權(quán)的流轉(zhuǎn)進行審核決定與信息變更管理，這也是在完善自然資源確權(quán)登記管理。針對因物質(zhì)交易發(fā)生的動態(tài)的空間流轉(zhuǎn)，利用人口、資源、經(jīng)濟、交通等數(shù)據(jù)，既可以促進建立統(tǒng)一的市場，又能根據(jù)需要進行用途管控。

自然資源利用評估制度是圍繞自然資源開發(fā)利用所帶來的經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)影響進行評估所作出的一系列規(guī)定。要做到準(zhǔn)確評估，既要運用正確的方法，也要有可用的工具。正確的方法就是要確定評估的時空、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等維度以及這些維度的內(nèi)容，可用的工具就是需要有能夠處理、運算并得出結(jié)果的軟硬件技術(shù)?？梢钥闯?，要做到準(zhǔn)確評估，必然需要收集統(tǒng)計眾多維度的數(shù)據(jù)，并通過運算、處理得出結(jié)果。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為處理復(fù)雜數(shù)據(jù)提供了技術(shù)支撐，也為利用評估制度的設(shè)立與貫徹實施提供了技術(shù)基礎(chǔ)，從而保證了法律的實踐性。

自然資源監(jiān)督制度是針對自然資源活動是否合法進行的監(jiān)督規(guī)定，包括社會監(jiān)督與自然資源行政監(jiān)督。責(zé)任制度是針對各種自然資源違法行為以及不履行有關(guān)自然資源法定責(zé)任進行追責(zé)的相關(guān)規(guī)定，通過監(jiān)督可以做到有效問責(zé)。在互聯(lián)互通的大數(shù)據(jù)時代，通過一些網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，更易發(fā)揮多元主體的監(jiān)督作用。這種監(jiān)督多表現(xiàn)為一種以企業(yè)、公眾、媒體、團體等各社會主體為主的輿論監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)有關(guān)自然資源違法行為時，均可及時在網(wǎng)上公開提出意見與建議，既為自然資源執(zhí)法的及時性和有效性提供了有利條件，也為監(jiān)督自然資源行政機關(guān)是否積極執(zhí)法提供了前提條件。通過大數(shù)據(jù)建立起來的自然資源權(quán)力與責(zé)任體系、權(quán)利與責(zé)任體系，使得監(jiān)督內(nèi)容更具體，監(jiān)督途徑更有效，監(jiān)督效果也得以保障。監(jiān)督不是為了問責(zé)，而是為了促進各方主體能規(guī)范行使權(quán)力、權(quán)利并積極履行責(zé)任，但也存在因各種因素導(dǎo)致監(jiān)督無效的結(jié)果，這就需要貫徹執(zhí)行責(zé)任制度的規(guī)定。利用大數(shù)據(jù)可以確定違法程度以及各種責(zé)任的范圍與大小，使得責(zé)任追究更為規(guī)范具體，最終確保自然資源立法目的的實現(xiàn)。

四、大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制實施問題之分析

（一）大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制實施的價值意義

一是提高中國自然資源法制實施方法的有效性。隨著國家層面大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的出臺，大數(shù)據(jù)應(yīng)用必將深入到社會治理的方方面面。在利用大數(shù)據(jù)進行社會治理的過程中，如何完成由構(gòu)想、實踐、修正、規(guī)范化與制度化等過程要素組成的通向法制道路的每一環(huán)節(jié)，既需要政府部門的支持與推動，也需要這一領(lǐng)域的自然科學(xué)者與社會科學(xué)者進行充分的溝通與合作。徒法不足以自行，法律不付諸實踐，即使寫在紙上，也形同虛設(shè)。大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制實施，可通過完善的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)對實施對象進行重點監(jiān)控，并將實施對象及相關(guān)對象進行有限聯(lián)合，通過對污染者、被污染者、執(zhí)法者、監(jiān)管者等多方的點數(shù)據(jù)進行監(jiān)控及分析，將點連成線，將線展成面，可以綜合提高中國自然資源法制實施方法的有效性，讓過去的法制監(jiān)管由單一的懲罰污染者，轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)時代下全部相關(guān)主體共同參與的新局面。

二是加強中國自然資源法制實施結(jié)果的持續(xù)性。大數(shù)據(jù)能提供污染源的持續(xù)監(jiān)控數(shù)據(jù)，對納入范圍的監(jiān)控點實施24小時不間斷地數(shù)據(jù)統(tǒng)計，這一特性可有效加強中國自然資源法制實施結(jié)果的持續(xù)性，改變過去對污染源“造成污染—監(jiān)管處罰—再次污染—再次處罰”的治理結(jié)果，將中國自然資源法制實施結(jié)果變?yōu)橛谰眯?。對個別污染源可能出現(xiàn)的“返污”現(xiàn)象，大數(shù)據(jù)參與也可及時發(fā)現(xiàn)并啟動預(yù)案響應(yīng)，讓污染者不敢有僥幸心理，主動自覺地維護中國自然資源法制實施的成果。

（二）大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制實施需要重點解決的幾個問題

在中國自然資源法制領(lǐng)域，要完成由紙面上的良法向?qū)嵺`中的善治轉(zhuǎn)化這一過程，應(yīng)當(dāng)著重解決以下幾個問題：

一是解決大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制實施的源數(shù)據(jù)問題。利用大數(shù)據(jù)推動自然資源法制的有效治理，首先就需要有全面、準(zhǔn)確的自然資源數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)?！叭妗卑俗匀毁Y源的種類與每種自然資源的各類信息兩個方面，“準(zhǔn)確”即指自然資源的數(shù)據(jù)是通過精準(zhǔn)探測、監(jiān)測、統(tǒng)計、計算所得。自然資源基礎(chǔ)的源數(shù)據(jù)問題分為數(shù)據(jù)的產(chǎn)生源問題與獲取源問題，產(chǎn)生源問題涉及自然資源本身，獲取源問題涉及如何獲得數(shù)據(jù)的問題。當(dāng)前中國的自然資源分類在具體細化方面存在不足，各類自然資源的信息管理也不夠全面，這是實現(xiàn)自然資源精細化治理的最大障礙。只有首先解決這個問題，才能獲得具體數(shù)據(jù)。而具體數(shù)據(jù)的獲得，則更多地需要依靠自然資源探測與監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用來解決。簡言之，無論是自然資源法制的創(chuàng)新完善，還是自然資源法制的實踐運行，都需要及時獲得合法的、關(guān)聯(lián)的、真實有效的大數(shù)據(jù)信息。這是因為：第一，法制秩序本質(zhì)上要求大數(shù)據(jù)的獲得必須合法，只有合法獲得的數(shù)據(jù)信息才不至于開出“毒樹之花”，結(jié)出“毒樹之果”。第二，大數(shù)據(jù)的“大”是相對的，是與所關(guān)注的問題相關(guān)聯(lián)的。只有這樣理解，才能避免產(chǎn)生“大數(shù)據(jù)能解決所有問題”的誤解。因此，大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性是必需的。第三，雖然大數(shù)據(jù)具有大價值，但如果不加分析就從大數(shù)據(jù)中直接得出結(jié)論、形成決策，這種方法論之基礎(chǔ)肯定是不牢固的，所得結(jié)果也可能是不可靠的甚至是危險的。

進行科學(xué)細化的自然資源分類，掌握各類資源的全面屬性特征，最終做到精準(zhǔn)地探測、監(jiān)測、統(tǒng)計與計算，是這一問題被最終解決的標(biāo)準(zhǔn)。為此，一方面需要自然資源科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們進行大量的研究與探討，在自然資源細化分類與具體屬性特征上達成共識;另一方面需要國家提高自然資源探測技術(shù)與監(jiān)測技術(shù)的應(yīng)用水平，改善自然資源數(shù)據(jù)庫的質(zhì)量。

二是解決大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制實施的數(shù)據(jù)推廣應(yīng)用問題。法律制定不能超脫社會發(fā)展。利用大數(shù)據(jù)推動自然資源法律實施，必須要有充分的社會實踐，即在社會中廣泛運用大數(shù)據(jù)進行自然資源治理，形成一定的規(guī)模和行為模式，為立法提供基礎(chǔ)。但目前，無論是政界還是學(xué)界，都沒有發(fā)出利用大數(shù)據(jù)進行自然資源治理的聲音。因此，利用大數(shù)據(jù)推動自然資源法制實施的目標(biāo)，可謂“任重而道遠”。

從中國社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的歷史進程看，每一項政策的轉(zhuǎn)變與推動，都會帶來某一領(lǐng)域?qū)嵺`的繁榮，待這些實踐發(fā)展成熟、穩(wěn)定并得到推廣時，相應(yīng)的法律法規(guī)便會跟進。從這一角度看，政府有必要制定相應(yīng)的政策來推動大數(shù)據(jù)在自然資源治理領(lǐng)域中的應(yīng)用。例如鼓勵某一地方行政區(qū)域先行試驗，激勵企業(yè)積極參與;對某單一自然資源進行試驗，再逐漸推廣至其他自然資源;鼓勵社會團體、科研機構(gòu)等利用大數(shù)據(jù)對自然資源的開發(fā)、利用、保護等進行評估。同時，政府也應(yīng)積極推動自然資源數(shù)據(jù)共享，引導(dǎo)企業(yè)在自然資源產(chǎn)權(quán)獲得、交易等過程中應(yīng)用自然資源數(shù)據(jù)。為此，政府需要逐步開放自己所擁有的自然資源數(shù)據(jù)，推動自然資源科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等將所掌握的數(shù)據(jù)進行共享。開放政府掌握的自然資源數(shù)據(jù)信息，不僅可以提高政府依法行政的透明度，提升政府治理自然資源的能力與效率，還能更好地滿足社會公眾對自然資源的信息需求，促進社會治理的變革創(chuàng)新，確保為實現(xiàn)自然資源三大價值的平衡性提供有效監(jiān)督與科學(xué)評估。在大數(shù)據(jù)逐步開放的過程中，中國政府還應(yīng)將自然資源數(shù)據(jù)研究列為其科研基金重點資助對象，以保證其所提供與開放的數(shù)據(jù)信息更加真實全面、安全可靠、科學(xué)理性。

目前，自然資源數(shù)據(jù)的實際應(yīng)用主要面臨如下三個挑戰(zhàn)：第一，面臨科學(xué)基礎(chǔ)的挑戰(zhàn)。對大數(shù)據(jù)而言，分析和關(guān)聯(lián)才能出價值。傳統(tǒng)用于分析關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計學(xué)方法以抽樣數(shù)據(jù)為對象、以樣本趨于無窮的極限分布為基礎(chǔ)，而大數(shù)據(jù)處理的對象是自然數(shù)據(jù)，既無明確的抽樣機制，也不大可能存在穩(wěn)定的極限分布。這樣，傳統(tǒng)分析數(shù)據(jù)的科學(xué)基礎(chǔ)被動搖，必須重建統(tǒng)計學(xué)基礎(chǔ)、計算基礎(chǔ)與邏輯基礎(chǔ)。第二，面臨計算技術(shù)的挑戰(zhàn)。計算機的核心技術(shù)除了依賴解譯數(shù)據(jù)自身的方法論，還要解決采取什么樣的計算架構(gòu)去存儲，采取什么樣的計算模式去支持快速查詢與處理，采取什么樣的程序語言和算法去完成計算、分析和挖掘，這些問題都面臨技術(shù)上的挑戰(zhàn)，必須革新計算模式和計算方法。第三，面臨真?zhèn)涡耘卸ǖ奶魬?zhàn)。如前文所述，自然資源開發(fā)利用管理大數(shù)據(jù)具有大價值是無疑的，但如果直接從大數(shù)據(jù)中產(chǎn)生結(jié)論、形成決策的方法論基礎(chǔ)不堅實，那么直接運用大數(shù)據(jù)的結(jié)論就可能是不可靠的甚至是危險的，難免讓大數(shù)據(jù)變成“大忽悠”。

三是解決大數(shù)據(jù)參與中國自然資源法制實施的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人才隊伍建設(shè)問題。利用大數(shù)據(jù)推動自然資源法律實施，不僅需要自然資源方面的數(shù)據(jù)，而且需要社會其他方面諸如經(jīng)濟、制造等行業(yè)的數(shù)據(jù)。目前，中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展多集中在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、電信通訊業(yè)等，這些企業(yè)行業(yè)更容易通過自身的優(yōu)勢發(fā)展數(shù)據(jù)收集、加工以及應(yīng)用等大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。此外，政府也是大數(shù)據(jù)的擁有者，利用大數(shù)據(jù)進行政策制定和宏觀調(diào)控，同企業(yè)開展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)效應(yīng)是相似的。政府進行一定程度的數(shù)據(jù)開放與共享，可以促進社會大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而提高社會整體的服務(wù)水平。同樣，政府進行更加細致與精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)收集，也能提高其政策制定的科學(xué)性與調(diào)控的有效性。因此，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)向非互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以及中小企業(yè)輻射，尤其是與制造相關(guān)的企業(yè)進行大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對自然資源開發(fā)、利用與保護必會起到積極顯著作用。

在積極推動地方自然資源數(shù)據(jù)實踐應(yīng)用的情況下，為保障國家自然資源大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)市場的有序發(fā)展，還應(yīng)做好頂層設(shè)計工作，將地方實踐與頂層設(shè)計相結(jié)合。為此，應(yīng)積極做好以下幾個方面的工作：

第一，做好有關(guān)自然資源大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與應(yīng)用的規(guī)劃工作。規(guī)劃需從應(yīng)用范圍、應(yīng)用定位、應(yīng)用原則、應(yīng)用目標(biāo)等方面出發(fā)，要具備較好的促進與導(dǎo)向作用。首先，要實現(xiàn)有關(guān)自然資源開發(fā)利用及管理的各部門之間的通力合作，如林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、國土資源部門、水利部門、稅務(wù)部門、財政部門、金融部門等之間的合作，需要打破各個主管領(lǐng)域存在交叉卻又各自為政的現(xiàn)象。綜合這些部門所掌握的數(shù)據(jù)，以他們?yōu)楣餐黧w參與制定規(guī)劃，能更好地反映出中國自然資源的整體情況。在應(yīng)用范圍上，明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用范圍涉及數(shù)據(jù)采集與集聚、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應(yīng)用等方面;在應(yīng)用定位上，明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用是自然資源節(jié)約與集約利用的基礎(chǔ)，是自然資源治理精細化、動態(tài)化、科學(xué)化的戰(zhàn)略舉措;在應(yīng)用原則上，明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用應(yīng)當(dāng)遵循政府統(tǒng)籌、部門合作、社會參與的原則;在應(yīng)用目標(biāo)上，明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用要最終能基本實現(xiàn)自然資源的權(quán)屬明確、監(jiān)管有效、流轉(zhuǎn)通暢的要求，對自然資源的勘探、開采、利用要能夠較好地適應(yīng)市場走向。

第二，加快完善數(shù)據(jù)信息權(quán)益保護體系。通過完善數(shù)據(jù)信息權(quán)益保護體系，可有效促進自然資源大數(shù)據(jù)的收集、交易、利用、共享和整合，從而推動自然資源大數(shù)據(jù)的價值開發(fā)與創(chuàng)造。為此，需要加快制定大數(shù)據(jù)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和行動指南，制定全面推進大數(shù)據(jù)在自然資源領(lǐng)域應(yīng)用的國家戰(zhàn)略;出臺促進大數(shù)據(jù)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)及相關(guān)政策，為有關(guān)數(shù)據(jù)運營商的利益、國家信息安全、客戶信息安全、個人隱私利益等各種數(shù)據(jù)保護行為的詳細記錄提供法律保障與政策支撐。此外，還要完善數(shù)據(jù)信息資源市場，界定數(shù)據(jù)信息產(chǎn)權(quán)，明確規(guī)定數(shù)據(jù)信息的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，充分發(fā)揮市場在自然資源大數(shù)據(jù)信息資源方面的優(yōu)化配置作用。

第三，加快構(gòu)筑數(shù)據(jù)信息共享與交易平臺。建議成立國家數(shù)據(jù)信息交易與安全管理局，建立數(shù)據(jù)資源共享與交易平臺，以各政府部門擁有的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從共享與交易的數(shù)據(jù)種類、標(biāo)準(zhǔn)、流程三個方面進行設(shè)計，建設(shè)“依法服務(wù)、安全高效”的大數(shù)據(jù)共享與交易中心，防止“數(shù)據(jù)信息孤島”與“數(shù)據(jù)信息堵車”現(xiàn)象出現(xiàn)。為此，在支持大數(shù)據(jù)技術(shù)的開發(fā)、研究和應(yīng)用示范，引導(dǎo)企業(yè)加大大數(shù)據(jù)研發(fā)力度，實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)突破的同時，還要實現(xiàn)大數(shù)據(jù)信息的集中挖掘，提高大數(shù)據(jù)信息的利用率，提升政府對自然資源開發(fā)、利用、管理水平和公共服務(wù)水平。此外，還需設(shè)立數(shù)據(jù)信息的獎懲制度：對有效提供與應(yīng)用數(shù)據(jù)后能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)約、集約、循環(huán)利用自然資源的企業(yè)或個人，應(yīng)當(dāng)進行獎勵;而對偽造和濫用數(shù)據(jù)的行為，必須進行懲罰，以此強化大數(shù)據(jù)應(yīng)用的安全保障力度。

第四，加快大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開大數(shù)據(jù)人才的支撐，人才作為第一資源在第一生產(chǎn)力科學(xué)可持續(xù)發(fā)展過程中的核心關(guān)鍵作用早已成為社會共識。大數(shù)據(jù)技術(shù)、理念的發(fā)展應(yīng)用雖時間不長，但卻異常迅猛，直接導(dǎo)致其他社會部門對這一新興生產(chǎn)力的反應(yīng)明顯滯后，人才缺口問題凸顯。根據(jù)現(xiàn)有的發(fā)展?fàn)顩r，大數(shù)據(jù)人才通?？煞譃榇髷?shù)據(jù)技術(shù)人才與大數(shù)據(jù)管理人才。其中，大數(shù)據(jù)技術(shù)人才是指從事大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)工作的人才，如計算機人才、網(wǎng)絡(luò)通信人才、數(shù)學(xué)工程人才等;大數(shù)據(jù)管理人才是指具有數(shù)據(jù)思維能夠賦予數(shù)據(jù)一定意義并將其轉(zhuǎn)化為有一定價值作用的人才。缺乏“懂?dāng)?shù)據(jù)、會分析”的復(fù)合型大數(shù)據(jù)人才，是當(dāng)下國內(nèi)外面臨的共同困難。在這種情形下，中國應(yīng)發(fā)揮體制優(yōu)勢，動員各高校、研究機構(gòu)快速設(shè)立一批適應(yīng)各層次需求的大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)項目，加快形成能夠支撐國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施的強大的科學(xué)研究與應(yīng)用的人才隊伍。為此，應(yīng)該切實做好如下幾點：一要自力更生，敢爭人先。在特定的產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，企業(yè)組織應(yīng)根據(jù)各自行業(yè)的特點，充分挖掘自身潛力，對有一定大數(shù)據(jù)技能基礎(chǔ)和知識背景的在職人員進行專業(yè)培訓(xùn)，并通過完善的組織內(nèi)部機制和制度，鼓勵其積極創(chuàng)新，在實際工作中不斷積累經(jīng)驗。此外，還應(yīng)著力將數(shù)據(jù)思維和理念融入組織文化，進一步加強學(xué)習(xí)型組織的建設(shè)。有條件的企業(yè)組織，可以通過市場手段爭聘行業(yè)內(nèi)的優(yōu)秀人才，幫助企業(yè)實現(xiàn)在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。二要統(tǒng)籌兼顧，合作共贏。企業(yè)組織可通過產(chǎn)學(xué)研合作，積極與高等院校和科研院所對接相關(guān)人才的培養(yǎng)合作。高等院校和科研院所作為人才的主要輸出地，除應(yīng)進行大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的專業(yè)人才培養(yǎng)外，其他專業(yè)課程設(shè)置也應(yīng)優(yōu)化，并結(jié)合本專業(yè)特色與需要，進行數(shù)據(jù)思維導(dǎo)向教育。特別是在研究生教育階段，應(yīng)積極鼓勵研究生大膽嘗試將大數(shù)據(jù)的思維方法和技術(shù)與所學(xué)專業(yè)的研究相結(jié)合，培養(yǎng)既懂本專業(yè)知識又有大數(shù)據(jù)技能的復(fù)合型人才。三要人才立法，依法而治。法律與政策最大的區(qū)別在于法律的權(quán)威性、強制性、明確性和穩(wěn)定性。社會主義市場經(jīng)濟條件下的人才資源開發(fā)與管理，無論是市場對“第一資源”科學(xué)合理配置的決定性作用，還是更好地發(fā)揮政府的作用，都離不開社會主義市場經(jīng)濟法律制度框架下的人才法律體系。只有盡快研究并制定相關(guān)的人才法律法規(guī)，以法律法規(guī)的形式來昭示對“第一資源”的求賢若渴，才能抓住人才資源開發(fā)與管理的根本要義，體現(xiàn)對知識和人才的最大尊重。

五、結(jié)語

當(dāng)前，中國在綠色經(jīng)濟發(fā)展、自然資源管理、能源管理三大領(lǐng)域的研究與實踐取得了突破性進展。但是，2018年9月29日公布的《全國生態(tài)狀況變化（2010—2015年）遙感調(diào)查評估》最新結(jié)果表明：中國生態(tài)環(huán)境依然脆弱，生態(tài)安全形勢依然嚴峻，保護與發(fā)展矛盾依然突出?？梢?，加強自然資源的管理，仍是中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中需要持續(xù)關(guān)注和解決的重要議題①，自然資源的可持續(xù)利用與生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略性任務(wù)仍異常艱巨。為此，中國尤其需要做好頂層設(shè)計與制度保障工作，全面處理好保護生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，形成節(jié)約資源、保護環(huán)境的內(nèi)生動力。為加強自然資源的管理，對自然資源進行整體性、系統(tǒng)性、精細化、動態(tài)性及協(xié)同性的治理，是一條可靠的、必然的路徑選擇。而大數(shù)據(jù)的開發(fā)與應(yīng)用，則為這條路徑的打通提供了有力支撐。將大數(shù)據(jù)應(yīng)用融入自然資源法律制度研究領(lǐng)域，不僅可以評估自然資源法律制度，還可以參與自然資源具體制度的設(shè)計，推動自然資源法律制度的實施，從而提高自然資源法治過程的適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、可操作性，最終形成一條完整的能有效銜接的制度鏈，讓自然資源法制成為一部體系和諧、結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容全面、規(guī)范有效的法律制度。當(dāng)然，要完成此項重任，需要有關(guān)大數(shù)據(jù)建設(shè)的相關(guān)配套工程，比如自然資源基礎(chǔ)的源數(shù)據(jù)工程、自然資源數(shù)據(jù)的實踐應(yīng)用工程，而自然資源治理的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人才培養(yǎng)等方面的工作也要跟上。唯有如此，才能真正做到自然資源法制評估與完善的大數(shù)據(jù)有效參與和全程應(yīng)用，進而大力提升中國自然資源法律治理的整體性、系統(tǒng)性、精細化、動態(tài)性、協(xié)同性，從而安全、高效、有序地推動中國生態(tài)文明建設(shè)進程，最終實現(xiàn)人與自然的和諧共生與可持續(xù)發(fā)展。

需說明的是，在大數(shù)據(jù)與信息社會時代，制度評估與制度創(chuàng)新研究最好秉持多學(xué)科交叉融合的理念，可以綜合運用規(guī)范分析、比較分析、社科法學(xué)分析、大數(shù)據(jù)分析等方法，實現(xiàn)制度評估與制度創(chuàng)新的智能化?；谛畔⒒A(chǔ)設(shè)施的逐漸加強以及大數(shù)據(jù)技術(shù)的日益廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)技術(shù)在法律實施領(lǐng)域的應(yīng)用也會使法律制度規(guī)范或多或少地發(fā)生變化。傳統(tǒng)的自然資源法律制度是一種類型行為簡化的抽象制度，節(jié)省了信息但不夠精確。隨著大數(shù)據(jù)和計算技術(shù)的發(fā)展，人類所需要的計算能力和對象信息都不再像此前那么稀缺。數(shù)據(jù)信息的全面、客觀與及時，以及算法的精確與靈活，可引導(dǎo)自然資源法律制度作出一些改變。如何將大數(shù)據(jù)技術(shù)融入自然資源法律制度的評估與創(chuàng)新工作中？這無疑是一項前沿性的全新課題。如前所述，大數(shù)據(jù)概念首先是作為切入話題的一種思維方式來使用，其次才是作為分析主題的一種技術(shù)手段來運用，這是一種嘗試突破傳統(tǒng)法學(xué)研究方法、以跨學(xué)科視野拓寬研究的做法。當(dāng)然，這僅僅是大數(shù)據(jù)應(yīng)用于法律制度研究領(lǐng)域中的冰山一角。