陳蒙

內(nèi)容提要?城市居民垃圾分類治理的難點，在于政府管理的觸角無法延及數(shù)量龐大的居民家庭。我國多年來城市垃圾分類治理效果差強人意，關(guān)鍵是沒有解決好這個問題。保甲制度與城市居民垃圾治理面對的都是數(shù)量龐大、無組織體系的民眾，解決的問題都是公共事務(wù)，其治理經(jīng)驗為后者提供了借鑒價值：一是從單純政府管理轉(zhuǎn)向與民眾自治相結(jié)合的路徑，真正把“全民參與”的原則落到實處;二是建立居民垃圾分類組織體系，變分散的居民為有組織有體系的治理主體;三是建立居民垃圾分類治理激勵機制，調(diào)動居民主動分類和相互監(jiān)督的積極性，推動治理目的的有效實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞?居民垃圾分類?保甲制度?組織體系?激勵機制

〔中圖分類號〕C916?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕0447-662X（2018）12-0123-06

2017年3月國務(wù)院發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》，明確提出了今后的治理目標：“到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式”。如何有效地實現(xiàn)這個目標，本文擬在分析我國垃圾分類法規(guī)建設(shè)和實踐效果的基礎(chǔ)上，從傳統(tǒng)保甲制度借鑒價值的角度，探討我國城市垃圾分類治理路徑選擇、建立居民垃圾分類組織體系和激勵機制諸問題。

一、我國垃圾分類治理現(xiàn)狀分析

1.垃圾分類治理法律法規(guī)及實現(xiàn)效果分析

1992年國務(wù)院頒布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，首次提出“對城市生活廢棄物應(yīng)當逐步做到分類收集、運輸和處理”，邁出我國垃圾分類法律治理的第一步。1995年頒布、2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，要求“對城市生活垃圾應(yīng)當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置”，是我國該階段垃圾分類治理的最重要法律依據(jù)。這兩部法律法規(guī)，前者側(cè)重于城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理，后者著眼于防治固體廢物污染環(huán)境，垃圾分類治理只是其中的一個組成部分，是一個“應(yīng)當逐步做到”的理想目標。2007年建設(shè)部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》，明確提出“減量化、資源化、無害化”和“誰產(chǎn)生，誰依法負責(zé)”的城市生活垃圾治理原則，明確各級政府的管理工作，要求直轄市、市、縣人民政府制定治理規(guī)劃，專門用以解決城市生活垃圾問題?！豆芾磙k法》從管理的角度，對城市垃圾管理做了較為全面的布局，在垃圾分類治理方面，主要是沿襲以往法律法規(guī)的要求，沒有新的實質(zhì)性進展。2017年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《生活垃圾分類制度實施方案》，標志著我國垃圾分類治理進入了實質(zhì)性的操作階段。較之以往出臺的法律法規(guī)，《實施方案》的內(nèi)容更加具體，更具有操作性。一是提出了我國垃圾分類治理的具體目標;二是確定了“兩步走”的操作步驟，明確在2020年以前，直轄市、省會城市、計劃單列市和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市強制實行垃圾分類，并根據(jù)試點情況完善地方性法規(guī)，逐步擴大生活垃圾強制分類的實施范圍。

我國垃圾分類治理法律法規(guī)的建設(shè)歷程，是一個從無到有、逐步完善的過程。如果說此前的法律法規(guī)，在垃圾分類治理上主要是倡導(dǎo)、布局，《實施方案》則標志我國垃圾分類進入有步驟的實際治理進程。《實施方案》把我國垃圾分類治理分為兩步走，在2020年之前，除部分試點社區(qū)之外，居民生活垃圾分類總體上采用“引導(dǎo)”而非強制的方式。這既是為居民生活垃圾分類治理留下準備的時間，也說明居民生活垃圾分類治理問題更為復(fù)雜，治理難度更大。

上世紀90年代末期，我國少數(shù)城市開始試行生活垃圾分類收集。2000 年，原建設(shè)部確定北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林 8 個城市為首批生活垃圾分類收集試點城市，我國城市生活垃圾分類開始從國家層面進入實踐階段。分析部分重點城市的治理狀況，大致可以了解目前全國垃圾分類治理的實踐效果。

北京市作為試點城市之一，受北京奧委會提出綠色奧運倡議的影響，在2002年至2008年之間一度取得了顯著的階段性區(qū)域性成果。盡管如此，2009年北京市政協(xié)城市生活垃圾處理課題組的全面調(diào)研顯示，北京市“大部分居民小區(qū)設(shè)置的分類投放垃圾箱形同虛設(shè)，混裝垃圾、混合收集、混合運輸?shù)膯栴}尚未根本解決?！薄熬用窦彝ブ谢緵]有實現(xiàn)對餐廚垃圾的單獨存放。日常生活中產(chǎn)生的有毒有害垃圾和電子垃圾也沒有相應(yīng)的收集處理辦法”。北京市政協(xié)城市生活垃圾處理課題組：《北京市生活垃圾分類情況調(diào)研報告》，《城市管理與科技》2009年第2期。調(diào)研報告稱，北京市90%的垃圾通過填埋處理，每年平均消耗500畝土地，由于居民生活垃圾中的餐廚垃圾與其他垃圾混合填埋，使得垃圾填埋場滲濾液水質(zhì)惡劣，惡臭嚴重擾民，成為污染空氣和地下水的主要來源;塑料薄膜不易降解，有毒有害垃圾污染問題得不到解決。2012年對北京市朝陽區(qū)某居民區(qū)的垃圾傾倒點的調(diào)查結(jié)論是：“垃圾基本上沒有分類傾倒”。田諾：《城市垃圾分類處理為何這么難？——對城市生活垃圾處理狀況的調(diào)查》，《生態(tài)經(jīng)濟》2012年第10期。

廣州市從1996年提出垃圾分類，于2010年開始全面推廣生活垃圾分類，次年4月制定了國內(nèi)第一部生活垃圾分類的政府法規(guī)——《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，并在2012年中旬召開了全市生活垃圾分類處理動員大會。十多年來，廣州市政府在垃圾分類治理上做了大量的工作，但是效果并不理想。廣州大學(xué)“廣州城市生活垃圾治理”課題組2014年發(fā)表文章稱，廣州市生活垃圾每日產(chǎn)量為1.8萬噸，年均增長5%，生活垃圾約占垃圾總量的78%，其中可回收垃圾約占45%。然而目前廣州每天可回收垃圾0.4萬噸，其余1.4萬噸生活垃圾主要依靠填埋和焚燒。填埋垃圾會產(chǎn)生有極大污染的滲濾液，焚燒垃圾產(chǎn)生的有害氣體，會嚴重影響周邊環(huán)境和居民身體健康。更令人擔(dān)憂的是，已有的垃圾處理能力漸趨飽和，在城市用地日趨緊張的現(xiàn)實情況下，2014年底廣州的垃圾即將無處可埋。廣州城市生活垃圾治理課題組：《論廣州生活垃圾治理的價值取向》，《廣州大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第8期。

從政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展的角度看，北京和廣州一北一南兩大城市垃圾分類治理的效果，基本反映了我國城市垃圾分類治理的實際狀況。十多年來，我國城市垃圾法律治理，無論是管理制度、設(shè)施建設(shè)還是人們的認識觀念，與人們的預(yù)期和現(xiàn)實需要，都存在相當大的差距。

2.垃圾分類治理主要問題分析

關(guān)于城市垃圾分類治理效果不佳的原因，以往研究大致可以分為三個方面：一是技術(shù)設(shè)施方面的原因，二是政府工作方面的原因，三是居民方面的原因。相比較而言，技術(shù)設(shè)施及政府工作方面的問題比較容易解決，最難解決的是居民方面存在的問題。因為居民是垃圾分類治理最龐大的主體，處在垃圾分類的最前端，且在垃圾分類治理中處于零散的、無組織體系狀態(tài)。

《實施方案》在先行實施垃圾強制分類的區(qū)域，首先要求公共機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)強制分類，對居民采取非強制的“引導(dǎo)”，原因在于強制分類前者易于實現(xiàn)，后者難于實現(xiàn)。究其原因，主要在于前者是有組織的、有管理體系的，后者則是分散的、無組織體系的。分散性、無組織體系、規(guī)模小、數(shù)量龐大、處在垃圾分類治理最前端，這些特點匯聚在一起，使得居民垃圾分類成為城市垃圾分類治理的難點。

十多年來我國各地對于居民垃圾分類通常采取的方法，主要是宣傳教育、提出要求、違規(guī)懲罰。宣傳教育在治理初期確實非常重要，但是期望通過宣傳教育，每一個居民都能自覺自愿地對垃圾實行分類收集投放，顯然是不切合實際的，且在“破窗效應(yīng)”該理論認為不良現(xiàn)象被放任存在，會誘使人們仿效甚至變本加厲。的作用下，即使小概率混合投放也會最終瓦解所見成效的規(guī)制主體。北京朝陽區(qū)的調(diào)研成果就足以說明這一點。從目前城市基層管理現(xiàn)狀看，社區(qū)工作人員根本無法持續(xù)地完成監(jiān)督職責(zé);即使配備足夠的人員，也會因為成本高、效率低而最終難以為繼。因此，在如何解決城市居民生活垃圾分類治理問題上，需要在以往實踐的基礎(chǔ)上，選擇新的突破路徑。

城市居民生活垃圾治理是一項公共事務(wù)，如何治理公共事務(wù)才能使社會成員獲得最大利益，西方早期流行的是亞當·斯密的理論。該理論認為，有著不同利益訴求的人各自追求自己的利益，無數(shù)分散的追求最終會匯聚成推動社會利益增長的洪流。但是實踐證明，各人為自己利益的自由競爭，并不會帶來全體成員利益的增加，最終反而會導(dǎo)致無可收拾的戰(zhàn)爭與恐怖狀態(tài)?！扒敉嚼Ь场痹摾碚摲从沉藗€人最佳選擇并非團體最佳選擇?！肮乇瘎　痹摾碚撜J為公共物品因產(chǎn)權(quán)難以界定必然被競爭性地過度使用或侵占?！凹w行動邏輯”該理論認為即使所有個人在實現(xiàn)了集團目標以后都能獲利，也不能由此推出他們會采取行動以實現(xiàn)那一目標。等研究成果，從理論上說明了這種結(jié)果的必然性。在這種背景下，上世紀50年代后，許多經(jīng)濟學(xué)家和相關(guān)研究者都傾向于公益物品領(lǐng)域應(yīng)當用中央集權(quán)的方式實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的觀點。但是，單一由政府管理公共事務(wù)，卻不可避免地會產(chǎn)生信息失靈、預(yù)算規(guī)模極大化、權(quán)力尋租等問題，最終依然無法為社會成員提供滿意的公共物品。上世紀90年代，美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆提出 “自主組織和自主治理”理論，也稱為“多中心治理理論”。該理論提出，除了政府有形的手、市場無形的手之外，人們可以依靠自己的手解決問題，即由使用者自主管（治）理的社會自治方式，使公共資源得到有效管理。從社會治理理論的視角，反觀我國垃圾分類治理，《實施方案》提出的“政府推動，全民參與”治理原則，與社會治理理論發(fā)展的走向顯然是一致的。但是在治理實踐中，這一原則卻沒有得到很好的貫徹。各地雖然也強調(diào)教育、引導(dǎo)、鼓勵居民積極參與垃圾分類治理，但在如何組織居民參與的制度安排和組織形式方面，卻少有行動。由于沒有參與治理的渠道，居民中零散的積極力量無法匯聚成治理的推動力。分析垃圾分類治理的實踐，“政府推動”需要依靠合理的組織形式，“全民參與”也一樣。沒有科學(xué)有效的居民垃圾分類組織體系和運行機制，“全民參與”就永遠只能停留在口號上。垃圾分類治理就如同沙灘蓋樓，不僅事倍功半，而且難以做到健康持久發(fā)展。

如何破解當前城市居民垃圾分類治理的難題，筆者認為，我國歷史上的保甲制度，可以為當前社會治理提供有益的借鑒。

二、保甲制度的產(chǎn)生、發(fā)展和現(xiàn)代價值

1.保甲制度及其現(xiàn)代價值分析

“保甲”作為一種社會管理制度，最早始于北宋王安石變法。明朝初年，實行“里甲制度”，以110戶為一里，十戶為一甲， “里”和“甲”都是組織形式，以戶籍和田地為基礎(chǔ)負責(zé)統(tǒng)計人口、征收稅賦。明成化年間，由于北京盜匪猖獗，開始采用保甲制度，弘治時期開始在全國推廣。此時保甲制度繼承了里甲制度的組織形式，十家一甲，十甲一保，選用才力為眾服者為保甲長，重點在于維護地方治安，也兼及其他社會治理事務(wù)，如防盜、鄰里糾紛的處理、民眾日常教育和社會風(fēng)氣的養(yǎng)成等。明代以后，清朝、民國和日偽時期都先后采用保甲制度，直至中華人民共和國成立后廢止。期間不同時期追求的目的盡管有所變化，但組織形式基本沿襲了明代的做法。

近代以來，學(xué)界關(guān)于保甲制度的著述很多，究其傾向性而言，可以分為否定和肯定兩種類型。否定者主要是從政治的角度，認為統(tǒng)治者實行保甲制度的目的，在于維護其統(tǒng)治地位，加強對人民的控制和壓榨?？隙ㄕ邉t從社會治理的角度，指出其之所以被反復(fù)沿用的制度價值。本文撇開以往治理目的的爭論，單論其作為社會治理制度的價值，并將以往這方面的研究成果概括為以下三點。

其一，保甲制度蘊含著中國傳統(tǒng)社會治理的有益經(jīng)驗。中國古代人口眾多且居住分散，保甲制的不斷改良與使用實現(xiàn)了對分散的民眾的有效治理。民國初年，國民政府一度廢止了清朝的保甲制度，為什么后來又重新選擇保甲制度呢？有學(xué)者指出，原因之一就是蔣介石在鄂豫皖圍剿紅軍時，共產(chǎn)黨嚴密的群眾組織，“使蔣介石在以政治配合軍事的‘剿共方略方面受到了啟發(fā)。在斟酌如何運用‘三分軍事，七分政治的關(guān)鍵時刻，傳統(tǒng)的保甲制度似乎為其提供了更為滿意的答案?！贝摞愊肌⒘萝姡骸稄淖灾蔚奖＜祝好駠＜字贫葟?fù)興之路》，《求索》2016年第7期。

保甲制度在漫長歷史中成為各個朝代政府的不二選擇，就在于它通過一種組織形式，使得渙散無系統(tǒng)的民眾，成為有組織有系統(tǒng)的整體，從而實現(xiàn)社會的有效治理，這是保甲制度的本質(zhì)特征，也是其最大的價值所在。

其二，保甲制度是組織民眾參與社會治理的有效形式。保甲制度與傳統(tǒng)的國家行政機構(gòu)具有明顯的不同，首先表現(xiàn)為大多數(shù)情況下，保甲的負責(zé)人由內(nèi)部成員推舉而非上級行政機關(guān)任命;其次它不僅完成上級政府的任務(wù)，更重要的是解決內(nèi)部的事務(wù)。從這一點講，保甲制度不是國家行政管理制度，而是政府組織民眾參與社會治理的自治制度。上海解放后，人民政府為了取代國民黨時期的保甲組織，成立了居民委員會等大量的群眾自治組織。有研究者認為，“如若將這些組織的功能進行合并，拋開組織的性質(zhì)不論，其社會服務(wù)之實與保甲組織并無二致。”楊麗萍：《從廢除保甲制度到建立居民委員會——以新中國成立前后的上海為例》，《黨的文獻》2010年第5期。這種功能的一致性，在某種意義上也說明保甲制度在自治方面的優(yōu)勢特點。

現(xiàn)代社會治理理論認為，單一的國家行政權(quán)力和完全市場的方式，都無法有效地解決公共事務(wù)的治理問題，使用者參與管理才是解決問題的有效方式。中國幾千年的保甲制度，一定程度上從實踐上印證了這種理論，也由此彰顯出自身的現(xiàn)代價值。

其三，保甲制度是低成本高效能的社會治理制度。在中國歷史上，保甲制度之所以被各個朝代所選用在于其治理效能。這首先是調(diào)動每一個相關(guān)人員的積極性實現(xiàn)治理目的。中國古代民眾居住在眾多分散的村莊，公共權(quán)力很難深入其中監(jiān)督如此眾多的民眾。保甲制度通過連帶責(zé)任和獎勵懲罰，賦予和增強了村莊成員互相監(jiān)督的責(zé)任、義務(wù)和積極性，從而有效地解決了政府想做而力所難及的問題，實現(xiàn)了治理的目的。其次是信息優(yōu)勢激勵機制使其成為低成本高效能的制度。同一行為的信息獲取中，由信息獲取成本低的主體取代信息獲取成本高的主體行使監(jiān)督職責(zé)，是經(jīng)濟效益的必然選擇。如若由強制力使得具有監(jiān)督職責(zé)的信息成本最優(yōu)者與行為主體共同承擔(dān)連帶責(zé)任，則使監(jiān)督者對其職能職權(quán)富含激勵動因。呂煒、王偉同：《發(fā)展失衡、公共服務(wù)與政府責(zé)任——基于政府偏好和政府效率視角的分析》，《中國社會科學(xué)》2008年第4期。在分散的村莊內(nèi)，公共權(quán)力的行使，要求獲得每個村民的個人信息，為此要么增加官吏，要么組織民眾自治。保甲制度就是后一種方式的選擇。保甲制度解決了政府獲取信息難的問題，從治理角度來看，這種具有信息優(yōu)勢的激勵機制屬于高效制度安排。

在現(xiàn)代社會治理理論中，奧斯特羅姆的多中心理論提出，由使用者自主管（治）理公共資源;張克中：《公共治理之道：埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評》，《政治學(xué)研究》2009年第6期。阿瑪?shù)賮啞ど纳鐣x擇理論要求，在實現(xiàn)社會性的目的問題上，應(yīng)該保證每個主體的可行動能力;魏建：《理性選擇理論與法經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2002年第1期。張維迎認為，法律只有符合個人追求效用最大化前提時才是有效的，否則就是無效的。張維迎：《博弈與社會》，北京大學(xué)出版社，2018年，第329～357頁。不同治理理論殊途同歸的一個重要原因，就是“信息成本是決定法律有效性的主要因素，法律制度應(yīng)該隨著信息成本的變化而變化?！睆埦S迎、鄧峰：《信息、激勵與連帶責(zé)任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟學(xué)解釋》，《中國社會科學(xué)》2003年第3期。保甲制度一方面使得遵守制度成為成員個人效用最大化的選擇，一方面降低了治理的社會成本，使其成為低成本高效能的制度。

保甲制度與城市居民垃圾分類法律治理，二者面對的都是數(shù)量龐大而無組織體系的民眾，要解決的問題都是公共事務(wù)。這種共性使得前者的經(jīng)驗?zāi)軌驗楹笳呓梃b。

三、保甲制度對垃圾分類法律治理的借鑒價值

1.對于居民垃圾分類治理路徑選擇的啟示

我國居民垃圾分類治理之所以效果欠佳，問題出在路徑的選擇上?？v觀當前世界上垃圾分類治理的實踐，與各種社會問題的治理一樣，事實上存在三種治理路徑，即政府管理型、市場治理型和政府（市場）組織民眾參與型。前兩種路徑已經(jīng)為發(fā)達國家的社會治理實踐和理論所否定，第三條路徑則為現(xiàn)代社會治理理論所倡導(dǎo)，為我國保甲制度的實踐所肯定?！秾嵤┓桨浮?的“全民參與”治理原則同第三條路徑吻合，但缺乏有效的實現(xiàn)路徑，實踐中政府只能唱獨角戲，導(dǎo)致這項工作舉步維艱。

借鑒保甲制度的經(jīng)驗，城市居民垃圾分類治理需要改變以往政府包打天下的做法，走政府管理與民眾自治相結(jié)合的路徑，真正把“全民參與”的原則落到實處，發(fā)揮政府、市場和民眾各自的積極性。

2.對于建立居民垃圾分類組織體系的啟示

單一政府管理型或市場治理型方式之所以收效甚微，是因為沒有力量掌握成千上萬分散居民的相關(guān)信息，既無法懲治其中的違規(guī)行為，也無法凝聚其中的積極力量。所以作為治理的基本前提，政府需要幫助建立居民垃圾分類組織體系，變分散的居民為有組織有體系的整體。從保甲制度的治理實踐看，作為組織體系的基本單位必須相對穩(wěn)定。明朝初年的里甲制，曾經(jīng)把田地和人口作為治理的組織要素，但因二者具有不斷變化的特點，最終導(dǎo)致治理無法完全進行。所以居民垃圾分類組織的著眼點需放在房屋上，因房屋而及住戶。這樣才有利于解決住戶變化的問題，特別是流動人口租房居住引發(fā)的治理問題。

在大多數(shù)居民區(qū)，特別是高層單元樓房的小區(qū)，可以以一個垃圾收集點為組織單元，建立基層組織單位。建立組織的目的，在于分清每戶居民的責(zé)任，如果可以直接到戶收集，責(zé)任清楚，則再建組織即無必要。

每個組織單位需要確定一個負責(zé)人，作為住戶的代表，與政府治理部門銜接，處理本組織垃圾分類治理中的各種事宜。負責(zé)人可以由住戶推舉，也可以由住戶輪流擔(dān)任。日本在垃圾分類治理中，每個家庭輪班負責(zé)清掃小區(qū)的垃圾場，與收集垃圾的工作人員對接，處理小區(qū)垃圾分類中出現(xiàn)的問題?！稙槭裁慈毡臼抢诸愖顕栏竦膰摇罚琱ttp：∥www.sohu.com/a/7292734_115701，2017年7月10日訪問。建立垃圾分類的基本組織單位以后，可以以此為基礎(chǔ)進一步擴大，比如由單元到整棟樓，再到整個小區(qū)。有條件的地方，也可以將其納入現(xiàn)有的組織體系，如小區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會等。這樣一來，分散的居民就成為有組織的整體，政府的治理就可以有組織有體系地延伸到每一個住戶。

3.對于建立垃圾分類激勵機制的啟示

一個好的治理制度，要有行之有效的激勵機制，使遵守制度成為成員利益最大化的優(yōu)先選擇。借鑒保甲制度的經(jīng)驗，建立居民垃圾分類組織體系以后，更重要的是要配套建立相應(yīng)的激勵機制。當前垃圾分類的激勵方式，分為獎勵與懲罰兩種類型，但執(zhí)行方法卻大有區(qū)別。

美歐國家的垃圾收集，大多由相關(guān)企業(yè)承擔(dān)，垃圾分類激勵也以市場的方式進行。比如美國舊金山對于垃圾分類的激勵，采取垃圾費區(qū)別收取的方法。普通垃圾費按丟棄量計算收取，如果居民能夠按照要求分類丟棄垃圾，收取垃圾費就可以按比例打折。因為垃圾公司可以通過分類垃圾的再加工獲利，如把分類后的廚余垃圾加工成有機肥料賣給農(nóng)場，再用一部分收入優(yōu)惠居民。黃安年：《美國的垃圾分類和垃圾處理場》，《出版參考》2006年第1期。

日本對垃圾分類的激勵方式，則具有亞洲國家重視集體作用的特點，其中不難看到保甲制度的影子。分類錯誤的垃圾會被留下，由負責(zé)清掃垃圾場的家庭帶回然后重新分類，等待下一次送出。一般情況下，誰家的垃圾分類錯了，小區(qū)家庭大致會知道，若連續(xù)出現(xiàn)，就有戴著“町內(nèi)會垃圾處理監(jiān)督員”袖章的人找上門，進行相關(guān)規(guī)定的教育?！稙槭裁慈毡臼抢诸愖顕栏竦膰摇?，http：∥www.sohu.com/a/7292734_115701，2017年7月10日訪問。日本的《廢棄物處理法》規(guī)定，亂扔垃圾要受到拘捕并處以3-5萬日元（約合人民幣1980-3250元）罰金，公民依據(jù)法律有權(quán)監(jiān)督舉報亂扔垃圾者。所以小區(qū)內(nèi)部的處理，類似保甲制度中的民間自治方式，在國家法律治理和違法行為之間建立了一個緩沖帶。日本垃圾分類的激勵方式，除具有保甲制度民眾自治的特點外，還具有“連坐”的激勵特點，垃圾分類行為會考慮到對鄰里的影響。正如古代保甲制度中，一個人可以不在乎自己的生命，但他不能不在乎家人或鄰居的生命，并因為后一種原因遵守法律規(guī)定。也正因具有這樣的作用， “連坐、保甲成了中國古代法律中最為強有力的激勵方式?！睆埦S迎、鄧峰：《信息、激勵與連帶責(zé)任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟學(xué)解釋》，《中國社會科學(xué)》2003年第3期。

現(xiàn)代法律強調(diào)“罪責(zé)自負”，但一定的連帶責(zé)任不僅是不可避免的，而且是必要的。如果激勵機制不是針對整體的連帶性激勵，居民之間就會失去相互監(jiān)督的積極性，進而影響個體居民執(zhí)行垃圾分類的積極性。分析兩種激勵方式的利弊，類似保甲制度針對全體組織成員的激勵方式顯然具有更大的優(yōu)越性。它不僅可以保證垃圾分類的治理效果，而且有利于加強居民之間的交流和集體榮譽感，后者對于當前社會治理是非常有益的。因此，在建立居民垃圾分類治理激勵機制時，內(nèi)容上可以根據(jù)各個分類組織不同的實踐效果實行不同的收費價格和獎勵，形式上則把一個基層組織的全體居民作為激勵對象。

四、結(jié)語

在城市垃圾分類治理中，居民垃圾分類治理是最大的難題。我國前些年城市垃圾分類治理效果之所以差強人意，關(guān)鍵是沒有解決好居民垃圾分類治理這道難題?，F(xiàn)代社會治理理論認為，單一的政府管理模式和自由市場模式，都無法有效地解決公共事務(wù)問題，出路在于“使用者自主管（治）理的社會自治方式”。保甲制度蘊含著中國傳統(tǒng)社會治理的有益經(jīng)驗，是組織民眾參與社會治理的有效形式，是低成本高效能的社會治理制度。保甲制度一定程度上從實踐上印證了現(xiàn)代社會治理理論，由此彰顯出自身的現(xiàn)代價值。

保甲制度與城市居民垃圾分類治理面對的都是數(shù)量龐大而無組織體系的民眾，解決的問題都是公共事務(wù)。這種共同性使得前者的經(jīng)驗可以為后者借鑒，主要表現(xiàn)在三個方面：一是對于居民垃圾分類治理路徑的啟示，要從單純政府管理轉(zhuǎn)向與民眾自治相結(jié)合的路徑，真正把“全民參與”的原則落到實處，發(fā)揮政府、市場和民眾各自的積極性。二是對于建立居民垃圾分類組織體系的啟示，分散而數(shù)量龐大的民眾無法實現(xiàn)有效的治理，居民垃圾分類治理要以房屋為載體的住戶為基本單位，以垃圾收集點為基本組織單元，建立垃圾分類治理組織體系，使分散的居民成為有組織有體系的治理主體。三是對于建立垃圾分類激勵機制的啟示，根據(jù)分類實踐的效果實行不同的收費價格和獎勵，把一個基層組織的全體居民作為激勵對象，從而調(diào)動居民主動分類和相互監(jiān)督的積極性，保證較好地實現(xiàn)治理目的。