楊 成，沈 潔,2,蔡 薇

(1.蘇州科技城醫(yī)院人力資源處,蘇州 215000;2.蘇州市衛(wèi)生和計劃生育委員會,蘇州 215000)

2015年隨著國務(wù)院印發(fā)關(guān)于全面推開縣級公立醫(yī)院綜合改革的實施意見和城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導(dǎo)意見，提出縣級和城市公立醫(yī)院逐步實現(xiàn)備案制管理。同年，各地因地制宜，陸續(xù)出臺公立醫(yī)院備案制管理的相關(guān)文件，并在實踐中積極探索。然而備案制的優(yōu)缺點和前景如何，尚未得知。SWOT分析法，可以對研究對象所處的情景進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的研究，從而根據(jù)研究結(jié)果制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略、計劃及對策。

1 資料來源與方法

1.1資料來源

1.1.1 文獻(xiàn)檢索 通過檢索相關(guān)數(shù)據(jù)庫，掌握備案制發(fā)展的進(jìn)程。

1.1.2 政策解讀 通過學(xué)習(xí)政府出臺的備案制相關(guān)文件，結(jié)合在醫(yī)院工作的經(jīng)歷，掌握公立醫(yī)院備案制的主要做法、進(jìn)展、取得的成效及面臨的問題。

1.2研究方法通過文獻(xiàn)檢索和政策解讀，按照SWOT分析法對公立醫(yī)院實施備案制的優(yōu)勢、劣勢、機遇及挑戰(zhàn)進(jìn)行科學(xué)分析，并對今后如何更好地推行公立醫(yī)院備案制提出合理化的建議。

2 各地做法

按照各地政府出臺的相關(guān)備案制管理文件，公立醫(yī)院在實踐中探索備案制做法。

2.1江蘇省的做法江蘇省在2015年印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新公立醫(yī)院人員編制管理的實施意見(施行)》的通知(蘇編辦發(fā)〔2015〕6號)，邁出建立從身份管理逐漸走向“標(biāo)準(zhǔn)核定、備案管理、崗位設(shè)置、分類聘用”的重要一步。提出合理確定醫(yī)院規(guī)模、床位數(shù)等，由醫(yī)院等級、實際開放床位數(shù)、床位使用率等來確定人員總額，去除編制數(shù)剩余的就是備案制人員，并且根據(jù)醫(yī)院的發(fā)展每兩年動態(tài)調(diào)整一次。原審批核定的事業(yè)編制保持不變，仍按原辦法管理，今后事業(yè)編制空額將主要用于引進(jìn)高層次、緊缺、急需人才和聘用關(guān)鍵崗位、骨干人員。醫(yī)院公開招聘備案確定的人員時，專業(yè)技術(shù)崗位占單位崗位總量的比例原則上不得低于85%，管理崗位和少量特殊工勤技能崗位不得超過15%[1]。

2.2山東省的做法山東省出臺《關(guān)于公立醫(yī)院人員控制總量備案有關(guān)事項的通知》(魯編辦〔2015〕28號)，公立醫(yī)院根據(jù)業(yè)務(wù)水平、類型特點、床位數(shù)、門診量等研究提出本單位人員總量，規(guī)定公立醫(yī)院專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量應(yīng)不低于人員總量的95%，管理人員數(shù)量一般不超過人員總量的5%，人員總量報機構(gòu)編制部門備案，每兩年動態(tài)調(diào)整一次，打破編制束縛。另外不再安排公立醫(yī)院用編進(jìn)人計劃，由公立醫(yī)院在人員總量內(nèi)自主制定、執(zhí)行新進(jìn)人員計劃，按照事業(yè)單位公開招聘有關(guān)規(guī)定面向社會公開招聘，公立醫(yī)院原編制內(nèi)人員繼續(xù)實行編制實名制管理，只出不進(jìn)。

2.3安徽省的做法安徽省出臺《關(guān)于完善公立醫(yī)院人事薪酬制度的實施意見》，指出按照區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，核定公立醫(yī)院備案制總量?，F(xiàn)有的審批編制保留不變，備案制人員在職稱評定、工資待遇、養(yǎng)老保險、考核評優(yōu)、進(jìn)修深造等待遇同編制內(nèi)人員。公立醫(yī)院按照核定的備案制總量制定崗位設(shè)置方案，對于符合條件的人員自主聘用，落實醫(yī)院的用人自主權(quán)，根據(jù)公平、公正、公開原則，組織公開招聘，錄用人員報備相關(guān)部門，確保技術(shù)人員數(shù)量不低于人員總量的80%。

3 公立醫(yī)院實行備案制管理SWOT分析

3.1優(yōu)勢

3.1.1 彌補公立醫(yī)院事業(yè)編制及經(jīng)費不足問題 近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人口老齡化進(jìn)程不斷加速、人群的健康觀及就醫(yī)理念不斷提升。新建醫(yī)院不斷增多、現(xiàn)有醫(yī)院的規(guī)模不斷擴大，滿足現(xiàn)有醫(yī)療需求快速上升。醫(yī)院編制數(shù)還是按照1978年衛(wèi)生部、勞動人事部頒布的《綜合醫(yī)院組織編制原則試行草案》核定的編制數(shù)，按該草案核定的醫(yī)院編制數(shù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足目前的醫(yī)療服務(wù)需求，醫(yī)院只能采用招聘人事代理人員(即編外人員)來解決這一突出矛盾，導(dǎo)致編外人數(shù)占醫(yī)院總?cè)藬?shù)的比例逐年上升[2]。編外人員與勞務(wù)派遣公司簽訂合同，工資由勞務(wù)派遣公司統(tǒng)一發(fā)放，財政對于編外人員不予補助，醫(yī)院的人員經(jīng)費壓力逐年增加。備案制人員則由醫(yī)院招聘，和醫(yī)院簽訂勞動合同，提高備案制職工的歸屬感，另外財政部門可根據(jù)財力適當(dāng)補助備案制人員，這樣可以減輕醫(yī)院的財政負(fù)擔(dān)。

3.1.2 提高公立醫(yī)院用人自主權(quán) 公立醫(yī)院作為政府舉辦的事業(yè)單位，招聘在編人員需要上報編制部門、人社局、衛(wèi)生部門，公開招聘考核的是人員的理論素養(yǎng)，未對實踐能力做考核，醫(yī)院也不參與招聘過程，公立醫(yī)院相對缺乏用人的自主權(quán)。實行備案制，主管部門、編制部門只對用人單位實行總量控制，公立醫(yī)院可以根據(jù)崗位需求，實行自主招聘、擇優(yōu)錄用。比如，對于高層次人才或者緊缺專業(yè)人才，可按規(guī)定由醫(yī)院采取考查的方式予以招聘，結(jié)果公開，這也體現(xiàn)行業(yè)特點，以崗招人，考核的不僅是理論知識，更多的是動手及實踐能力，最后報備主管部門[3]。

3.1.3 助力公立醫(yī)院改革 備案制是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一項重要任務(wù)，是公立醫(yī)院破除逐利機制[4]，是實行聘用制度和崗位管理制度、人員由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變的重要手段，定編定崗不固定人員，形成能進(jìn)能出、能上能下的靈活用人機制，備案制的出臺有利于公立醫(yī)院改革的推進(jìn)，更加合理地配置公立醫(yī)院人力資源。

3.2劣勢

3.2.1 備案制全國各地做法不一 國務(wù)院提出城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導(dǎo)意見，各省紛紛出臺相關(guān)備案制政策，對于規(guī)范招聘、規(guī)范管理，編制部門、人社部門、衛(wèi)生部門銜接有待明確。比如，工資制度、社保政策、退休后待遇等。

3.2.2 對主管部門的監(jiān)管提出更大的挑戰(zhàn) 備案制的優(yōu)勢是提高公立醫(yī)院用人自主權(quán)，用人單位的自主權(quán)及主管部門的監(jiān)管權(quán)沒用好，容易造成因人設(shè)崗、“蘿卜”招聘等問題，容易造成負(fù)面影響。只有從政府部門角度出發(fā)完善監(jiān)管機制，明確權(quán)利和責(zé)任，真正做到公平、公正、公開，擇優(yōu)錄取，才能推進(jìn)備案制的開展，進(jìn)而助力公立醫(yī)院改革。

3.2.3 落后地區(qū)招聘難及人才流失 對于經(jīng)濟落后地區(qū)，吸引人才的砝碼之一是編制，但工資福利、事業(yè)平臺有限。在編制的吸引下，醫(yī)學(xué)生可能會因為編制而選擇相對落后的地區(qū)工作。備案制的出臺，一方面會使得醫(yī)學(xué)生往經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，另一方面，可能會使現(xiàn)有的人才流失，最終造成引人難、留人難的現(xiàn)象[5]。

3.3機遇

國家、省、市政策的支持有利于備案制的推進(jìn)，各省的實施方案也有利于各地的借鑒，最終有利于公立醫(yī)院綜合改革。公立醫(yī)院目前僵化的人事和薪酬制度，既是醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的“絆腳石”，也是醫(yī)院管辦分開的“攔路虎”。推行備案制，讓醫(yī)師實現(xiàn)向“社會人”的轉(zhuǎn)變，有利于優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的自由流動，也將倒逼公立醫(yī)院的改革。

3.4挑戰(zhàn)

3.4.1 禁錮思想的束縛 打破唯編制論的傳統(tǒng)思想禁錮，進(jìn)編猶如吃了一顆定心丸，不用擔(dān)心被裁、不用擔(dān)心工資待遇、更是身份地位的象征等等。其實備案制在收入分配、職稱晉升、崗位聘任等方面參照編制內(nèi)人員，但還是受傳統(tǒng)思想的影響，事業(yè)編制更具有吸引力。

3.4.2 政府部門的對接 備案制的發(fā)展，離不開政府相關(guān)部門的支持，包括編制部門、人社部門、財政部門、主管部門等，如何在政策上對接是關(guān)鍵。

4 公立醫(yī)院實行備案制的建議

4.1同工同酬同保障公立醫(yī)院事業(yè)編制人員待遇按國家和省市關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)崗位績效工作制度執(zhí)行。崗位總量內(nèi)的備案制聘用人員，在崗位聘用、收入分配、職稱評定、管理使用等方面，應(yīng)與事業(yè)編制人員同等對待，其工資待遇按照同崗?fù)暝瓌t確定，按國家規(guī)定參加社會保險，并可探索在聘用期內(nèi)由公立醫(yī)院參照事業(yè)單位職業(yè)年金水平建立企業(yè)年金制度。

4.2財政保障財政的投入不與編制、備案制掛鉤，應(yīng)根據(jù)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)數(shù)量(門急診人次、住院床日數(shù)等)、手術(shù)難度、床位周轉(zhuǎn)率等確定經(jīng)費補助，并根據(jù)績效考核等次可適當(dāng)增加財政補助。另外對于醫(yī)院基建、設(shè)備采購以及政策性虧損給予專項補助，不與人員性質(zhì)掛鉤。

4.3備案制納入過渡性質(zhì)編制備案制人員是通過相關(guān)程序招錄的工作人員，與醫(yī)院簽訂勞動合同，并且享受五險一金。備案制是公立醫(yī)院改革中的新生事物，即醫(yī)院在事業(yè)編制不足的情況下得到補充，但現(xiàn)有的“老人老辦法、新人新辦法”，致使在編人員與備案制人員在退休后待遇仍有一定的差距。隨著改革的進(jìn)行，備案制人員可以探索納入過渡性質(zhì)編制，等編制內(nèi)人員自然減員留出編制后，備案制人員納入編制管理，享受事業(yè)編制待遇，最終確保兩類人員退休后待遇相同。

4.4加大宣傳營造良好的輿論范圍探索備案制管理，是深化事業(yè)單位人事制度改革和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要內(nèi)容，是激發(fā)公立醫(yī)院活力的重要途徑。在實施初期要高度重視，精心組織，做好政策宣傳及解釋工作，針對疑慮，要充分調(diào)研，普及備案制知識，提高員工的接受程度。