李紅松

(中共貴州省委黨校 發(fā)展研究院，貴州 貴陽(yáng) 550028)

關(guān)于跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建學(xué)界目前仍存在爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是政府是否應(yīng)在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)，在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償中如何充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方力量，無(wú)論在理論與實(shí)踐上都仍須繼續(xù)研究和探索。鑒于此，也基于跨省流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于流域環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)的重大意義，本文旨在努力闡明政府主導(dǎo)之于跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?，繼而探討跨省流域生態(tài)補(bǔ)償中如何充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方力量的作用。

一、環(huán)境治理模式與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的理性選擇

關(guān)于環(huán)境治理模式的討論，有學(xué)者認(rèn)為存在三種生態(tài)文明建設(shè)模式或環(huán)境治理模式即政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式、市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理模式、社會(huì)主導(dǎo)型環(huán)境治理模式。誠(chéng)然，基于研究的需要，理論上的這種劃分是可取的，但如果說(shuō)現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在這三種模式，就值得商榷了。筆者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中只存在政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式和非政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式，或政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式和社會(huì)主導(dǎo)型環(huán)境治理模式，很難說(shuō)存在市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理模式。

就社會(huì)(此處的社會(huì)是指大社會(huì)，即由包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域等基本領(lǐng)域在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域和要素所構(gòu)成的完整的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系)治理而言，確實(shí)存在市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)治理模式。一般來(lái)講，內(nèi)源性現(xiàn)代化國(guó)家的社會(huì)治理模式多屬非政府(政治)主導(dǎo)型社會(huì)治理模式，因?yàn)槠湟呀?jīng)歷了早期的農(nóng)奴制解體、文藝復(fù)興和宗教改革，政治因素逐漸減弱，特別是隨著資本主義的興起及其全球擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)自組織能力大大增強(qiáng)，資本邏輯就慢慢處于主導(dǎo)地位了，同時(shí)由于在形式上確立了自由、平等原則，其社會(huì)組織也發(fā)展迅猛，因此，市場(chǎng)力量和社會(huì)力量都極大地凸顯出來(lái)了。可以肯定，在內(nèi)源性現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展的進(jìn)程中，是存在市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)治理模式的。

外源性現(xiàn)代化國(guó)家的社會(huì)治理多是政府(政治)主導(dǎo)型社會(huì)治理模式，之所以如此，根本原因在于這些國(guó)家的生產(chǎn)力落后且經(jīng)濟(jì)自組織能力很低，經(jīng)濟(jì)自組織能力低又往往與社會(huì)組織發(fā)展薄弱如影隨形，加之傳統(tǒng)思維方式和生活方式的影響，導(dǎo)致政府(政治)因素不能不居于主導(dǎo)地位，因?yàn)榇藭r(shí)的市場(chǎng)和社會(huì)力量均很弱小。政府主導(dǎo)型社會(huì)治理模式的國(guó)家和地區(qū)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度即經(jīng)濟(jì)自我運(yùn)行機(jī)制健全和經(jīng)濟(jì)自組織能力達(dá)到一定程度之后，政府的作用將主要體現(xiàn)在提供公共服務(wù)和維持公共秩序上；屆時(shí)，市場(chǎng)和社會(huì)因素在社會(huì)治理中的作用就會(huì)逐步凸顯出來(lái)，社會(huì)治理模式也會(huì)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。

那么，存在市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)治理模式，是否意味著一定存在市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理模式呢？雖然，社會(huì)的自然(環(huán)境)與自然的社會(huì)是相互作用的，因此，很多情況下，在許多方面，社會(huì)的治理與自然(環(huán)境)的治理是相因應(yīng)的。[1]但是，市場(chǎng)(經(jīng)濟(jì))對(duì)于環(huán)境治理而言卻是個(gè)特殊的領(lǐng)域。這里我們不想過(guò)度渲染經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的張力，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的緊張關(guān)系，畢竟我們可以靠綠色發(fā)展來(lái)克服二者之間的矛盾。但毫無(wú)疑問(wèn)，如不加限制，任由市場(chǎng)作用(經(jīng)濟(jì)發(fā)展)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響就會(huì)暴露出來(lái)，從而最為直接地影響到環(huán)境保護(hù)，再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的自發(fā)性、盲目性、滯后性，想讓其發(fā)揮環(huán)境治理的主導(dǎo)作用，幾乎是不可能的。當(dāng)然，我們也不否認(rèn)，在某個(gè)特定時(shí)段、特定區(qū)域，市場(chǎng)確實(shí)主導(dǎo)了環(huán)境治理，或者說(shuō)市場(chǎng)因素在環(huán)境治理中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，但就整個(gè)社會(huì)而言，筆者認(rèn)為是不存在市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理模式的。

既然不存在市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理模式，剩下的就只有政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式和社會(huì)主導(dǎo)型環(huán)境治理模式了，那么，當(dāng)代中國(guó)究竟該采取何種環(huán)境治理模式呢？無(wú)疑是政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式。原因很簡(jiǎn)單，因?yàn)槲覀兊纳鐣?huì)組織力量仍很薄弱，當(dāng)前發(fā)展階段上采用政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式是必然選擇，否則環(huán)境問(wèn)題可能會(huì)陷入無(wú)人治理的局面，一味追求社會(huì)主導(dǎo)治理模式甚至根本不存在的市場(chǎng)治理模式的做法是絕對(duì)不可取的。需要特別說(shuō)明的是，強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，并沒(méi)有否定市場(chǎng)和社會(huì)的作用，相反，我們恰恰是非常重視釋放市場(chǎng)力量和社會(huì)力量，因?yàn)橹挥羞@樣，才能使我國(guó)的環(huán)境治理隨著社會(huì)不斷發(fā)展而逐步過(guò)渡到非政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式或者說(shuō)社會(huì)主導(dǎo)型環(huán)境治理模式。

之所以會(huì)出現(xiàn)關(guān)于環(huán)境治理模式的這種不當(dāng)認(rèn)知，是因?yàn)樵谖諊?guó)外治理理論(比如“多中心治理”[2](P11～12)理論、“整體性治理”[3]理論、“網(wǎng)絡(luò)治理”[4](P86)理論 、“元治理”[5]理論、“協(xié)同治理”理論[6](P5)等)時(shí)，沒(méi)有結(jié)合中國(guó)實(shí)際，生搬硬套、水土不服。因此，應(yīng)當(dāng)注意，在吸納和借鑒種種治理理論進(jìn)行理論創(chuàng)新與實(shí)踐應(yīng)用時(shí)，必須立足中國(guó)實(shí)際，充分考慮到社會(huì)發(fā)展階段和社會(huì)主義性質(zhì)，在環(huán)境治理中要把握好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種力量，既要非常重視政府的主導(dǎo)作用，又要充分釋放市場(chǎng)力量和社會(huì)力量，進(jìn)而科學(xué)構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義的環(huán)境治理理論。作為環(huán)境治理體系的重要組成部分，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的合理構(gòu)建，同樣應(yīng)該把握好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建中，這一點(diǎn)尤為重要。沒(méi)有政府主導(dǎo)作用的充分發(fā)揮，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建是絕無(wú)可能的；忽視市場(chǎng)力量和社會(huì)力量，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)念A(yù)期效果也是難以保證的。

二、跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題及原因

當(dāng)前我國(guó)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，已經(jīng)獲得了一些成果，尤其在新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建中所取得的成功經(jīng)驗(yàn)更是值得推廣的。但與此同時(shí)，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建也同樣存在著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題突出表現(xiàn)在政府主導(dǎo)作用發(fā)揮受阻和非政府力量釋放不充分上。

(一)政府主導(dǎo)作用發(fā)揮受阻

政府主導(dǎo)作用發(fā)揮受阻，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是中央政府的制度供給不足，頂層設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)；二是流域上下游省級(jí)政府在主導(dǎo)作用的發(fā)揮上出現(xiàn)了偏差。

1.中央政府的制度供給不足

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后修改和制定了《憲法》和《民法通則》等基本法律，《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《水土保持法》等涉及環(huán)境保護(hù)和污染防治方面的法律，以及《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》等涉及資源利用和管理方面的法律。應(yīng)該說(shuō)，已經(jīng)形成了較為完整的生態(tài)環(huán)境治理方面的法律法規(guī)體系。但同時(shí)也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行的這些法律法規(guī)和制度體系一定程度上仍然存在著滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與環(huán)境治理體系改革銜接不到位等問(wèn)題。

就生態(tài)補(bǔ)償而言，目前我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《生態(tài)補(bǔ)償法》，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)和權(quán)利規(guī)定散見(jiàn)于其他相關(guān)法律法規(guī)之中，這些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)或者不能充分適應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)需要。僅以《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》為例來(lái)看看立法滯后對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊憽！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。這項(xiàng)規(guī)定固然明確了地方政府對(duì)本行政轄區(qū)內(nèi)環(huán)境的責(zé)任，但并沒(méi)有提及地方政府作為流域內(nèi)地方政府的具體責(zé)任，也就是說(shuō)，流域的整體性、流動(dòng)性特征以及流域內(nèi)行政轄區(qū)環(huán)境問(wèn)題的外溢性等，沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定。這就為流域上游政府制定和實(shí)施可能影響下游轄區(qū)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)政策和行政行為及其企業(yè)和居民的環(huán)境不良行為等留下了法律上的真空地帶，很可能導(dǎo)致上游轄區(qū)具有環(huán)境負(fù)外部性的活動(dòng)增加，負(fù)外部性溢出變大，下游轄區(qū)環(huán)境狀況因而變得越來(lái)越差，而上游政府卻免于擔(dān)責(zé)，這無(wú)疑是一種不公平的狀況。《水污染防治法》規(guī)定：“國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！边@項(xiàng)規(guī)定固然強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)流域內(nèi)上游轄區(qū)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，并明確了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)償方式，但對(duì)流域內(nèi)下游轄區(qū)對(duì)上游轄區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)及下游轄區(qū)對(duì)上游的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)償方式并無(wú)明確規(guī)定。從某種程度上講，這也是對(duì)流域的整體性、流動(dòng)性特征以及流域內(nèi)行政轄區(qū)環(huán)境問(wèn)題外部性等的一種忽視。立法上的這種缺陷，使下游政府因無(wú)法找到向上游政府承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的法律依據(jù)而怠于履行生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，進(jìn)而導(dǎo)致上游轄區(qū)政府、企業(yè)、公民的流域生態(tài)保護(hù)行為難以得到應(yīng)有補(bǔ)償，有失公平。不僅如此，上游轄區(qū)政府、企業(yè)、公民流域生態(tài)保護(hù)積極性的挫傷，還會(huì)使其中止原來(lái)的流域生態(tài)保護(hù)行為，甚至實(shí)施生態(tài)破壞活動(dòng)，促使流域環(huán)境問(wèn)題的正外部性向負(fù)外部性轉(zhuǎn)化，從而導(dǎo)致整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境的惡化。此外，還有非常重要的資源產(chǎn)權(quán)的界定問(wèn)題。資源產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題是生態(tài)補(bǔ)償中的核心問(wèn)題。在我國(guó)，自然資源是國(guó)家所有，水資源作為自然資源的一種也是如此，但流域上下游轄區(qū)都有用水權(quán)。用水權(quán)是一種用益物權(quán)，為了明確流域生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主體和受償主體，必須在流域各轄區(qū)間對(duì)用水權(quán)進(jìn)行初始分配，補(bǔ)償中的義務(wù)承擔(dān)和權(quán)利享有問(wèn)題才會(huì)更為明晰，然而在這方面立法工作也未能及時(shí)跟上。

中央政府的制度供給不足，還表現(xiàn)在相關(guān)政策設(shè)計(jì)上。中央政府的干預(yù)和協(xié)調(diào)是調(diào)和流域生態(tài)補(bǔ)償中上下游省級(jí)政府間利益沖突的必不可少的環(huán)節(jié)。有學(xué)者運(yùn)用演化博弈理論研究了在流域生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償中上游政府和下游政府的利益沖突，認(rèn)為“在流域生態(tài)補(bǔ)償中，無(wú)論是基于什么原則下的補(bǔ)償或賠償，僅僅依靠上游地方政府和下游地方政府是無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)結(jié)果的，必須要依靠中央政府對(duì)相關(guān)群體做出收益上的補(bǔ)償或處罰才能促使上游政府保護(hù)河流，下游政府對(duì)上游政府進(jìn)行資金和物質(zhì)上的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)”。[7]不僅中央政府的干預(yù)是必要的，而且這種干預(yù)還必須確保上游政府在采取措施保護(hù)河流的情況下才能獲得更高的收益。在省際流域的生態(tài)補(bǔ)償中，中央政府的政策供給不足，更為明顯地表現(xiàn)在流域治理委員會(huì)的權(quán)威性不足上。流域治理委員會(huì)是流域省際政府間共同協(xié)商進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境治理的平臺(tái)，其設(shè)立和運(yùn)行應(yīng)具有足夠的權(quán)威性，否則對(duì)上下游政府均缺乏應(yīng)有的約束力，而要保證流域治理委員會(huì)具有足夠的權(quán)威性，中央政府的全程參與和頂層設(shè)計(jì)是非常關(guān)鍵的。

2.流域上下游省級(jí)政府在主導(dǎo)作用的發(fā)揮上出現(xiàn)了偏差

流域上下游省級(jí)政府在流域生態(tài)補(bǔ)償中扮演著重要角色，多數(shù)流域生態(tài)補(bǔ)償是由省級(jí)政府作為代表直接參與的。但由于種種原因，流域省級(jí)政府在對(duì)自己所扮演的補(bǔ)償主體或受償主體的角色承擔(dān)上，往往發(fā)生偏差。這里，僅以流域上游政府背離主體功能區(qū)定位為例來(lái)考察這種狀況及其對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊憽?/p>

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)。這種劃分，是在統(tǒng)籌考慮未來(lái)我國(guó)人口分布、國(guó)土利用、經(jīng)濟(jì)布局和城鎮(zhèn)化格局的前提下，依據(jù)不同區(qū)域現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度、發(fā)展?jié)摿?、資源環(huán)境承載能力及其在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局中的角色和地位而作出的，是具有全局性、引導(dǎo)性和約束性的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)規(guī)劃。主體功能區(qū)劃分，旨在促使不同區(qū)域因地制宜制訂適合自身特點(diǎn)和功能角色定位的區(qū)域發(fā)展政策，從而規(guī)范國(guó)土空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)與人與自然和諧共生局面。應(yīng)該說(shuō)，主體功能區(qū)的劃分及相關(guān)制度的執(zhí)行，達(dá)到了一定的預(yù)期效果，但同時(shí)也要注意到，一些區(qū)域特別是限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)由于種種因素仍然抑制不住自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為，采取各種措施追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，從而造成資源環(huán)境問(wèn)題，加劇人與自然關(guān)系的緊張狀態(tài)。這種狀況在流域內(nèi)不同行政區(qū)域之間表現(xiàn)得尤為突出，鮮明體現(xiàn)在流域上游轄區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求上，從而背離了自身的主體功能定位。

造成這種狀況的原因比較復(fù)雜，最為重要的集中在兩點(diǎn)上。一是雖然政績(jī)考核已經(jīng)不再唯GDP是從，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效畢竟仍然是地方政府考核的指標(biāo)之一，因此，地方政府出于自身利益的考慮，仍然有片面追求GDP的內(nèi)在需求。二是由于流域上游轄區(qū)得不到從下游轄區(qū)應(yīng)得的生態(tài)補(bǔ)償，上游政府會(huì)在各種因素的作用下，背離自身的主體功能區(qū)定位。上游轄區(qū)整體作為主體功能區(qū)可能是限制開(kāi)發(fā)區(qū)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，但就上游轄區(qū)內(nèi)部而言，卻可能會(huì)同時(shí)存在優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)。即使上游轄區(qū)遵從總體上的限制開(kāi)發(fā)區(qū)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)功能定位，其內(nèi)部的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)也可能在特定情況下片面追求GDP的提高，尤其是在下游轄區(qū)不能履行對(duì)上游轄區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)時(shí)。畢竟，無(wú)論是上游轄區(qū)還是下游轄區(qū)，無(wú)論是什么樣的主體功能區(qū)，都有自身的生存和發(fā)展權(quán)。當(dāng)上游轄區(qū)采取的流域生態(tài)保護(hù)行為得不到下游轄區(qū)的補(bǔ)償時(shí)，上游轄區(qū)尤其是其內(nèi)部的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)就會(huì)撇開(kāi)自身在流域整體中的角色和定位，想方設(shè)法維護(hù)自身的生存和發(fā)展權(quán)。這兩個(gè)因素往往相互交織，其結(jié)果就使上游轄區(qū)以“經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的方式追求發(fā)展，從而造成水資源浪費(fèi)和水源污染，破壞整個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)承載力，更給下游轄區(qū)造成了生態(tài)維護(hù)和發(fā)展難題。這就陷入了一個(gè)惡性循環(huán)之中，即下游轄區(qū)不對(duì)上游轄區(qū)履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)或履行補(bǔ)償義務(wù)不充分，導(dǎo)致上游轄區(qū)一定程度上背離主體功能區(qū)定位，而上游轄區(qū)背離主體功能區(qū)定位，又反過(guò)來(lái)加劇了下游轄區(qū)不履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，導(dǎo)致流域整體資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突愈加難以克服。

(二)非政府力量釋放不充分

除了政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用外，包括市場(chǎng)和社會(huì)在內(nèi)的非政府力量也應(yīng)該較為充分地釋放出來(lái)，然而，實(shí)踐中市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的釋放都還有很大空間。

1.市場(chǎng)力量釋放不充分

由于流域面積大、分屬不同行政轄區(qū)、且涉及利益相關(guān)者眾多，造成了諸如補(bǔ)償內(nèi)容選擇困難、補(bǔ)償主體和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確定、談判成本高等難題,交易費(fèi)用居高不下，因而流域生態(tài)補(bǔ)償中政府主導(dǎo)是不可或缺的。但是，政府主導(dǎo)并不是政府要包攬一切，現(xiàn)實(shí)中政府也不能包攬一切，原因是政府失靈時(shí)有發(fā)生。在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償中，政府失靈表現(xiàn)最為明顯的是，政府難以直接確立受償主體即生態(tài)服務(wù)提供者，受償主體難以直接得到補(bǔ)償。原因在于，“庇古稅”倡導(dǎo)的“污染者付費(fèi)”原則并不是根據(jù)環(huán)境行為的整體社會(huì)后果確立的，污染者雖承擔(dān)了污染行為的負(fù)外部性后果，但生態(tài)服務(wù)提供者并沒(méi)有獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)力量的作用，把生態(tài)環(huán)境定義為一種生態(tài)產(chǎn)品，促進(jìn)“污染者付費(fèi)”原則向“受益者付費(fèi)”原則轉(zhuǎn)變，使生態(tài)服務(wù)提供者能夠通過(guò)市場(chǎng)獲取合理回報(bào)，進(jìn)而更好促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。[8]

嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償，是指交易主體在市場(chǎng)機(jī)制作用下，基于平等意愿自愿談判達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的一種生態(tài)補(bǔ)償方式，比如水權(quán)、排污權(quán)交易等。此外，有學(xué)者認(rèn)為，“流域生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的橫向轉(zhuǎn)移支付是指流域生態(tài)服務(wù)受益地政府按照等價(jià)交換原則向流域生態(tài)服務(wù)提供地政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,其本質(zhì)是政府間流域生態(tài)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)”。[9]筆者比較贊同這種看法，與中央政府通過(guò)直接的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償不同，省級(jí)政府間生態(tài)補(bǔ)償中的橫向轉(zhuǎn)移支付某種意義上是具有市場(chǎng)化性質(zhì)的。但這里所說(shuō)的在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償中充分發(fā)揮的市場(chǎng)力量，不僅包括嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)補(bǔ)償和橫向轉(zhuǎn)移支付，還包括政府主導(dǎo)下市場(chǎng)交易主體之間所進(jìn)行的補(bǔ)償方式，比如政府鼓勵(lì)下游省級(jí)轄區(qū)人員去上游旅游、下游省級(jí)政府和上游省級(jí)政府合建園區(qū)、促進(jìn)上游政府發(fā)展等。這些補(bǔ)償方式雖然不屬于嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)補(bǔ)償，但這些措施和手段歸根結(jié)底還是在用市場(chǎng)力量使流域上游生態(tài)服務(wù)提供區(qū)受益，因此，筆者認(rèn)為這也可以看作是市場(chǎng)化力量。流域環(huán)境治理中嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)補(bǔ)償在國(guó)外起步很早，有些已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，如美國(guó)的科羅拉多河流域和澳大利亞墨累—達(dá)令河流域治理中，水權(quán)交易已很發(fā)達(dá)，特別是澳大利亞水權(quán)交易已經(jīng)出現(xiàn)部分轉(zhuǎn)讓與全部轉(zhuǎn)讓、臨時(shí)性轉(zhuǎn)讓與永久性轉(zhuǎn)讓、州內(nèi)轉(zhuǎn)讓與跨州轉(zhuǎn)讓等多種形式。我國(guó)的省級(jí)轄區(qū)內(nèi)流域水權(quán)交易也獲得一定程度的發(fā)展，比如“東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易”“紹興—慈溪水權(quán)交易”等，但是，跨省流域水權(quán)交易仍鮮有成功經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制。排污權(quán)交易也是如此。與此同時(shí)，政府主導(dǎo)下流域上下游省級(jí)轄區(qū)各交易主體之間的交易發(fā)展也很有限，比如，上下游政府共同興建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)并不多，原因是上下游政府之間在責(zé)任分擔(dān)和利益分配方面難以達(dá)成一致；再比如，下游政府本應(yīng)采取措施鼓勵(lì)其轄區(qū)居民去上游轄區(qū)旅游，但同樣由于自身利益的考量，下游政府并沒(méi)有盡到此種義務(wù)。

2.社會(huì)力量釋放不充分

政府失靈的地方，需要市場(chǎng)和社會(huì)力量來(lái)填充；市場(chǎng)和社會(huì)失靈的地方，需要政府力量來(lái)填充；政府和市場(chǎng)失靈的地方，則需要社會(huì)力量來(lái)填充。政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者協(xié)同正向發(fā)揮作用，是治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。社會(huì)力量包括公眾個(gè)人和社會(huì)組織。社會(huì)力量參與環(huán)境治理具有必然性，這種必然性一方面源自經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使社會(huì)整體從環(huán)境容量較大到環(huán)境容量趨緊轉(zhuǎn)型，從而加劇了社會(huì)成員之間的環(huán)境利益沖突，為維護(hù)自身的環(huán)境利益，環(huán)境利益受損一方必然要求參與環(huán)境治理，以維護(hù)自身的正當(dāng)環(huán)境權(quán)益；另一方面源自政府環(huán)境治理成本和治理能力的壓力，尤其是在環(huán)境問(wèn)題日益受到關(guān)注、環(huán)境群體性事件時(shí)有發(fā)生時(shí)，舊賬未清、新債又來(lái)，政府往往力不從心，這時(shí)就迫切需要社會(huì)力量的有序參與。

在流域環(huán)境治理和流域環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建中同樣如此，社會(huì)力量的參與是必不可少的一環(huán)，沒(méi)有社會(huì)力量的積極參與，僅僅依靠流域管理委員會(huì)、流域內(nèi)省級(jí)政府，很難達(dá)到預(yù)期的環(huán)境治理效果。社會(huì)力量的參與本身，就是流域環(huán)境治理的積極正能量，試想如果流域各省級(jí)轄區(qū)內(nèi)的公民個(gè)人和社會(huì)組織都想?yún)⑴c流域環(huán)境治理，這本身就可以說(shuō)明社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，哪怕一些社會(huì)成員僅僅是為了維護(hù)自身的環(huán)境利益。更為重要的是，社會(huì)力量可以充分運(yùn)用自身為流域環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償提供智力支持和決策咨詢的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)決策的民主性和科學(xué)性；可以幫助更好解決利益沖突，利于決策的順利執(zhí)行；可以對(duì)流域各省轄區(qū)內(nèi)企業(yè)環(huán)境不法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，通過(guò)環(huán)境公益訴訟等制止和懲戒企業(yè)違法行為；可以通過(guò)一定的方式，幫助流域管理委員會(huì)籌措流域環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償資金；等等。

雖然社會(huì)力量參與流域環(huán)境治理和流域環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償，能夠釋放很大的正能量，但是，當(dāng)前社會(huì)力量的參與狀況卻很不充分。究其原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是公眾個(gè)人流域環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)。雖然隨著環(huán)境壓力的加大，社會(huì)成員的環(huán)保意識(shí)在逐步增強(qiáng)，但與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，我們的環(huán)保意識(shí)仍待提高。對(duì)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償而言，上游省級(jí)轄區(qū)內(nèi)的不少社會(huì)成員甚至還沒(méi)有意識(shí)到自身應(yīng)當(dāng)享有的生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利，下游不少社會(huì)成員則沒(méi)有意識(shí)到自身應(yīng)當(dāng)履行的生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)。二是公眾個(gè)人的參與能力不足。一方面是由于環(huán)境信息公開(kāi)不充分，公眾無(wú)法充分獲得流域整體環(huán)境信息和自身省級(jí)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)環(huán)境信息，從而失去了參與流域環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤幔涣硪环矫鎰t是因?yàn)閭€(gè)人自身缺乏必要的環(huán)境技術(shù)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)，從而限制了自身參與。三是因?yàn)閰⑴c渠道不夠充分或暢通。由于流域管理機(jī)構(gòu)和流域內(nèi)省級(jí)政府對(duì)公眾個(gè)人特別是社會(huì)組織的參與存在種種顧慮，或者由于人力物力所限無(wú)法提供應(yīng)有的平臺(tái)，社會(huì)力量即使有參與意識(shí)和能力，也無(wú)法參與其中。四是前期參與無(wú)法達(dá)到應(yīng)有效果，積極性受挫，不再繼續(xù)參與，這一點(diǎn)在環(huán)境公益訴訟中體現(xiàn)得非常明顯。五是相關(guān)法律法規(guī)和制度不完善。環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與方面的法律亟待完善，比如，新的《環(huán)境保護(hù)法》中仍找不到公眾個(gè)人成為環(huán)境公益訴訟主體的依據(jù)。六是我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織力量較為薄弱，存在數(shù)量少、經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足、專(zhuān)業(yè)技術(shù)不強(qiáng)等諸多問(wèn)題。促進(jìn)社會(huì)力量參與跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，充分發(fā)揮其積極作用，是必須要克服這些難題的。

三、跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建對(duì)策

跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，就是要在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，把政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方力量都充分釋放出來(lái)。

(一)充分發(fā)揮政府尤其是中央政府的主導(dǎo)作用

1.完善法律制度體系，建立具有高度權(quán)威性的流域管理委員會(huì)

就政策層面來(lái)講，流域生態(tài)補(bǔ)償需要中央政府制定政策，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，例如大量新安江流域生態(tài)補(bǔ)償研究資料顯示，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與安徽省保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的投入相比是微乎其微的。為增加財(cái)政資金來(lái)源，應(yīng)盡快在流域內(nèi)征收水資源稅，并把所征稅收優(yōu)先用于流域生態(tài)治理。當(dāng)前我國(guó)水資源稅改革的試點(diǎn)已經(jīng)由河北擴(kuò)大至北京、天津、山西、河南等9個(gè)省區(qū)，在流域轄區(qū)加快水資源稅征收，不僅可以增加流域生態(tài)治理資金，而且能夠切實(shí)增強(qiáng)流域內(nèi)企業(yè)和公民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)。同時(shí)，中央對(duì)于流域上游省級(jí)轄區(qū)發(fā)展利于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)給予各方面的政策優(yōu)惠和支持，比如對(duì)于上游轄區(qū)發(fā)展綠色、環(huán)保、大數(shù)據(jù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，國(guó)家應(yīng)在稅收和信貸諸方面予以支持，加大對(duì)這些地區(qū)教育與人才培養(yǎng)的資金投入力度，并采取鼓勵(lì)政策激勵(lì)相關(guān)優(yōu)秀人才向這些區(qū)域轉(zhuǎn)移，提升上游轄區(qū)的發(fā)展能力。

加快完善涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律和制度體系。首先，應(yīng)該在憲法中確立生態(tài)補(bǔ)償制度，為流域生態(tài)補(bǔ)償提供憲法依據(jù)，這有利于生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)一步的法律化和規(guī)范化。其次，法律法規(guī)應(yīng)為生態(tài)補(bǔ)償制度的有效施行提供支持，如《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》等。再次，應(yīng)不斷完善《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)和污染防治方面的法律及《水法》等資源利用和管理方面的法律，為避免頻繁修訂(比如《環(huán)境保護(hù)法》)，可出臺(tái)相關(guān)司法解釋和指導(dǎo)意見(jiàn)等予以及時(shí)補(bǔ)充，使其能夠跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境治理的需要。最后，實(shí)踐與理論上準(zhǔn)備成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》，并對(duì)流域省際生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性立法。

建立具有高度權(quán)威性的流域管理委員會(huì)。流域具有整體性和流動(dòng)性特征，以流域?yàn)閱挝粚?duì)流域進(jìn)行管理，也是各國(guó)流域管理的成功經(jīng)驗(yàn)?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償要在不同行政區(qū)域之間進(jìn)行，由于各行政區(qū)域都有自身的利益，利益協(xié)調(diào)難度很大，因而，建立權(quán)威性的流域管理機(jī)構(gòu)，就成為流域管理以及流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。接下來(lái)的問(wèn)題是，所建立的流域管理委員會(huì)應(yīng)該履行什么樣的職能，或者說(shuō)，如何來(lái)保證流域管理委員會(huì)的權(quán)威性呢？筆者認(rèn)為，所建立的流域管理委員會(huì)必須同時(shí)具有三種職能。一是負(fù)責(zé)流域規(guī)劃以及其他包括流域生態(tài)補(bǔ)償在內(nèi)的重大決策，協(xié)調(diào)流域上下游關(guān)系。這就需要進(jìn)一步明確流域管理委員會(huì)與中央政府各部門(mén)、各省轄區(qū)政府及其相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，使流域管理委員會(huì)能夠有力協(xié)調(diào)各相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，能夠統(tǒng)籌水、土、森林等各種資源和環(huán)境要素，作出相關(guān)規(guī)劃和決策。就生態(tài)補(bǔ)償而言，就是要在流域上下游省級(jí)政府充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，能夠促成其達(dá)成共識(shí)，簽訂補(bǔ)償協(xié)議。二是負(fù)責(zé)流域整體生態(tài)環(huán)境督查?？煽紤]把現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境督查職能賦予流域管理委員會(huì)，使流域管理委員會(huì)能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)地方政府及其生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的履職情況進(jìn)行督查。就生態(tài)補(bǔ)償而言，就是要對(duì)補(bǔ)償資金是否足額到位、補(bǔ)償協(xié)議是否全面得到履行等進(jìn)行監(jiān)督，流域管理委員會(huì)應(yīng)被賦予強(qiáng)制使協(xié)議得到全面履行的權(quán)力。三是負(fù)責(zé)流域上下游跨界斷面水質(zhì)水量的監(jiān)測(cè)。流域上下游跨界斷面水質(zhì)水量狀況，是規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的最為重要的依據(jù)。當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為，應(yīng)該建立第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)以保證上下游跨界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)的公正性。建立第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，固然能夠在很大程度上保證監(jiān)測(cè)結(jié)果的公正性，但是鑒于第三方的技術(shù)能力和權(quán)威性不足等因素，筆者認(rèn)為將監(jiān)測(cè)評(píng)估賦予流域管理委員會(huì)，或者在流域管理委員會(huì)內(nèi)部建立第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，更有利于監(jiān)測(cè)評(píng)估及其結(jié)果的認(rèn)可與效力的發(fā)揮，也更有利于增進(jìn)流域管理委員會(huì)的權(quán)威性。當(dāng)然，要使流域管理委員會(huì)具有以上三種職能，中央政府必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在所成立的流域管理委員會(huì)中，中央政府相關(guān)部門(mén)也應(yīng)當(dāng)扮演關(guān)鍵角色；在未來(lái)的法律修訂和制定中，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確流域管理委員會(huì)的法律地位，特別是流域管理委員會(huì)與各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其相關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系；同時(shí)，還要加大對(duì)流域管理委員會(huì)的投入，為其提供充分的人員編制和經(jīng)費(fèi)保障。

2.落實(shí)差異化績(jī)效考核制度

地方政府的“自利性”所致的地方保護(hù)主義是跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建困難的根本原因。在完善相關(guān)法律和制度體系、建立具有更大權(quán)威的流域管理委員會(huì)的同時(shí)，最直接的意義上，還要努力激發(fā)流域內(nèi)地方政府參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，使其能夠克服自身的保護(hù)主義傾向，勇于承擔(dān)自身應(yīng)該承擔(dān)的流域保護(hù)責(zé)任。而要做到這一點(diǎn)，一方面必須貫徹綠色發(fā)展理念，使地方政府能夠真正把綠色發(fā)展理念落到實(shí)處；另一方面，必須施行差異化績(jī)效考核方式，使得流域內(nèi)省級(jí)轄區(qū)特別是上游政府能夠切實(shí)按照主體功能定位發(fā)展自身，從而貢獻(xiàn)流域整體的生態(tài)保護(hù)。

作為新發(fā)展理念的組成部分，綠色發(fā)展理念應(yīng)是各級(jí)政府必須遵循的發(fā)展原則。流域內(nèi)各省級(jí)轄區(qū)必須踐行綠色發(fā)展理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)能，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。努力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、效率、動(dòng)力變革。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，推進(jìn)科技、制度、文化等各方面創(chuàng)新。減少和杜絕推進(jìn)綠色發(fā)展中存在的條塊分割、政出多門(mén)、交叉管理、推諉扯皮現(xiàn)象，破除不利于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的體制機(jī)制障礙。促進(jìn)各省轄區(qū)內(nèi)公眾改變錯(cuò)誤的生態(tài)觀和消費(fèi)觀，樹(shù)立綠色發(fā)展理念，形成綠色生活方式。流域內(nèi)各省級(jí)轄區(qū)如果都能貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，流域省際生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的解決就會(huì)變得容易很多，畢竟這奠定了各省級(jí)轄區(qū)內(nèi)良好的資源和生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)。

但是，僅僅靠落實(shí)綠色發(fā)展理念來(lái)解決流域內(nèi)省際生態(tài)補(bǔ)償還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要使上游政府按照自身的主體功能定位推進(jìn)發(fā)展，必須實(shí)施差異化績(jī)效考核制度，對(duì)于不同的主體功能區(qū)應(yīng)該實(shí)行不同的考核指標(biāo)。對(duì)上游政府尤其是屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的省級(jí)政府，應(yīng)主要以其資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效以及節(jié)能產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展為考核依據(jù)，這樣就能從根本上抑制上游政府一味追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為，使其把精力真正放到流域環(huán)境保護(hù)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上來(lái)，從而大大改善流域上游水資源和水環(huán)境狀況。而隨著上下游跨界斷面水質(zhì)水量大大改善，下游政府也更能夠認(rèn)可上游政府對(duì)流域整體資源環(huán)境保護(hù)所做的貢獻(xiàn)，同時(shí)，由于下游政府因之大大減少了自身轄區(qū)內(nèi)流域環(huán)境治理成本，并可有更多精力財(cái)力致力于自身優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這就使得下游政府不僅愿意對(duì)上游進(jìn)行補(bǔ)償，而且還可能增加補(bǔ)償力度。這樣，流域上下游轄區(qū)就可實(shí)現(xiàn)互利共贏，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域整體資源的節(jié)約利用與環(huán)境的共同保護(hù)。

(二)充分釋放非政府力量

1.充分釋放市場(chǎng)力量

下游省級(jí)轄區(qū)對(duì)上游轄區(qū)履行補(bǔ)償義務(wù)，除了需要直接加大橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度外，還應(yīng)該充分利用其他市場(chǎng)化方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。下游省級(jí)轄區(qū)作為補(bǔ)償主體對(duì)上游轄區(qū)所履行的補(bǔ)償義務(wù)，依據(jù)補(bǔ)償行為發(fā)生地可分為兩種。一種是在本轄區(qū)內(nèi)對(duì)上游轄區(qū)履行補(bǔ)償義務(wù)。比如建立“飛地工業(yè)園”、為上游轄區(qū)務(wù)工人員在本轄區(qū)就業(yè)和落戶提供支持等。“飛地工業(yè)園”是福州發(fā)展中的一大創(chuàng)造，其初衷雖不是用于解決流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，但卻可以用于流域生態(tài)補(bǔ)償上。上游轄區(qū)在下游轄區(qū)建立“飛地工業(yè)園”，因相關(guān)企業(yè)稅收仍歸上游轄區(qū)政府，上游亦有轉(zhuǎn)移動(dòng)力，被轉(zhuǎn)移的上游轄區(qū)的環(huán)境不友好企業(yè)也可以借助下游轄區(qū)的技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)獲得更好的改造和發(fā)展。為上游轄區(qū)務(wù)工人員在本轄區(qū)就業(yè)提供支持，也是一種補(bǔ)償方式，這同樣能夠增加上游轄區(qū)社會(huì)成員的收入，提升其發(fā)展能力。有條件的下游轄區(qū)，還應(yīng)創(chuàng)造優(yōu)惠條件使這些人員落戶本轄區(qū)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，某種意義上這也是一種支持下游轄區(qū)發(fā)展的補(bǔ)償方式。另一種是聚焦上游轄區(qū)履行補(bǔ)償義務(wù)。比如共建園區(qū)、為上游轄區(qū)進(jìn)行人才培訓(xùn)、鼓勵(lì)本轄區(qū)到上游轄區(qū)旅游、購(gòu)買(mǎi)上游轄區(qū)電能等。下游轄區(qū)可把符合條件的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至上游轄區(qū)，以雙方協(xié)商稅收按比例分成的方式與上游轄區(qū)合作在上游轄區(qū)共建綠色、環(huán)保、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園；下游轄區(qū)以一定方式，對(duì)上游轄區(qū)進(jìn)行人員培訓(xùn)特別是綠色、環(huán)保技術(shù)培訓(xùn)，提升其推進(jìn)綠色發(fā)展的能力；下游轄區(qū)采取一定的政策激勵(lì)，促進(jìn)其社會(huì)成員到上游轄區(qū)旅游，幫助其發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)；下游轄區(qū)協(xié)議購(gòu)買(mǎi)上游轄區(qū)包括電能在內(nèi)的各種能源，在解決自身能源需求問(wèn)題的同時(shí)，也幫助了上游地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

充分釋放市場(chǎng)力量，還應(yīng)當(dāng)盡快在流域內(nèi)上下游轄區(qū)之間開(kāi)展水權(quán)和排污權(quán)交易。開(kāi)展水權(quán)和排污權(quán)交易，不僅可以增強(qiáng)上下游轄區(qū)的資源節(jié)約意識(shí)和環(huán)保意識(shí)，而且可以使補(bǔ)償資金直接惠及實(shí)施生態(tài)保護(hù)行為的企業(yè)和個(gè)人，減少生態(tài)補(bǔ)償資金使用上的監(jiān)管成本。省內(nèi)水權(quán)交易目前已有成功案例，但流域省際水權(quán)交易還很少。應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步明確水資源產(chǎn)權(quán)和初始水權(quán)分配的基礎(chǔ)上，逐步建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效的水權(quán)交易和管理機(jī)構(gòu)，培育水權(quán)市場(chǎng)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制合理高效配置水資源。排污權(quán)的狀況同樣如此，應(yīng)把省內(nèi)成功的排污權(quán)交易案例和做法，推而廣之應(yīng)用到流域省際排污權(quán)交易上，加快建立流域省際排污權(quán)交易平臺(tái)。同時(shí)，立法工作要及時(shí)趕上，以更好確認(rèn)相關(guān)改革成果，推進(jìn)相關(guān)制度改革。

2.充分釋放社會(huì)力量

充分釋放社會(huì)力量，重在提升其環(huán)保意識(shí)與參與能力。首先，要提升公眾個(gè)人的環(huán)保意識(shí)，增進(jìn)其環(huán)境知識(shí)。具體來(lái)講應(yīng)著手于以下幾個(gè)方面：一是要樹(shù)立全方位的生態(tài)文明建設(shè)宣傳格局，通過(guò)利用包括互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等在內(nèi)的新興媒體和傳統(tǒng)媒體，大力宣傳資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的重要性、環(huán)保知識(shí)、環(huán)保技術(shù)等，在全社會(huì)形成大的宣傳氛圍；二是要充分發(fā)動(dòng)基層黨組織、村委會(huì)、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等，有計(jì)劃有組織地向公眾個(gè)人宣傳環(huán)保知識(shí)和環(huán)保技術(shù)；三是要從娃娃抓起，把環(huán)境保護(hù)教育納入國(guó)民教育全過(guò)程，使其從小就樹(shù)立環(huán)境保護(hù)意識(shí)。對(duì)于跨省流域生態(tài)補(bǔ)償而言，流域內(nèi)各省級(jí)政府，都應(yīng)采取相關(guān)措施，加強(qiáng)流域整體環(huán)保意識(shí)和生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)宣傳教育。其次，應(yīng)及時(shí)公開(kāi)環(huán)境信息，以利于公眾個(gè)人和社會(huì)組織的參與和監(jiān)督。及時(shí)完善有關(guān)環(huán)境信息公開(kāi)的法律法規(guī)，加大環(huán)境信息公開(kāi)力度。成立和完善全國(guó)性的流域環(huán)境信息搜集和發(fā)布機(jī)構(gòu)，明確公開(kāi)內(nèi)容，細(xì)化公開(kāi)條目，公開(kāi)流域環(huán)境信息。流域管理委員會(huì)和流域內(nèi)省級(jí)政府也應(yīng)通過(guò)包括門(mén)戶網(wǎng)站、政府微博、公眾號(hào)等在內(nèi)的相關(guān)平臺(tái)，發(fā)布流域環(huán)境信息。定期舉行新聞發(fā)布會(huì)、媒體通氣會(huì)，集中發(fā)布流域環(huán)境信息。督促企業(yè)特別是對(duì)流域環(huán)境治理曾經(jīng)造成污染和正在造成污染的企業(yè)公開(kāi)環(huán)境信息。再次，要培育社會(huì)力量特別是公眾個(gè)人的參與意愿。培育公眾個(gè)人的參與意愿，要采取一定的激勵(lì)措施，正激與負(fù)激相結(jié)合，對(duì)公眾個(gè)人參與流域環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨橐皶r(shí)給予物質(zhì)和精神激勵(lì)，以激發(fā)其參與積極性，對(duì)公眾個(gè)人破壞流域環(huán)境和不參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨?，要給予應(yīng)有的處罰和懲戒，以制止其不再實(shí)施類(lèi)似行為。適時(shí)賦予公眾個(gè)人環(huán)境公益訴訟主體資格，支持其參與環(huán)境公益訴訟，這同樣有利于培育公眾個(gè)人參與跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠?。?duì)公眾個(gè)人所實(shí)施的監(jiān)督企業(yè)履行跨省流域生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的行為，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。最后，拓寬社會(huì)力量參與流域生態(tài)補(bǔ)償渠道。有序吸納社會(huì)力量參與流域生態(tài)補(bǔ)償決策，鼓勵(lì)公眾個(gè)人監(jiān)督流域管理委員會(huì)、流域內(nèi)省級(jí)政府的生態(tài)補(bǔ)償行為以及生態(tài)補(bǔ)償資金的使用等。

此外，充分釋放環(huán)保社會(huì)組織能量，還需要重點(diǎn)做好兩方面的工作。一方面，要鼓勵(lì)專(zhuān)家學(xué)者型人員加入環(huán)保社會(huì)組織，流域管理委員會(huì)和流域內(nèi)省級(jí)政府應(yīng)采取多種形式加強(qiáng)與環(huán)保社會(huì)組織的溝通、協(xié)商、合作，充分發(fā)揮環(huán)保組織內(nèi)部專(zhuān)家學(xué)者的技術(shù)和咨詢優(yōu)勢(shì)以及環(huán)保組織的宣傳教育優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)稅收優(yōu)惠和行政表彰等激勵(lì)措施為其提供支持。另一方面，為促進(jìn)和確保環(huán)保社會(huì)組織的規(guī)范發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的管理，探索建立適宜的考評(píng)機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行適時(shí)考核評(píng)價(jià)，借以取締不規(guī)范的環(huán)保社會(huì)組織，促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織健康發(fā)展。