丁國峰，陳明辰

(昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500)

我國成品油市場在多年的發(fā)展中呈現(xiàn)出巨大變化，發(fā)展趨勢由自給自足轉(zhuǎn)變?yōu)閲乐匾蕾囘M口，現(xiàn)行走向由計劃生產(chǎn)、統(tǒng)一定價轉(zhuǎn)變?yōu)榕c國際市場相接軌。成品油市場的行政干預色彩逐漸褪去，但行政性壟斷行為依然存在且呈現(xiàn)更加嚴重的局勢。

成品油市場是整個石油行業(yè)的一個重要組成部分，學術界對石油行業(yè)的限制競爭與反壟斷的研究開展較早。但我國內(nèi)針對石油行業(yè)行政壟斷行為的研究，目前仍只將石油行業(yè)作為一個整體進行行政壟斷的分析，沒有對石油行業(yè)的上中下游各自的行政性壟斷的表現(xiàn)、成因及規(guī)制路徑做出分別論述。筆者曾在此基礎上論述了我國成品油市場國企壟斷行為的法律規(guī)制，探究了成品油市場國有企業(yè)的壟斷地位以及《反壟斷法》第七條在石油業(yè)中的適用。[1](P56～62)我國成品油市場化改革仍步履蹣跚，自由、公正的成品油市場競爭秩序尚未真正建立起來，這將影響未來我國成品油市場的健康發(fā)展，規(guī)制成品油市場行政性壟斷行為顯得尤為必要和迫切。

一、成品油市場行政性壟斷行為及其危害表現(xiàn)

(一)成品油市場行政壟斷行為的認定

根據(jù)我國《反壟斷法》第八條，行政壟斷是指行政主體，即行政機關或者法律授權的管理公共事務的組織不合理使用自己手中的行政權力，甚至濫用行政權力，實施具有排除、妨害、限制競爭的行為。行政性壟斷行為的種類多樣，從不同的角度可以對行政性壟斷行為進行不同的分類，其目前主要包括“二分法”“三分法”和“四分法”。根據(jù)行政主體的數(shù)量不同可以將其劃分為單獨的行政性壟斷行為和聯(lián)合的行政性壟斷行為；根據(jù)行為的實施對象不同可以將其分為抽象行政性壟斷行為和具體行政性壟斷行為;根據(jù)行為的具體表現(xiàn)，還可以分為地區(qū)性行政壟斷、行業(yè)性行政壟斷和其他利用行政權力實施的行政壟斷(強制聯(lián)合限制競爭、行政性強制交易等)，該分類相對更具有適當性。[2](P261～262)行政性壟斷行為的具體形式主要涉及地區(qū)封鎖行為、限定交易行為、排斥或限制在本地投資或設立分支機構的行為、招投標中的保護行為、強制從事壟斷行為、制定含有排除或限制競爭內(nèi)容的其他行為。[3](P180～184)

石油既是具有普遍性需求的一般商品，又是事關國家安全戰(zhàn)略的重要公用資源產(chǎn)品。石油作為一種普通的商品，其行業(yè)及市場的準入設置不宜過于嚴格，應當對所有投資者開放，并且鼓勵在石油行業(yè)充分公平的競爭。石油行業(yè)屬于典型的國家壟斷行業(yè)之一，其主要依靠國家特殊的石油產(chǎn)業(yè)政策壟斷整個石油行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，具有自然壟斷和法定壟斷的基本屬性，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，其自然壟斷或法定壟斷的合理性及其邊界會動態(tài)變動，需要石油行業(yè)監(jiān)管法與反壟斷執(zhí)法之間進行合理協(xié)調(diào)。[4](P115)石油是國家發(fā)展工業(yè)的血液，從維護國家利益的視角來看，政府對成品油市場實施監(jiān)管或規(guī)制也實屬必要,但是政府的監(jiān)管行為是否合理，在多大范圍內(nèi)實施監(jiān)管，這些問題值得進一步考量。政府監(jiān)管行為合理與否，關鍵看監(jiān)管的過程及其結果，即“行政權力濫用”導致限制或者排除競爭的后果是否真實存在。行業(yè)主管部門在制定石油產(chǎn)業(yè)政策時根本就沒有樹立石油產(chǎn)業(yè)政策的競爭評估意識，石油行業(yè)的監(jiān)管范圍及其適度如何衡量亦是重要難題。在我國成品油市場中，行業(yè)主管部門出于特別的目的(并非公共利益之目的)制定一系列歧視性的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及政策性文件以限制或排除成品油市場的競爭行為，使得中石油、中石化和中海油這三大石油巨頭獲得并維持其壟斷地位。成品油市場行政壟斷的認定可以從行政壟斷的主體、客體、手段、后果等四個方面綜合認定。

1.成品油市場行政壟斷的主體

行政壟斷行為由政府及其所屬部門或授權組織實施，其行為主體是政府及其所屬部門或授權組織，它與經(jīng)濟壟斷、國家壟斷顯著不同。經(jīng)濟壟斷的行為主體為企業(yè)或其他市場組織。國家壟斷的行為主體范圍寬于行政壟斷，中央政府實施的壟斷行為具有國家意志性，其維護國家整體利益與社會公共利益，具有合法性。在我國成品油市場中，商務部、發(fā)改委等行業(yè)主管部門運用其手中的行政權力制定相關的限制競爭的石油監(jiān)管政策，并積極實施排除、限制競爭的行為，屬于成品油市場中的行政性壟斷的行為主體。如2007年商務部頒布了《成品油市場管理辦法》，其明確規(guī)定成品油批發(fā)企業(yè)的注冊資本不得低于3千萬元人民幣，成品油油庫庫容為1萬立方米以上。從上述規(guī)范性文件中可以發(fā)現(xiàn)，上述部門以國家安全和整頓市場的名義對成品油市場實行準入限制，將成品油的批發(fā)和零售市場都納入中石油、中石化、中海油等企業(yè)的勢力范圍中，排除、限制市場競爭。

2.成品油市場行政壟斷的行為客體

成品油市場行政壟斷的行為客體是經(jīng)濟活動中的市場主體，主要包括中石油、中石化、中海油等企業(yè)。在市場經(jīng)濟中，企業(yè)以獲取經(jīng)濟利益為目的，而壟斷是實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化的重要方式，壟斷地位及其利益是企業(yè)競相追逐的目標。為了改變石油供需矛盾，國家實行新的成品油定價制度，在《石油價格管理辦法(試行)》(2013)中規(guī)定：“國內(nèi)汽柴油的價格每次調(diào)整的周期為10個工作日，其調(diào)整的依據(jù)為國際市場原油的價格。”同時對于調(diào)價幅度低于每噸50元的情況做出了特別規(guī)定，即：“出現(xiàn)此種情況時，將不對油價進行調(diào)整，而是納入下次的調(diào)價之中，進行累加或者沖抵?！痹谛碌闹贫葪l件下，成品油定價機制更加透明化，但新的定價機制存在著重大缺陷。改革之后，石油價格更加緊密地隨著國際油價而不斷波動，在我國寡頭壟斷的市場格局下，國際油價的任何一點上漲都會轉(zhuǎn)移到國內(nèi)市場中。該定價機制依據(jù)的價格基準較高，無論國際油價是上漲還是下跌，國內(nèi)石油價格一般持續(xù)維持在高價位。石油企業(yè)始終只賺不賠，明顯地違背市場經(jīng)濟規(guī)律，致使石油巨頭成為改革的最大受益者。國家發(fā)改委規(guī)定了最高銷售價格，但石油巨頭通常直接將最高限價作為銷售價格。在此機制下，石油巨頭坐收超額壟斷利潤，成品油價格“漲多跌少”。出現(xiàn)此現(xiàn)象的主要原因不單純在于巨頭油企，更多地在于制造行業(yè)壟斷格局的幕后者。[5](P7～11)

3.成品油市場行政壟斷的手段

實施行政壟斷所依靠的行為手段，是通過濫用行政權力進而實現(xiàn)的。在經(jīng)濟性壟斷中，企業(yè)主要憑借資金、技術等優(yōu)勢占領壟斷地位，而在行政性壟斷中，壟斷地位或利益的獲得主要依靠行政主體掌握的行政權力，此種權力優(yōu)勢超越了法律規(guī)定的權限和范圍干預經(jīng)濟，排除、限制競爭。在我國成品油市場中，中石油、中石化、中海油等壟斷地位獲得主要依靠行政主體濫用行政權力，其憑借的不是經(jīng)濟優(yōu)勢，而是行政權力優(yōu)勢。當前我國成品油價格以布倫特、迪拜和米納斯三地原油價格為基準，即三地的加權平均值加上煉油成本、利潤、關稅、流通費等，形成了成品油的零售基準價。當國際市場原油連續(xù)10個工作日波動超過50元時，相應調(diào)整國內(nèi)成品油價格。但政府部門一再任性踐踏規(guī)范性法律文件，濫用行政權力。2015年12月15日，國家發(fā)改委發(fā)布通知稱：“機動車尾氣排放是造成空氣污染的重要原因之一，日益突出的霧霾污染等空氣污染問題威脅著人類生存。為保護環(huán)境、凈化空氣，在低油價時，保持國內(nèi)成品油價格基本穩(wěn)定是非常重要的手段。”[6]2016年1月13日，國家發(fā)改委宣布下調(diào)國內(nèi)的成品油價格，并且公布了最新的成品油定價機制。設定了調(diào)價上限和下限，分別為130美元和40美元，意味著當國際油價低于40美元每桶的時候，國家成品油油價不再下調(diào)。在未對《石油價格管理辦法》進行修訂的前提下，發(fā)改委以保護環(huán)境、治理霧霾為借口拒絕下調(diào)成品油價格，其行為太任性，涉嫌濫用行政權力。此外，為獲得拒絕調(diào)價的依據(jù)，草率、倉促修改《石油價格管理辦法》，使得濫用行政權力愈加明顯。[7](P25～29)

4.成品油市場行政壟斷的行為后果

行政壟斷行為的直接后果是限制市場競爭，破壞市場的公平、自由、法治等競爭秩序。成品油市場行政壟斷行為導致市場準入壁壘森嚴，石油壟斷巨頭利用壟斷地位攫取壟斷利潤。我國成品油市場實行核準制，成品油的銷售應取得相關資質(zhì)，沒有銷售資格的企業(yè)不可能成為市場主體，而現(xiàn)行資質(zhì)僅為石油巨頭擁有，民營企業(yè)只能把成品油賣給國有企業(yè)，為了排擠競爭對手，石油巨頭時常拒絕銷售民營企業(yè)的成品油。例如，云南盈鼎生物科技有限公司用地溝油生產(chǎn)生物柴油，但因缺乏產(chǎn)品流通資質(zhì)，不能上市銷售，但國企拒絕銷售其產(chǎn)品。2014年，云南盈鼎生物科技有限公司其以拒絕交易為由將中石化、中國石化銷售有限公司云南石油分公司告上法庭，要求法院判令中石化、中石化云南分公司按照《可再生能源法》的相關規(guī)定，將其產(chǎn)品納入其銷售體系。從此案例中可以發(fā)現(xiàn)，民營油企無市場銷售資質(zhì)，其市場準入的壁壘和成本均較高。此外，成品油在運輸過程中也受到多方限制。中國鐵路運輸總公司規(guī)定，民營油企運輸石油需要向中石油、中石化等少數(shù)國有企業(yè)領取相關證明，如此則賦予了石油巨頭排斥競爭對手的權力，明顯屬于實施行政性壟斷的行為。成品油市場的準入和退出壁壘，嚴重阻礙了市場公平競爭，影響了市場經(jīng)濟效率，損害了石油消費者的整體福利。此外，石油行業(yè)還存在資源性、技術性、規(guī)模經(jīng)濟、巨額資金成本等壁壘。[8](P116)我國石油產(chǎn)業(yè)主要涉及三個環(huán)節(jié)，即原油生產(chǎn)與進口、石油煉制、成品油流通。其中在成品油流通環(huán)節(jié)，石油巨頭通過收購及興建加油站，主導了大部分成品油銷售市場。產(chǎn)業(yè)組織理論認為，市場結構對企業(yè)的市場行為有重要影響，成品油銷售市場的壟斷型市場結構對石油企業(yè)實施市場壟斷行為有重要影響。具備寡頭壟斷性質(zhì)的石油企業(yè)作為理性的經(jīng)濟人，其勢必會通過限制供給石油產(chǎn)品的產(chǎn)量，將市場均衡價格控制在高位(遠遠超出社會必要勞動成本價格)上。按照當前的石油價格定價機制，國際油價上漲時，無論國內(nèi)原油生產(chǎn)成本上升還是降低，石油巨頭均可以借助調(diào)價機制相應地提高原油價格。隨著煉化企業(yè)生產(chǎn)成本的上升，成品油批發(fā)價格亦隨之升高。但是國家對成品油零售市場價格施行一定的限制，由此而出現(xiàn)“批零倒掛”的現(xiàn)象，這將進一步導致許多民營油企發(fā)生虧損，致使其不得不退出市場。同時，當石油供給不足時，石油壟斷集團往往會優(yōu)先供應其下屬的加油站，民營加油站因缺油而被迫關閉，致使石油市場結構更加單一，壟斷油企將獲得更多更大的市場份額。[9]

綜上所述，從成品油市場行政壟斷的主體、客體、手段、后果等四個方面分析，商務部、發(fā)改委等行業(yè)主管部門濫用行政權力，設置不合理的市場準入門檻，任意干預成品油價格調(diào)整，致使中石油、中石化、中海油等壟斷企業(yè)獲得巨額壟斷利潤，妨礙市場正常競爭秩序，損害消費者利益。

(二)成品油市場行政性壟斷行為的危害表現(xiàn)

第一，阻礙成品油市場化改革。當前我國中石油、中石化以及中海油公司一直保持著高度壟斷的市場結構，它們極易利用壟斷地位排擠競爭對手，維持壟斷高價，獲取巨額壟斷利潤，造成石油行業(yè)經(jīng)濟效益低下，致使社會分配機制不公平。國家一直對石油定價機制進行改革，努力與國際市場接軌，但由于行政性壟斷行為的存在，給予石油巨頭各種財政補貼，無理設置市場壁壘，制造流通障礙等，導致石油產(chǎn)業(yè)價格改革流產(chǎn)，石油巨頭仍然不斷地獲取壟斷收益，油企員工享受各種高福利、高待遇。

第二，民營油企經(jīng)營舉步維艱。石油巨頭擁有國家賦予的成品油批發(fā)和銷售特權，有權統(tǒng)一收購成品油并進行批發(fā)和零售。國內(nèi)油價與國際油價聯(lián)動機制的建立和完善，國際油價上漲致使石油煉化企業(yè)的成本日益上升。由于銷售價格的調(diào)整具有一定的滯后性，容易出現(xiàn)“批零倒掛”現(xiàn)象，即零售價格低于批發(fā)價格。石油巨頭壟斷著石油行業(yè)的整個產(chǎn)業(yè)鏈，零售市場的虧損通過批發(fā)市場的利潤可以在一定程度上得以補償。民營油企一般無原油進口資質(zhì)，也無石油銷售資質(zhì)，民營石油煉化企業(yè)受制于石油巨頭的原油供應及成品油收購等限制性程序和環(huán)節(jié)，其生存狀況尤為困難，一旦民營加油站虧損出現(xiàn)比較嚴重的情形，它們只能大批退出市場。

第三，致使石油行業(yè)效率低下。石油巨頭的行政官僚色彩濃厚，機構和員工臃腫。三大石油巨頭的員工配額約為國外石油公司的五至十倍，員工的待遇是我國其他行業(yè)的3～5倍，但其人均原油產(chǎn)值、生產(chǎn)成本、人均利潤率等指標與國外石油企業(yè)之間的差距是非常巨大的。石油巨頭一邊拿著政府的補貼，一邊制造著社會輿論，強迫政府抬高成品油的價格，但經(jīng)營管理效率低下，腐敗頻發(fā)，創(chuàng)新和改善經(jīng)營管理力度不足。[10]

二、成品油市場行政性壟斷行為的主要表征及其成因

(一)行政機關制定限制競爭行為的規(guī)定

行政壟斷和自然壟斷之間的最大界限區(qū)別以及判斷標準主要在于是否存在壟斷地位得以形成并維持的體制或制度。行政性壟斷行為的形成與制度、體制等密切相關，其主要是通過行政機關運用行政壟斷權制定限制競爭的規(guī)定來實施的。中國石油、中國石化、中國海油三大石油集團公司在1998年于我國石油行業(yè)改革重組之后逐步建立，至此國內(nèi)確立了石油領域“三分天下”的局面。從行業(yè)競爭屬性來看，石油產(chǎn)業(yè)除了管道運輸具有自然壟斷屬性外，其他生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)均具有競爭屬性。然而，我國現(xiàn)行石油產(chǎn)業(yè)形成了高度壟斷的市場結構，其原因主要是由行政性壟斷因素造成的。成品油行業(yè)主管部門實施不合理的行政壟斷行為(濫用行政權力)，設置較高的成品油市場準入壁壘，將成品油的銷售權力賦予三大石油公司，并且隨意干預成品油市場價格。如“38號文件”*1999年原國家經(jīng)貿(mào)委等部門發(fā)布的《關于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》。，其要求國內(nèi)煉油廠生產(chǎn)的成品油全部交由中石油、中石化公司銷售，其他企業(yè)無權從事成品油的批發(fā)、銷售等經(jīng)營活動。2001年，國家經(jīng)貿(mào)委等部門出臺了《關于進一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》(簡稱“72號文件”)，規(guī)定從文件發(fā)布之日起所有新建加油站，均由中石油、中石化出資或控股，其他企業(yè)和個人未經(jīng)許可或批準無權新建加油站。石油領域的“38號文件”“72號文件”等規(guī)范性法律文件是“部門立法”現(xiàn)象的重要體現(xiàn)，其主要代表的是石油壟斷行業(yè)的利益。這些政策性文件得到石油行業(yè)主管部門的強力推行，在實施時往往采取選擇性或傾向性執(zhí)法，加之石油企業(yè)與石油主管部門之間的聯(lián)系密切，為石油業(yè)行政性壟斷行為的產(chǎn)生提供重要條件。2004年，國家發(fā)改委頒發(fā)了“230號文件”，規(guī)定乙醇汽油只能由中石油、中石化兩公司生產(chǎn)、供應。2007年商務部頒布的《成品油市場管理辦法》明確規(guī)定，成品油批發(fā)企業(yè)應該遵循較高的市場準入門檻和其他限制性條件。成品油行業(yè)主管部門實施不合理的行政壟斷行為，濫用行政權力，將市場優(yōu)勢地位賦予三大石油壟斷巨頭，為其實施經(jīng)濟性壟斷行為埋下禍根。

(二)政企職能不清

石油企業(yè)作為國有企業(yè)的典型代表之一，石油企業(yè)和主管機構之間存在著密切的聯(lián)系，政府機構的不當立法或市場干預行為為其發(fā)展獲得額外的競爭優(yōu)勢，同時又模糊了政府機構與石油企業(yè)之間的邊界和權限范圍。政企職能不清容易使得政企結成利益共同體，為政府濫用行政權力排除、限制競爭，維護壟斷企業(yè)利益提供機會，是行政壟斷行為產(chǎn)生的重要根源。在政企職能不清情況下，本應由市場自我調(diào)節(jié)的事項，政府積極干預，擾亂正常的市場競爭秩序；反之，本應由政府進行監(jiān)管、調(diào)整的事項，卻由市場完成，將會導致市場出現(xiàn)空白或盲區(qū)、消費者利益受損等情形。在成品油市場，政企職權不清主要體現(xiàn)在以下方面：首先，政府直接介入市場，干預石油價格。在成品油市場中，政府直接介入市場，干預價格，而不是通過稅收等間接手段調(diào)整。根據(jù)《石油價格管理辦法(試行)》的規(guī)定，我國汽柴油零售價格、批發(fā)價格實行政府指導價格，成品油銷售企業(yè)的銷售價格不得超過政府規(guī)定的最高限制價格。政府在成品油價格形成機制中扮演著價格制定者的角色，而非價格監(jiān)管者的角色。行業(yè)主管部門在監(jiān)管中直接介入市場，干涉市場行為，為政府實施行政壟斷行為埋下隱患。例如，2015年12月15日，國家發(fā)改委以保護環(huán)境及石油工業(yè)的發(fā)展為由暫緩調(diào)整石油價格，至2016年3月27日，成品油價格調(diào)整出現(xiàn)“五連停”局面。成品油價格主管部門為成品油價格設置“天花板”與“地板”，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、環(huán)境保護政策等理由干預市場價格，維護石油巨頭利益，損害消費者利益。其次，在成品油監(jiān)管的部分領域，政府監(jiān)管職能缺失。政府在成品油市場中主要承擔市場監(jiān)管職責，利用稅收、石油貯備等手段調(diào)節(jié)市場供需，穩(wěn)定石油價格。但目前，三大石油巨頭公司不僅要完成利潤考核目標，還要承擔石油進出口貿(mào)易、石油貯備、成品油來源保障等部分政府職能。由于政府職能由石油壟斷企業(yè)實施，為石油企業(yè)濫用市場支配地位提供了機會。此外，也由于政企之間非同尋常的關系，使得政府濫用行政權力排除、限制競爭，維護壟斷企業(yè)利益變得理所當然。政府的保護不夠合理不僅無法使得企業(yè)真正在市場競爭之中受到歷練，而且對于這些企業(yè)在國際上的發(fā)展不利，其承載中國經(jīng)濟發(fā)展的重任也難以實現(xiàn)。[11](P29)石油企業(yè)應該通過競爭中立制度改革，推行多樣化的非中立性干預措施，盡快消除石油行業(yè)中的不公平競爭現(xiàn)象，促進國有石油企業(yè)與市場化的石油私營主體之間建立公正、自由的競爭機制。

(三)行政壟斷法律責任制度不完善

成品油市場行政壟斷現(xiàn)象的存在與我國行政壟斷法律責任制度不完善密切相關。正是因為行政壟斷法律責任制度存在缺陷，成品油市場行政壟斷行為無法得到有效遏制。行政壟斷法律責任制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下方面：其一，責任力度弱?！斗磯艛喾ā芬?guī)定，行政性壟斷行為由上級機關責令改正，對其直接責任人員依法給予處分?？梢姡熑翁幜P措施主要包括給予行政處分、責令改正這兩種，該責任形式主要是行政機關內(nèi)部的一種行政處分責任，難以對違法的行政機關責任主體形成重大的威懾和有效的制裁，且其民事責任、刑事責任和憲法責任等處于法律的空白狀態(tài)。如此單薄的責任設置和規(guī)定對于遏制行政性壟斷行為顯得蒼白無力。其二，行政性壟斷行為的法律救濟程序不健全。行政性壟斷行為多為抽象行政行為，而《行政訴訟法》對抽象行政行為不予裁判。這將阻斷行政壟斷的司法救濟途徑，致使公民的合法權益得不到有效維護，行政性壟斷行為的主體有恃無恐。石油行業(yè)主管部門在制定石油產(chǎn)業(yè)政策過程未能及時有效地采取必要措施推進石油產(chǎn)業(yè)政策的競爭評估，更未能明確建立石油產(chǎn)業(yè)政策制定部門在競爭評估方面的相關法律責任。[12](P71)此外，對于有效遏制行政性壟斷行為的違憲審查制度、私人訴訟制度、公益訴訟制度缺失，不利于治理行政壟斷行為。行政性壟斷行為法律責任制度的不嚴厲和不健全，為成品油行業(yè)主管部門實施行政壟斷行為提供了土壤，也是難以徹底遏制和阻卻成品油市場行政性壟斷行為產(chǎn)生的重要根源之一。

(四)市場化程度自由度較低

歷經(jīng)多次改革，我國成品油價格逐漸與國際價格接軌，但我國成品油行業(yè)市場自由度仍然較大，為成品油市場行政壟斷行為的實施提供了市場環(huán)境。首先，成品油銷售企業(yè)市場準入門檻高。2007年商務部頒布的《成品油市場管理辦法》明確規(guī)定，從事成品油批發(fā)的市場主體在設立時的注冊資本不得低于三千萬元人民幣，成品油油庫庫容為1萬立方米以上。此項規(guī)定將眾多民營加油站排擠出市場，致使三大石油巨頭占領90%的成品油銷售市場。其次，成品油的銷售資質(zhì)控制非常嚴格。根據(jù)“38號文件”的規(guī)定，國內(nèi)煉油廠生產(chǎn)的成品油只能交由中石化、中石油這兩家寡頭公司銷售，其他企業(yè)無權從事成品油的批發(fā)、銷售業(yè)務。此舉使得眾多民營加油站因受到中石油、中石化的排擠而退出市場。其三，成品油的進出口資質(zhì)受限。當前，成品油的進出口權利受到限制，不僅限制企業(yè)數(shù)量，還限制進出口數(shù)量，進出口特權基本由三大石油巨頭享有。在我國成品油市場的行業(yè)領域，成品油銷售企業(yè)的市場準入門檻高，且僅有三大石油巨頭擁有成品油的油源及進出口權利。成品油市場看似自由開放并與國際接軌，但實質(zhì)上，其市場壁壘森嚴，形成三大石油巨頭公司獨占市場的寡頭壟斷局面。另外，成品油市場的批發(fā)、零售業(yè)務可能廣泛存在著普遍性的轉(zhuǎn)售維持價格現(xiàn)象。針對成品油市場存在的維持轉(zhuǎn)售價格行為應該具體進行分析，合理選擇本身違法原則和合理原則對成品油市場的維持轉(zhuǎn)售價格行為進行違法認定，[13](P91～94)消除成品油市場的此類壟斷行為，特別是其中的限制最低轉(zhuǎn)售價格行為應該成為重點關注和規(guī)制的對象。

三、成品油市場行政性壟斷行為法律規(guī)制的具體路徑

有學者認為，僅僅依靠一部反壟斷法是難以有效規(guī)制成品油市場行政性壟斷行為的，因為成品油市場行政性壟斷不僅僅是一個法律問題，更是一個涉及政治、經(jīng)濟等范疇的重大問題。此言也許正確，但這并不足以說明反壟斷法不能規(guī)制行政性壟斷行為，即只要行政機關或經(jīng)行政機關授權的組織實施了行政性壟斷行為或因行政行為而產(chǎn)生限制、排除市場競爭的效果，理所當然應該受到相關法律制度的規(guī)制。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分離

成品油市場行政性壟斷行為產(chǎn)生的主要根源在于政企不分，政府部門的行政監(jiān)督、管理職責未能徹底地從企業(yè)中分離出來。與此同時，政府還通過行政立法、行政命令進一步維護石油巨頭的壟斷地位，賦予其市場特權。破除成品油市場行政壟斷現(xiàn)象，需要行政機構收回賦予中石油、中石化、中海油等壟斷企業(yè)的特殊資源和市場特權，同時削弱石油巨頭的壟斷地位，重塑公平、民主、自由的成品油市場，提高壟斷企業(yè)的經(jīng)營管理效率，促進社會分配更加公平、正義。政府和市場存在明確的分工，政府應逐步放開市場，讓市場調(diào)控機制發(fā)揮作用，不宜過多干預企業(yè)的決策，理應以市場優(yōu)勝劣汰的法則提高企業(yè)生產(chǎn)技術，改善經(jīng)營管理水平，降低生產(chǎn)、流通成本。相關政府部門及行業(yè)主管部門過度干預市場，會使企業(yè)減少創(chuàng)新積極性，不利于企業(yè)的長遠發(fā)展。成品油市場行政壟斷的形成很大程度上是國有產(chǎn)權作為基礎，同時政府的行政權力給予了壟斷企業(yè)相應的庇護，要想形成公正監(jiān)管、公平競爭的局面，就必須轉(zhuǎn)變政府職能，并且實現(xiàn)真正的政企分離。[14](P40～46)

(二)降低或放開市場準入門檻，形成競爭性市場結構

在計劃經(jīng)濟體制和生產(chǎn)資料公有制的條件影響下，國務院及其下屬的相關部門實施抽象行政行為維護國企壟斷地位或壟斷權益便具有自然傾向和長期慣性，如成品油市場行業(yè)主管部門賦予石油巨頭市場特權，壟斷生產(chǎn)經(jīng)營石油類的自然資源，劃分其市場地域范圍，嚴重破壞了市場對社會公用性資源的基礎性配置作用，阻礙了統(tǒng)一性和競爭性市場的全面形成和發(fā)展，是典型的行政性壟斷行為對市場秩序的破壞。破除石油行業(yè)行政壟斷，需要培育自由的市場競爭環(huán)境，降低其相應的市場準入門檻，形成公平、自由的市場競爭秩序。首先要讓民營資本自由進入石油行業(yè)，公平地參與競爭。市場的開放不應該僅僅是成品油的流通環(huán)節(jié)，石油行業(yè)的生產(chǎn)、煉化、輸送環(huán)節(jié)都應該形成競爭性的市場環(huán)境，政府不得賦予石油巨頭特權人為地分割市場排斥競爭。政府需要構建適宜的政策環(huán)境，國務院及其相關部門應當撤銷阻礙民營企業(yè)進入石油行業(yè)的抽象性行政行為，同時，撤銷賦予石油巨頭的市場特權。[9]

(三)培育多元化市場主體，實現(xiàn)有效競爭

多元化的市場競爭主體是打破石油行業(yè)行政壟斷行為的關鍵。目前我國成品油市場形成中國石油、中國石化、中國海油三家國有企業(yè)三分“石油壟斷市場”天下的寡頭壟斷格局，成品油市場競爭機制尚未建立，公正自由的競爭作用非常有限。中國是世界第二大石油消費國，國內(nèi)石油資源供應不足，嚴重依賴進口。中國龐大的市場及巨大的消費需求，僅由三大石油公司提供是不合理的。中國石油行業(yè)的市場主體數(shù)量應該與歐美等石油消費大國的市場主體數(shù)量相當，因此，增加市場主體數(shù)量是有效改變其壟斷狀況，破解行政壟斷難題的關鍵。市場主體數(shù)量應當適中，數(shù)量太多，容易出現(xiàn)惡性競爭，市場混亂，規(guī)模經(jīng)濟難以實現(xiàn)；市場主體數(shù)量太少，不能滿足巨大市場的消費需求，也不利于實現(xiàn)石油的供需平衡。培育多元化的市場主體應該構建國企、民營企業(yè)、域外石油公司共同組成的市場體系。國有石油巨頭規(guī)模大，但效率低，管理水平低，腐敗頻發(fā)，需要進行國際化、市場化的經(jīng)營模式改革。民營企業(yè)數(shù)量多，但經(jīng)營分散，力量弱小，生產(chǎn)能力有限，需要政策扶持和促進中小微型企業(yè)之間合并和重組。外資企業(yè)技術條件好，經(jīng)營管理能力強，但嚴重威脅國家石油戰(zhàn)略的安全，因此需要慎重引入。

(四)逐步加大定價機制的市場化程度，增強價格透明度

經(jīng)過四次改革，成品油市場定價機制進一步與國際接軌，但制度仍有許多不完善的地方。我國成品油市場改革的最終目標是完全放開市場價格，最終由市場競爭形成市場價格機制。國家不再直接干預石油市場價格，僅通過稅收政策、貨幣政策等方式來穩(wěn)定市場。全面開放石油價格，需要滿足三方面的要求，首先，開放原油進口，允許民營企業(yè)進口原油，增加原油市場供應量。其次，開放成品油批發(fā)市場，允許民營企業(yè)自由經(jīng)營、批發(fā)成品油。最后，開放成品油零售市場。符合安全條件的企業(yè)、個體工商戶均可以成立加油站銷售成品油。石油市場完全開放后，市場競爭機制當然會迅速形成，價格會逐步趨于合理。成品油市場化改革一步到位是不理性的，改革需要循序漸進，分步推進。當前國際經(jīng)濟不景氣，國際油價波動較大，油價完全開放，對國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定極為不利；且我國石油戰(zhàn)略儲備建設尚不完備，政府利用稅收、利率等經(jīng)濟手段調(diào)控石油市場的能力仍然不足，貿(mào)然全面開放石油市場會帶來石油供應與國家能源安全等諸多難題。從國際形勢及國情出發(fā)，有限制地與國際油價接軌可以減少國際油價對國內(nèi)經(jīng)濟的沖擊，保障國家經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。[15](P57～61)

(五)完善行政壟斷法律責任制度，構建責任體系

根據(jù)我國《反壟斷法》第五十一條的規(guī)定，行政主體濫用行政權力實施排除、限制競爭行為的行為屬于行政性壟斷行為，然而該條款對其處罰責任的規(guī)定非常乏力。實施行政壟斷的主體由其上級機關責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分，同時賦予反壟斷執(zhí)法機構提出處理意見的權力。我國《反壟斷法》有其獨立的法律責任規(guī)定和執(zhí)行程序，但對行政性壟斷行為的法律責任設置，主張由實施行政壟斷行為的上級行政主管部門給予處罰，而上下級行政機關之間的利益關系復雜，很難做出公正合理的處罰決定，這不利于有效遏制行政性壟斷行為的再次發(fā)生。至于反壟斷執(zhí)法機構的處理建議權，似乎可有可無，其無力制止行政性壟斷行為。因此，進一步完善行政壟斷的法律責任制度十分必要。首先，細化行政壟斷行為的法律責任形式。我國《反壟斷法》原則、籠統(tǒng)地規(guī)定行政性壟斷行為的法律責任分為上級機關責令改正、內(nèi)部行政處分兩類。該責任形式不明確，處罰方式不具體，需要進一步明確、具體。較輕的行政性壟斷行為，責任形式可以為勸告、撤銷違法行為等；較重的違法行政壟斷行為，可以設立沒收違法所得、罰款等；對直接責任人員的處分形式應該更加具體，如罰款、撤職、降級等。其次，在責任形式中增加民事責任。行政性壟斷行為在促進壟斷者獲取超額利益的同時，又損害了市場中其他主體的合法利益，具有民事違法性。因此，應當要求行政壟斷的責任人和獲利的壟斷企業(yè)承擔相應的民事責任，包括停止侵害、排除妨害、損害賠償?shù)蓉熑涡问?。其三，在責任形式中增加刑事責任。行政性壟斷行為產(chǎn)生的后果比較嚴重、危害性巨大的，應該引入刑事責任，用刑法手段遏制行政壟斷。美國是世界上最早規(guī)定“壟斷行為入罪”的國家之一，其對實施的行政壟斷行為應該追究其刑事責任，對行政壟斷責任人可以處以監(jiān)禁、罰金等刑罰或其他刑事制裁措施。[16](P14～17)此外，強化《反壟斷法》的執(zhí)法措施，堅決懲治排除、限制競爭的各類行為，是石油行業(yè)反壟斷規(guī)制的直接對癥之藥；改革成品油價格形成機制，禁止石油壟斷企業(yè)參與到價格機制形成的全過程和具體環(huán)節(jié)中；盡早出臺石油行業(yè)特別法，與《反壟斷法》一起形成石油行業(yè)健全的法律規(guī)制體系。最后，要建立反壟斷私人訴訟機制，確保消費者能有制度通道以維護自身合法權益，免受壟斷行為侵害。[11]

(六)完善相關配套措施，提升綜合治理能力

在高油價的情況下，處理好石油企業(yè)與石油需求主體的利益關系，解決高油價帶來的矛盾問題顯得尤為重要。為了保證石油價格改革的順利進行，需要完善相關配套措施，避免經(jīng)濟動蕩。其一，建立石油企業(yè)內(nèi)部的相應的利益調(diào)整機制。在國際油價過度上漲時，發(fā)揮石油巨頭上中下游一體化經(jīng)營的優(yōu)勢，消化部分油價上漲的不良影響，減輕石油價格上漲對下游企業(yè)的威脅。當石油價格“批零倒掛”時，部分企業(yè)會出現(xiàn)經(jīng)營困難。石油巨頭應該啟動內(nèi)部上下游企業(yè)之間的利益調(diào)節(jié)機制，以生產(chǎn)環(huán)節(jié)的損失彌補煉油企業(yè)的虧損，平衡各環(huán)節(jié)利益關系，保障國內(nèi)成品油市場的供應。其二，形成行業(yè)價格聯(lián)動機制。成品油價格波動對民航、鐵路、公交、出租車等行業(yè)影響較大，然而這些行業(yè)多數(shù)實行的是政府定價。因此，需要建立民航運輸、鐵路運輸、出租車等行業(yè)與成品油價格的聯(lián)動機制，及時解決成品油價格調(diào)整對這些行業(yè)的不利影響。其三，在石油消費方面對于弱勢群體和公益性行業(yè)要進行相應的補貼。為了促進成品油價格改革的順利實施，對受成品油價格改革影響較大的弱勢群體和公益性行業(yè)應該給予政府補貼。補貼的群體、行業(yè)主要包括種糧農(nóng)民、漁業(yè)、林業(yè)、城市公交等農(nóng)業(yè)和公益性領域。其四，健全財政調(diào)節(jié)機制對石油漲價收益的調(diào)節(jié)。國家對煉化企業(yè)進行補貼，當然需要對石油開采獲取的特別利潤進行征收。2006年國務院下發(fā)了一系列關于石油特別收益金征收、管理的政策文件，如《國務院關于開征石油特別收益金的決定》《石油特別收益金征收管理辦法》等，決定征收石油特別收益金，即開采、銷售國產(chǎn)原油的企業(yè)因價格大幅上漲所獲得超額收入，按比例向中央財政上繳石油特別收益金。石油特別收益金的征收在一定程度上可以改變石油巨頭“旱澇保收”的現(xiàn)狀，促進市場公平、公正地發(fā)展，維護國家利益和社會整體利益，促進消費者福利的不斷提升。[17](P13～17)

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