○ 陳國(guó)棟

(大連理工大學(xué) 法律系， 遼寧 大連 116024)

新修的《中國(guó)人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條第11項(xiàng)規(guī)定：公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的，可以向人民法院提起行政訴訟。”這一條款迅速激活了沉悶已久的行政合同研究與實(shí)踐。借此東風(fēng)，不僅行政法學(xué)者大肆鼓吹、擴(kuò)張行政協(xié)議的范圍，而且一些法官也趁機(jī)在案件中將一些在立法上還未明確其屬性的合同納入行政協(xié)議的范圍。面對(duì)此輪行政合同擴(kuò)軍狂潮，著名民法學(xué)家崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為，這些主張事關(guān)法律適用、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”及“法無(wú)授權(quán)不可為”的大原則、相對(duì)人的民事權(quán)益有無(wú)切實(shí)保障、社會(huì)經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展以及學(xué)說(shuō)體系等重大問(wèn)題，不可不辨，因此發(fā)表《行政合同族的邊界及其確定依據(jù)》，試圖否定政府采購(gòu)合同、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、公共工程建設(shè)合同等合同的行政合同屬性?！?〕

此番行政合同與民事合同之爭(zhēng)，實(shí)際上是自行政合同從法國(guó)誕生之日起就存在的經(jīng)典命題的延續(xù)：行政合同究竟是合同理論中的意思自治工具，還是旨在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)之良好運(yùn)作的合作機(jī)制？〔2〕進(jìn)言之，糅合了行政性與合同性這兩種要素的行政合同，究竟是行政性為主，還是合同性為主？而此番崔教授所主張的正是，基于意思自治性，上述合同的合同性而非行政性才是其本質(zhì)，才是其主流?！?〕應(yīng)該說(shuō)，崔教授的批評(píng)一定程度上指出我國(guó)行政合同研究與制度建構(gòu)的問(wèn)題，既值得行政法學(xué)界反思，也能促進(jìn)行政合同制度的完善。但是，這些批評(píng)建基于對(duì)行政合同行政性的重大誤解，既抵牾捍格于行政合同之法律屬性，也與公權(quán)力控制、人權(quán)保障、糾紛解決等目標(biāo)背道而馳。為助益于學(xué)界與實(shí)務(wù)界更為深入、全面、細(xì)致地理解行政性與合同性這兩種屬性在行政合同制度中的構(gòu)成，筆者特就如何理解行政合同的行政性提出一己之見(jiàn)，直面行政合同到底是行政性多一點(diǎn)還是合同性多一點(diǎn)這一決定行政合同究竟該由公法還是私法調(diào)整的根本問(wèn)題，并與崔教授商榷。

一、行政合同行政性的本源

(一)既有行政合同確定依據(jù)之問(wèn)題

的確，我國(guó)學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)沿用行政合同的起源國(guó)——法國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，〔4〕依據(jù)合同的主體是行政機(jī)關(guān)、合同的內(nèi)容是有關(guān)行政管理的公共事務(wù)因而具有公益性以及行政機(jī)關(guān)在合同中具有變更、解除合同的優(yōu)益權(quán)等標(biāo)準(zhǔn)，〔5〕主張政府采購(gòu)合同、公共工程合同以及國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同等合同屬于行政合同。毋庸諱言，正如崔建遠(yuǎn)教授等民商法學(xué)者的質(zhì)疑所顯示的，這些依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)未能獲得我國(guó)民法學(xué)界的認(rèn)同，未能有力地證成上述合同的行政性。

首先，法國(guó)通行的行政合同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不具有直接適用于我國(guó)的正當(dāng)性。的確，上述合同在法國(guó)均屬于行政合同，〔6〕但這歸功于法國(guó)人在法國(guó)大革命之后形成的公私法劃分標(biāo)準(zhǔn)、法國(guó)行政法的公務(wù)學(xué)說(shuō)與狄驥等人的實(shí)證主義社會(huì)法學(xué)理論。〔7〕也正因?yàn)樯鲜鰳?biāo)準(zhǔn)植根于法國(guó)獨(dú)特的法學(xué)理論、理念與歷史，所以即使是作為其鄰居并深受其行政法影響的德國(guó)，也沒(méi)有接受這一套行政合同認(rèn)定依據(jù)?！?〕同理，在我國(guó)法學(xué)界沒(méi)有全盤接受法國(guó)公、私法之劃分標(biāo)準(zhǔn)及其背后的理念、學(xué)說(shuō)的大背景下，單單移植20世紀(jì)90年代之前法國(guó)行政合同理論所提出的這一套標(biāo)準(zhǔn)，并不能有力證成上述合同的行政性。進(jìn)言之，當(dāng)我國(guó)學(xué)者運(yùn)用這些依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)來(lái)論證合同的行政性時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其適用性予以本土化的合法性論證，而不是采取拿來(lái)主義態(tài)度，直接以其乃法國(guó)通行的理念與制度作為我國(guó)接受這些合同行政性的依據(jù)。

其次，我國(guó)學(xué)者運(yùn)用這些標(biāo)準(zhǔn)時(shí)稍欠嚴(yán)謹(jǐn)。正如崔建遠(yuǎn)教授所批評(píng)的，在論證合同行政性時(shí)，有些學(xué)者要么“抓住一點(diǎn)不及其余”，“只要尋覓到合同含有公益性、實(shí)現(xiàn)行政管理職能、載有行政優(yōu)益權(quán)的色彩，哪怕該合同關(guān)系及其運(yùn)作距離實(shí)現(xiàn)公益性、行政管理職能相隔著幾個(gè)因果鏈條”，就將一些合同納入行政合同范圍；要么忽略行政機(jī)關(guān)所處的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的法律關(guān)系屬性，忽略行政機(jī)關(guān)兼具私法人與公法人兩重身份的事實(shí)，徑直因?yàn)楹贤环疆?dāng)事人是行政機(jī)關(guān)就將該合同界定為行政合同。這種隨意解釋合同行政性、選擇性運(yùn)用論據(jù)的方法破壞了行政合同這一概念的嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性，也減損了合同行政性論證的說(shuō)服力。

最后，這些標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有真正對(duì)準(zhǔn)我國(guó)行政合同行政性論證的真正問(wèn)題與核心問(wèn)題，因而未能有效反映我國(guó)行政合同區(qū)別于民事合同的本質(zhì)。正如崔建遠(yuǎn)教授所指出的，許多學(xué)者并未真正貫徹根據(jù)合同的主要方面、主要矛盾確定其歸屬法域的方法，而是僅僅因?yàn)閲?guó)有土地使用權(quán)出讓合同中有諸如行政處罰、強(qiáng)制回收等行政因素，就將其界定為行政合同。進(jìn)言之，這些標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有回答行政合同到底是以行政性還是合同性為主這一核心問(wèn)題。就此而言，只有確定合同的主要方面與主要矛盾，證成上述合同更具行政性而不是合同性，才能將它們納入行政合同范圍。而移植自法國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)所回應(yīng)的只是法國(guó)語(yǔ)境中的問(wèn)題而不是行政合同的中國(guó)問(wèn)題，自然難以勝任這一任務(wù)。

(二)行政合同行政性的本源

不過(guò)，盡管存在上述問(wèn)題，筆者依然認(rèn)為政府采購(gòu)合同、公共工程合同以及國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同等屬于行政合同。這是因?yàn)?，上述?biāo)準(zhǔn)只是法國(guó)人在特定時(shí)期、特定歷史背景下基于特定理論提出來(lái)的，它們充其量只是行政合同行政性的一些側(cè)面，而不是其行政性的本源，合同不具有上述特性，并不意味著其并非行政合同。而且，自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，在新自由主義理論與福利行政的沖擊下，西方行政合同的理論、制度與實(shí)踐都有了蓬勃發(fā)展，即使是法國(guó)行政合同，也經(jīng)歷著從公共服務(wù)到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的變化，〔9〕變得越來(lái)越“歐盟法化”，〔10〕在行政性上呈現(xiàn)出更為豐富的形態(tài)與內(nèi)涵。因此，我們自然不應(yīng)再刻舟求劍，以過(guò)往尺度來(lái)評(píng)判、論證如今行政合同的行政性，而是應(yīng)該以新的視角理解、闡釋行政合同的行政性并指導(dǎo)行政合同的制度建構(gòu)。

那么，上述行政合同行政性的本源何在呢？其本源就在于行政機(jī)關(guān)所處分、所交易資源的公共性，而不在于這些合同是否是為了直接服務(wù)于公眾，是否屬于崔建遠(yuǎn)教授所理解的那種公務(wù)執(zhí)行?！?1〕政府采購(gòu)合同要運(yùn)用公共財(cái)政資金換取商品與服務(wù)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同要交易國(guó)有土地使用權(quán)換取資金，公共工程建設(shè)合同要出讓政府資金、國(guó)有土地使用權(quán)或是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)換取私人投資、建設(shè)公共工程，而無(wú)論是政府資金，還是國(guó)有土地或是其他國(guó)有自然資源、政府基于行政壟斷而掌握的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，都屬于公共資源范疇。它們是由國(guó)家代表全民所有而非私人所有的財(cái)產(chǎn)或具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值之物，應(yīng)受公共性邏輯而非私法自治邏輯的支配。正是這種公共性，決定了上述行政合同自20世紀(jì)80年代以來(lái)逐漸尊奉物有所值原則。

所謂物有所值原則，簡(jiǎn)言之是指行政機(jī)關(guān)簽訂行政合同時(shí)應(yīng)當(dāng)以最小的公共資源支出換取效益最大化的商品或服務(wù)?！?2〕對(duì)資源出讓類合同來(lái)說(shuō)，就是換取最大數(shù)額的金錢。當(dāng)然，在實(shí)踐中物有所值并不意味著僅僅以價(jià)格為行政合同簽訂的唯一考慮要素，它也可能包含著一些非常規(guī)的要求，比如要求私方締約人的工作環(huán)境、勞工待遇等達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)以滿足善治。之所以奉行物有所值原則，就是因?yàn)橘Y源的公共性決定了資源轉(zhuǎn)讓時(shí)必須確保其公共性不因?yàn)檗D(zhuǎn)讓而流失，公共性或民主性由此構(gòu)成了現(xiàn)代民主國(guó)家行政合同的本質(zhì)要求，〔13〕成為公法學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)?！?4〕相應(yīng)地，行政合同不能從私法自治原理出發(fā)，僅從滿足于雙方當(dāng)事人私人利益的角度來(lái)理解并進(jìn)行制度建構(gòu)，而應(yīng)該首先從滿足合同的民主維度，即對(duì)人民利益負(fù)責(zé)，回饋于人民，盡可能從公共利益最大化的角度出發(fā)加以建構(gòu)。也就是說(shuō)，“行政機(jī)關(guān)作為納稅人財(cái)產(chǎn)的管理人，其有采取合理的管理措施以縮小績(jī)效落差的財(cái)政責(zé)任。”〔15〕因此，合同制度必須限制、規(guī)范行政機(jī)關(guān)的締約權(quán)，避免行政機(jī)關(guān)利用締約權(quán)徇私舞弊、貪贓枉法，將締約權(quán)變成謀求私利的工具，或是恣意行使締約權(quán)以致公共資源浪費(fèi)，沒(méi)有獲得合理對(duì)價(jià)。為此，在政府采購(gòu)規(guī)模越來(lái)越大、范圍越來(lái)越廣、類型越來(lái)越多因而政府支出的民主性控制越來(lái)越受到重視的情況下，〔16〕物有所值逐漸成為政府采購(gòu)、政府外包等合同行為所遵循的基本原則。比如，在英國(guó)工黨政府所擬定的旨在實(shí)現(xiàn)更好采購(gòu)的政府采購(gòu)政策中，物有所值是具有普遍指南性地位的原則之一，并肩于程序理性原則與穩(wěn)定性原則。為了落實(shí)這一原則，1999年英國(guó)成立了The Office of Government Commerce(OGC)以改變以往部門林立卻無(wú)人對(duì)政府采購(gòu)負(fù)總責(zé)的情況?！?7〕法國(guó)早就規(guī)定特別重要的合同必須經(jīng)政府授權(quán)才能簽訂，達(dá)到一定數(shù)額的合同必須咨詢專門委員會(huì)意見(jiàn)，財(cái)政部門專門設(shè)立合同委員會(huì)負(fù)責(zé)研究合同的合理化措施，合同的標(biāo)準(zhǔn)化和協(xié)調(diào)問(wèn)題，擬定政府締結(jié)合同的政策?！?8〕我國(guó)也不例外。比如《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第4條第2款即規(guī)定，政府發(fā)起PPP項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)由行業(yè)主管部門提出項(xiàng)目建議，由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。之所以不管是一開(kāi)始就承認(rèn)行政合同制度的法國(guó)，還是不采取公、私法分立制度因而沒(méi)有法國(guó)式行政合同制度的英國(guó)、美國(guó)，或是我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，都普遍的承認(rèn)這一原則，就是因?yàn)橹灰姓J(rèn)人民民主原則，只要承認(rèn)公共資源應(yīng)當(dāng)為人民所共有、共享、共治，就會(huì)要求行政機(jī)關(guān)遵守物有所值原則，依法行使其公共資源處分權(quán)與合同締結(jié)權(quán)。也正因?yàn)槿绱?，在?dāng)前的歐盟及其成員國(guó)，不論如何認(rèn)定合同的性質(zhì)，該合同的締結(jié)、履行、救濟(jì)各階段，都受到相同規(guī)制，只要該合同是以處分一定數(shù)額以上公共資金為前提。〔19〕

二、資源公共性視角下行政合同的行政性

基于資源公共性，我們可從目的與手段兩方面對(duì)上述合同的公益性與公務(wù)執(zhí)行性作出超越傳統(tǒng)法國(guó)行政法的解釋，進(jìn)而超越單純的法律移植層面，證成上述行政合同在實(shí)質(zhì)上的行政性。

(一)行政合同的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共資源效益最大化

從資源公共性視角出發(fā)，上述行政合同的目的首先在于實(shí)現(xiàn)公共資源效益最大化，從而實(shí)現(xiàn)物有所值原則。就此而言，行政合同在目的上的行政性不是法國(guó)行政法中所指的行政合同是直接為公眾提供公共服務(wù)，或是履行某種專門行政職能，而是要實(shí)現(xiàn)公共資源的效益最大化。因?yàn)楣操Y源具有民治、民有與民享性質(zhì)，公共資源本身就是公益，其也必然會(huì)轉(zhuǎn)化為公益，因此只要實(shí)現(xiàn)了公共資源效益的最大化，即意味著行政合同在本質(zhì)上是為了公益的，也是服務(wù)于公益的。即使合同本身并不直接提供以公共服務(wù)形式體現(xiàn)的公益，不是以為公眾提供公共服務(wù)為目的，但其實(shí)現(xiàn)公共資源效益最大化，也能為公共服務(wù)的增強(qiáng)、擴(kuò)張與完善提供基礎(chǔ)。比如，通過(guò)合同出讓國(guó)有土地使用權(quán)，地方政府得以獲取充分的資金，能夠更加全面有效地改善、擴(kuò)大公共服務(wù)，國(guó)有土地的公益性即可由此實(shí)現(xiàn)，人民得以共享作為公共財(cái)富的國(guó)有土地。又比如，盡管政府采購(gòu)一般商品(非采購(gòu)公共服務(wù))時(shí)該合同不是直接作為提供公共服務(wù)的方式。但是，如果該合同能實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政資金效益最大化，使這些資金能換取更多、更好的商品與服務(wù)，那么它既能充分實(shí)現(xiàn)公共資源的公共性與民主性，又盡可能地減少了公共資金的耗費(fèi)，使人民能有更為充裕的公共資金可以享用。因此，盡管工商行政管理局采購(gòu)電腦、購(gòu)買電腦維修服務(wù)以及出讓廢舊電腦距離其工商行政管理職能比較遠(yuǎn)，不符合崔教授所主張的“近因理論”與“直接執(zhí)行公務(wù)說(shuō)”，〔20〕但從實(shí)現(xiàn)公共資源效益最大化來(lái)看，還是與公益零距離的?？傊?，資源公共性視角下行政合同公益性的內(nèi)涵遠(yuǎn)超公共服務(wù)視角下行政合同的公益性，我們不能僅從合同是否是為了提供公共服務(wù)、便利于人民來(lái)判斷行政合同的公益性。

其實(shí)，從行政合同的源頭亦即公共資源是如何使用的、獲得了何等對(duì)價(jià)出發(fā)并采取有力措施來(lái)確保合同簽訂、履行過(guò)程中公共資源的效益最大化，較之從行政合同的末端即合同的目的與履行環(huán)節(jié)來(lái)關(guān)注合同公益性，更為全面、更有意義。因?yàn)?，不注重從源頭上確保合同的公益性而僅僅關(guān)注合同本身是否直接服務(wù)于公眾，完全有可能出現(xiàn)這樣兩種情形：其一，某行政合同的確服務(wù)于公眾并且履行良好，但是其所提供的服務(wù)并不能合理對(duì)價(jià)于行政機(jī)關(guān)所付出的資金。這等于公眾所能享受的公益變相地、間接地受到了侵害；其二，某合同的標(biāo)的不在于直接為公眾提供服務(wù)，因而我們不將之作為行政合同，不運(yùn)用行政合同制度對(duì)其實(shí)施控制并監(jiān)督其是否實(shí)現(xiàn)了物有所值，結(jié)果公益被私法合同無(wú)聲無(wú)息地侵蝕。因此，我們實(shí)在沒(méi)有必要只關(guān)注合同本身是否直接為公眾提供服務(wù)，或是糾結(jié)于合同距離公益是否有“七八桿子”遠(yuǎn)，〔21〕也不用受公益這樣一個(gè)高度不確定概念的困擾，只需關(guān)注合同本身是否實(shí)現(xiàn)了物有所值即公共資源效益最大化。

(二)行政合同是實(shí)現(xiàn)公共資源效益最大化的手段

既然行政合同必須尊奉物有所值原則，實(shí)現(xiàn)公共資源效益的最大化，那么合同本身就必須成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段。就此而言，行政合同的公務(wù)執(zhí)行性在于合同是行政機(jī)關(guān)處分公共資源實(shí)現(xiàn)公共資源物有所值的手段。但是，行政合同自身并不能充分實(shí)現(xiàn)這一目的，它必須和特定的裝置、方式結(jié)合起來(lái)才能夠?qū)崿F(xiàn)這一目的。這一裝置就是合同締結(jié)的公平競(jìng)爭(zhēng)程序。

在市場(chǎng)被認(rèn)為是資源配置最高效手段的時(shí)代，只有充分的公平競(jìng)爭(zhēng)，才能實(shí)現(xiàn)資源配置的市場(chǎng)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共資源的效益最大化。當(dāng)然，實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)，也是因?yàn)橘Y源公共性所內(nèi)含的共有、共享與共治要求。〔22〕為此，合同必須遵循公平競(jìng)爭(zhēng)原則來(lái)簽訂。概言之，行政機(jī)關(guān)在締結(jié)合同前必須尊重、保障所有潛在締約人公平參與締約程序的機(jī)會(huì)權(quán)，在合同締結(jié)過(guò)程中必須尊重、維護(hù)每個(gè)參與人的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)并與優(yōu)勝者締約，在締約后必須保障其他參與締約人的救濟(jì)權(quán)。為此，西方各國(guó)普遍對(duì)合同締結(jié)程序予以了正當(dāng)程序化建構(gòu)。比如，法國(guó)《公共合同法典》規(guī)定行政合同必須奉行三大原則：自由申請(qǐng)向政府供貨，即自由提出與政府締結(jié)行政合同的要求；平等對(duì)待候選者；全部程序透明?！?3〕在英國(guó)，政府合同締約程序的公平競(jìng)爭(zhēng)原則被歸為程序合理(propriety)原則。〔24〕美國(guó)聯(lián)邦政府20世紀(jì)80年代即出臺(tái)了政府采購(gòu)法，要求政府采取公平、公正、公開(kāi)的程序來(lái)授予、締結(jié)行政合同?！?5〕我國(guó)的招投標(biāo)制度、〔26〕政府采購(gòu)制度、〔27〕行政許可制度〔28〕以及基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度〔29〕等都堅(jiān)持了這一原則。

就此而言，不是行政機(jī)關(guān)自愿選擇以簽訂合同的方式來(lái)配置資源，而是物有所值原則要求行政機(jī)關(guān)運(yùn)用市場(chǎng)方式來(lái)配置資源，而采用市場(chǎng)模式來(lái)配置公共資源，就必然要運(yùn)用合同這一形式。因?yàn)槟膫€(gè)市場(chǎng)主體想通過(guò)這一方式獲得公共資源是不確定的，哪個(gè)市場(chǎng)主體愿意為之參與競(jìng)爭(zhēng)是不確定的，哪個(gè)市場(chǎng)主體愿意為之付出多大對(duì)價(jià)是不確定的，而且市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果也是不確定的，效益最大化也決定了行政機(jī)關(guān)不可能用事先確定好的規(guī)則將效益固值化，所以行政機(jī)關(guān)必然要運(yùn)用合同這樣一種既能夠容納市場(chǎng)主體自我意愿又保留了效益最大化所需靈活空間的制度。因此，與其說(shuō)行政機(jī)關(guān)是在通過(guò)合同來(lái)配置資源，不如說(shuō)是在通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置資源，合同不過(guò)是市場(chǎng)化的客觀結(jié)果而不是行政機(jī)關(guān)的主觀追求?；蛘哒f(shuō)，行政合同的要義不在于合同，而在于市場(chǎng)化，沒(méi)有市場(chǎng)化，就沒(méi)有行政合同。而也正是基于習(xí)總書(shū)記要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的指示，〔30〕在我國(guó)公共資源配置制度與實(shí)踐中，公平競(jìng)爭(zhēng)式出讓方式的比重越發(fā)增大，單純協(xié)議式出讓領(lǐng)域則越發(fā)萎縮?！?1〕單純協(xié)議式出讓方式與公平競(jìng)爭(zhēng)式出讓方式的區(qū)分及此消彼長(zhǎng)，即鮮明地體現(xiàn)了市場(chǎng)化下行政合同的功能與本質(zhì)，鮮明地體現(xiàn)了物有所值驅(qū)動(dòng)下行政合同的競(jìng)爭(zhēng)化趨向，鮮明地體現(xiàn)了公共資源效益最大化驅(qū)動(dòng)下行政合同與民事合同的本質(zhì)區(qū)別。

由此可見(jiàn)，只有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化公平競(jìng)爭(zhēng)程序的規(guī)范與調(diào)整，經(jīng)由物有所值目標(biāo)的引導(dǎo)與要求，行政合同才可以被理解為實(shí)現(xiàn)公共資源效益最大化的方式，或者是更為高效的公共資源配置方式。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)計(jì)劃指令方式來(lái)分配資源的國(guó)家來(lái)說(shuō)，行政合同作為資源配置方式的屬性與意義更為鮮明。也就是說(shuō)，市場(chǎng)化作為一種資源配置方式，取代的是傳統(tǒng)的計(jì)劃指令式資源配置方式。就這一背景觀之，計(jì)劃與市場(chǎng)只有方式層面的區(qū)別，但并不存在著職權(quán)或職能意義上的區(qū)別，即都是行政機(jī)關(guān)行使資源配置權(quán)的方式。因此，盡管披著合同的外衣，行政合同本質(zhì)上還是行政機(jī)關(guān)行使資源配置權(quán)的手段，是一種公共權(quán)力的行使方式。行政機(jī)關(guān)通過(guò)合同所履行的公務(wù)，不是管理社會(huì)、管理公民，而是高效配置其所掌握的公共資源。進(jìn)一步說(shuō)，行政合同的行政管理性或公務(wù)執(zhí)行性首先在于其是一種管理、處分公共資源從而使其效益最大化的手段。

正因如此，盡管如崔教授所言，上述合同遵循了市場(chǎng)規(guī)律而不是遵循支配與服從邏輯，〔32〕但這并不意味這些合同就是民事合同而非行政合同。遵循市場(chǎng)規(guī)律，只是意味著行政機(jī)關(guān)必須采取市場(chǎng)化公平競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)物有所值，而不意味著行政機(jī)關(guān)要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)意思自治。對(duì)于以意思自治為核心價(jià)值的民事合同來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)是意思自治的前提，因?yàn)槭袌?chǎng)使得當(dāng)事人有了選擇的自由從而能夠意思自治；但在行政合同這里，市場(chǎng)化不過(guò)是確保物有所值的手段。進(jìn)一步說(shuō)，市場(chǎng)具有兩種面向，一種是主觀面向，契合于意思自治，服務(wù)于私法自治；另一種是客觀面向，契合于資源的高效配置，服務(wù)于公共資源的物有所值。盡管物有所值也是主觀追求，但是這一主觀追求只能通過(guò)市場(chǎng)化方式才得以客觀化，才得以可量度化。也正是因?yàn)槭袌?chǎng)化具有這一社會(huì)效果，一些公法學(xué)者才將市場(chǎng)化視為一種新的行政管理方式，視為新行政法的要素之一。〔33〕

正因如此，崔教授認(rèn)為行政機(jī)關(guān)出讓國(guó)有自然資源的行為屬于行使民法上國(guó)家所有權(quán)的物權(quán)行為，而不是行政行為，不是公務(wù)執(zhí)行行為，〔34〕是站不住腳的。〔35〕如上所述，不是行政機(jī)關(guān)在行使物權(quán)權(quán)能、通過(guò)合同出讓國(guó)土資源，而是行政機(jī)關(guān)要通過(guò)市場(chǎng)化這一資源配置方式來(lái)行使公共資源的配置職能，合同不過(guò)是資源配置職能的必然形式與手段而已。從這個(gè)意義上，所謂資源物權(quán)同樣是市場(chǎng)化資源配置權(quán)的表現(xiàn)形式。如果不是因?yàn)榉钚惺袌?chǎng)化，行政機(jī)關(guān)就不會(huì)用行政合同這種形式來(lái)配置資源，就不會(huì)有所謂出讓國(guó)有自然資源的物權(quán)權(quán)利。因此，物權(quán)說(shuō)無(wú)法從根本上匹配行政合同作為公共資源配置方式的內(nèi)核與本質(zhì)。

三、資源公共性約束下行政合同構(gòu)造上的行政化

資源公共性不僅重新定義了行政合同的目的與手段屬性，使其在本質(zhì)上與民事合同相區(qū)別，而且也對(duì)行政合同的具體構(gòu)造產(chǎn)生了深遠(yuǎn)、廣泛的影響，幾乎全面否定了行政機(jī)關(guān)決定是否締約、與誰(shuí)締約、契約內(nèi)容、契約形式、變更和解除契約的自由，〔36〕使得行政合同不再受民事合同意思自治原則的支配，不再保持著崔教授一再?gòu)?qiáng)調(diào)的平等、自愿的面貌?！?7〕進(jìn)言之，資源公共性使得上述合同的民事合同性日漸稀薄，行政性越發(fā)濃烈，與民事合同所強(qiáng)調(diào)的契約自由漸行漸遠(yuǎn)，從而在整體上、本質(zhì)上當(dāng)歸屬于行政合同而非民事合同。

(一)行政機(jī)關(guān)合同締結(jié)權(quán)的行政化

如前所述，資源公共性必須通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)程序選擇締約人。這就使得行政機(jī)關(guān)的合同締結(jié)權(quán)行政化了，即締結(jié)合同成為行政機(jī)關(guān)的公共職責(zé)與公法義務(wù)。

一方面，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上并不具有決定是否運(yùn)用合同來(lái)處分公共資源的自由。比如，《招標(biāo)與拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第6條規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照出讓計(jì)劃，會(huì)同城市規(guī)劃等有關(guān)部門共同擬訂擬招標(biāo)拍賣掛牌出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時(shí)間和其他條件等方案，報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。就是說(shuō)，土地管理機(jī)關(guān)只能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性合同方式來(lái)出讓國(guó)土使用權(quán)，不能采取其他形式。由此，通過(guò)合同來(lái)出讓土地，就成為土地管理機(jī)關(guān)不可回避的職責(zé)，而非自由。

另一方面，行政機(jī)關(guān)失去了按照自我意志選擇締約人的自由。合同締結(jié)程序的市場(chǎng)化亦即公平競(jìng)爭(zhēng)化意味著任何公民、法人或其他組織，都可以自由進(jìn)入合同締結(jié)程序通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)競(jìng)?cè)『贤喗Y(jié)權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)此不得拒絕。顯然，市場(chǎng)化將公民私法層面的締約自由發(fā)展為更為高級(jí)的、公法層面的締約權(quán)利，因?yàn)樗枪窕谫Y源公共性及其所衍生的資源平等原則，要求國(guó)家做出特定作為或不作為行為的權(quán)利。法國(guó)學(xué)者即認(rèn)為這種權(quán)利根植于法國(guó)人權(quán)宣言第六條與第十四條，〔38〕這一觀點(diǎn)最終得到了法國(guó)憲法法院的承認(rèn)?！?9〕受公平競(jìng)爭(zhēng)原則與相應(yīng)的締約權(quán)利的約束，行政機(jī)關(guān)私法層面的締約自由演變?yōu)楣▽用娴木喖s義務(wù)。它必須公平對(duì)待任何一個(gè)參與競(jìng)標(biāo)者，并與其中的優(yōu)勝者簽訂合同。這實(shí)際上意味著，只要公民行使了對(duì)締結(jié)合同之機(jī)會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，參與了競(jìng)標(biāo)并獲得勝利，那么他就可以凌駕于行政機(jī)關(guān)，要求行政機(jī)關(guān)與之簽訂合同?！?0〕由此，行政機(jī)關(guān)決定是否締結(jié)合同、與誰(shuí)締結(jié)合同的自由被極大限縮。

當(dāng)然，基于現(xiàn)代民法的締約過(guò)失理論，〔41〕在私法合同締結(jié)過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生締約人的程序性締約權(quán)，即在發(fā)布要約邀請(qǐng)的情況下，受要約邀請(qǐng)人有要求邀請(qǐng)發(fā)布人在程序上公平對(duì)待的權(quán)利。但是，這種權(quán)利與行政合同中相對(duì)人的公平締約權(quán)大相徑庭。前者產(chǎn)生于私人發(fā)出要約邀請(qǐng)之后，后者則產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)發(fā)出要約邀請(qǐng)之前。換言之，前者是要約邀請(qǐng)所產(chǎn)生的，后者則是先于要約邀請(qǐng)的。這是因?yàn)?，私法中的要約邀請(qǐng)受民事主體意志所主導(dǎo)，可以針對(duì)發(fā)布主體所中意的任何主體而發(fā)出，只是因?yàn)檎\(chéng)實(shí)信用原則與信賴?yán)姹Ｗo(hù)，民事主體在發(fā)布招投標(biāo)公告后對(duì)獲得要約邀請(qǐng)者有給予公平機(jī)會(huì)的義務(wù)；而行政合同中的要約邀請(qǐng)受資源公共性所要求的公平競(jìng)爭(zhēng)原則所限，必須針對(duì)全社會(huì)發(fā)出。因此，民事合同中受要約邀請(qǐng)人之外的其他市場(chǎng)主體，被排除在投標(biāo)程序之外，沒(méi)有要求參與競(jìng)標(biāo)并簽訂合同的權(quán)利，而行政合同正好相反。

(二)行政合同締結(jié)程序的行政化

資源公共性決定了每個(gè)公民都享有公平締約權(quán)，所以除非基于一些特定、法定事由，從標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、要約邀請(qǐng)、投標(biāo)資格審查到競(jìng)標(biāo)、決標(biāo)的整個(gè)締約過(guò)程，都必須貫徹公平、公正與公開(kāi)原則，而不能基于行政機(jī)關(guān)的自我意志采取任意程序。締約程序由此變得高度行政化，高度正當(dāng)程序化。

正當(dāng)程序化表現(xiàn)為很多方面。比如，在合同締約前階段，行政機(jī)關(guān)必須通過(guò)影響力廣泛的公共媒介發(fā)布招投標(biāo)信息，以實(shí)現(xiàn)締約程序的公開(kāi)化。限于篇幅，本文主要從締約流程出發(fā)簡(jiǎn)要說(shuō)明締約程序如何實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序化。在這一過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)公平、公正與公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)不能像私法合同發(fā)包人那樣掌握著從標(biāo)準(zhǔn)制定、程序?qū)嵤┑骄喖s人選擇的全部權(quán)力，而是按照職能分離原則，將締約程序分成若干環(huán)節(jié)，分別由不同主體掌握、實(shí)施，從而高度分化締約程序與締約權(quán)。〔42〕一般來(lái)說(shuō)，首先由行政機(jī)關(guān)決定是否實(shí)施市場(chǎng)化以及何種市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)——這一標(biāo)準(zhǔn)必須接受公平競(jìng)爭(zhēng)原則的審查，然后再由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一的公共資源交易中心來(lái)組織、實(shí)施競(jìng)標(biāo)，最后則由行政機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員與從專家?guī)熘须S機(jī)遴選出來(lái)的專家所組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)業(yè)已制定的標(biāo)準(zhǔn)和競(jìng)標(biāo)人所提交的競(jìng)標(biāo)文件來(lái)確定誰(shuí)是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝者。由此，行政機(jī)關(guān)不再既是標(biāo)準(zhǔn)制定者，又是資源提供者，還是交易服務(wù)者，更是行為監(jiān)控者。另一方面，為保障公平、公開(kāi)與公正，在締約人選定后的合同締結(jié)階段，行政機(jī)關(guān)也不能像私法合同發(fā)包人那樣，采取私下的、個(gè)別的、面對(duì)面協(xié)商的程序，與締約參與人就合同內(nèi)容再次展開(kāi)詳細(xì)協(xié)商，而是必須嚴(yán)格遵守此前行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)與競(jìng)標(biāo)人所提交的競(jìng)標(biāo)文件。這實(shí)際上意味著，行政機(jī)關(guān)最終所締結(jié)的合同的內(nèi)容，都是要受公平、公正與公開(kāi)的締約程序檢視與約束的。這實(shí)際上是行政程序制度中案卷排他性原則、避免單方接觸原則在合同締結(jié)程序中的體現(xiàn)。

私法合同顯然無(wú)需經(jīng)過(guò)如此繁復(fù)、嚴(yán)格的締約程序，至少法律不要求如此。正如英國(guó)學(xué)者指出的，法院往往會(huì)因?yàn)檎窃谕ㄟ^(guò)合同而行使權(quán)力，因此拒絕對(duì)政府適用自然正義這一常見(jiàn)的行政法原則；因?yàn)樵谒椒ê贤?，自然正義不適用于先合同階段，此時(shí)尚未簽訂合同，法院無(wú)法從中發(fā)掘出隱含的配對(duì)好的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！?3〕換言之，因?yàn)樗椒ê贤那昂贤A段并不存在著約束雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所以不需要運(yùn)用法律程序?qū)喖s前階段予以規(guī)制。當(dāng)然，民事合同中也存在著發(fā)包人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序選擇合同當(dāng)事人的情形，比如出于保障公司利益、股東利益的考慮而通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序來(lái)確保廉潔與效率。但它不是從保護(hù)公民合同締結(jié)機(jī)會(huì)的角度出發(fā)的。因此，私法并不尋求對(duì)締約人選擇程序的規(guī)制以確保公平、公正的對(duì)待投標(biāo)人。〔44〕

究其根本，是因?yàn)樗椒ㄖv究的是契約自由、意思自治，關(guān)注的是意思表達(dá)的形式與效力，所以不關(guān)注交涉的過(guò)程與程序。正如陳醇教授所批判的，“程序向來(lái)就不是私法所討論的話題?！薄?5〕而眾所周知，公法極為注重行政行為的程序問(wèn)題，行政程序是行政行為的根本維度，正當(dāng)程序是行政行為基本原則，〔46〕被認(rèn)為是行政權(quán)力合理還是恣意行使的分野。因此，當(dāng)行政合同強(qiáng)調(diào)合同簽訂程序的正當(dāng)程序化時(shí)，其實(shí)就是在強(qiáng)調(diào)行政合同的行政性，就是在將行政合同的簽訂行為作為行政行為而不是私法行為來(lái)規(guī)范。

當(dāng)然，行政合同制度因此飽受批評(píng)。它將合同制度建構(gòu)的焦點(diǎn)置于政府是否經(jīng)由公平程序來(lái)締結(jié)合同，使得政府往往依賴招標(biāo)文書(shū)，卻忽略了與締約人的協(xié)商，而締約人通過(guò)面對(duì)面協(xié)商是很有可能更好地表達(dá)其意愿與能力的，〔47〕因而這種做法既與合同的本質(zhì)相悖，也妨礙了市場(chǎng)背景下合同所需的快捷而靈活的協(xié)商?！?8〕不過(guò)，縱使遭受如此嚴(yán)厲的批評(píng)，程序正當(dāng)原則或者說(shuō)公開(kāi)、公正與公平原則也沒(méi)有喪失在行政合同領(lǐng)域的基礎(chǔ)原則地位。

(三)行政合同內(nèi)容、形式上的行政化

行政合同在內(nèi)容與形式上的行政化，亦即行政合同的官僚化、格式化，是指合同條款高度近似于私人打算從行政機(jī)關(guān)那里獲得給付、許可或其他利益時(shí)所遵循的行政規(guī)則。〔49〕締約人想獲得行政合同時(shí)只能面對(duì)一套標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則，“個(gè)人只能在報(bào)價(jià)時(shí)表示一下自己的主動(dòng)性，如果契約中有報(bào)價(jià)一項(xiàng)的話；其余事項(xiàng)皆不能同政府部門進(jìn)行討論；個(gè)人的自由僅僅在于對(duì)政府所提條件整個(gè)的表示接受還是拒絕”?！?0〕我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者也指出，“行政實(shí)務(wù)上的行政契約多屬定型化契約，……實(shí)質(zhì)的單方性相當(dāng)濃厚，雖有合意的外觀，但無(wú)合意的實(shí)質(zhì)?！薄?1〕

行政合同內(nèi)容與形式上的行政化，歸根結(jié)底在于行政機(jī)關(guān)的合同締結(jié)權(quán)必須受資源公共性的限制，本質(zhì)上是公共資源分配權(quán)。為了避免行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力損及物有所值，就必須雙管齊下，運(yùn)用實(shí)體與程序共同規(guī)范行政機(jī)關(guān)的締約權(quán)。實(shí)體方面的約束表現(xiàn)為，不根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他有權(quán)行政機(jī)關(guān)所制定除上文所說(shuō)的正當(dāng)程序控制外的規(guī)范性文件乃至具體決定，行政機(jī)關(guān)就不能合法地行使締約權(quán)。就本質(zhì)而言，這些規(guī)則既是授予行政機(jī)關(guān)簽訂合同的權(quán)力，同時(shí)也是規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)必須履行的義務(wù)的權(quán)利義務(wù)復(fù)合型規(guī)則，違背這些規(guī)則的合同越權(quán)無(wú)效。因此，這些規(guī)則必然成為行政合同的內(nèi)在組成部分。行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定合同內(nèi)容的余地由此大為限縮，幾近于無(wú)。除了這種控制機(jī)制外，行政機(jī)關(guān)還往往運(yùn)用格式合同制度〔52〕或合同指導(dǎo)制度〔53〕來(lái)規(guī)范下級(jí)行政機(jī)關(guān)的締約權(quán)。所以，行政合同必然是高度格式化的合同。

崔教授所舉例的國(guó)土出讓合同即為典型的格式化、官僚化行政合同。該合同絕非崔教授所言的，“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中雖有行政因素，如出讓人可依法對(duì)受讓人警告、罰款乃至收回建設(shè)用地使用權(quán)，但所占比重較??；而民商事法律關(guān)系占據(jù)主要地位，如雙方遵循平等、自愿和有償?shù)脑瓌t簽訂合同”，〔54〕因?yàn)椴粌H僅是警告、罰款等要素，還有出讓金標(biāo)準(zhǔn)、出讓范圍、出讓面積、出讓性質(zhì)、使用年限、出讓組織、出讓程序以及相對(duì)人違約后的責(zé)任(比如逾期不開(kāi)發(fā)則強(qiáng)制收回土地)等要素，都由行政法規(guī)定，而不由雙方協(xié)商約定?？梢哉f(shuō)，國(guó)土出讓合同的基本內(nèi)容都是由行政法規(guī)定的，合意性要素即使不能說(shuō)是蕩然無(wú)存，也可以說(shuō)是極為稀薄的。而且，這些公法規(guī)范絕非如崔教授所言類似刑法規(guī)定在民法中的出現(xiàn)，〔55〕因?yàn)樗鼈儾⒎敲袷潞贤碚撝械墓苤菩砸?guī)范，并非影響私法自治的特洛伊木馬，而是行政法理論體系中兼具授權(quán)性質(zhì)與義務(wù)性質(zhì)的規(guī)范，目的在于確保公共資源效益最大化。從民事合同中心主義、意思自治出發(fā)，將其理解為管制性規(guī)范，只會(huì)造成錯(cuò)誤的司法裁判，只會(huì)置公共利益于無(wú)人看護(hù)的窘境。

當(dāng)然，民事合同中也存在著大量格式化合同與私法合同官僚化現(xiàn)象。但問(wèn)題在于，出于物有所值原則與公平競(jìng)爭(zhēng)原則，行政合同并不排斥甚至追求合同的格式化、官僚化。民事合同則往往認(rèn)為格式合同背離了契約自由，規(guī)避了合同所本應(yīng)該約束的義務(wù)，掏空了合同的自由協(xié)商性，構(gòu)成了強(qiáng)制，〔56〕所以對(duì)格式合同抱持懷疑、排斥與限制態(tài)度。

(四)行政機(jī)關(guān)合同監(jiān)督、救濟(jì)權(quán)的行政化

基于物有所值原則，行政機(jī)關(guān)很難像私法合同中那樣基于自由意志去挑選締約人，并和締約人展開(kāi)細(xì)致協(xié)商，因此如果仍然要求行政機(jī)關(guān)像民事合同中的締約人那樣，“不具備經(jīng)常性的指揮命令權(quán)，只需在對(duì)方當(dāng)事人給付時(shí)按照合同規(guī)定的數(shù)量和質(zhì)量驗(yàn)收，無(wú)需也不應(yīng)對(duì)合同的履行過(guò)程有所干預(yù)”，〔57〕那么行政機(jī)關(guān)對(duì)履約風(fēng)險(xiǎn)的控制就會(huì)顯著弱于民事合同中的締約人，公共利益就有可能因此遭受損失卻難以得到及時(shí)補(bǔ)救。正如英國(guó)學(xué)者指出的，因?yàn)楣操Y金所換來(lái)的公共服務(wù)是不能被犧牲的、是不可以通過(guò)事后的賠償來(lái)彌補(bǔ)的，政府就不能僅僅依賴法院來(lái)解決問(wèn)題，而必須親自上陣。這樣一來(lái)，公法必然在幫助政府管理合同風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中扮演更大的角色?！?8〕公法必須為公共性設(shè)置相應(yīng)框架與機(jī)制，以免公共服務(wù)的契約化走向公共服務(wù)的反面，甚至導(dǎo)致公共性的喪失?！?9〕為此，行政機(jī)關(guān)在合同履行過(guò)程中必須對(duì)行政合同進(jìn)行管理，〔60〕對(duì)行政合同的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行問(wèn)責(zé)?！?1〕相應(yīng)地，行政機(jī)關(guān)必然要擁有強(qiáng)制性信息收集權(quán)、信息披露權(quán)、合同解除權(quán)、接管權(quán)以及懲戒權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)，而不是民法上有賴于法院的不安抗辯權(quán)、先履行抗辯權(quán)等救濟(jì)權(quán)利。換言之，行政機(jī)關(guān)在行政合同履行過(guò)程中的監(jiān)督、救濟(jì)權(quán)必然是行政權(quán)力。

也正因?yàn)樾姓贤墓操Y源配置屬性決定了行政機(jī)關(guān)必須通過(guò)優(yōu)益權(quán)來(lái)維護(hù)公共利益，所以優(yōu)益權(quán)不是因?yàn)楹贤涣⒎ㄕ咭?guī)定為行政合同才出現(xiàn)的，而是伴生于行政合同的。在法律上有一個(gè)古老的原則即人民或公眾的利益是最高的法律(Salus populi est suprema lex)。其基本的內(nèi)涵是，在所有必要的情況下，個(gè)人利益必須為眾人的利益讓步，即便延及其生命?！?2〕在公共資源本身即公益的這一前提下，行政合同中的私人利益必須讓位于公共資源效益最大化，否則公益難以得到全面保障。根據(jù)這一邏輯，作為確保公共資源效益最大化之手段的優(yōu)益權(quán)，就自然要成為以公共資源為源頭的行政合同的內(nèi)在組成部分?；蛟S正是因?yàn)槿绱?，法?guó)人也認(rèn)為優(yōu)益權(quán)是源于公共利益而不是合同與合意?！?3〕所以無(wú)論我們是否承認(rèn)這些合同的行政合同屬性，無(wú)論它們是否被法律規(guī)定為行政合同，只要它們是以公共資源的處分為前提，就必然、必須具備行政優(yōu)益權(quán)。而無(wú)需法律事先對(duì)其予以規(guī)定。而且，這些優(yōu)益權(quán)本也不可能巨細(xì)無(wú)靡地事先規(guī)定在合同之中。正如學(xué)者就英國(guó)的政府合同實(shí)踐所指出的，為數(shù)眾多的政府合同“應(yīng)該被視為面向一個(gè)目標(biāo)的尚未確定的工作合作協(xié)議而不是有關(guān)締約人義務(wù)的確定規(guī)定”?！?4〕就此而言，非得要法律或者合同事先規(guī)定優(yōu)益權(quán)，不過(guò)是帶著古典合同的眼鏡來(lái)看待行政合同，卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到行政合同本質(zhì)上是關(guān)系合同，而不是建基于契約自由的古典合同?！?5〕

因?yàn)閮?yōu)益權(quán)源于合同所交易資源的公共性，而且相對(duì)人通過(guò)合同獲得的是使用、利用公共資源的權(quán)利，因而優(yōu)益權(quán)不屬于行政機(jī)關(guān)基于法無(wú)授權(quán)不可為原則而獲得的主權(quán)性統(tǒng)治權(quán)力，其正當(dāng)性不源于傳統(tǒng)的依法行政原則?！?6〕優(yōu)益權(quán)不是作為管制公民自由與財(cái)產(chǎn)的管制權(quán)而存在，而是作為政府公共財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的一部分，并規(guī)制同樣衍生自公共財(cái)產(chǎn)的公共財(cái)產(chǎn)使用權(quán)。它不需要如同消極行政時(shí)代的行政權(quán)那樣遵循法無(wú)授權(quán)不可為原則。并非，優(yōu)益權(quán)不需要遵守依法行政原則，而是，優(yōu)益權(quán)的設(shè)定與行使，無(wú)需像管制公民消極自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)的主權(quán)性統(tǒng)治權(quán)那樣，嚴(yán)格依照法律保留、依法行政原則。只要沒(méi)有上位法限制或相反規(guī)定，只要這種權(quán)力能夠助益于公共資源效益最大化，且存在著相應(yīng)的監(jiān)督、救濟(jì)措施，行政機(jī)關(guān)就可以行使優(yōu)益權(quán)。因此，在法律沒(méi)有明確規(guī)定某合同是行政合同的情況下，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)當(dāng)遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，只有在法律明文授權(quán)之處才可行使其權(quán)力來(lái)干預(yù)行政合同的觀點(diǎn)，〔67〕是有違法理的。

而且，也正因?yàn)閮?yōu)益權(quán)源自于資源公共性，屬于公共財(cái)產(chǎn)管理權(quán)，所以它并不構(gòu)成對(duì)締約人利益的不正當(dāng)限制。對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)，如果他想基于資源公共性邏輯，通過(guò)公平機(jī)會(huì)權(quán)獲得行政合同，就不能不承受同樣源于資源公共性邏輯的優(yōu)益權(quán)。如果他不想承受優(yōu)益權(quán)，就不要指望通過(guò)公平機(jī)會(huì)權(quán)去獲得行政合同，也不要指望能持續(xù)獲得行政合同。正如有學(xué)者指出的，如果私方締約人不愿意承受行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制信息披露這一優(yōu)益權(quán)，他就沒(méi)有資格要求行政機(jī)關(guān)給予平等對(duì)待并授予合同。〔68〕因此，行政優(yōu)益權(quán)本身也可視為相對(duì)人通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)程序獲得合同締結(jié)權(quán)時(shí)所必須承受的合理對(duì)價(jià)。優(yōu)益權(quán)與公平機(jī)會(huì)權(quán)的對(duì)立統(tǒng)一性及它們之于資源公共性的同源性，正好體現(xiàn)了法律所力求的權(quán)利義務(wù)相符原則。就此而言，行政機(jī)關(guān)能否審慎合法地行使優(yōu)益權(quán)是一回事，但相對(duì)人應(yīng)否承受優(yōu)益權(quán)是另一回事，我們不能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)有可能濫用權(quán)力，就否定相對(duì)人承受優(yōu)益權(quán)的公平性與正當(dāng)性。

綜上，無(wú)論是在締約對(duì)象選擇層面，還是在合同內(nèi)容層面，甚至是在合同形式與程序?qū)用婺酥梁贤穆男袑用?，行政合同都與傳統(tǒng)的建基于意思自治、契約自由的民事合同有顯著區(qū)別，因?yàn)樵谏鲜龇矫嫘姓C(jī)關(guān)與締約人都沒(méi)有多少自由，沒(méi)有多少平等。正如崔教授所言，必須根據(jù)合同的主要方面、主要矛盾確定其歸屬法域?！?9〕那么，既然這些合同在程序、形式、內(nèi)容乃至自由度上都與民事合同迥然有別，那還能生硬地將他們歸屬于民事合同嗎？答案不言自明。因此，在政府采購(gòu)、國(guó)土出讓與公共工程建設(shè)合同等全面突破了契約自由的情況下，我們就不應(yīng)該再將它們歸于民事合同范疇、運(yùn)用民事合同框架來(lái)處理，而應(yīng)該以公共資源的公平分配與分享為核心，構(gòu)建一個(gè)公法合同規(guī)范機(jī)制來(lái)規(guī)范他們?！?0〕

四、資源公共性視角下行政合同制度正當(dāng)性的進(jìn)一步分析

行文至此，我們已經(jīng)從資源公共性這一內(nèi)在要素出發(fā)，確立了行政合同在本質(zhì)與構(gòu)造上的行政性。在此基礎(chǔ)上，我們可以檢視民法學(xué)者所指出的行政合同不利于規(guī)范權(quán)力、不利于產(chǎn)權(quán)保護(hù)、難以實(shí)現(xiàn)法律適用自洽以及不利于糾紛解決等弊端是否屬實(shí)，〔71〕進(jìn)一步從制度外在來(lái)考量行政合同制度的正當(dāng)性。我們可以發(fā)現(xiàn)，只有將它們納入行政合同范圍，運(yùn)用行政法、行政合同制度來(lái)規(guī)范它們，才能更好地實(shí)現(xiàn)上述目的。因此，行政合同制度無(wú)論是從內(nèi)在邏輯，還是從外在功效來(lái)說(shuō)，都具有充分的正當(dāng)性。

(一)行政合同制度能夠更好地規(guī)范行政權(quán)力

在政府采購(gòu)合同等被簡(jiǎn)單視為私法合同的年代，行政機(jī)關(guān)的締約權(quán)被認(rèn)為是不受限制的權(quán)力，〔72〕或者是新特權(quán)，〔73〕處在法治之光無(wú)法照耀的陰暗地帶。但實(shí)際上，如前所述，這種合同締結(jié)權(quán)，一方面關(guān)聯(lián)著公共資源能否換取價(jià)值最大化的公共服務(wù)與商品或是資金，另一方面則關(guān)系到公民通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)程序獲得合同締結(jié)機(jī)會(huì)的公平締約權(quán)，〔74〕是一種兼涉公益與私權(quán)的權(quán)力。因此，如果將其繼續(xù)歸為民事合同范疇，那么行政機(jī)關(guān)就會(huì)憑借契約自由之名，恣意行使締約權(quán)，逃離物有所值原則與公平競(jìng)爭(zhēng)原則的規(guī)范，侵蝕公益，侵害相對(duì)人權(quán)益。為此，我們必須將其作為行政合同而不是私法合同，運(yùn)用旨在維護(hù)公益與公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的行政合同制度來(lái)規(guī)范它，從而把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使其無(wú)法逃匿于法外之地，成為不受監(jiān)管的新特權(quán)。

也正因?yàn)樾姓贤孕姓C(jī)關(guān)對(duì)公共資源的分配權(quán)為前提，同時(shí)公共資源的配置事關(guān)公共利益，不可不慎，所以習(xí)近平總書(shū)記才于2014年全國(guó)人大會(huì)議期間在安徽代表團(tuán)參加審議時(shí)指出：“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，基本政策已明確，關(guān)鍵是細(xì)則，成敗也在細(xì)則。要吸取過(guò)去國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不能在一片改革聲浪中把國(guó)有資產(chǎn)變成牟取暴利的機(jī)會(huì)。改革關(guān)鍵是公開(kāi)透明?！薄?5〕也就是說(shuō)，一定要將簽訂國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)出讓合同的締結(jié)權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，要用公開(kāi)透明這一公法原則來(lái)規(guī)范它。

(二)行政合同制度能夠更好地保護(hù)私人權(quán)利

的確，因?yàn)樾姓?yōu)益權(quán)的存在，行政合同中相對(duì)人權(quán)益有可能受到這一行政權(quán)力的侵犯。但是，僅僅因?yàn)槿绱司头穸ㄉ鲜龊贤男姓贤瑢傩?，可以說(shuō)是撿了芝麻，丟了西瓜，會(huì)造成公民權(quán)利的更大、更根本的減損。這是因?yàn)?，一方面行政合同制度所配套的司法審查完全可以有效限制行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)，從而確保相對(duì)人利益不受非法侵害；另一方面，行政合同否定論沒(méi)有看到行政合同公平締約權(quán)的存在及其重要性，也難以有效容納并保護(hù)這一權(quán)利?？梢哉f(shuō)，在一個(gè)政府掌握了大量公共資源，許多企業(yè)必須依賴政府合同才能維系生存、實(shí)現(xiàn)發(fā)展的時(shí)代，最重要的權(quán)利就是公平締結(jié)行政合同的權(quán)利。而也正是為了確保資源公益性，確保公民競(jìng)?cè)『贤喗Y(jié)機(jī)會(huì)的公平締約權(quán)，在政府采購(gòu)私法合同化的德國(guó)，也有不少公法學(xué)者主張用公法來(lái)調(diào)整、規(guī)范政府采購(gòu)合同。〔76〕因此，行政合同否定論對(duì)保護(hù)公民權(quán)利不可取。

(三)行政合同制度能更好地實(shí)現(xiàn)法律適用的自洽

的確，行政合同要優(yōu)先適用行政法，而不是優(yōu)先適用《合同法》。而且，在處理補(bǔ)償、賠償事宜時(shí)，還應(yīng)當(dāng)適用《國(guó)家賠償法》，而不是《侵權(quán)責(zé)任法》。這是因?yàn)?，上述合同是行政機(jī)關(guān)依法履行其公共資源配置職責(zé)、公平對(duì)待義務(wù)的結(jié)果，行政合同在締結(jié)程序、內(nèi)容與形式上都已行政化，所以要一以貫之地運(yùn)用公法調(diào)整。如果不優(yōu)先適用關(guān)涉公共資源配置的《行政許可法》《政府采購(gòu)法》以及《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》等公共資源分配管理法制及相應(yīng)的規(guī)范性文件、行政決定，行政機(jī)關(guān)就有可能違背依法行政原則，越權(quán)處分公共資源，造成公共財(cái)富的流失，侵害相對(duì)人公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。而且，只有優(yōu)先基于行政法規(guī)范來(lái)締結(jié)合同，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)締結(jié)的合同才能因不觸犯公法強(qiáng)制規(guī)范而具備起碼的有效性，相對(duì)人通過(guò)合同獲得的權(quán)利才能得到法律的有效保障。

然而，優(yōu)先適用行政法規(guī)范，并不意味著在相對(duì)人違反國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓等合同時(shí)，采取“繼續(xù)履行(含修理、重作、更換)、減少價(jià)款、退貨、支付違約金、賠償損失、解除合同”等責(zé)任形式，而不是采取“警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或吊銷執(zhí)照、行政拘留，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”等責(zé)任形式，屬于有違行政法體系自洽性，從《合同法》《物權(quán)法》等私法中借用法律手段的行為?！?7〕這是因?yàn)?，相?duì)人的違約行為究其本質(zhì)而言，只是妨礙了具體情況下公共資源效益的最大化，而不是像故意損害、盜竊、占用公共財(cái)物那樣侵犯了公共秩序，因此，對(duì)于前者，只需從維護(hù)、實(shí)現(xiàn)資源效益最大化出發(fā)，采取最有利于實(shí)現(xiàn)這一目的的責(zé)任形式即可，而對(duì)于后者，則需要?jiǎng)佑眯姓幜P手段，來(lái)維護(hù)整體性的公共秩序。概言之，兩者的區(qū)別依然根源于國(guó)家財(cái)富權(quán)力(dominium)與國(guó)家統(tǒng)治權(quán)力(imperium)的區(qū)別。因此，不運(yùn)用行政處罰手段制裁違約行為，并不屬于對(duì)《合同法》《物權(quán)法》的借用，并不構(gòu)成行政法體系的不自洽。

當(dāng)然，優(yōu)先運(yùn)用公法規(guī)范可能存在一些較之運(yùn)用《合同法》不同的地方，比如崔教授所提到的先履行抗辯權(quán)、不安抗辯權(quán)，還有國(guó)家賠償法與侵權(quán)責(zé)任法的適用問(wèn)題。但這需要我們辯證分析。一方面，在行政合同中可能并不存在先履行抗辯權(quán)、不安抗辯權(quán)的適用需要，一是因?yàn)楣怖鏇Q定了相對(duì)人不得隨意停止合同，二是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不存在履約能力不足的情形。畢竟，有公共財(cái)政及其他公共資源乃至整個(gè)國(guó)家機(jī)制作支撐，行政機(jī)關(guān)既不會(huì)破產(chǎn)，也不會(huì)跑路。另一方面，因?yàn)橛袊?guó)家賠償機(jī)制為支撐，相對(duì)人不用擔(dān)心法院判決國(guó)家賠償?shù)珖?guó)家機(jī)關(guān)財(cái)力不足、無(wú)錢履行給付義務(wù)。而在民事賠償訴訟中，法院判決了賠償?shù)驗(yàn)閿≡V方財(cái)力不足原告難以獲得足額甚至無(wú)法獲得賠償?shù)那闆r，屢見(jiàn)不鮮。換言之，我們不能只看到國(guó)家賠償有數(shù)額上限制這種相對(duì)于民事賠償?shù)牟蛔?，卻看不到國(guó)家賠償機(jī)制的充分保障性。

(四)運(yùn)用行政合同制度能夠更好地解決糾紛，保護(hù)公益

如前所述，行政合同的締結(jié)權(quán)一方面關(guān)涉公共資源的合法配置、公共利益的保障，一方面關(guān)涉公民的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。如果由民事庭來(lái)審理行政合同糾紛，則難免出現(xiàn)民事庭法官受私法合同理念束縛，既不能有效保護(hù)潛在締約人與締約人公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)益，又不能正確理解行政合同性質(zhì)與法律適用，以致將公共資源分配與管理規(guī)則與制度置之高閣，從而發(fā)生既不能充分保障公共利益，又不尊重行政機(jī)關(guān)職權(quán)的情形。因此，將政府采購(gòu)、國(guó)有土地出讓、國(guó)有自然資源出讓等合同視為民事合同，通過(guò)民事訴訟來(lái)解決糾紛，并不可取。

五、結(jié) 語(yǔ)

綜上，諸如國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同等合同的行政性根源于其所交易的資源的公共性。這一合同之源頭的公共性決定了這些合同本質(zhì)上是行政合同，而不是民事合同，整體上應(yīng)該受公法而不是私法調(diào)整。

如果看不到這類合同在源頭上的公共性，就難免會(huì)因?yàn)檫@一視野上的盲區(qū)，只看到行政機(jī)關(guān)運(yùn)用優(yōu)益權(quán)的權(quán)力是行政權(quán)，卻沒(méi)有看到行政機(jī)關(guān)分配公共資源、締結(jié)合同的權(quán)力也是行政權(quán)；只看到行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公共資源價(jià)值最大化會(huì)限制相對(duì)人權(quán)益，卻看不到因?yàn)橘Y源公共性相對(duì)人也能獲得私法合同中沒(méi)有的公平締約權(quán)；只看到了行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)會(huì)侵犯相對(duì)人權(quán)利，卻看不到行政機(jī)關(guān)違法行使締約權(quán)也會(huì)侵犯相對(duì)人權(quán)利；只堅(jiān)持合同履行階段行政機(jī)關(guān)當(dāng)法無(wú)授權(quán)不可為，卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到合同締結(jié)階段行政機(jī)關(guān)同樣要遵循法無(wú)授權(quán)不可為，同樣要貫徹將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的理念；只將行政執(zhí)行理解為對(duì)公民自由、財(cái)產(chǎn)的管制，卻看不到行政機(jī)關(guān)管理、分配、配置公共資源的行為也屬于行政執(zhí)行?；诖说纫曇叭タ创姓贤?，自然會(huì)就其性質(zhì)與規(guī)制機(jī)制做出錯(cuò)誤結(jié)論。

注釋：

〔1〕〔11〕〔20〕〔21〕〔32〕〔34〕〔37〕〔54〕〔55〕〔67〕〔69〕〔71〕〔77〕崔建遠(yuǎn)：《行政合同族的邊界及其確定依據(jù)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第4期。

〔2〕〔9〕〔39〕陳天昊：《在公共服務(wù)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間——法國(guó)行政合同制度的起源與流變》，《中外法學(xué)》2015年第6期。

〔3〕從行文來(lái)看，盡管崔建遠(yuǎn)教授運(yùn)用了英美侵權(quán)法中的近因理論，同時(shí)又基于利弊分析方法指出行政合同范圍過(guò)大會(huì)帶來(lái)諸多弊端因而在方法論上有所拓展，但在核心主張上該文與其在2004年發(fā)表的《行政合同之我見(jiàn)》并無(wú)區(qū)別，即行政法學(xué)界賴以證成行政合同行政性的諸多標(biāo)準(zhǔn)即主體、公益或者公務(wù)執(zhí)行性、優(yōu)益權(quán)等標(biāo)準(zhǔn)力有未逮，皆不能否定行政合同的合同性。參見(jiàn)崔建遠(yuǎn)：《行政合同之我見(jiàn)》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第1期。

〔4〕〔7〕〔18〕王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988年，第187-189、19-26、191頁(yè)。

〔5〕〔46〕姜明安：《行政法與行政訴訟法》(第六版)，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第311、74頁(yè)。

〔6〕過(guò)去法國(guó)行政合同有政府采購(gòu)、公共服務(wù)委托、公共雇傭與公產(chǎn)占用四種，20世紀(jì)90年代之后又發(fā)展出了PPP這樣一種行政合同形式。參見(jiàn)吳秦雯：《歐盟法對(duì)法國(guó)行政契約法制之影響》，《東海大學(xué)法學(xué)研究》2008年總第29期。我國(guó)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同大概可以對(duì)應(yīng)于其中的公產(chǎn)占用合同，公共工程建設(shè)合同則屬于其中的政府采購(gòu)合同。

〔8〕〔德〕毛雷爾：《行政法總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第349-351頁(yè)

〔10〕吳秦雯：《歐盟法對(duì)法國(guó)行政契約法制之影響》，《東海大學(xué)法學(xué)研究》2008年總第29期。

〔12〕Christopher Mccrunden，“EC Public Procurement Law and Equality Linkages：Foundations for Interpretation”， Social and Enviromental Policies in EC Procurement Law，edited by Sue Arrowsmith & Peter Kunzlik，Cambridge：Cambridge University Press，2009，p.287.

〔13〕〔59〕 Harden， The Contracting State，Buckingham:Open University Press，1992，Introdution.

〔14〕〔68〕Mark Aronson,“A Public Lawyer’s Responses to Privatization and Outsourcing”， The Province of Administrative Law,Edited by Michael Taggart，Oxford:Hart Publishing,1997,pp.43，62.

〔15〕Mathew Blum.“The Federal Framework for Competing Commercial Work between the Public and Private Sectors”, Government by Contract:Outsourcing and American Democracy,edited by Jody Freeman & Marhta Minow,Maccachusetts:Harvard University Press,2009,p.87.

〔16〕Jody Freeman & Marhta Minow.“Introdution”， Government by Contract: Outsourcing and American Democracy,edited by Jody Freeman & Marhta Minow,Maccachusetts:Harvard University Press,2009,p.6

〔17〕P.P.Craig, Administrative law,London：Sweet & Maxwell,2008，p.127.

〔19〕受此啟發(fā)，我國(guó)臺(tái)灣也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從是否涉及公共資金之運(yùn)用與分配程度來(lái)界定政府所簽訂的合同是否行政合同。參見(jiàn)吳秦雯：《歐盟法對(duì)法國(guó)行政契約法制之影響》，《東海大學(xué)法學(xué)研究》2008年總第29期。

〔22〕Sue,Arrowsmith, Government Procurement and Judicial Review，Ontario：The Carswell Co.Ltd.1988，pp.150-151.

〔23〕〔50〕〔法〕讓·里維羅、〔法〕讓·瓦力納：《法國(guó)行政法》，魯仁譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2008年，第564、566頁(yè)。

〔24〕〔44〕〔48〕〔53〕〔58〕A.C.L.Davies， The Public Law of Government Contracts，Oxford：Oxford University Press，2008，pp.17,72,69,34-36,197.

〔25〕See Kate M.Manuel，“Competition in Federal Contracting:An Overview of the Legal Requirements”， Congressional Research Service，June 30,2011,http：www.fas.orgsgpcrsmiscR40516.pdf.

〔26〕參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》第三條、第五條。

〔27〕參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第三條。

〔28〕參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二條、第五十三條。

〔29〕參見(jiàn)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條、第四條。

〔30〕習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年，第117頁(yè)。

〔31〕《堅(jiān)持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取向 遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律——就〈礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案〉訪部礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理司姚華軍》，《國(guó)土資源報(bào)》2017年6月17日，第1版。

〔33〕See Wolfgang Kahl,“What Is‘New’about the‘New Administrative Law Science’in Germany? ” European Public Law16.1(2010),p.114.

〔35〕這幾年來(lái)，法學(xué)界就自然資源的國(guó)家所有，即提出迥異于民法物權(quán)說(shuō)的名義所有權(quán)說(shuō)、公權(quán)說(shuō)、公共財(cái)產(chǎn)說(shuō)、國(guó)家管制說(shuō)、制度性保障說(shuō)等多種主張。對(duì)相關(guān)觀點(diǎn)的梳理與評(píng)述，參見(jiàn)瞿靈敏：《如何理解“國(guó)家所有”?——基于對(duì)憲法第9、10條為研究對(duì)象的文獻(xiàn)評(píng)析》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第5期；鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)“非公權(quán)說(shuō)”檢視》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第4期。

〔36〕上述方面正是大陸法系契約自由的內(nèi)容，參見(jiàn)劉承韙：《契約法理論的歷史嬗迭與現(xiàn)代發(fā)展——以英美契約法為核心的考察》，《中外法學(xué)》2011年第4期。

〔38〕R.Dussaut and L.Borgeat,“Administrative Law”，2nd ed.(1984)trans.M.Rankin(1985) at p.507.cf Sue.Arrowsmith, Government Procurement and Judicial Review,Ontario:The Carswell Co.Ltd.1988,p.233.

〔40〕陳國(guó)棟：《作為公共資源配置方式的行政合同》，《中外法學(xué)》2018年第3期。

〔41〕魏振瀛：《民法》(第四版)，北京：高等教育出版社，2010年，第455-456頁(yè)。

〔42〕在我國(guó)，這被稱為公共資源交易的管辦分離原則。參見(jiàn)趙立波、朱艷鑫：《公共資源交易管辦分離改革研究》，《中國(guó)行政管理》2014年第3期。

〔43〕〔47〕A.C.L.Davies, Accountability:A Public Law Analysis of Government by Contract.，Oxford:Oxford University Press,2001,pp.19，18.

〔45〕陳醇：《私法程序理論的法理學(xué)意義》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第6期。

〔49〕〔56〕I Harden, The Contracting State,Buckingham:Open University Press,1992，pp.4，4-5.

〔51〕江嘉琪：《我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政契約法制之建構(gòu)與發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》2014年第1期。

〔52〕William Sims Curry, Government Contracting：Promises and Perils,New York:CRC Press,2010,p.186.

〔57〕李衛(wèi)華：《行政合同的行政性》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期。

〔60〕 William Sims Curry, Government Contracting：Promises and Perils,New York:CRC Press,2010,Chapter8.

〔61〕A.C.L.Davies, Accountability:A Public Law Analysis of Government by Contract,Oxford：Oxford University Press,2001.

〔62〕George Fredrick Wharton,Legal Maxims,3rd ed.,London,“Law Times”O(jiān)ffice,Windsor House,Bream’s Buildings,E.C.,1903.p.177.轉(zhuǎn)引自陳端洪：《行政許可與個(gè)人自由》，《法學(xué)研究》2014年第5期。

〔63〕根據(jù)法國(guó)最高行政法院的判例，這些處罰權(quán)、變更權(quán)以及解除權(quán)屬于“行政合同之基本規(guī)則”，即便合同中并未對(duì)此類權(quán)力進(jìn)行約定，這些優(yōu)益權(quán)仍然存在。參見(jiàn)陳天昊：《在公共服務(wù)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間——法國(guó)行政合同制度的起源與流變》，《中外法學(xué)》2015年第6期。

〔64〕C.Turpin, Government Procurement and Contracts,Longman,1989,p.104.cf P.P.Craig, Administrative law,London：Sweet & Maxwell,2008,p.131.

〔65〕為數(shù)眾多的英國(guó)學(xué)者將行政合同視為關(guān)系合同，而不是建基于意思自治、契約自由的古典合同。A.C.L.Davies, The Public Law of Government Contracts,Oxford:Oxford University Press，2008，p.219；Peter Vincent-Jones, The New Public Contrcating:Regulation,Responsiveness,Relationality,Oxford:Oxford University Press,2006,pp.29-35；關(guān)于關(guān)系合同，參見(jiàn)〔美〕麥克尼爾：《新社會(huì)契約論》，潘勤、雷喜寧譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年。

〔66〕有學(xué)者指出，行政合同是國(guó)家運(yùn)用其財(cái)產(chǎn)來(lái)獲得私人服從的行為，建基于政府的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)(dominium)，而傳統(tǒng)行政則建基于政府的統(tǒng)治權(quán)(imperium)。 “Terenee Daintith,Regulation by Contrac:The New Prerogative”, Current Legal Problems,vol.32,1979,pp.41-42.

〔70〕何海波教授即指出，政府采購(gòu)所面臨的法律限制“大大超越了民事合同的意思自治和締約自由原則，適用《合同法》的規(guī)定難免牽強(qiáng)”。何海波：《行政訴訟法》(修訂版)，北京：法律出版社，2013年，第134頁(yè)。

〔72〕Kenneth Culp Davis, Administrative Law Text,Paul,Minn:West Publishing Company,1977,pp.177-180.

〔73〕Terenee Daintith,“Regulation by Contract:The New Prerogative”, Current Legal Problems,Volume32,1979,pp.41-42.

〔74〕See Steven J.Kelman,“Achieving Contracting Goals and Recognizing Public Law Concerns:A Contracting Management Perspective”, Government by Contract:Outsourcing and American Democracy,Jody Freeman & Marhta Minow(ed),Maccachusetts:Harvard University Press,2009,p.153.

〔75〕吳林紅、黃永禮:《向改革要活力 創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)——習(xí)近平總書(shū)記參加安徽代表團(tuán)審議側(cè)記》，《安徽日?qǐng)?bào)》2014年3月10日，第1版。

〔76〕嚴(yán)益州：《德國(guó)行政法上的雙階理論》，《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第1期。