羅 猛，董 琳

(哈爾濱工程大學(xué) 法學(xué)系，哈爾濱150000)

北極地區(qū)通常指北緯66°33′(北極圈)以北的區(qū)域，包括極區(qū)、北冰洋、邊緣陸地海岸帶及島嶼等。北極域內(nèi)國家包括美國、加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威、冰島、瑞典、芬蘭八國[1]4-5。按照國際法的規(guī)定，北極地區(qū)的所屬領(lǐng)域包括上述八個國家的陸地領(lǐng)土、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架以及屬于全人類的公海部分和尚未發(fā)現(xiàn)的部分島嶼等，其中斯瓦爾巴群島例外。北極地區(qū)具有獨特的地理位置和豐富的自然資源、旅游資源及軍事資源。隨著世界自然環(huán)境變化、陸地資源的枯竭和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使得北極資源開發(fā)成為可能。由此，復(fù)雜的爭端也已經(jīng)顯現(xiàn):一是域內(nèi)國家主張存在沖突，二是域外國家的參與和域內(nèi)國家的排斥形成對抗。國際爭端的解決方式一般包括訴訟、仲裁、調(diào)解、斡旋、調(diào)停、談判協(xié)商等，但由于該地區(qū)相關(guān)法律規(guī)范和治理模式尚不明確，訴訟、仲裁也沒有相對完善的法律依據(jù)，且單純的談判協(xié)商也難以解決如此復(fù)雜的爭端，因此，急需構(gòu)建北極資源開發(fā)爭端解決機(jī)制。

中國是《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)《斯瓦爾巴條約》締約國和北極理事會觀察員國，身份定位為近北極國家和“重要利益攸關(guān)國”，雖然在北極不享有主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，但氣候變化對生態(tài)環(huán)境的全球性影響和全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢使北極問題成為一個全球性問題。我國參與北極事務(wù)由來已久，自20世紀(jì)90年代開始我國在北極科考、環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)方面即邁出實質(zhì)性步伐[2]。2018年1月國務(wù)院發(fā)布了《中國的北極政策》白皮書，表示將積極推動構(gòu)建人類命運共同體，為北極的和平穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)[3]。此外，中國近幾年提出的“一帶一路”倡議、海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、全球治理觀和構(gòu)建人類命運共同體也為北極治理和資源開發(fā)提供了新思路[4]。這些舉措不僅體現(xiàn)了國家對于海洋事業(yè)的重視，更強(qiáng)調(diào)中國積極參與全球的共同治理、贏得各國認(rèn)同以體現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)?shù)膽?zhàn)略目標(biāo)；同時也是中國智慧和中國力量的集中體現(xiàn)，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展，為世界和平穩(wěn)定提供制度保障。因此，提倡從共同開發(fā)的視角構(gòu)建多層次的爭端解決機(jī)制，符合國際爭端的解決趨勢和爭端各國的利益訴求，也是中國依法參與北極事務(wù)、合理維護(hù)北極權(quán)益的基本途徑，有利于完善北極治理體系，實現(xiàn)北極“善治”目標(biāo)，促進(jìn)資源依法、合作、綠色開發(fā)，維護(hù)全球共同利益。

一、問題的提出——各國不同主張引發(fā)的爭端

自20世紀(jì)初至今，各國關(guān)于北極或北極相關(guān)海域的領(lǐng)土劃分及資源開發(fā)的主張從未終止，有些主張當(dāng)即遭到反對或被駁回，有些針對具體海域的爭端，已經(jīng)通過簽訂雙邊條約得以解決。20世紀(jì)初，加拿大和蘇聯(lián)都提出依據(jù)“扇形原則”主張其國界線之間直至北極點的一切土地應(yīng)屬臨接這些土地的國家。這種主張在當(dāng)時即遭到其他域內(nèi)國家的反對，并未成為一項國際習(xí)慣，也未能成為主張北極主權(quán)的法律根據(jù)[1]16。2001年，俄羅斯根據(jù)《公約》提出擴(kuò)展專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的申請，后因“證據(jù)不足”被駁回。此外，挪威、冰島、丹麥等都先后提出劃定北極海域外大陸架的申請。2007年8月2日，俄羅斯科學(xué)考察船隊將俄羅斯國旗插在北冰洋海底，意圖標(biāo)定西伯利亞大陸架延伸的證據(jù)[5]。如果該行為得到承認(rèn)，俄羅斯將得到一半的北極圈。“插旗”行動由此引發(fā)了新的爭奪，俄羅斯媒體預(yù)言，北極地區(qū)的爭端甚至可能引起第三次世界大戰(zhàn)[6]。2008年5月，美國、加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威五國會議通過了《伊盧利薩特宣言》，五國“一致排外”，認(rèn)為沒有必要再形成適用于北冰洋的任何其他的制度體系[7]，各方之間的領(lǐng)土紛爭和大陸架主權(quán)重疊問題將在這些法律框架下得到有效解決。由于各國仍在大陸架的劃分、海域的劃界等一系列問題上存在爭議，因此資源的歸屬問題也不能據(jù)此得到解決。

許多國家還制定了關(guān)于北極資源開發(fā)的國內(nèi)立法。俄羅斯態(tài)度最為積極，2008年制定《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》，表示在劃定有國際法效力的俄羅斯北極地區(qū)的外部邊界的基礎(chǔ)上確立俄羅斯在北極能源資源開采上的競爭優(yōu)勢，2020年前整體提升俄羅斯在北極地區(qū)的競爭優(yōu)勢，將俄屬北極地區(qū)變成聯(lián)邦主要資源戰(zhàn)略基地[8]。美國早在1971年、1994年、2009年都發(fā)布《美國北極政策》等文件，表示將促進(jìn)與其他國家合作勘探開發(fā)北極資源，以提高美國在北極行動和存在的能力。加拿大政府設(shè)立一個新的北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的核心任務(wù)就是研究北方礦物資源開采產(chǎn)業(yè)。非北極國家日本2015年通過首個北極相關(guān)政策——“北極政策”，表明日本的目標(biāo)是在圍繞北極航道和資源開發(fā)的相關(guān)國際規(guī)則制定上發(fā)揮主導(dǎo)性作用。我國在北極資源開發(fā)問題上提倡國際合作、共同開發(fā)和可持續(xù)開發(fā)的理念，從而推進(jìn)全球治理機(jī)制的發(fā)展。

本文提到的北極資源開發(fā)爭端主要是指北極海域資源的開發(fā)利用權(quán)的爭端，主要依據(jù)國際法原則、國際公約、條約、協(xié)定等國際法律規(guī)范加以確定。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則，沿海國對其領(lǐng)土、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的資源享有開發(fā)利用的權(quán)利。根據(jù)《公約》規(guī)定，公海及國際海底區(qū)域?qū)儆谌祟惖墓餐z產(chǎn)，因此在北極海域的部分區(qū)域，非北極國家同樣享有資源開發(fā)利用的權(quán)利。此外，北極地區(qū)還存在《斯瓦爾巴條約》等雙邊或多邊協(xié)定，約定了締約國在特定區(qū)域資源的開發(fā)利用權(quán)。雖然存在多種形式的國際法規(guī)定，但對于北極海域資源開發(fā)爭端的產(chǎn)生并沒有多大的抑制作用:一是《公約》在北極海域不具有專門適用性，相關(guān)規(guī)定導(dǎo)致大陸架劃界重疊，北極國家大陸架劃界爭議不斷；二是沿海國大陸架的過分?jǐn)U張勢必會縮小公共區(qū)域的范圍，從而影響全人類的利益。因此，在北極資源開發(fā)問題上就形成了北極國家之間、北極國家與非北極國家之間的爭端。

二、北極資源開發(fā)爭端解決的必要性和重要性

因各國主張存在沖突、法律規(guī)范不健全導(dǎo)致北極海域的資源開發(fā)爭端愈演愈烈。在北極地區(qū)治理機(jī)制尚不明晰的前提下，具體治理優(yōu)于全面治理，“領(lǐng)域化”比“區(qū)域化”更具可行性[9]。因此，資源開發(fā)這一具體領(lǐng)域的爭端解決尤為重要。

(一)北極海域資源開發(fā)是世界能源發(fā)展的必然要求

第66版《BP世界能源統(tǒng)計年鑒(2017年)》顯示，石油、天然氣、可再生能源需求增速明顯，產(chǎn)量增長卻十分緩慢，能源結(jié)構(gòu)正向低碳資源轉(zhuǎn)型。世界能源需求增長、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化使各國愈發(fā)注重國家的能源安全，試圖開辟能源新通道[10]。北極資源的特征就在于資源總量大、種類多，具有十分可觀的開發(fā)價值。在全世界未開發(fā)的石油、天然氣資源中，保守估計北極地區(qū)占有1/4左右，擁有世界煤炭資源的9%；此外，還存在大量的被稱為第四代能源的可燃冰和銅、鉛、金剛石等重金屬礦產(chǎn)，以及極富利用價值的生物資源。巨大的石油、天然氣以及新能源的開發(fā)對世界能源格局的轉(zhuǎn)變和各國能源安全都具有重要意義。

(二)北極資源開發(fā)利用已成為可能

北極地區(qū)氣候的日益變暖、當(dāng)今科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展都大大提高了北極資源開發(fā)的可能性。陸地資源逐漸走向枯竭，世界沿海國家紛紛將目標(biāo)轉(zhuǎn)向了海洋，加大了向海洋獲取資源的力度和強(qiáng)度，力圖將管轄權(quán)擴(kuò)展到領(lǐng)海以外的區(qū)域[11]。曾經(jīng)常年冰封的北極海域慢慢融化，逐漸露出的海洋資源和海底資源不僅為資源開發(fā)提供了客觀條件，還有利于人類的踏足和開采工作。同時，科學(xué)技術(shù)的巨大進(jìn)步，如核動力破冰船的研發(fā)和使用，也使得人類探測海底深處的豐富資源，在更大范圍和深處開發(fā)、利用海洋資源的可能性大大提高。

(三)相關(guān)法律規(guī)范不健全

現(xiàn)階段，尚不存在一個專門性的可有效解決北極資源開發(fā)爭端的國際條約或其他形式的法律文件?！胺顷懛呛！薄耙嚓懸嗪！钡奶攸c，使得北極既不屬于適用先占制度的“無主之地”，也并非屬于法律真空地帶?！豆s》是可適用于北極地區(qū)最具代表性的國際公約。此外，還包括《斯瓦爾巴條約》，以及北極域內(nèi)國家制定的有關(guān)北極的法律制度。根據(jù)《公約》，可以確定有關(guān)領(lǐng)海基線、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和國際海底區(qū)域等，大陸邊緣的地帶則屬于北極域內(nèi)國家的主權(quán)范圍，北冰洋其余海域則屬于國際法上的公海和國際海底區(qū)域，是人類的共同遺產(chǎn)?！豆s》作為一份全球性的“海洋大憲章”，沒有也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實出發(fā)，對該地區(qū)的法律地位、科學(xué)考察、資源開發(fā)、航道利用等方面給予專門規(guī)定[12]，由此就導(dǎo)致在實際適用中出現(xiàn)重疊區(qū)域難以解決，從而無法確定資源開發(fā)權(quán)屬問題。不僅如此，北極域內(nèi)國家為了獲取更多的利益，試圖通過《公約》的適用以主張更多的資源權(quán)益。如俄羅斯在外大陸架制度關(guān)于“自然延伸”等規(guī)定上的糾纏，加拿大對其北部群島及相關(guān)水域提出的權(quán)利主張，等等。因此，北極法律地位和相關(guān)制度還存在很大的不確定性[13]，這一狀況與該地區(qū)戰(zhàn)略重要性的上升形成了巨大反差，從而更加劇了各國關(guān)于北極資源的爭奪。

《斯瓦爾巴條約》只是對斯瓦爾巴群島這一有限區(qū)域的主權(quán)歸屬、資源開發(fā)和科考管理等法律問題給予了關(guān)注，并不能在北極地區(qū)廣泛適用。與北極資源開發(fā)有關(guān)的公約，包括《生物多樣性公約》《公海捕魚和生物資源保護(hù)公約》等，主要涉及漁業(yè)資源的開發(fā)和養(yǎng)護(hù)，也不能適用于北極其他資源的開發(fā)問題。而北極域內(nèi)國家所構(gòu)建的與北極相關(guān)的法律制度雖然十分詳盡，但不具有適用于整個北極地區(qū)的廣泛效力，也不能適用于北極資源權(quán)屬問題的解決，在此不再贅述。

(四)缺乏完善的解決機(jī)制

各國對北極海域的主權(quán)和資源提出主張，大多依據(jù)《公約》，而對于相向國家大陸架重疊的爭議，目前還難以解決。不論是北極主權(quán)的紛爭、航道的法律地位還是資源開發(fā)權(quán)，都需要一個相對完善、切實可行的解決機(jī)制。相對來說，作為“無主之地”的南極大陸的爭端解決機(jī)制可以對解決北極爭端有一定的借鑒意義。20世紀(jì)初，由于各國對南極領(lǐng)土主權(quán)要求存在紛爭，致使南極大陸成為矛盾的焦點。1958年，在美國的推動下，澳大利亞、法國、日本等12國代表對南極問題開始討論，直至1959年12月1日簽署《南極條約》。該條約提出對南極主權(quán)進(jìn)行凍結(jié)，鼓勵合作，鼓勵共同開發(fā)。為了資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這些國家又先后簽訂了《保護(hù)南極動植物議定措施》《南極生物資源保護(hù)公約》等，這些條約和建議措施共同構(gòu)成了南極條約體系。作為人類首個國際共同和平開發(fā)的條約，南極條約有效地緩和了領(lǐng)土紛爭，促進(jìn)了各國在南極的開發(fā)合作，也為國際爭端提供了一個良好的解決范式。因此，解決北極海域資源爭端，應(yīng)結(jié)合北極特殊的地理環(huán)境和現(xiàn)實情況，建立一個完善的解決機(jī)制。

三、當(dāng)前北極資源開發(fā)爭端解決機(jī)制評析

各國因資源、航道等爭端在北極地區(qū)引起的國際法律問題，已經(jīng)成為國際社會關(guān)注的重要焦點之一。在此背景下，學(xué)界從各種視角提出不同的解決路徑，綜合來看，主要有三種觀點:一是充分利用既有的海洋法體系，并進(jìn)一步發(fā)展和完善；二是參照《斯瓦爾巴條約》承認(rèn)主權(quán)、擱置爭議、共同開發(fā)的模式，簽訂一份特定適用于北極地區(qū)的國際協(xié)定；三是借鑒“南極模式”，在北極地區(qū)建立一個以《北冰洋條約》為核心的條約體系。

(一)南極機(jī)制

南極機(jī)制是指根據(jù)北極地區(qū)特殊的地理情況和其產(chǎn)生爭議的主要原因，簽署一份類似《南極公約》的《北冰洋公約》?！赌蠘O條約》是人類首個國際共同和平使用的地區(qū)條約，是在解決南極大陸地區(qū)領(lǐng)土主權(quán)爭議的基礎(chǔ)上達(dá)成的，其宗旨在于凍結(jié)主權(quán)，擱置爭議，共同開發(fā)。一些學(xué)者認(rèn)為，北極與南極在地理位置、氣候條件、人類居住等方面都具有很大的相似性，且《南極條約》也有效地使各國拋棄了任何有關(guān)主權(quán)的主張而將注意力集中在資源開采、控制污染和科學(xué)勘探等問題上。

雖然南極機(jī)制具有一定的道理并可作為借鑒，但實踐中還存在諸多問題與不足。首先，南極和北極自然環(huán)境存在巨大差異，一個是南極大陸，一個是北冰洋，南極大陸的爭端主要在于陸地主權(quán)、科學(xué)考察和資源開發(fā)上；而北極爭端較南極大陸更為復(fù)雜，不僅包括難以劃定的海洋主權(quán)和海洋資源開發(fā)，還包括航道的通行和軍事問題。因此，雖然《南極條約》所創(chuàng)設(shè)的法律制度成功地解決了以陸地為主的南極地區(qū)的領(lǐng)土爭端，卻并不意味著同樣的模式會成功地解決北極地區(qū)的海洋之爭。其次，南極與北極的人文環(huán)境也存在較大差異。各國對南極大陸都不享有主權(quán)和實際的控制權(quán)，而北極地區(qū)的陸地部分由環(huán)北極八國所有，對北極的開發(fā)利用具有一定的歷史基礎(chǔ)。最根本的是，南極機(jī)制中凍結(jié)主權(quán)的宗旨在北極地區(qū)資源爭端解決中是行不通的。現(xiàn)階段的實際情況是，在《公約》的制度體系下，北冰洋沿岸國有望合理合法地擴(kuò)張大陸架獲得更多的主權(quán)。因此，在沿岸國對大陸架擴(kuò)張和主權(quán)劃分的迫切期待下，北極地區(qū)主權(quán)被凍結(jié)是不現(xiàn)實的，單純地限制北極周邊國家的劃界爭端也不是解決問題的根本途徑。周邊國家首先要維護(hù)本國利益，然后才會考慮在此基礎(chǔ)上是否需要建立一個國際條約，國家間經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使導(dǎo)致這些國家對北極資源的爭奪是難以避免的。另外，根據(jù)北冰洋沿岸五國在《伊盧利薩特宣言》中的態(tài)度，他們也不接受除《公約》以外的制度安排。

(二)斯瓦爾巴機(jī)制

《斯瓦爾巴條約》是為解決斯瓦爾巴群島地區(qū)爭端所達(dá)成的，也是北極地區(qū)唯一成功解決爭端的政府間條約。該條約不失為當(dāng)代解決國際海洋權(quán)益爭端的一個典范，它為沖突各方提供解決問題的思路:承認(rèn)主權(quán)，和平中立，擱置爭議，共同開發(fā)。但筆者認(rèn)為，該模式在北極適用中也存在諸多不足之處。首先，相對于北極地區(qū)整體而言，該群島面積小，資源、航道等經(jīng)濟(jì)價值不及北極整體，爭端國家少，提出主張少，解決相對容易。而北極爭端不僅是資源引起的，還包括航道、戰(zhàn)略地位等諸多利益；涉及爭端的國家也不僅是環(huán)北極八國，非環(huán)北極國家也期待參與北極資源開發(fā)和航道利用。其次，挪威之所以讓渡資源開發(fā)、科學(xué)考察的權(quán)益，前提是締約國對挪威在斯瓦爾巴群島主權(quán)的尊重。如果該模式適用于北極，那么又要反過來面對一個問題，即如何劃分主權(quán)?如果不能解決主權(quán)爭議，那么這個模式也無法實施；如果能夠解決主權(quán)爭議，實施該模式的價值就在于以非主權(quán)國家對于主權(quán)國家在北極地區(qū)主權(quán)的尊重，換來非主權(quán)國家在北極地區(qū)的資源開發(fā)等權(quán)利。但根據(jù)北極資源爭端的激烈程度和《公約》的規(guī)定，若主權(quán)國家已經(jīng)獲得主權(quán)，讓渡其他方面利益的可能性似乎微乎其微。最后，與上述南極模式相似，建立這樣一個新的條約體系會面臨與現(xiàn)行《公約》的沖突和北冰洋沿岸五國的反對。

(三)《公約》機(jī)制

《公約》機(jī)制是指按照現(xiàn)行的《公約》條約體系，在大陸架界限委員會和國際法庭的管理下，解決北極主權(quán)紛爭，由主權(quán)國享有在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源開發(fā)權(quán)，而域外國家只享有在公海和國際海底區(qū)域的資源開發(fā)權(quán)。首先，《公約》適用的廣泛性為解決北極爭端提供了基礎(chǔ)，在北極目前的爭端國中，除美國外的其他國家都已批準(zhǔn)加入《公約》，而美國也在積極準(zhǔn)備加入。其次，北極域外國家也可以根據(jù)《公約》在公海和國際海底區(qū)域提出資源開發(fā)權(quán)。這符合全人類共同的利益。最后，北冰洋沿岸國家的基本態(tài)度表明了適用《公約》機(jī)制的可能性。目前北冰洋沿岸國家都以《公約》為基礎(chǔ)，為本國主張尋找合理的法律依據(jù)。從《伊盧利薩特宣言》中不難看出，五個沿岸國在面臨各國未來北極巨大經(jīng)濟(jì)利益的局勢下，選擇“求同存異，一致排外”的策略，在表明其對北極實際控制的同時，也拒絕了除《公約》以外的任何其他條約體系的建立。不難想象，五個沿岸國的一致反對也不得不使我們繼續(xù)在《公約》的體系下尋找解決途徑[14]。但是，前文中提到，《公約》在適用北極問題所存在的非特定性導(dǎo)致領(lǐng)土重疊等問題仍然存在，因此在適用《公約》的同時必須堅持對公約進(jìn)行完善，堅持公平利用海洋及其資源的原則，促進(jìn)海洋資源公平有效的利用。

四、以共同開發(fā)解決北極資源開發(fā)爭端

北極資源開發(fā)爭端涉及國家眾多，尤其涉及各國國家經(jīng)濟(jì)利益，北極地區(qū)的法律地位也難以確定，該問題并不是一朝一夕能夠解決的。北極五國為了獲取更多的資源利益，形成了“對內(nèi)斗爭、對外封鎖”的局勢，但這顯然不符合維護(hù)全人類共同利益的目標(biāo)，因此形成一個完善的爭端解決機(jī)制是必然之舉。通過比較分析多種解決模式可以看出，單一適用某種解決機(jī)制來解決如此復(fù)雜的海域資源開發(fā)問題是難以實現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)在適用《公約》基本原則的基礎(chǔ)上，以共同開發(fā)的理念，通過談判、協(xié)商等和平方式解決資源爭端，在談判協(xié)商難以解決的情況下采用調(diào)解委員會的方式加以補(bǔ)充。

(一)以《公約》的框架體系為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)域外國家積極參與

首先，在堅持《公約》序言提到的公平利用海洋及其資源原則的基礎(chǔ)上，尊重沿岸國正當(dāng)合理的海洋主權(quán)，積極維護(hù)非沿岸國及全人類共同的海洋資源利益[15]。上文提到的《斯瓦爾巴條約》就是實施該項原則的一個典型范式，它在和平解決爭端的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了各國利益的最大化。著眼北極地區(qū)紛爭，其根本原因在于各國對于海洋資源及其利益的訴求，因而這項基本原則對于解決北極資源開發(fā)爭端具有基礎(chǔ)性意義。同時，對于北極地區(qū)海洋及資源的公平利用而言，北冰洋沿岸國擁有諸如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等各種具有優(yōu)勢的海域開發(fā)制度，而非沿岸國相對來說則處于劣勢。但北極地區(qū)的非主權(quán)海域資源在理論上是屬于全人類的，為防止北極國家壟斷北極資源，平衡北極國家內(nèi)的權(quán)利爭端，非北極國家的積極參與也是必不可少的。因此，應(yīng)當(dāng)以公平利用為著手點處理資源開發(fā)爭端，這是平衡北極國家與非北極國家利益的最有效途徑。

其次，完善《公約》中大陸架劃分規(guī)則，解決大陸架重疊爭議。堅持《公約》的體系框架解決北極資源開發(fā)問題，其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是大陸架的劃界?！豆s》第76條規(guī)定，沿海國的大陸架包括其陸地領(lǐng)土的自然延伸，距離應(yīng)在從領(lǐng)海寬度量起到大陸架外緣的200海里到350海里。在沿岸國相向國家且兩國海岸的相向距離不超過400海里的情況下，如果其中一國領(lǐng)土的自然延伸超過200海里，則其大陸架的外部界限就有可能超過200海里，從而導(dǎo)致該國的大陸架主張與相向國家的大陸架主張相重疊。例如，俄羅斯和挪威在巴倫支海擴(kuò)展各自的大陸架導(dǎo)致重疊產(chǎn)生的爭議，以及加拿大和丹麥的大陸架劃界爭議[16]。因此，要著重解決大陸架重疊問題，通過《公約》規(guī)定各種具體海域大陸架的劃界顯然是不現(xiàn)實的，但可以增加對大陸架重疊情況下的公平劃界原則，并借鑒俄羅斯與挪威在巴倫支海的劃界爭議解決中采用的“特別區(qū)域”以實現(xiàn)雙方利益最大化。

(二)以共同開發(fā)為實現(xiàn)路徑，以協(xié)商談判為實現(xiàn)方式推進(jìn)多邊解決機(jī)制

共同開發(fā)是指主權(quán)國家依據(jù)協(xié)議，就跨越彼此間海洋邊界線或位于爭議海區(qū)的共同礦藏，以某種合作從事進(jìn)行勘探或開發(fā)的活動[17]?！豆s》第74條第3款將共同開發(fā)規(guī)定為“臨時安排”，即爭端國的共同開發(fā)活動并不影響其主權(quán)立場，但必須以爭端方達(dá)成共同開發(fā)協(xié)定為基礎(chǔ)。北極海域資源開發(fā)權(quán)屬紛爭并不是單純的資源問題，與主權(quán)歸屬也密切相關(guān)。因此，單純地適用談判協(xié)商等方式顯然難以解決，應(yīng)當(dāng)以資源的共同開發(fā)為主線。只有這樣，才既能有效地緩解北極的主權(quán)和資源開發(fā)爭端，又能達(dá)成國家間的合作開發(fā)促進(jìn)發(fā)展共贏[18]。我國的北極政策也表明，我們將在依照《公約》《斯瓦爾巴條約》的前提下，致力于與北極國家在清潔能源合作方面展開交流。在國際法的實踐中，談判和協(xié)商是指爭端當(dāng)事方通過直接交涉以便澄清事實、闡明觀點、增加信任、尋求共識、達(dá)成妥協(xié)，從而解決國際爭端的方法[19]。它可以使?fàn)幎水?dāng)事各方的自主意愿得到充分尊重，是各種和平解決爭端程序中最直接、最簡便、最能夠維護(hù)國家主權(quán)權(quán)利和根本利益的程序之一。解決北極事務(wù)的實踐證明，當(dāng)事各方以共同開發(fā)為原則，以談判、協(xié)商為方式的解決機(jī)制能夠有效解決爭端。

以俄羅斯和挪威在巴倫支海的爭端為例，其中對于資源的共同開發(fā)和“特別區(qū)域”的規(guī)定值得借鑒[20]。俄羅斯與挪威從1970年開始就對巴倫支海的海域劃界和資源開發(fā)存在諸多爭議，終于在2010年達(dá)成俄羅斯與挪威關(guān)于爭議解決的條約。針對海域劃界爭議，條約劃定一條界線，將該區(qū)域劃分為大致相同的兩個區(qū)域；在資源開發(fā)問題上，堅持現(xiàn)有漁業(yè)合作機(jī)制，實現(xiàn)養(yǎng)護(hù)、利用漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，并首次明確兩國將對爭議的跨界油田進(jìn)行共同開發(fā)和利用。該條約的創(chuàng)新之處在于規(guī)定了“特別區(qū)域”，挪威將該區(qū)域的權(quán)利通過條約轉(zhuǎn)移給俄羅斯，同時俄羅斯將劃界海域的中部和北部大陸架轉(zhuǎn)移給挪威作為特殊補(bǔ)償，實現(xiàn)了兩國在相關(guān)海域利益的最大化。

由于北極地區(qū)面臨海域劃界、資源的權(quán)屬及航道的法律地位等一系列復(fù)雜問題，難以直接通過簡單的雙邊條約解決，因此筆者建議在達(dá)成雙邊條約的過程中結(jié)合共同開發(fā)原則，借鑒俄羅斯挪威雙邊條約中的“特別區(qū)域”劃分，將權(quán)利交換適用于北極資源的開發(fā)中。首先，這種解決機(jī)制帶來的效果符合北極國家和非北極國家的共同意愿。對于非北極國家來說，參與北極地區(qū)資源開發(fā)所帶來的經(jīng)濟(jì)利益十分可觀。而對于北極國家來說，共同開發(fā)是相對容易接受的方式，其既享有開發(fā)利用的權(quán)利，又不影響主權(quán)立場，為北極國家同意協(xié)議提供了可能?，F(xiàn)階段北極國家難以為主權(quán)權(quán)利提供足夠依據(jù)，顯然這種方式對于北極國家是最有利的。其次，北極海域資源的開發(fā)還存在技術(shù)落后等問題，爭端當(dāng)事國在處理具體海域的資源爭端時應(yīng)采納合作機(jī)制。在爭議海域建立資源共同開發(fā)委員會，提供技術(shù)和資金共同開發(fā)以促進(jìn)合作共贏。這種解決機(jī)制既具有足夠的法律依據(jù)，又具有實踐基礎(chǔ)和可行性。

(三)以和平解決國際爭端為原則，創(chuàng)新爭端解決方式——非法律第三方介入

和平解決國際爭端原則不僅是國際法的基本原則，更是和平時代背景下各國共同追求的目標(biāo)。因此，在上述爭端解決機(jī)制不能有效解決北極資源爭端的情況下，可以采用非法律第三方介入，通過調(diào)查、調(diào)解來解決爭端?！胺欠傻谌浇槿搿笔侵笭幎水?dāng)事各方在達(dá)成相同目標(biāo)過程中借助自身之外力量的程序，包括斡旋、調(diào)停、調(diào)查和調(diào)解等方式[21]。其優(yōu)勢主要在于能使?fàn)幎嗽谧鹬鼗蛞罁?jù)法律基礎(chǔ)上得到較為公正的解決。最典型的例證就是挪威和冰島的共同開發(fā)案。1978年針對該海域突然發(fā)現(xiàn)大量胡爪魚和鱈魚等情況，雙方就在揚馬延島海域的權(quán)利主張上產(chǎn)生了爭議。1980年兩國組建了一個由三名成員組成的調(diào)解委員會，在委員會的建議下，兩國于1981年簽訂《冰島—挪威關(guān)于冰島和揚馬延島之間大陸架協(xié)定》，兩國政府在揚馬延島和冰島之間的海域建立一塊共同開發(fā)區(qū)，共同勘探開發(fā)油氣資源。在爭端當(dāng)事國就爭議權(quán)利難以達(dá)成雙邊協(xié)定時，共同推選出一個專門的調(diào)解委員會，由其對具體資源爭端事實進(jìn)行調(diào)查，并且明確限定可為當(dāng)事各方接受的解決爭端條件或提出爭端解決建議。調(diào)解委員會針對具體爭端而設(shè)立，具有更高的專業(yè)性。

五、結(jié) 語

北極地區(qū)自然環(huán)境的變化帶來了巨大的資源利益，其資源開發(fā)問題在越來越受到世界各國的重視的同時，也存在許多困境。一是北極地區(qū)的領(lǐng)土劃分尚不明確；二是北極地區(qū)自然環(huán)境對資金和技術(shù)水平具有更高要求。北極域內(nèi)國家相互間在領(lǐng)土主張、海洋劃界、資源開發(fā)等方面存在激烈的沖突。而域外國家根據(jù)國際法特別是《公約》對于北極資源開發(fā)也可以提出主張，爭端主體眾多、各國主張復(fù)雜多樣都使得爭端更趨復(fù)雜化。因此，在北極資源爭端解決機(jī)制的選擇上，不僅要考慮爭端解決機(jī)制的法律依據(jù)，還應(yīng)考慮北極國家和非北極國家各自的意愿和實際可行性。在比較分析學(xué)界提出的三種觀點后，筆者提出以共同開發(fā)為視角的多層次爭端解決機(jī)制，這是維護(hù)以《公約》為主導(dǎo)的治理體系、加強(qiáng)資源合作開發(fā)和可持續(xù)開發(fā)的我國北極政策的具體體現(xiàn)，不僅有助于實現(xiàn)北極區(qū)域內(nèi)“善治”的目標(biāo)，有效利用各國資金、技術(shù)的優(yōu)勢實現(xiàn)資源領(lǐng)域內(nèi)的可持續(xù)開發(fā)，更是我國實現(xiàn)全球治理理念、樹立人類命運共同體意識的必要實踐。