賈 根 良

(中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100872)

2018年4月12日上午，商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰在商務(wù)部發(fā)布會上表示，中國將盡快加入世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)定》。長期以來，筆者是我國加入WTO《政府采購協(xié)定》的唯一反對者，在以前的文章中，筆者曾指出，我國加入WTO《政府采購協(xié)定》的條件是非常不成熟的[1]?！爸信d事件”爆發(fā)后，事情變得更加清楚了:我國加入WTO《政府采購協(xié)定》的條件不僅仍然是非常不成熟的，而且對于我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略也是極其有害的。為了說明這個問題，本文第一部分將通過對美國政府采購在美國計算機(jī)和集成電路等眾多核心技術(shù)創(chuàng)新中所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用的討論，說明“購買美國貨”的美國政府采購政策是美國政府支持其民族產(chǎn)業(yè)的普遍性政策工具；第二部分將從“中興事件”揭露的觸目驚心的事實入手，以操作系統(tǒng)的政府采購為例，揭示我國政府采購“對IT采購國產(chǎn)化始終諱莫如深”是導(dǎo)致我國“缺芯少魂”的主要根源。在本文最后一部分，筆者將通過對我國高端醫(yī)療設(shè)備的政府采購中存在的嚴(yán)重問題等作為例證，說明“中興事件”揭露出的觸目驚心的事實在我國是普遍存在的，我國加入WTO《政府采購協(xié)定》的行為與十九大報告中“促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端”的大政方針是背道而馳的。因此，筆者建議:我國政府應(yīng)該以國家長遠(yuǎn)和根本利益為重，本著我黨實事求是的工作作風(fēng)，擯棄新自由主義，研讀演化經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)政府創(chuàng)新采購的相關(guān)文獻(xiàn)，對我國政府采購的現(xiàn)狀進(jìn)行深入的調(diào)查研究，重新審議加入WTO《政府采購協(xié)定》的決策，以避免顛覆性的決策錯誤。

一、政府采購:美國技術(shù)創(chuàng)新最強大的政策工具

政府采購又被稱作公共采購，它并不限于狹義的政府部門，而是涵蓋了使用財政資金進(jìn)行采購和投資的學(xué)校、公立醫(yī)院、國防部門和國有企業(yè)等。正如《中國政府采購報》指出的，WTO的“GPA(政府采購協(xié)定)所稱政府采購涵蓋了國家預(yù)算單位，以及接受財政和政府其他支持的機(jī)構(gòu)，包括國有企業(yè)”[2]。政府采購一般占各國國民生產(chǎn)總值的10%～15%左右，但在許多發(fā)達(dá)國家要占到20%以上。在我國，由于國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家，因此，筆者估計，政府采購占我國國民生產(chǎn)總值的比例不會低于20%。在發(fā)達(dá)國家特別是在美國，在建立產(chǎn)業(yè)價值鏈高端、推動核心技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)動顛覆式創(chuàng)新方面，政府采購作為一種替代關(guān)稅保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策是其最重要的需求方創(chuàng)新政策。

美國經(jīng)濟(jì)史的研究說明，美國計算機(jī)、噴氣式發(fā)動機(jī)、半導(dǎo)體和互聯(lián)網(wǎng)等幾乎所有核心技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)品試用機(jī)會和初始市場都是由美國政府通過包括國防訂貨在內(nèi)的政府采購提供的。弗農(nóng)·拉坦是世界上公認(rèn)的和最負(fù)盛名的技術(shù)創(chuàng)新研究專家，2006年他在《戰(zhàn)爭對經(jīng)濟(jì)增長是必要的嗎?——軍事采購與技術(shù)發(fā)展》的研究報告中直言，他竟然長期沒有重視軍事及國防相關(guān)的研究、開發(fā)和采購在商用技術(shù)創(chuàng)新中所發(fā)揮的重要作用，而美國的國防及國防相關(guān)政府部門的政府采購在半導(dǎo)體、計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、航天、航空和核能等許多通用型顛覆性技術(shù)的革命中都發(fā)揮了主導(dǎo)作用，他感慨道:“它們的作用是那么的一目了然，我竟然視而不見！”[3]

正如科技專家們注意到的，“軍事采購和政府提供資金的研發(fā)”是戰(zhàn)后早期美國電子、計算機(jī)和航空工業(yè)發(fā)展的主要因素[4]，在微電子領(lǐng)域，人們普遍認(rèn)為，軍隊在推動計算機(jī)、半導(dǎo)體和軟件技術(shù)發(fā)展方面的作用至關(guān)重要[5]259。在這方面，美國政府提供研發(fā)資金發(fā)揮著重要作用。例如，以集成電路(或稱半導(dǎo)體)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為例，1948—1957年，美國軍方承擔(dān)了貝爾實驗室晶體管研究費用的38%，1953年，該實驗室大約有一半的研究經(jīng)費來自于美國陸軍信號部隊；1953年，陸軍部又資助西方電氣公司在賓夕法尼亞州羅德戴爾建立晶體管制造廠，之后又先后資助通用電氣和美國無線電公司設(shè)廠生產(chǎn)晶體管，并簽訂采購合同[6]。

雖然政府提供研發(fā)資金對集成電路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是，一些學(xué)者卻指出，在戰(zhàn)后美國的顛覆式創(chuàng)新特別是在其信息技術(shù)革命中，“通過國防對技術(shù)提供刺激的大部分是通過大膽的(政府)采購，而不是通過為研發(fā)提供資金”實現(xiàn)的[4]。例如，在航空領(lǐng)域，美國波音公司的工程師們在20世紀(jì)40年代就在考慮開發(fā)商用噴氣式飛機(jī)的可能性。但是，礙于龐大的開發(fā)成本和高風(fēng)險，實際工作一直沒有成行，直到波音公司拿到美國空軍的采購合同，要求其為美國空軍B-52轟炸機(jī)研制軍用噴氣式空中加油機(jī)，波音的噴氣式飛機(jī)計劃才得以成行，在此基礎(chǔ)上，誕生了世界第一架在商業(yè)上取得成功的噴氣式民航客機(jī)——波音707。

在許多學(xué)者看來，政府采購要比政府提供研發(fā)資金更能推動顛覆式創(chuàng)新或核心技術(shù)創(chuàng)新。著名國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家琳達(dá)·維斯在對美國戰(zhàn)后技術(shù)發(fā)展史進(jìn)行深入研究后指出，“美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)建立了以(政府)技術(shù)采購作為驅(qū)動力的最強大的技術(shù)發(fā)展模式”[5]259。政府采購“相當(dāng)于政府承諾從私營部門購買新開發(fā)的商品和服務(wù)，這基本上是通過與私營部門簽訂研發(fā)合同提供補貼的。這是‘需求拉動’的有力杠桿，因為(在政府采購的情況下)，政府既為產(chǎn)品創(chuàng)造了市場，又為其發(fā)展提供了融資”[5]263，而“單靠研發(fā)投資是不足以帶來創(chuàng)新或利用創(chuàng)新的”[7]?！半m然研發(fā)項目已經(jīng)成為新知識和技術(shù)選擇的寶貴來源，但僅憑研發(fā)投入還不足以促成新技術(shù)的快速應(yīng)用。電子技術(shù)的創(chuàng)新之所以能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，關(guān)鍵在于它能得到廣泛的商業(yè)化應(yīng)用”[8]。由于政府采購可以為顛覆式創(chuàng)新或核心技術(shù)的起飛提供有保障的市場，因而，相對于政府提供研發(fā)資金而言，政府采購對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生了更強有力的刺激作用。

政府采購之所以在美國戰(zhàn)后信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的形成中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，原因就在于這些顛覆性創(chuàng)新產(chǎn)品在一開始是不可能有商用市場的，正是政府采購為這些初創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)造了有保證的初始市場和技術(shù)試錯的機(jī)會，使其在早期階段通過政府采購所提供的有保障的市場順利并快速地渡過學(xué)習(xí)曲線，并在其壯大階段通過政府對其開拓商用市場的大力支持，助其獲取更多社會資金的支持等。美國主要的先進(jìn)半導(dǎo)體芯片生產(chǎn)商，如英特爾、仙童、美國國家半導(dǎo)體公司等，就是在與政府簽訂采購合同生產(chǎn)(用于軍事和商業(yè)用途的)芯片的條件下建立的，政府采購的作用不只是通過采購合同為其提供了充足的研發(fā)資金，更重要的是它也保護(hù)了這些企業(yè)免受外國公司的競爭，并在成本加成的基礎(chǔ)上為其提供了大量的銷售市場[5]269。

在琳達(dá)·維斯看來，在美國國內(nèi)市場，政府采購是美國政府培育其民族工業(yè)領(lǐng)先于外國競爭者并具有普遍性的一種產(chǎn)業(yè)政策工具。“政府采購與美國冠軍企業(yè)的全球性增長緊密相連:波音、IBM、洛克希德、卡特彼勒和摩托羅拉，這只是一些家喻戶曉的名字，它們的興起就在于政府的采購合同，并繼續(xù)躋身于美國政府的頂級承包商之列。與政府簽訂的長期采購合約為美國計算機(jī)產(chǎn)業(yè)的起飛提供了必不可少的初始市場”[4]。就政府采購在信息技術(shù)早期階段所發(fā)揮的重要作用而言，這方面的例子不勝枚舉。例如，直到20世紀(jì)60年代中期，美國政府一直是美國制造的集成電路器件的唯一客戶。“在20世紀(jì)50年代，IBM超過50%的收入來自于政府采購合同，政府采購為之提供了實質(zhì)性的、有保障的市場，幫助IBM成為業(yè)界的佼佼者”[4]。

目前，許多人業(yè)已知道，導(dǎo)致蘋果電腦和手機(jī)創(chuàng)新成功的技術(shù)創(chuàng)新都是美國聯(lián)邦政府研發(fā)投資的結(jié)果，沒有一項較重要的技術(shù)創(chuàng)新是蘋果公司自己研發(fā)投資的。但是，人們卻很少知道，“政府采購政策幫助蘋果公司渡過了許多危險期，并使其能夠在殘酷的競爭中生存下來”[9]?？唆斔固卣J(rèn)為，在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代末蘋果三代和麗薩電腦的失敗后，公立學(xué)校成為蘋果公司的一個重要市場[10]。美國的公立學(xué)校是蘋果產(chǎn)品忠實的客戶，從20世紀(jì)90年代就開始購買蘋果的電腦和軟件，例如，1994年，蘋果公司就占據(jù)了美國小學(xué)和高中教育電腦支出的58%[9]。蘋果公司的這個案例說明，政府采購不僅在美國的計算機(jī)、集成電路和操作系統(tǒng)軟件的起飛階段發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，而且，在產(chǎn)業(yè)相對成熟時期仍發(fā)揮著培育冠軍企業(yè)的重要作用。

二、“中興事件”揭示出我國的政府采購存在著嚴(yán)重問題

筆者閱讀了集成電路(半導(dǎo)體)、操作系統(tǒng)和計算機(jī)專家們在中興事件爆發(fā)后兩個月內(nèi)在網(wǎng)上發(fā)表的幾乎所有文章后，得出的結(jié)論是，只有龍芯和申威這兩家企業(yè)的CPU才真正代表著我國自主可控芯片產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，但下游廠家?guī)缀鯖]有人愿意采用。與筆者長期堅持的“市場重于技術(shù)”的觀點相同，許多業(yè)內(nèi)專家指出，我國發(fā)展自主可控芯片和操作系統(tǒng)的難題并不在于技術(shù)，而是在于技術(shù)得到試用和完善的市場機(jī)會。正如李國杰院士指出的，“目前我國芯片和軟件廠商最需要支持的不是研發(fā)項目，而是試用和完善。我們做龍芯CPU的體會是，最困難的并不是技不如人，而是做出產(chǎn)品很難找到機(jī)會試用”[11]。

近年來，我國對芯片的需求量占世界一半以上，這么大的市場，為什么偏偏我國自主可控的芯片沒有市場呢?因為國內(nèi)集成商和應(yīng)用部門一直在說:“國產(chǎn)芯片什么時候做得跟國外一樣好了，我就用你?！饼埿局锌瓶偛谩⒅袊茖W(xué)院計算技術(shù)研究所的胡偉武研究員指出，“中興事件”最大的啟示就是核心技術(shù)需要在試錯中發(fā)展。但如果沒有廠家愿意采購龍芯中科和申威的芯片，沒有廠家愿意為其提供市場，那么，龍芯中科和申威就不可能有核心技術(shù)的試錯機(jī)會，在這種情況下，國產(chǎn)芯片怎么有可能做得跟國外一樣好呢?因此，李國杰院士呼吁，“我們可能要從更高的角度認(rèn)識給自主產(chǎn)品試用機(jī)會和初始市場這件事”[11]，必須靠政府這一只手在國內(nèi)開辟一塊市場做培育高端產(chǎn)業(yè)的根據(jù)地，這不是關(guān)乎政府采購中本土產(chǎn)品的小問題，而是決定國家命運的大戰(zhàn)略[12]。在筆者看來，這是我國核心技術(shù)能否發(fā)展起來的關(guān)鍵。

但是，在過去的三十多年中，我國并沒有利用政府采購為本土企業(yè)核心技術(shù)的研發(fā)和成長提供有保障的市場。由于篇幅所限，這里僅以操作系統(tǒng)為例對這一問題進(jìn)行討論。自改革開放以來，微軟就一直在我國操作系統(tǒng)市場上占據(jù)絕對壟斷地位，“在中國市場，微軟操作系統(tǒng)的市場份額超過了90%，而國產(chǎn)操作系統(tǒng)的份額只有3%左右”。2016年11月2日，中國工程院院士倪光南在接受《人民郵電》報記者采訪時表示，“實際上，國產(chǎn)桌面操作系統(tǒng)在技術(shù)和體驗方面，已經(jīng)與國外產(chǎn)品水平相當(dāng)，目前與國外的差距主要體現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)方面”[13]。倪光南院士在這里談到的“生態(tài)系統(tǒng)方面”就是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語中的市場問題。

由于微軟操作系統(tǒng)在商用生態(tài)系統(tǒng)方面占據(jù)了壟斷地位，因此，國產(chǎn)操作系統(tǒng)在其發(fā)展之初就需要我國政府通過政府采購為其生態(tài)系統(tǒng)的形成創(chuàng)造條件。但在我國政府采購中，微軟曾長期占據(jù)絕對壟斷地位，時至今日，微軟在我國政府采購市場中所占比例仍然遠(yuǎn)超國產(chǎn)操作系統(tǒng)廠商占比的總和。造成這種狀況的主要原因就是政府采購沒有主動地對國產(chǎn)操作系統(tǒng)給予支持，至多只是在突發(fā)事件(后面談到的“斯諾登事件”和“中興事件”等)的推動下，才被動地采取一些措施，從而喪失了政府采購作為扶植國內(nèi)工業(yè)的政策工具的關(guān)鍵作用。2016年的一篇報道指出，在國內(nèi)，政府、企業(yè)對IT采購國產(chǎn)化始終諱莫如深，多位國產(chǎn)IT企業(yè)高層告訴記者，“主管部門擔(dān)心采購國產(chǎn)化有違WTO原則，不宜公開”，國內(nèi)IT領(lǐng)域公開呼吁“政府采購優(yōu)先國產(chǎn)”的只有倪光南院士以及龍芯中科總裁胡偉武，①在此之前，對“政府采購優(yōu)先國產(chǎn)”呼吁的企業(yè)和專家還有山東浪潮集團(tuán)董事長孫丕恕，參見《孫丕恕代表建議政府采購傾斜自主創(chuàng)新品牌》，新浪:http://tech.sina.com.cn/it/2007-03-06/22331404054.shtml，目前李國杰院士也一直呼吁政府采購對本土核心技術(shù)創(chuàng)新的大力支持。其余企業(yè)、專家均對此保持沉默[14]。

但實際上，我國政府主管部門“對IT采購國產(chǎn)化始終諱莫如深”的行為違背了我國的《政府采購法》，而“政府采購優(yōu)先國產(chǎn)”并不違背WTO原則。因為我國沒有加入WTO《政府采購協(xié)定》，所以，只要技術(shù)條件許可，中國各級政府完全可以像俄羅斯的政府采購直接禁止采購國外軟件那樣，大力支持自主操作系統(tǒng)和各種自主應(yīng)用軟件。但是，我國在過去三十多年中幾乎沒有運用政府采購特別是政府創(chuàng)新采購的干預(yù)之手在自主操作系統(tǒng)的發(fā)展中發(fā)揮提供初始市場、進(jìn)行組織整合和引導(dǎo)創(chuàng)新等方面發(fā)揮作用，以至于自主操作系統(tǒng)的研發(fā)一直處于單打獨斗和一盤散沙的狀態(tài)，因而始終無法突破國外廠商在我國操作系統(tǒng)領(lǐng)域的壟斷地位。

我國政府只是在2013年6月“斯諾登事件”爆發(fā)后才對政府采購應(yīng)該采購國產(chǎn)操作系統(tǒng)的問題引起了高度重視，但這并不是出于為本土企業(yè)核心技術(shù)的發(fā)展在國內(nèi)市場上創(chuàng)造“根據(jù)地”的考慮，而是因為“斯諾登事件”使政府認(rèn)識到國家信息安全受到了嚴(yán)重的威脅。操作系統(tǒng)作為智能終端的核心技術(shù)，是信息安全體系的重要基礎(chǔ)，因此，國外廠商“智能終端操作系統(tǒng)的壟斷不打破，終端安全和大數(shù)據(jù)安全也就無從談起”[15]。長期以來，倪光南院士一直在呼吁人們要高度重視這一問題，但收效甚微；“中興事件”爆發(fā)后，他不得不再次提醒人們:有件事，比芯片被人卡脖子更危險[16]！這就是“中興事件”還沒暴露出另一個很重要的風(fēng)險——網(wǎng)絡(luò)信息安全問題。因此，他大聲疾呼:操作系統(tǒng)是中國網(wǎng)絡(luò)安全短板，建議都用國產(chǎn)系統(tǒng)[17]。

“斯諾登事件”確實對國產(chǎn)軟件進(jìn)入我國政府采購系統(tǒng)起到了重要的推動作用。據(jù)報道，2014年中央國家機(jī)關(guān)政府采購協(xié)議供貨商名單中，國產(chǎn)軟件比例明顯增加，不少還是首次入圍。但是，在發(fā)達(dá)國家特別是美國的跨國公司對我國政府高超的全面公關(guān)、美國政府對我國政府多層次的施壓以及我國政府部門對合資問題的錯誤認(rèn)識等因素影響下，我國政府采購因“斯諾登事件”限制采購危害國家信息安全國外產(chǎn)品的許多努力最后大部分都付之東流了。例如，思科在2014年后因信息安全審查等因素的影響，一度被剔除出政府采購，但在2016年又重新進(jìn)入了我國中央政府采購目錄。

又如，自微軟公司與中國電子科技集團(tuán)公司在2016年底宣布成立合資公司并在此之后宣布推出專供中國政府的“Win10政府版”之后，倪光南院士就指出，“Win10政府版”并不能保證國家信息安全，建議政府不要采購和使用這種穿上自主可控“馬甲”的操作系統(tǒng)。然而，盡管有倪光南院士等一些有識之士的呼吁和反對，“Win10政府版”最后還是進(jìn)入了中央預(yù)算單位的政府采購。《中國政府采購網(wǎng)》2017年11月8日《Win10定制版操作系統(tǒng)已列入中央預(yù)算單位協(xié)議供貨范圍》的報道中指出:中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心網(wǎng)站顯示，業(yè)界關(guān)注已久的“Win10政府版”已經(jīng)進(jìn)入中央預(yù)算單位協(xié)議供貨范圍，中央預(yù)算單位可以按需采購。由于中央國家機(jī)關(guān)協(xié)議供貨采購是中國政府采購領(lǐng)域級別最高、覆蓋面最廣的集中采購項目之一，對地方政府采購以及相關(guān)行業(yè)的影響具有風(fēng)向標(biāo)的重要作用，因此，“Win10政府版”進(jìn)入中央政府采購系統(tǒng)無疑對政府采購支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品造成了嚴(yán)重的不良影響。

實際上，“Win10政府版”對我國的危害并非局限于信息安全問題。正如有專家在“Win10政府版”進(jìn)入政府采購系統(tǒng)之前的一則訪談中指出的:沒有國產(chǎn)桌面操作系統(tǒng)廠商的努力，國產(chǎn)芯片的應(yīng)用也就成了空中樓閣，因為Windows是不可能支持國產(chǎn)芯片的，“Win10政府版”進(jìn)入政府采購系統(tǒng)將徹底影響自主基礎(chǔ)軟硬件的發(fā)展和成長。因為國產(chǎn)硬件是靠國產(chǎn)操作系統(tǒng)來支撐使用的——國產(chǎn)芯片可以運行“深度”這種基于Linux的操作系統(tǒng)，但永遠(yuǎn)運行不了Windows。如果黨政軍操作系統(tǒng)都被“Win10政府版”所占領(lǐng)，那就必然把國產(chǎn)硬件逐出政府采購市場，使自主技術(shù)的芯片在黨政軍市場無立錐之地，從而使得整個通用芯片和通用操作系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)拱手于人?！癢in10政府版”是微軟試圖繼續(xù)壟斷中國市場和進(jìn)入政府行業(yè)的產(chǎn)物，我們希望相關(guān)部門能看清其中的本質(zhì)問題，至少在中國政府采購方面，保持相應(yīng)的警惕[18]。但專家們的呼吁和警告并沒有得到重視，外國資本特別是國內(nèi)買辦利益集團(tuán)強大的力量起到了支配性的影響。

從上面的討論中，我們可以對我國政府采購支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品上存在的問題得出三個結(jié)論。首先，我國的政府采購之所以采購國產(chǎn)操作系統(tǒng)基本上只是出于信息安全的考慮，但大部分沒有得到落實；其次，政府部門從沒有認(rèn)識到政府采購在推動核心技術(shù)創(chuàng)新并為后發(fā)國家本土企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的成長創(chuàng)建“根據(jù)地”上所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用；最后，我國自主創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入我國政府采購系統(tǒng)基本是在美國“作孽”行為被揭露所推動的:被揭露一次，才被動地往前推進(jìn)一步?！八怪Z登事件”是這樣，這次的“中興事件”也是這樣。據(jù)報道，中央政府采購網(wǎng)在2018年5月17日發(fā)布了《2018—2019年中央國家機(jī)關(guān)信息類產(chǎn)品(硬件)和空調(diào)產(chǎn)品協(xié)議供貨采購項目征求意見公告》，在這個公告中，龍芯、申威和飛騰的芯片首次被列入中央機(jī)關(guān)采購名錄。這是國產(chǎn)芯片第一次進(jìn)入政府采購名錄，之前進(jìn)入?yún)f(xié)議供貨的一般都是英特爾等國外廠商。

龍芯中科總裁胡偉武教授在接受采訪時對我國中央國家機(jī)關(guān)將國產(chǎn)芯片納入政府采購名錄給予了極高的評價。在他看來，這對國產(chǎn)芯片來說具有非常重要的和里程碑式的意義:“以前是沒有進(jìn)入采購名錄，政府部門要采購還采購不了，現(xiàn)在可以采購了，這體現(xiàn)了國家對國產(chǎn)芯片的大力支持。”然而，國產(chǎn)芯片并非只是進(jìn)入政府采購名錄就萬事大吉了，因為計算機(jī)生產(chǎn)廠商在政府采購中仍可選擇只采購國外廠商或合資廠商的芯片，從而將自主可控的國產(chǎn)芯片束之高閣。因此，我國政府需要研究采取哪些具體的措施甚至強制性的措施，促使計算機(jī)生產(chǎn)廠商逐步地在政府采購中心甘情愿地只采購國產(chǎn)芯片。同時，筆者也希望我國各級政府要像李國杰院士所呼吁的那樣:將政府采購支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品視作決定國家命運的大戰(zhàn)略，識破美國跨國公司高超公關(guān)行為的伎倆，堅決抵制美國政府多層次施壓的行為，堅定不移地運用政府采購?fù)苿游覈就疗髽I(yè)的核心技術(shù)創(chuàng)新和建立各產(chǎn)業(yè)的高端價值鏈。

三、我國現(xiàn)階段不能加入WTO《政府采購協(xié)定》

與美國高度重視政府采購在核心技術(shù)創(chuàng)新中的關(guān)鍵性作用不同，我國對自主創(chuàng)新的支持基本上采取的只是提供研發(fā)資金支持以及最近的稅收減免等供給方創(chuàng)新政策，例如，在過去二十年中，我國政府出臺了很多對國產(chǎn)芯片提供研發(fā)資金支持的政策，代表性的例子就有908工程、909工程等，但卻嚴(yán)重地忽視了市場特別是政府采購市場對核心技術(shù)發(fā)展的重大推動作用，而我國作為技術(shù)追趕的后發(fā)國家恰恰比美國更需要政府采購的大力支持。因為在上述美國計算機(jī)、集成電路和操作系統(tǒng)軟件等產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，新技術(shù)的研發(fā)者開拓的是沒有競爭者的市場，在這種沒有競爭者的市場上，尚且需要政府采購的保駕護(hù)航，而在我國，由于沒有采取關(guān)稅保護(hù)和限制外商直接投資的產(chǎn)業(yè)政策，從而導(dǎo)致了我國產(chǎn)業(yè)的價值鏈高端和核心技術(shù)的商用市場基本上已被發(fā)達(dá)國家的跨國企業(yè)所占領(lǐng)，在這種情況下，如果沒有政府采購為我國本土企業(yè)核心技術(shù)的研發(fā)提供一塊有保障市場的“根據(jù)地”，研發(fā)核心技術(shù)的企業(yè)將如何生存和發(fā)展?

我國芯片等核心技術(shù)之所以長期受制于人而無法取得突破性進(jìn)展，關(guān)鍵性因素并不在于技術(shù)，而是在于市場。在歷史上，從英國、美國到日本和韓國，其技術(shù)追趕都是通過關(guān)稅保護(hù)和(日本、韓國)排斥外國直接投資的情況下提供有保證的國內(nèi)市場取得成功的，幼稚工業(yè)保護(hù)的實質(zhì)是保護(hù)國內(nèi)市場，從而為本土企業(yè)在新興技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)上與發(fā)達(dá)國家領(lǐng)先企業(yè)的全球競爭中創(chuàng)造國內(nèi)市場的根據(jù)地[19]。但在我國加入世貿(mào)組織之后，雖然通過關(guān)稅保護(hù)這種行之有效的老辦法為本土企業(yè)保有國內(nèi)市場受到了極大限制，卻仍可通過限制外國直接投資為本土企業(yè)留有相當(dāng)大程度的國內(nèi)市場空間。然而，在我國對外國直接投資沒有限制地敞開大門的時候，為本土企業(yè)創(chuàng)造有保障的國內(nèi)市場就只有政府采購這一途徑了。

正是考慮到許多發(fā)展中國家因為加入世貿(mào)組織而難以運用關(guān)稅保護(hù)為自主創(chuàng)新提供保障的現(xiàn)實，賴納·科特爾和韋科·蘭博在對WTO《政府采購協(xié)定》進(jìn)行深入研究后指出，通過采用促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購機(jī)制，政府采購不應(yīng)當(dāng)僅僅被看作是支持發(fā)展的一種間接措施，還應(yīng)該被看作是促進(jìn)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的一種直接手段。如果發(fā)展中國家加入WTO《政府采購協(xié)定》，該協(xié)定將對它們造成嚴(yán)重的限制:要在對國家競爭力和經(jīng)濟(jì)增長起決定作用的領(lǐng)域?qū)嵤┳灾鲃?chuàng)新產(chǎn)品政府采購政策將變得極其困難。因此，他們建議，發(fā)展中國家最好不要加入WTO《政府采購協(xié)定》，至少不要馬上加入[20]。這是為什么WTO成員中絕大多數(shù)發(fā)展中國家拒絕加入WTO《政府采購協(xié)定》的重要原因，我國也是一個發(fā)展中國家，這不能不引起我們的深思和警覺。

2011年，筆者對我國政府采購市場展開了較深入的研究，并在2012年初發(fā)表的一篇論文中指出，國內(nèi)市場不統(tǒng)一、相關(guān)法律不健全、政府采購市場混亂和對外國產(chǎn)品崇洋媚外盛行，所有這些情況都說明，我國加入WTO《政府采購協(xié)定》的時機(jī)是非常不成熟的。本文第二部分通過對“中興事件”的討論也說明，時隔六年的今天，這個時機(jī)仍是非常不成熟的。因此，筆者在2012年建議，我國在20年內(nèi)不要加入WTO《政府采購協(xié)定》，原因就在于我國需要很長一段時間做好國內(nèi)改革，統(tǒng)一國內(nèi)市場，整頓政府采購市場，改革和完善政府采購市場體制和政策，健全相關(guān)法律和法規(guī)，加強購買國貨的愛國主義教育，只有當(dāng)這些工作基本完成之后，如果我國政府還是執(zhí)意要加入WTO《政府采購協(xié)定》，那么，我們才能對此加以考慮。雖然我國承諾了加入WTO《政府采購協(xié)定》，但是對于加入的時間、條件并沒有做出具體承諾，因此，可操作的空間是非常大的，正如有專家指出的，如果不想加入，我國可以一直不結(jié)束談判，無限期地拖延下去[21]。

筆者在2012年的論文中還指出，“對于我國來說，只有當(dāng)我國在技術(shù)水平和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)處于領(lǐng)先地位的時候，我國加入WTO《政府采購協(xié)定》才是最佳選擇”[21]?！爸信d事件”的爆發(fā)不僅證明了筆者的這種看法的正確性，而且，更重要的是它揭示出:我國迫切需要運用政府采購市場為本土核心技術(shù)的生存和壯大創(chuàng)建國內(nèi)市場的根據(jù)地。因此，我國在現(xiàn)階段不僅不能加入WTO《政府采購協(xié)定》，而且首先要研究如何才能解決我國政府采購市場大部分被外國產(chǎn)品所占領(lǐng)的問題。筆者所謂我國在技術(shù)水平和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)處于領(lǐng)先地位就是指我國已經(jīng)擁有不被別國卡脖子的核心技術(shù)及其生態(tài)體系，具體到芯片等核心技術(shù)而言，正如胡偉武教授所言，就是要在Wintel體系(Intel加微軟)和 AA體系(Arm＋Android)之外，創(chuàng)建我國IT產(chǎn)業(yè)中由我國企業(yè)支配的第三套生態(tài)體系。如果我國沒有這種自主可控的生態(tài)體系，“中興事件”還會要爆發(fā)，而要建立這種生態(tài)體系，正如李國杰院士指出的，我們必須依靠政府“看得見的手”在國內(nèi)通過政府采購開辟一塊市場做培育高端產(chǎn)業(yè)的根據(jù)地，這是決定國家命運的大戰(zhàn)略。

具體到如何解決被美國卡脖子的芯片而言，科技觀察家和芯片產(chǎn)業(yè)研究專家鐵流強調(diào)了政府“看得見的手”特別是政府采購的關(guān)鍵性作用。他指出，目前，隨著國產(chǎn)芯片性能和品質(zhì)的提升，已初步解決了能用的問題，在接下來解決好用、多用這兩個互為因果的關(guān)鍵問題上，則必須從國家戰(zhàn)略層面進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌，以應(yīng)用為牽引發(fā)展中國的芯片產(chǎn)業(yè):一方面，政府采購要多用國產(chǎn)芯片；另一方面，引導(dǎo)鼓勵重點行業(yè)、企業(yè)多使用國產(chǎn)芯片，除了黨政軍的政府采購之外，像交通、電力、金融、電信、能源、醫(yī)療等國家戰(zhàn)略大行業(yè)也應(yīng)當(dāng)盡可能采購國產(chǎn)芯片。實際上，在這些行業(yè)中，國有企業(yè)占相當(dāng)大比重，而國有企業(yè)本來就屬于政府采購范疇，所以鐵流所談的這兩個方面實際上都是政府采購的問題。鐵流舉例說，我國幾大電信運營商每年拋出總規(guī)模達(dá)百億元的服務(wù)器集采訂單，但最大贏家仍為海外芯片廠商，未能發(fā)揮對國產(chǎn)芯片成長的牽引作用[22]。

一旦政府采購對國產(chǎn)芯片的支持得到切實落實，那么，它必將對由我國企業(yè)支配的第三套生態(tài)體系的起飛產(chǎn)生巨大的推動作用。鐵流對此做了具體的估算。首先，中國有700多萬公務(wù)員、3000多萬事業(yè)編制人員，以及幾千萬的國企員工，一旦有超過6000萬人熟悉并認(rèn)可搭載了國產(chǎn)芯片和國產(chǎn)操作系統(tǒng)的電腦，對于搭載了國產(chǎn)芯片的個人電腦在民用市場推廣會非常有利——產(chǎn)業(yè)界有一個規(guī)律，那就是當(dāng)CPU和操作系統(tǒng)市場份額超過5%的時候，軟件廠商就會主動給國產(chǎn)平臺開發(fā)應(yīng)用軟件。當(dāng)國產(chǎn)芯片和國產(chǎn)操作系統(tǒng)擁有數(shù)以千萬計的用戶之后，一直困擾國產(chǎn)芯片的軟件生態(tài)問題就將迎刃而解。其次，在數(shù)據(jù)中心市場，2017年中國服務(wù)器銷售量255萬臺，預(yù)計到2022年將達(dá)368萬臺，銷售額達(dá)200億美元，產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大。這其中有超過50%的行業(yè)是政府主導(dǎo)或國家戰(zhàn)略行業(yè)，不準(zhǔn)確粗算約合600億～700億人民幣，約1/4金額是CPU。其中如能主動給予國產(chǎn)芯片一定的機(jī)會，對產(chǎn)業(yè)的推動作用也是大有裨益的[22]。

然而，我國政府目前正在緊鑼密鼓地推進(jìn)加入WTO《政府采購協(xié)定》的進(jìn)程。自2007年12月啟動加入GPA談判并提交首份出價清單以來，我國一共向WTO提交了6份出價清單，其中第6份出價是在2014年12月22日提交的，目前正在對這個出價進(jìn)行談判。據(jù)報道，這份出價首次列入了大學(xué)、醫(yī)院和國有企業(yè)，工程項目全部列入出價，最終門檻價降至參加方出價水平，門檻價過渡期由4年縮短至2年，過渡期的門檻價做了大幅下調(diào)，過渡期結(jié)束后的門檻價降至參加方水平。由于“加入GPA的具體開放范圍通過談判確定(稱為出價談判)。出價范圍內(nèi)的政府采購，對GPA參加方的產(chǎn)品和企業(yè)要給予國民待遇，在GPA參加方之間不再奉行國貨優(yōu)先、本國企業(yè)優(yōu)先的政策”[2]。

顯而易見，一旦我國加入WTO《政府采購協(xié)定》，再將政府采購市場創(chuàng)建為國產(chǎn)CPU和操作系統(tǒng)發(fā)展的“根據(jù)地”就是非法的。在這種情況下，國產(chǎn)CPU和操作系統(tǒng)起飛的初始市場將在何方?已經(jīng)困擾我們多年的“缺芯少魂”問題將如何解決?有人可能會說，我們加入WTO《政府采購協(xié)定》可能還需要一兩年的時間，我們還可以利用這個機(jī)會大張旗鼓地大力推行政府采購的政策。但要知道，因為沒有運用政府采購?fù)苿游覈鳬T產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多因素，過去長達(dá)30年的時間我們都沒有解決“缺芯少魂”的問題，難道我們在加入WTO《政府采購協(xié)定》之前的短短幾年就能解決這個問題?核心技術(shù)及其生態(tài)體系的建設(shè)是一個非常復(fù)雜和充滿不確定性的長期過程，急功近利的政策往往適得其反，沒有長期打持久戰(zhàn)的決心和信心是不可能取得成功的。因此，在我國運用政府采購戰(zhàn)略助推國產(chǎn)CPU和操作系統(tǒng)在我國商用市場上占有相當(dāng)份額之前，我國絕不能加入WTO《政府采購協(xié)定》。

本文以我國集成電路和操作系統(tǒng)產(chǎn)品在我國政府采購市場占比很低的事實為例，說明了我國沒有利用政府采購這種重要的產(chǎn)業(yè)和政策推進(jìn)自主核心技術(shù)創(chuàng)新的嚴(yán)重失誤。實際上，“中興事件”揭露出來的觸目驚心的事實在我國并非個例，而是一種普遍性的現(xiàn)象。例如，盡管我國還沒有加入WTO《政府采購協(xié)定》，但據(jù)報道，在2013年1—7月的全國機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)中，國外產(chǎn)品中標(biāo)148.65億美元，占中標(biāo)產(chǎn)品總額的83.8%[23]。又如，我國在提交給WTO的最新的第6份出價將醫(yī)院列入了政府采購范圍，但我國高端醫(yī)療設(shè)備的政府采購目前仍被外資所壟斷。例如，記者在2014年報道說:外資控制著我國高端醫(yī)療器械市場，比國產(chǎn)貴70%[24]。又如，2018年3月25日，在由《中國醫(yī)療設(shè)備》雜志社主辦的第八屆中國醫(yī)療設(shè)備行業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)布大會上，主辦方頒發(fā)的中國醫(yī)療設(shè)備行業(yè)“金人獎”10家企業(yè)均為外資企業(yè)，數(shù)據(jù)結(jié)果顯示外資企業(yè)仍然壟斷著我國高端醫(yī)療器械市場；以至于有國外醫(yī)生在2018年6月大惑不解:“中國醫(yī)療器械這么好用，你們?yōu)樯哆€全部要用進(jìn)口?”[25]在這種情況下，我國加入WTO《政府采購協(xié)定》之后，還能打破外資在政府采購市場的這種壟斷嗎?如果不加入WTO《政府采購協(xié)定》，我國還可以通過優(yōu)先購買國貨的《政府采購法》對此進(jìn)行合法的干預(yù)，但加入之后，這就是非法的了，在這種情況下，我國又如何“利用對外開放倒逼改革”?

實際上，“中興事件”揭露出的問題只是冰山一角。研究一下中國經(jīng)濟(jì)，我們就會發(fā)現(xiàn)，除了個別行業(yè)外，無論是在政府采購市場，還是在商用市場，外國產(chǎn)品和外資企業(yè)幾乎壟斷了我國所有產(chǎn)業(yè)的高端產(chǎn)品市場，控制著核心技術(shù)，這就是黨的十九大報告之所以提出“促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端”的深層次根源。因此，這就提出了兩個問題:首先，經(jīng)驗研究說明，我國產(chǎn)品幾乎無法進(jìn)入發(fā)達(dá)國家的政府采購市場特別是美國的政府采購市場；即使假定我國完全能夠進(jìn)入發(fā)達(dá)國家的政府采購市場，那么，加入WTO《政府采購協(xié)定》難道不會導(dǎo)致“發(fā)達(dá)國家政府采購我國價值鏈低端產(chǎn)品，我國采購發(fā)達(dá)國家價值鏈高端產(chǎn)品”，從而使我國進(jìn)一步鎖定在全球價值鏈低端?其次，在外國產(chǎn)品和外資企業(yè)壟斷我國高端產(chǎn)品市場的現(xiàn)狀下，如果不通過政府采購市場為我國中高端產(chǎn)品及其核心技術(shù)的研發(fā)在中國市場上創(chuàng)造生存和發(fā)展壯大的“根據(jù)地”，它還有機(jī)會成長為可以在商用市場上與外國高端產(chǎn)品和核心技術(shù)一比高下的競爭對手嗎?顯而易見，無論在何種情況下，越早加入WTO《政府采購協(xié)定》，越不利于“促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端”的大政方針。因此，筆者建議:政府盡可以做出積極加入WTO《政府采購協(xié)定》的姿態(tài)，但在我國高端產(chǎn)品及其核心技術(shù)在國內(nèi)商用市場上占有相當(dāng)份額之前，我國絕不能匆忙加入 WTO《政府采購協(xié)定》。