吳 秋 菊

(華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510640)

一、問題的提出

2013年7月，習(xí)近平總書記在湖北調(diào)研期間指出：“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿、保障基本農(nóng)田和糧食安全，要有利于增加農(nóng)民收入?！盵1]此后，中央農(nóng)村工作會議及相關(guān)會議開始關(guān)注和討論農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革問題。2014年中央一號文件明確提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的基本要求，即“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。”同年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，“三權(quán)分置”是土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循的基本原則。2015年12月，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》再次強調(diào)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重要性。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確提出了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的實施方案。伴隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的探索與推進，它成為我國土地問題研究領(lǐng)域最為重要的課題之一。

已有的研究在改革的必要性、“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、各權(quán)屬間的相互關(guān)系等方面已經(jīng)展開了諸多討論?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》發(fā)布以后，使得“三權(quán)分置”是針對狹義的農(nóng)村土地還是廣義的農(nóng)村土地，土地經(jīng)營權(quán)派生自承包權(quán)還是所有權(quán)等問題已經(jīng)明朗，改革的重點落在如何協(xié)調(diào)發(fā)展“三權(quán)”，并逐步推動法律制度的調(diào)整與完善。目前，關(guān)于“三權(quán)”的協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)形成了基本共識：完整土地承包經(jīng)營權(quán)和確立土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性是相輔相成的。

與學(xué)術(shù)研究偏重對土地承包權(quán)(承包經(jīng)營權(quán))和土地經(jīng)營權(quán)的討論不同，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》強調(diào)，“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系”是“三權(quán)分置”改革的政策底線，不能損害農(nóng)村土地集體所有制。事實上，在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的當下，我們需要正視農(nóng)地集體所有制的積極意義，相關(guān)土地制度改革需要特別注重其與土地集體所有制之間的關(guān)系。本文由此確立在農(nóng)地集體所有制視域下分析農(nóng)地“三權(quán)分置”改革問題，具體來說，就是在明晰農(nóng)地集體所有制制度內(nèi)涵的基礎(chǔ)上推進農(nóng)地“三權(quán)分置”改革問題的研究，在堅持集體所有制框架下探索農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的推進路徑。

二、農(nóng)地集體所有制的制度解釋

中華人民共和國成立以后，經(jīng)過土地革命和社會主義改造，我國逐步確立了農(nóng)村土地集體所有的制度體制，改革開放以來，這一體制得到延續(xù)并發(fā)展出豐富多元的表現(xiàn)形式。本文將從理論淵源、制度淵源及制度內(nèi)核三個方面理解農(nóng)地集體所有制的制度內(nèi)涵。

1.農(nóng)地集體所有制的理論淵源

我國公有制性質(zhì)的土地制度設(shè)計，其基礎(chǔ)理論依據(jù)是馬克思的地租理論。馬克思首先認為地租是土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式。區(qū)別于古典經(jīng)濟學(xué)家將地租的產(chǎn)生歸因于不同土地生產(chǎn)商品產(chǎn)量的差異，馬克思認為，“地租來自社會，而不是來自土壤”[2]，資本主義地租就是農(nóng)業(yè)資本家為獲取土地的使用權(quán)而交給土地所有者的超過平均利潤的那部分價值。具體來說，絕對地租和級差地租是資本主義地租的普遍形式，其實質(zhì)和來源是農(nóng)業(yè)工人創(chuàng)造的剩余價值；壟斷地租是資本主義地租的特殊形式，它來自于社會其他部門工人創(chuàng)造的剩余價值。基于以上判斷，馬克思認為“個別人對土地的私有權(quán)，和一個人對另一個人的私有權(quán)一樣，是十分荒謬的”[3]，而“社會運動將作出決定：土地只能是國家的財產(chǎn)”[4]。

早在100多年前，孫中山先生即提出“平均地權(quán)”思想，并用以指導(dǎo)中國社會革命，中華人民共和國成立后實施的土地制度設(shè)計也是對孫中山“平均地權(quán)”理論的繼承和發(fā)展。孫中山以中國人民生活現(xiàn)狀為分析基礎(chǔ)，借鑒歐美各國的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出了通過“平均地權(quán)”解決民生問題的思路。具體而言，平均地權(quán)的主旨是實現(xiàn)全體國民共享土地收益，求“地利共享”；同時強調(diào)土地使用效益的增加，求“地盡其利”[5]。在農(nóng)村土地問題上，“耕者有其田”是平均地權(quán)理論的具體要求和體現(xiàn)，即在土地國有化的基礎(chǔ)上確保農(nóng)民永久的耕作權(quán)或使用權(quán)，孫中山認為“耕者有其田”是解決農(nóng)民問題的根本[6]。

2.農(nóng)地集體所有制的制度淵源

中華人民共和國成立以后，通過進一步的土地革命，平均地權(quán)的工作在全國范圍內(nèi)完成，“耕者有其田”在真正意義上獲得實現(xiàn)，農(nóng)民的土地所有權(quán)獲得憲法的確認。①1954年《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定，國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。不過，這種私有性質(zhì)的農(nóng)地所有權(quán)存續(xù)的時間并不長，隨著農(nóng)業(yè)社會主義改造的推進和完成，我國農(nóng)地集體所有制才得以確立。總體來說，可以分三個時期來看待我國農(nóng)地集體所有制的制度發(fā)展，即農(nóng)地集體經(jīng)營時期、農(nóng)地“雙層”經(jīng)營初期以及土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化時期。②土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是農(nóng)地集體所有制制度調(diào)整的重要內(nèi)容，本文主張將農(nóng)村改革以后農(nóng)地“雙層”經(jīng)營時期區(qū)分為“雙層”經(jīng)營初期和土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化時期。

經(jīng)由互助組到初級社，再到高級社，1956年底，參加高級社的農(nóng)民已達10074萬戶，占入社農(nóng)戶總數(shù)的90%以上[7]，農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本完成，實現(xiàn)了土地私有制向公有制的轉(zhuǎn)變。1958年，我國農(nóng)村又發(fā)起了人民公社化運動，此后幾年人民公社的相關(guān)制度經(jīng)歷了調(diào)整與完善，直至1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》(簡稱“農(nóng)業(yè)六十條”)對人民公社的發(fā)展進行了系統(tǒng)性規(guī)范，農(nóng)地集體所有制作為基礎(chǔ)的制度構(gòu)成也獲得了完整表述。這一時期的農(nóng)地集體所有制制度主要包括三個方面的內(nèi)容：一是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)地集體所有權(quán)制度；二是“集體經(jīng)營、按勞分配”的農(nóng)村土地經(jīng)營管理與收益分配制度；三是“社員大會”“管理委員會”的生產(chǎn)隊組織方式與機構(gòu)設(shè)置。

1978年黨的十一屆三中全會拉開了我國農(nóng)村改革的序幕，此后農(nóng)業(yè)逐步由集體經(jīng)營轉(zhuǎn)向分戶經(jīng)營。農(nóng)地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營是在實踐探索中形成的農(nóng)地集體所有制新的實現(xiàn)形式，這一實現(xiàn)形式最終為我國憲法所確立?？傮w來說，農(nóng)村改革以后，我國逐步探索出了農(nóng)地集體所有制新的實現(xiàn)形式，并通過《中華人民共和國憲法》(1978年)、《土地管理法》及《農(nóng)村土地承包法》構(gòu)建了新的土地制度體系。首先，確立了集體所有的土地范圍，明確了土地所有權(quán)的主體——農(nóng)民集體。其次，關(guān)于統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的規(guī)定，在1978年《憲法》第八條規(guī)定的基礎(chǔ)上，《農(nóng)村土地承包法》進一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，以及作為發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與作為承包方的農(nóng)戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。最后，規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，農(nóng)地集體所有權(quán)也可以由村委會代為行使。

農(nóng)村改革以后，我國農(nóng)地利用轉(zhuǎn)為“集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營”的模式，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營成為農(nóng)地集體所有制的主要實現(xiàn)形式，通過立法可以確認，我國農(nóng)地集體所有制總體上步入“雙層”經(jīng)營時期。而2007年《物權(quán)法》的頒行明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，這是對集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的重大調(diào)整，因而有必要將農(nóng)村改革以后農(nóng)地集體所有制所處的“雙層”經(jīng)營體制時期進行區(qū)分，本文將之區(qū)分為農(nóng)地“雙層”經(jīng)營體制初期及土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化時期。雖然《物權(quán)法》就土地承包經(jīng)營權(quán)的制度表述與《土地承包法》基本一致，但是權(quán)利性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)制度體系強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)用益權(quán)能的充分施展，特別要預(yù)防所有權(quán)對土地承包經(jīng)營權(quán)的干預(yù)；債權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)制度體系強調(diào)土地所有權(quán)及土地承包合同法律關(guān)系的保護。

3.農(nóng)地集體所有制的制度內(nèi)核

結(jié)合農(nóng)地集體所有制的理論淵源和制度淵源，本文認為農(nóng)地集體所有制的制度內(nèi)核是集體土地所有權(quán)的公有屬性，其根本要求是實現(xiàn)“耕者有其田”。

馬克思主義是我國社會政治體制的基礎(chǔ)依據(jù)之一，馬克思關(guān)于地租理論的研究是我國土地制度設(shè)計的直接理論來源，我國的農(nóng)村土地由此形成了集體所有這一“公有制”制度安排，并在《憲法》中被確立下來?！稇椃ā返诹鶙l規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則?！庇纱耍梢哉f集體土地所有權(quán)的公有屬性是我國農(nóng)地集體所有制的基礎(chǔ)內(nèi)核。集體土地所有權(quán)的公有屬性，意指土地所有權(quán)并不作為分配要素參與社會分配，它既不參與農(nóng)業(yè)剩余的分配，也不參與其他勞動剩余的分配。

在堅持土地公有的原則下，農(nóng)地集體所有制的根本要求是實現(xiàn)“耕者有其田”。孫中山的“平均地權(quán)”思想是我國土地制度的理論淵源，其中就包括了“耕者有其田”的設(shè)想。中華人民共和國成立以后，通過土地革命農(nóng)民獲得了土地所有權(quán)，在真正意義上實現(xiàn)了“耕者有其田”。但是，為了避免農(nóng)村地區(qū)再次出現(xiàn)土地兼并及農(nóng)民“失地”的問題，我國設(shè)計并實踐了農(nóng)地集體所有制。當前，我國農(nóng)地集體所有制正面臨新的改革布局，但“耕者有其田”作為土地制度設(shè)置的根本要求并沒有發(fā)生改變。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”改革觀點辨析

如上文所述，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革問題研究已經(jīng)轉(zhuǎn)向了改革如何推進，并且目前已經(jīng)形成了完善土地承包經(jīng)營權(quán)和確立土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性的基本主張。本部分將基于對農(nóng)地集體所有制制度內(nèi)核的分析，對這兩個觀點展開辨析。

1.辨析觀點I：完善土地承包權(quán)主張

劉守英指出，善待農(nóng)戶的土地承包權(quán)是推進農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的前提和關(guān)鍵。所謂善待農(nóng)戶的土地承包權(quán)，就是將農(nóng)民土地承包權(quán)做得更完整，在原來已賦予農(nóng)民土地使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民土地的繼承權(quán)、抵押權(quán)和更充分的轉(zhuǎn)讓權(quán)，充分尊重農(nóng)民在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離中的選擇權(quán)與自主權(quán)[8]。完整的土地承包權(quán)可以從兩個方面推進農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，并由此推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型：一方面，完整的土地承包權(quán)可以帶來穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)；另一方面，完整的土地承包權(quán)方可派生土地經(jīng)營權(quán)。

經(jīng)濟學(xué)視角下完整土地承包權(quán)的主張認為其歷史淵源是20世紀80年代初實施的農(nóng)村改革，其認為農(nóng)村改革的實質(zhì)是“將集體所有土地回歸集體成員”，土地“集體所有制”實際上已經(jīng)轉(zhuǎn)制為“成員共有”制，土地制度的完善當然也就是應(yīng)當在“成員共有”制的框架下展開[9]。法學(xué)視角的土地問題研究多主張土地制度的私法調(diào)整改革。從土地制度的變遷歷程來看，我國土地制度的諸多內(nèi)容逐步納入了私法的調(diào)整范圍，但是相關(guān)權(quán)利的私法屬性卻又無法獲得完整的實現(xiàn)，比如宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押受到的限制，等等。這一方面被認為與私法傳統(tǒng)不符，另一方面也被認為對經(jīng)濟社會發(fā)展不利，所以法學(xué)界多主張集體土地所有權(quán)私權(quán)品格的回歸[10]。雖然在表述上存在差異，但總的來說，法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)土地制度改革的主張主要包括三個內(nèi)容：一是土地使用權(quán)的完整要求，包括對土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能完善；二是明確農(nóng)戶之土地權(quán)利是集體所有權(quán)成立的基礎(chǔ)；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人屬性的改造。

本文認為，完整土地承包權(quán)或者完整土地使用權(quán)私法屬性的主張，其本質(zhì)都是對集體土地所有權(quán)的異化，因為在這些主張之下，土地集體所有權(quán)的性質(zhì)就會發(fā)生根本的改變。在完整土地承包權(quán)的主張下，土地承包權(quán)(土地承包經(jīng)營權(quán))與集體土地所有權(quán)的關(guān)系已經(jīng)不同于我國現(xiàn)行法律制度所確立的兩者之間的法律關(guān)系。在我國現(xiàn)行的法律制度體系中，農(nóng)地所有權(quán)為農(nóng)民集體公有，由農(nóng)民集體分配土地，農(nóng)戶基于其成員身份，獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，集體土地所有權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。在完整土地承包權(quán)的主張下，農(nóng)村改革已經(jīng)使農(nóng)戶獲得了完整的土地承包權(quán)(土地產(chǎn)權(quán))，農(nóng)戶基于契約式的合作形成了集體共有所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)形成的基礎(chǔ)。以“共有”替代“公有”，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)就發(fā)生了改變，作為集體共有的土地所有權(quán)成為一種完整的私有產(chǎn)權(quán)形態(tài)，就具有了成為分配要素的正當性與合法性，這樣，集體土地所有權(quán)的公有性質(zhì)就會發(fā)生異化。

2.辨析觀點II：土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化主張

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，雖然表述方式各異，比如有的直接主張其為用益物權(quán)，有的認為土地經(jīng)營權(quán)是一種次生性用益物權(quán)[11]，有的則認為土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)中的權(quán)利用益物權(quán)[12]，但是總體上均認為土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)。學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)成立用益物權(quán)的論證大體由三個層面構(gòu)成：其一，從制度改革的訴求出發(fā)，應(yīng)當確立土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容即是要“放活經(jīng)營權(quán)”，而“經(jīng)營權(quán)放開搞活的核心問題是要解決抵押、擔保的問題”，由此必須確立土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，因為債權(quán)屬性不足以支撐其進行抵押、擔保[13]。其二，將土地經(jīng)營權(quán)確立為用益物權(quán)具有合法性。我國《物權(quán)法》第136條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”。孫憲忠認為，這是“在用益物權(quán)基礎(chǔ)上再設(shè)置用益物權(quán)的可能性和合法性”，再通過《土地承包法》的修訂來確立土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性[14]。其三，將土地經(jīng)營權(quán)確立為用益物權(quán)是在用益物權(quán)的基礎(chǔ)上再設(shè)立用益物權(quán)，這種模式在其他國家的立法例中已經(jīng)出現(xiàn)，可作為我國的借鑒。例如，德國《物權(quán)法》將地上權(quán)確立為用益物權(quán)，在地上權(quán)之上可設(shè)置“次地上權(quán)”(或稱“下級地上權(quán)”)，后者亦是用益物權(quán)[15]。

不過，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性亦有諸多反對者。單平基認為，不論是由土地所有權(quán)派生用益物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)和同樣屬性的土地經(jīng)營權(quán)，還是由土地承包經(jīng)營權(quán)派生相同屬性的土地經(jīng)營權(quán)，抑或者將土地經(jīng)營權(quán)表述為“權(quán)利用益物權(quán)”，均不符合民法、物權(quán)法基礎(chǔ)理論，因而物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)在根本上不能成立[16]。他并不認同土地經(jīng)營權(quán)之物權(quán)屬性的研究，其論證邏輯基本上都是應(yīng)用“權(quán)能分離”“一物一權(quán)”等民法、物權(quán)法基礎(chǔ)原理展開的論證。

本文認為，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化操作不當會對集體土地所有權(quán)產(chǎn)生虛化作用，最終將損害農(nóng)地集體所有制。事實上，農(nóng)村改革以來的土地制度改革是一個土地承包經(jīng)營不斷被強化，而集體土地所有權(quán)不斷被弱化的過程；是一個從農(nóng)地承包的可調(diào)整到長久不變、從土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性向物權(quán)屬性轉(zhuǎn)化的過程。因此，有研究總結(jié)認為，在近30年的改革過程中土地承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向用益物權(quán)乃至向“準所有權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變[17]。由土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，則意味著土地承包經(jīng)營權(quán)的進一步強化及集體土地所有權(quán)的進一步弱化，甚至虛化。土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的加強，土地所有權(quán)不僅難以干預(yù)物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，而且由于相關(guān)利益鏈條越來越長，土地經(jīng)營權(quán)自身作為用益物權(quán)也擁有限定性的處分權(quán)能，這也會導(dǎo)致集體所有權(quán)在被侵害或者可能被侵害時難以做出及時的反應(yīng)。

四、農(nóng)地“三權(quán)分置”改革推進

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革問題提出的主要原因，一是在實踐中農(nóng)地已經(jīng)出現(xiàn)了所有、承包、經(jīng)營分屬不同主體的情形，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來了所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的普遍現(xiàn)狀，這種現(xiàn)狀有待進行深入的理論研究；二是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，或者說農(nóng)地集體所有制的實現(xiàn)形式，已經(jīng)在若干方面表現(xiàn)出對經(jīng)濟社會發(fā)展的不適應(yīng)性，農(nóng)地集體所有制的實現(xiàn)形式有待調(diào)整。因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的推進，應(yīng)在堅持農(nóng)地集體所有制制度內(nèi)核的基礎(chǔ)上，明晰新形勢下農(nóng)村土地制度改革的要領(lǐng)，積極探索農(nóng)地集體所有制適宜的實現(xiàn)形式。

1.城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中土地制度改革的主旨

城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是當前我國土地制度改革的基礎(chǔ)背景，如何通過合理的土地制度促進城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有序推進，是我國土地制度改革需要回應(yīng)的基礎(chǔ)命題。依據(jù)上文對農(nóng)地集體所有制制度淵源的梳理，可將現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的主要內(nèi)容概括為五個方面：(1)集體公有性質(zhì)的農(nóng)地所有權(quán)；(2)農(nóng)民依據(jù)其成員身份獲取土地承包經(jīng)營權(quán)，該權(quán)利為用益物權(quán)屬性，但是其成立暫時不以登記為要件；(3)土地承包經(jīng)營權(quán)人既可以自主經(jīng)營其土地，亦可以流轉(zhuǎn)土地給他人經(jīng)營，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要受身份限制；(4)農(nóng)民集體的組織形式是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，集體土地所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表(農(nóng)民集體)行使，也可以由村委會代表行使；(5)農(nóng)地實行“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制。

現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度創(chuàng)建了農(nóng)民與農(nóng)地之間的合理關(guān)聯(lián)，這一關(guān)聯(lián)成為推進城鎮(zhèn)化的積極要素，因此需要繼續(xù)保留并進一步優(yōu)化。在我國現(xiàn)行土地制度中，農(nóng)民基于其成員身份即享有分配獲取承包地的權(quán)利，這一權(quán)利具有穩(wěn)定性，只有當農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為城市人口時，承包經(jīng)營權(quán)才需要退出。①詳見《農(nóng)村土地承包法》第二十六條。雖然有的研究認為現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是對農(nóng)民進城的束縛[18]，但從實踐來看，農(nóng)民并沒有被束縛住，相反，由于與農(nóng)地之間的身份關(guān)聯(lián)，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間“可進可退”，農(nóng)村成了“中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”[19]。

現(xiàn)行土地制度與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間存在一定的張力關(guān)系，當前最為突出的問題表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)地細碎化的問題，二是農(nóng)業(yè)(農(nóng)村)公共品供給的問題。農(nóng)村改革以后，我國農(nóng)地的細碎化問題便逐步凸顯，主要原因是農(nóng)地初始配置強調(diào)公平原則，其分配是按照人口，根據(jù)土地的肥瘦、遠近、地力、產(chǎn)出、水利、交通等多種因素的考慮下細分的。而此后農(nóng)村集體內(nèi)部的“小調(diào)整”繼續(xù)貫徹這一基本原則，從而導(dǎo)致農(nóng)地進一步細碎化[20]。2002年《農(nóng)村土地承包法》的出臺使農(nóng)地細碎化的形態(tài)被固化下來，并切斷了基于集體土地所有權(quán)進行細碎化產(chǎn)權(quán)整合的可能。因此，我國農(nóng)村土地制度改革需要直面土地細碎化問題。

農(nóng)村改革以后，農(nóng)業(yè)的公共品供給很大程度上是通過統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制來實施的。雙層經(jīng)營中“分”的層面是指“集體土地承包到戶實行家庭經(jīng)營”；“統(tǒng)”的層面是指一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟的事情，通過多種形式的統(tǒng)一經(jīng)營去解決[21]。然而，雙層經(jīng)營體制入憲以后，隨著農(nóng)村稅費制度、土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化等改革的相繼實施，雙層經(jīng)營中“統(tǒng)”的層面幾乎不再實施，原先的統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)化成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中公共品供給的困境。因此，農(nóng)村土地制度改革有必要繼續(xù)探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中公共事務(wù)的治理之道。

2.農(nóng)地“三權(quán)分置”改革推進路徑

基于以上分析，本文主張農(nóng)地“三權(quán)分置”改革沿著以下路徑推進。

第一，健全土地承包經(jīng)營權(quán)退出制度。從優(yōu)化農(nóng)民與土地之間的關(guān)系來說，需要健全土地承包經(jīng)營權(quán)退出制度?！掇r(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定，“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的”，應(yīng)當向集體經(jīng)濟組織交回其承包地，發(fā)包方也有權(quán)要求收回；依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補償。而對于承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，并不參照“遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口”的情形解決，承包方可以繼續(xù)保留其承包經(jīng)營權(quán)。從“耕者有其田”的根本要求出發(fā)，現(xiàn)行農(nóng)地不僅保障農(nóng)民的耕種權(quán)，而且要求農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市人口以后，向農(nóng)民集體退回其耕地。《農(nóng)村土地承包法》施行已有十多年的歷史，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的退出制度，有必要結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，進行必要的制度調(diào)整及完善。

關(guān)于健全土地承包經(jīng)營權(quán)退出制度，本文主張從三個方面推進。一是農(nóng)業(yè)人口真正轉(zhuǎn)為城市人口以后，對其承包經(jīng)營土地的收回是我國農(nóng)村土地制度的基本要求。二是土地承包經(jīng)營權(quán)退出與土地承包期“長久不變”不應(yīng)當被視為相互沖突的制度，在土地承包期“長久不變”的政策環(huán)境下，土地承包經(jīng)營權(quán)退出制度依然需要依法實施。三是土地承包經(jīng)營權(quán)的退出應(yīng)當作為城鎮(zhèn)化的結(jié)果來實施，而不應(yīng)當作為推進城鎮(zhèn)化的要素來實施。我國農(nóng)村土地制度對于推進城鎮(zhèn)化進程而言，具有兜底制度的特征，它的主要作用在于為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。由此，人口城鎮(zhèn)化之后應(yīng)當要求土地承包經(jīng)營權(quán)退出，人口尚未城鎮(zhèn)化則不宜鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)的退出。

第二，協(xié)調(diào)土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展。農(nóng)村土地制度30多年的發(fā)展歷程，是一個土地承包經(jīng)營權(quán)不斷被強化，而土地所有權(quán)不斷被弱化的過程，農(nóng)地集體所有制呈現(xiàn)不均衡的發(fā)展形態(tài)。農(nóng)村改革之初集體土地所有權(quán)的調(diào)整權(quán)能是導(dǎo)致土地細碎化的重要原因，而隨著農(nóng)地集體所有制的不均衡發(fā)展，集體土地所有權(quán)的調(diào)整權(quán)能日益受限，而這又使得在實踐中探索出來的借助土地所有權(quán)進行土地重新整合、連片分配的經(jīng)驗難以有效推廣[22]3－45。從這個意義上講，當前農(nóng)地集體所有制不均衡的發(fā)展阻斷了一條治理農(nóng)地細碎化的有效路徑。

關(guān)于協(xié)調(diào)土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展，一是強調(diào)集體土地所有權(quán)整體產(chǎn)權(quán)的意義。農(nóng)地細碎化的實質(zhì)是“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細碎化”[22]5－10，如果將細碎產(chǎn)權(quán)的整合視為一個公共治理問題，奧斯特羅姆則提供了社會組織自主治理的路徑。而我國的農(nóng)地細碎化問題，其產(chǎn)生本身就是對整體產(chǎn)權(quán)的分割，因此對集體土地所有權(quán)整體產(chǎn)權(quán)的適度強調(diào)有利于問題的解決。例如，賦予其合理的調(diào)整權(quán)能，細碎產(chǎn)權(quán)可以復(fù)歸整體形態(tài)，并以恰當?shù)姆绞街匦路峙?，進而成立基于集體產(chǎn)權(quán)的農(nóng)地細碎化治理路徑。二是加強集體土地所有權(quán)主體制度與能力建設(shè)。一方面從制度上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律屬性，另一方面通過制度引導(dǎo)等方式提升這一具有經(jīng)營性、社區(qū)性等綜合特征的組織的治理能力。

第三，明確土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性并明晰其權(quán)能?；谏衔牡姆治?，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性有違農(nóng)地集體所有制的基本要求，因此本文主張確立土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性。具體來說，就是將土地經(jīng)營權(quán)定位為土地承包經(jīng)營權(quán)人基于流轉(zhuǎn)合同設(shè)立的土地租賃權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人基于合同約定租賃土地開展土地經(jīng)營、利用。這樣，土地經(jīng)營權(quán)具有占用、使用、收益的基礎(chǔ)權(quán)能，土地經(jīng)營權(quán)能否進一步流轉(zhuǎn)則依合同約定進行。

值得注意的是，債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)亦具有一定的融資功能。在我國的擔保法體系中，除了不動產(chǎn)抵押，尚有動產(chǎn)質(zhì)押、權(quán)利質(zhì)押的擔保融資形態(tài)。也就是說，通過流轉(zhuǎn)合同獲得的土地經(jīng)營權(quán)可以通過權(quán)利質(zhì)押的形式成立農(nóng)地融資的路徑。不過，土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押最終可能帶來土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果，因此，具體的土地經(jīng)營權(quán)能否質(zhì)押融資，需要以土地經(jīng)營權(quán)人與土地承包經(jīng)營權(quán)人之間的約定為據(jù)。

結(jié) 語

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革問題是自農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域提出，并在經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的研究中發(fā)酵的土地制度改革命題，本文則是在農(nóng)地集體所有制視角下展開的分析。當前農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的主流觀點雖然表達了完善農(nóng)地集體所有制的目標追求，但是也可能虛化、異化農(nóng)地集體所有權(quán)，因而需要引起警惕。

堅持集體所有制是我國農(nóng)村土地制度改革的基本前提，本文認為堅持農(nóng)地集體所有制就是要把握其基本內(nèi)核，即土地集體所有權(quán)的公有屬性，以及“耕者有其田”的制度設(shè)計的根本要求。目前，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度確立的人地關(guān)系對于我國城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進具有的積極意義不可否認，但它在若干方面也表現(xiàn)出對于當前經(jīng)濟社會發(fā)展的不適應(yīng)性，特別是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的當下，現(xiàn)行的土地制度難以應(yīng)對土地細碎化、農(nóng)業(yè)(農(nóng)村)公共品供給等問題。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革實際上是要探索新形勢下農(nóng)地集體所有制新的實現(xiàn)形式?；趯ΜF(xiàn)行農(nóng)村土地制度所面臨的困境，本文主張從健全土地承包經(jīng)營權(quán)退出制度、協(xié)調(diào)土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展，以及明確土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性并明晰其權(quán)能三個方面推進農(nóng)地“三權(quán)分置”改革。