廖紅偉，楊良平

(吉林大學(xué) a.中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心；b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長(zhǎng)春130012)

黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，《決定》中明確指出：完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。同時(shí)在2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。這表明我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制必須破除以管資產(chǎn)為主、國(guó)有資產(chǎn)管理平臺(tái)功能缺失而造成的體制機(jī)制弊端，基于國(guó)有企業(yè)的功能差異實(shí)行分類監(jiān)管，并逐步向以管資本為主轉(zhuǎn)變，形成“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的新型國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架，真正落實(shí)國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而釋放國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力，提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

一、以管資本為主新型監(jiān)管方式對(duì)國(guó)有企業(yè)績(jī)效影響的理論解釋

國(guó)資監(jiān)管方式由管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，有利于從根本上解決長(zhǎng)期存在的國(guó)有企業(yè)和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間政企不分、政資不分等問題，減少國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)過程中的交易成本，以及激發(fā)經(jīng)營(yíng)者的積極性和主動(dòng)性，從而提升國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

(一)科斯定理、產(chǎn)權(quán)理論與優(yōu)化國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

著名的科斯定理可以表述為：如果市場(chǎng)交易成本為零，則產(chǎn)權(quán)的初始界定對(duì)資源配置效率沒有影響。這是因?yàn)橹灰侵匦陆缍óa(chǎn)權(quán)就能夠增加產(chǎn)值，由于市場(chǎng)交易成本為零，市場(chǎng)就可以無成本地改變產(chǎn)權(quán)的初始安排，將資源配置在最能帶來價(jià)值增值的領(lǐng)域[1]。然而，在現(xiàn)實(shí)世界中，交易成本是普遍存在的，那么不同的權(quán)利界定和分配必然會(huì)對(duì)資源配置效率產(chǎn)生影響。因此，“規(guī)范的科斯定理”必然帶有價(jià)值判斷因素，即“建立合理的制度，使私人協(xié)議失敗產(chǎn)生的損失最小”，其中判斷制度是否合理的標(biāo)準(zhǔn)，一是具有清晰明確的產(chǎn)權(quán)，二是能夠降低交易成本[2]。產(chǎn)權(quán)理論學(xué)者們認(rèn)為科斯定理的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)清晰，因此主張清晰地界定產(chǎn)權(quán)來提升資源配置效率，并認(rèn)為產(chǎn)權(quán)清晰與否判斷的標(biāo)準(zhǔn)在于：在產(chǎn)權(quán)主體明確的情況下，一項(xiàng)資產(chǎn)在運(yùn)行過程中是否能做到主體擁有的權(quán)責(zé)利的高度一致，并實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值的不斷保值和增值。

在以管資產(chǎn)為主監(jiān)管體制下國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然保留著直接干預(yù)、行政色彩濃厚、以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管偏好。例如，國(guó)務(wù)院國(guó)資委的管理權(quán)限不僅涉及中央企業(yè)組織人事、業(yè)績(jī)考核、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等重大事項(xiàng)，而且也包括企業(yè)社會(huì)責(zé)任、安全生產(chǎn)、節(jié)能減排等企業(yè)經(jīng)營(yíng)和內(nèi)部管理事項(xiàng)。國(guó)資委這種行政干預(yù)行為導(dǎo)致和國(guó)有企業(yè)之間權(quán)責(zé)利不清晰，容易產(chǎn)生“有責(zé)任推諉”的出資人“缺位”和“有利益時(shí)爭(zhēng)奪”的出資人“越位”，從而使得國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者缺乏動(dòng)力努力經(jīng)營(yíng)企業(yè)，結(jié)果是國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率低下。而國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，則使得國(guó)資委只承擔(dān)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的國(guó)有資產(chǎn)出資人角色，而國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，兩者之間權(quán)責(zé)利的劃分十分清晰，國(guó)有企業(yè)潛在效率得以釋放，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率得以提升。同時(shí)，國(guó)資監(jiān)管由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，可以從根本上實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開，以及所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，有利于真正確立國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)主體地位，從而使國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制中煥發(fā)出競(jìng)爭(zhēng)活力。

(二)交易成本理論與國(guó)有企業(yè)效率提升

交易成本理論認(rèn)為不同的制度安排有不同的費(fèi)用，從而也就會(huì)有不同的收益，其中判斷制度是否合理的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)就是能否減少交易成本。威廉姆森在研究影響交易成本的因素時(shí)發(fā)現(xiàn)，影響交易成本的因素既包括資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率等客觀因素，也包括有限理性和機(jī)會(huì)主義等主觀因素。正是由于人的有限理性和機(jī)會(huì)主義行為存在，使得交易活動(dòng)更加復(fù)雜，也導(dǎo)致交易成本增加。因此，通過合理的制度安排減少人的有限理性和機(jī)會(huì)主義行為從而降低交易成本顯得尤為重要。

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中有些人員是通過政府行政任命的，并不具有經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也缺乏足夠了解，存在著明顯的有限理性。如若國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及控制企業(yè)內(nèi)部決策，有可能使得企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)脫離企業(yè)實(shí)際情況，勢(shì)必會(huì)增加企業(yè)的交易成本，影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。而且，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)本質(zhì)上只是國(guó)有資產(chǎn)出資人代表，其投資運(yùn)營(yíng)行為產(chǎn)生的價(jià)值增值并不能由出資人代表全部獲得，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)和成本也不必全部承擔(dān)，但是現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員薪酬考核制度又將企業(yè)價(jià)值增值作為核心考核指標(biāo)，這樣就容易使得國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，如在決定重大項(xiàng)目投資時(shí)，會(huì)重點(diǎn)關(guān)注其給企業(yè)帶來的價(jià)值增值，而忽視項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)和成本，這無疑也將增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的交易成本。

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式由以管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，一方面意味著在“國(guó)資監(jiān)管結(jié)構(gòu)—國(guó)有資產(chǎn)管理平臺(tái)—國(guó)有企業(yè)”三層次經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)中國(guó)有資產(chǎn)管理平臺(tái)將真正擁有國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的功能，這樣國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對(duì)的是國(guó)有資產(chǎn)管理平臺(tái)而非國(guó)有企業(yè)，從而極大弱化了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)程度，減少國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有限理性，從而降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的交易成本。另一方面，國(guó)資監(jiān)管向以管資本為主轉(zhuǎn)變主要通過引入其他資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，這樣國(guó)有企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)必然會(huì)有其他資本股東，而這將極大制衡國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)內(nèi)部決策的控制程度，減少國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)機(jī)會(huì)主義行為，使得企業(yè)各種決策更加符合企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

(三)委托代理理論與完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制

授權(quán)經(jīng)營(yíng)在本質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。授權(quán)經(jīng)營(yíng)的優(yōu)點(diǎn)在于委托人只需選擇控制集，同時(shí)賦予代理人更大的選擇空間和自由，就可以使委托人的任務(wù)變得相對(duì)簡(jiǎn)單，而且也有利于激勵(lì)代理人努力工作。Tirole和Aghion(1997)對(duì)授權(quán)問題研究的較為經(jīng)典，他們將授權(quán)分為正式授權(quán)和非正式授權(quán)[3]。正式授權(quán)是指權(quán)力一旦授出，委托人就不能再收回，也不存在事后的再談判問題。非正式授權(quán)則指委托人可將授予代理人的權(quán)力通過某種方式(如人事調(diào)整)收回。正式授權(quán)有利于提高代理人的積極性和主動(dòng)性，但也容易誘發(fā)代理人的機(jī)會(huì)主義行為。非正式授權(quán)可以有效防范代理人的機(jī)會(huì)主義行為，也可以減少委托人的控制損失，但會(huì)降低代理人的積極性。因此，授權(quán)問題的核心在于增強(qiáng)代理人的積極性和減少委托人控制損失之間實(shí)現(xiàn)均衡。

目前，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架中各級(jí)國(guó)資監(jiān)管主體不僅充當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)出資人角色，很大程度上還擁有管理企業(yè)經(jīng)營(yíng)和內(nèi)部事項(xiàng)的權(quán)限，使得國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)受到一定程度的限制，從而企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率提升也被遏制。而國(guó)資監(jiān)管由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，主要通過將已經(jīng)具備一定條件的大型企業(yè)集團(tuán)改組組建國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)公司，形成“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”新型三層次國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架。在以管資本為主新型監(jiān)管體制下，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只承擔(dān)國(guó)有資本出資人角色，不再干涉企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是通過授權(quán)讓國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司去管理其授權(quán)范圍內(nèi)的企業(yè)，并通過考核國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本保值增值等目標(biāo)對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰。因此，以管資本為主新型國(guó)資監(jiān)管方式通過國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司管理所屬企業(yè)，有利于優(yōu)化授權(quán)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)，根本上解決政企不分、政資不分的問題。同時(shí)，由于企業(yè)擁有獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于激發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性和主動(dòng)性，提升企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

二、以管資本為主新型監(jiān)管體制框架構(gòu)建及國(guó)有企業(yè)改革路徑

國(guó)資監(jiān)管體制由管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，有利于明確國(guó)有資產(chǎn)所有者、經(jīng)營(yíng)者、生產(chǎn)者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。以管資本為主新型監(jiān)管體制框架需要建立“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三層次國(guó)資監(jiān)管體制框架[4]，同時(shí)也要與混合所有制改革、國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司組建、完善現(xiàn)代企業(yè)制度與公司治理結(jié)構(gòu)等國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的焦點(diǎn)問題建立起內(nèi)生性聯(lián)系，使得各項(xiàng)改革措施相互協(xié)調(diào)，以便國(guó)資監(jiān)管真正實(shí)現(xiàn)向“管資本”為主轉(zhuǎn)變。

(一)以管資本為主新型監(jiān)管體制框架構(gòu)建

國(guó)資委設(shè)立的初衷是期望國(guó)資委只承擔(dān)“國(guó)有資產(chǎn)保值增值”的國(guó)有資產(chǎn)出資人角色而不干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但直接面對(duì)國(guó)有企業(yè)的國(guó)資委很難做到只管資本而不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，為了根本解決政企不分、政資不分問題，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理由管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，就必須落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理平臺(tái)負(fù)責(zé)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的功能，真正建立起“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的三層次國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架。

在三層次國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架下，第一層次國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與第二層國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間是授權(quán)經(jīng)營(yíng)關(guān)系。在授權(quán)經(jīng)營(yíng)關(guān)系中，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資本的出資人擁有國(guó)有資本的剩余控制權(quán)，而國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司擁有的是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予的代理控制權(quán)。第二層次的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與第三層次的國(guó)有企業(yè)是資本經(jīng)營(yíng)關(guān)系。在資本經(jīng)營(yíng)關(guān)系中，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有企業(yè)的出資人，享有國(guó)有企業(yè)剩余控制權(quán)，國(guó)有企業(yè)擁有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(二)新型國(guó)資監(jiān)管方式下國(guó)有企業(yè)改革路徑

2018年9月，習(xí)近平總書記在東北考察期間強(qiáng)調(diào)，“要一以貫之堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，一以貫之深化國(guó)有企業(yè)改革，努力實(shí)現(xiàn)質(zhì)量更高、效益更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的發(fā)展”，對(duì)新時(shí)期深化國(guó)有企業(yè)改革提出新要求。而國(guó)有企業(yè)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性的改革，與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革緊密相連，不斷推進(jìn)和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革有利于順利實(shí)現(xiàn)新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革總體目標(biāo)。因此，新型國(guó)資監(jiān)管體制框架應(yīng)將宏觀上實(shí)行國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管、中觀上探索國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的組建與運(yùn)行、微觀上完善現(xiàn)代企業(yè)制度與公司治理結(jié)構(gòu)等國(guó)有企業(yè)改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)貫穿起來，實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管體制框架與國(guó)有企業(yè)改革之間的良好對(duì)接。

具體而言，可將以管資本為主新型國(guó)資監(jiān)管體制框架下國(guó)有企業(yè)改革路徑繪成下圖。

圖 以“管資本”為主新型國(guó)資監(jiān)管體制框架下國(guó)有企業(yè)改革路徑

三、新型國(guó)資監(jiān)管體制改革宏觀基礎(chǔ)：推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類改革

國(guó)有企業(yè)與私人企業(yè)的主要區(qū)別在于其追求雙重經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)不僅追求實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而且又需要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，完成一定的公共政策目標(biāo)，諸如維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、實(shí)施國(guó)家宏觀調(diào)控、提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，等等。因此，由于不同國(guó)有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)之間存在較大差異，必須對(duì)國(guó)有企業(yè)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分類改革、分類監(jiān)管、分類考核等。

(一)國(guó)有企業(yè)分類改革標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行不同方式的分類。例如，若以經(jīng)營(yíng)規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)有企業(yè)可以分為大型國(guó)有企業(yè)、中型國(guó)有企業(yè)和小型國(guó)有企業(yè)。若以國(guó)有產(chǎn)權(quán)的比例為標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)有企業(yè)可以分為國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司和國(guó)有參股公司等。但在國(guó)有企業(yè)分類改革背景下，按照國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的目標(biāo)和功能定位的不同進(jìn)行分類則更具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)用價(jià)值。2015年8月頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出，根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。其中，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)又可以分為主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)和主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)。

可以看出，上述做法實(shí)際上肯定了應(yīng)依據(jù)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的政策目標(biāo)不同對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類。值得注意的是，在充分考慮上述分類標(biāo)準(zhǔn)外，還須注意到國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)或功能定位具有動(dòng)態(tài)性，即從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，不同時(shí)期同一國(guó)有企業(yè)所承擔(dān)的政策目標(biāo)會(huì)有所變化，那么國(guó)有企業(yè)所屬類型也自然隨之變動(dòng)。例如，某些國(guó)有鋼鐵企業(yè)在工業(yè)化初期承擔(dān)了實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)工業(yè)化的戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)屬于主業(yè)關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)。但隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，其將不再承擔(dān)原有的戰(zhàn)略任務(wù)，就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鳂I(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)。因此，在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類時(shí)，除了考慮其承擔(dān)的政策目標(biāo)外，還須注意其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)性。

(二)基于分類改革的國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管

不同的國(guó)有企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)之間存在較大的不同，因此應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類監(jiān)管，即對(duì)不同類型的國(guó)有企業(yè)采取不同的監(jiān)管方式。一方面，針對(duì)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)要由管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，提高國(guó)有資本回報(bào)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。具體來說，主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，更加注重追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)集團(tuán)公司層面的監(jiān)管，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人作為股東的職責(zé)，將依法屬于企業(yè)自主決策的事項(xiàng)交由企業(yè)；主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，在追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)還承擔(dān)一定的政策目標(biāo)而且兩者具有一致性，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)國(guó)有資本布局的監(jiān)管，使其在服務(wù)國(guó)家宏觀調(diào)控、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面發(fā)揮積極作用。另一方面，針對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)，由于其更多地承擔(dān)政策目標(biāo)，因此可以繼續(xù)采取以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管方式，嚴(yán)格限定這類企業(yè)主業(yè)范圍，加強(qiáng)主業(yè)管理，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率。

四、新型國(guó)資監(jiān)管體制改革中觀運(yùn)行：組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司

構(gòu)建“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三層次國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，現(xiàn)階段的關(guān)鍵任務(wù)就是逐步探索組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司居于三層次國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制中的第二層次，承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)管理平臺(tái)的功能。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司主要通過資本運(yùn)作而非行政手段來完成國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略投資、結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)重組等目標(biāo)，極大地減弱了之前國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)大量的行政干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)了國(guó)資監(jiān)管由管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變。

(一)國(guó)有資本投資公司與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的區(qū)別

國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司雖然都是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)下專業(yè)化國(guó)有資本管理平臺(tái)，但由于現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)量較多、涉及領(lǐng)域較廣，所以為了提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)效率、放大國(guó)有資本功能，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在經(jīng)營(yíng)管理方面應(yīng)具有不同的側(cè)重點(diǎn)：(1)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不同。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)投資于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，以追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。國(guó)有資本投資公司應(yīng)主要集中投資于公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)完成特定政策目標(biāo)的任務(wù)，同時(shí)也應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。(2)作用方式不同。國(guó)有資本投資公司旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，發(fā)揮政府的調(diào)整作用，在私有資本不愿意投資但關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全的領(lǐng)域，以及某些具有戰(zhàn)略領(lǐng)域的行業(yè)發(fā)揮帶動(dòng)作用；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司側(cè)重于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，將實(shí)物形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿判螒B(tài)[5]，增加國(guó)有資本流動(dòng)性，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)。(3)對(duì)投資對(duì)象控制程度不同。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)當(dāng)主要采取參股、相對(duì)控股等方式進(jìn)行投資，以持有股份享有股東權(quán)力，追求資本回報(bào)；而國(guó)有資本投資公司需要更多地采取全資、絕對(duì)控股及相對(duì)控股等方式進(jìn)行投資[6]，確保對(duì)其所投資企業(yè)的控制力，便于實(shí)現(xiàn)相關(guān)的政策目標(biāo)。(4)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)考核不同。針對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)主要考核經(jīng)濟(jì)效益、資本回報(bào)率以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，確保國(guó)有資本保值增值，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力，放大國(guó)有資本功能；而針對(duì)國(guó)有資本投資公司，應(yīng)主要考核服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等政策目標(biāo)，同時(shí)也應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

(二)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的組建

目前，我國(guó)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司正處于建設(shè)探索階段，尚無成熟的經(jīng)驗(yàn)可以被廣泛地推廣，因此組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司時(shí)需要穩(wěn)妥推進(jìn)，既要有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，也需要完善的制度保障，避免因改革而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失等。從我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀來看，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)主要通過由具備相應(yīng)條件的大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)改組設(shè)立，原則上不重新設(shè)立國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，這樣將極大地降低改革中各方面的成本。具體來說，一方面由于業(yè)務(wù)領(lǐng)域多元化的大型國(guó)有企業(yè)已經(jīng)具備較好的資產(chǎn)規(guī)模優(yōu)勢(shì)以及資本投資運(yùn)營(yíng)能力，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)由主業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、業(yè)務(wù)涉及領(lǐng)域廣泛的國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)改組設(shè)立；另一方面由于業(yè)務(wù)專業(yè)化的大型國(guó)有企業(yè)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域知之甚深而且具有成熟的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，國(guó)有資本投資公司由主業(yè)專業(yè)化國(guó)有企業(yè)改組設(shè)立有利于發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)制定完善的配套機(jī)制確保國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)公司的市場(chǎng)主體地位，使其可以通過市場(chǎng)化的手段開展投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，保證在其實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展需要的同時(shí)，也能實(shí)現(xiàn)其承擔(dān)的相應(yīng)政策目標(biāo)。

五、新型國(guó)資監(jiān)管體制改革微觀治理：完善現(xiàn)代企業(yè)制度與公司治理結(jié)構(gòu)

健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，是完善國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵，從而真正確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，增強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)在活力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展引領(lǐng)，進(jìn)一步提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

(一)依法履行出資人職責(zé)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式

國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表行使國(guó)有股東的職權(quán)，依法對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及董事、監(jiān)事的履職情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，承擔(dān)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，提升國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)《公司法》規(guī)定國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)。所以對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步采取以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，重點(diǎn)監(jiān)管國(guó)有資本布局、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)、強(qiáng)化資本約束、提高資本回報(bào)以及維護(hù)國(guó)有資本安全，對(duì)于其他涉及企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)的職權(quán)可以授權(quán)董事會(huì)行使。而對(duì)于國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以出資額為限選拔人員進(jìn)入股東會(huì)并通過參加股東會(huì)議履行職責(zé)。

(二)重點(diǎn)加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)

健全公司法人治理結(jié)構(gòu)的過程中，董事會(huì)的建設(shè)處于核心環(huán)節(jié)，同時(shí)也是公司法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的難點(diǎn)之一。作為公司的決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，一方面國(guó)有企業(yè)董事會(huì)代表著國(guó)有資產(chǎn)出資人的利益，依照法定程序和公司章程授權(quán)決定公司重大事項(xiàng)，保證公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面董事會(huì)也需要對(duì)經(jīng)理人員日常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，使其嚴(yán)格落實(shí)股東大會(huì)和董事會(huì)的決議。國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，很難一步到位，適宜循序漸進(jìn)、扎實(shí)推進(jìn)。根據(jù)《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)有企業(yè)自身實(shí)際狀況，董事會(huì)建設(shè)應(yīng)著重關(guān)注以下幾個(gè)方面。

第一，董事會(huì)規(guī)模。根據(jù)我國(guó)《公司法》的規(guī)定，對(duì)于有限責(zé)任公司設(shè)董事會(huì)，其成員應(yīng)為3～13人，對(duì)于股份有限公司設(shè)董事會(huì)，其成員應(yīng)為5～19人。其中也指出，對(duì)于股東人數(shù)較少或規(guī)模較小的有限責(zé)任公司可以設(shè)一名執(zhí)行董事，不設(shè)董事會(huì)。一般來說，西方國(guó)家大型企業(yè)董事會(huì)的規(guī)模一般控制在8人左右。因此，我國(guó)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)也要控制在一個(gè)精干的規(guī)模，既能保證董事會(huì)工作的正常開展，也要保證決策效率減少扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，董事會(huì)構(gòu)成。為了更好地維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人的利益以及充分發(fā)揮董事會(huì)的作用，董事會(huì)構(gòu)成中應(yīng)該提高獨(dú)立董事的比重，更好地解決董事會(huì)與企業(yè)經(jīng)理層重疊等問題。但值得注意的是，在設(shè)董事會(huì)時(shí)要注意董事會(huì)人員的專業(yè)性，提升決策的科學(xué)化水平，保證董事會(huì)的獨(dú)立性。因此，外部董事應(yīng)是深諳企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、投融資、法律、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、金融等方面的資深專家或者相關(guān)人員。

第三，董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)建設(shè)。為了提升公司董事會(huì)的工作效率，董事會(huì)可以根據(jù)自身職能需要設(shè)置薪酬委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、戰(zhàn)略委員會(huì)等相關(guān)的專業(yè)委員會(huì)，由這些專業(yè)委員會(huì)承擔(dān)諸如戰(zhàn)略制定、高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員的任免、考核與薪酬決定等日常事務(wù)，而董事會(huì)則可以將主要的精力投入在最重要的決策上，提升董事會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。薪酬委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)應(yīng)由獨(dú)立董事?lián)危ＷC其工作的獨(dú)立性，不受企業(yè)內(nèi)部控制。

(三)將黨的建設(shè)與公司治理相結(jié)合

2016年10月，習(xí)近平總書記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，開創(chuàng)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)新局面。2018年6月，習(xí)近平在山東考察期間進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，堅(jiān)持建強(qiáng)國(guó)有企業(yè)基層黨組織不放松，為做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證”，對(duì)新時(shí)期國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)提出新要求。中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)[7]，因此新時(shí)期健全國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)必須要與企業(yè)黨組織緊密結(jié)合起來。具體來說，應(yīng)從以下方面著手：第一，將黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、工作任務(wù)融入公司治理結(jié)構(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)，明確黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，而非另設(shè)機(jī)構(gòu)，增加企業(yè)運(yùn)行的成本。第二，定期對(duì)組織工作進(jìn)行考核評(píng)估，對(duì)考核合格的組織給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)于考核不合格的組織進(jìn)行整改并進(jìn)行一定的處罰。第三，完善信息披露制度，將組織工作的具體內(nèi)容、工作方式等信息在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行公示，接受全體企業(yè)員工的監(jiān)督。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題，上級(jí)主管部門應(yīng)及時(shí)解決。

六、新型國(guó)資監(jiān)管體制改革主要實(shí)現(xiàn)形式：協(xié)同推進(jìn)混合所有制改革

隨著“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)開放程度日益加快，越來越多的國(guó)有企業(yè)走向世界舞臺(tái)。當(dāng)前，面對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，需要積極探索和推行混合所有制改革，提高國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、影響力及抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率，放大國(guó)有資本功能。同時(shí)，深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革促使國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)有資本股份份額以資本為紐帶管理國(guó)有企業(yè)，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管方式由管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變。

混合所有制企業(yè)改革是雙向的，既包括非公有制投資主體進(jìn)入國(guó)有企業(yè)，也包括國(guó)有資本進(jìn)入非國(guó)有企業(yè)，其中非公有制投資主體可以是民營(yíng)企業(yè)，也可以是企業(yè)員工。因此，新時(shí)期在推進(jìn)混合所有制改革過程中應(yīng)以市場(chǎng)化為原則，充分遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，不僅鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，而且也鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)入股非國(guó)有企業(yè)，促進(jìn)各種所有制資本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

(一)鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革

從以往國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐來看，非公有制資本進(jìn)入國(guó)有企業(yè)往往難以獲得相應(yīng)的企業(yè)控制權(quán)，即使擁有控制權(quán)也難以打破國(guó)有企業(yè)原有行政體系的制約[8]，無法真正參與到企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中去。因此，現(xiàn)階段引入非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)的關(guān)鍵在于真正落實(shí)非公有制資本依法擁有的企業(yè)控制權(quán)，打消其對(duì)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的疑慮。為了實(shí)現(xiàn)此次國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的目標(biāo)，應(yīng)該采取多種措施鼓勵(lì)非公有制企業(yè)進(jìn)入國(guó)有企業(yè)。第一，相關(guān)部門應(yīng)制定完善的法律法規(guī)保障非公有制資本的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有資本同股同權(quán)，鼓勵(lì)非公有制投資主體通過出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等方式參與國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。第二，制定詳細(xì)的國(guó)有企業(yè)混合所有制實(shí)施方案，既保證此次國(guó)有企業(yè)混合所有制改革不偏離本意，又便于對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督。第三，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)宣傳和政策引導(dǎo)，消除非公有制資本投資主體對(duì)此次國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的疑慮，使其意識(shí)到發(fā)展混合所有制改革是國(guó)有企業(yè)改革的方向，將促使各類投資主體實(shí)現(xiàn)共贏。

(二)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)實(shí)施員工持股制度

在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的過程中，員工持股制度已然成為重要實(shí)現(xiàn)形式之一。員工持股制度將企業(yè)出資人和企業(yè)員工緊密地結(jié)合起來形成利益共同體，一方面激勵(lì)員工努力工作，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，從而增加自己的報(bào)酬；另一方面也約束企業(yè)員工在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中由于機(jī)會(huì)主義等原因產(chǎn)生的短期行為，使其更加注重企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和利益。具體來說，在實(shí)施員工持股制度時(shí)要注意三個(gè)方面的問題。

第一，員工持股制度要合法合規(guī)。雖然我國(guó)已有三十多年的員工持股制度實(shí)踐，但一直以來由于存在各種問題致使員工持股制度的優(yōu)勢(shì)并未發(fā)揮出來。因此，當(dāng)前在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的過程中，要充分借鑒前期實(shí)施員工持股制度的經(jīng)驗(yàn)，制定適合企業(yè)自身發(fā)展的細(xì)致方案，尤其要嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)國(guó)有企業(yè)改革相關(guān)法律法規(guī)，確保規(guī)則公開、程序公開、結(jié)果公開，嚴(yán)禁暗箱操作及利益輸送等違法行為，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

第二，員工持股制度要有長(zhǎng)期導(dǎo)向意識(shí)。員工持股制度的優(yōu)越性在于其將企業(yè)員工和企業(yè)形成利益共同體，是一種長(zhǎng)期激勵(lì)手段。所以，國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革時(shí)應(yīng)具有長(zhǎng)期導(dǎo)向意識(shí)，一方面國(guó)有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)者們需要設(shè)計(jì)出一套完整的制度來保障員工持股制度具有長(zhǎng)期性和持續(xù)性；另一方面在具體操作層面應(yīng)對(duì)員工持股最低年限做出相關(guān)規(guī)定，在最低年限內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓所擁有員工股份。

第三，員工持股制度要堅(jiān)持公開透明。實(shí)施員工持股制度的試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)將持股員工范圍、持股比例、持股年限、管理機(jī)構(gòu)、股權(quán)流轉(zhuǎn)等重要信息在本企業(yè)內(nèi)部充分披露，接受企業(yè)員工的監(jiān)督。在員工持股過程中做到公開透明，一方面可以避免國(guó)有資產(chǎn)流失，另一方面有利于更好激勵(lì)員工。

(三)鼓勵(lì)國(guó)有資本入股非國(guó)有企業(yè)

現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)混合所有制改革普遍認(rèn)為就是將非公有制投資主體引入國(guó)有企業(yè)，其實(shí)國(guó)有資本進(jìn)入非國(guó)有企業(yè)也是混合所有制改革的重要方面[9]。國(guó)有企業(yè)入股非國(guó)有企業(yè)，不僅有利于提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，放大國(guó)有資本功能，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力和影響力，而且也有利于促進(jìn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、共同發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。具體來說，國(guó)有資本進(jìn)入非國(guó)有企業(yè)要考慮以下幾點(diǎn)：第一，投資主體[10]。在三層次國(guó)有資本監(jiān)管體制框架下，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為專業(yè)化的投融資平臺(tái)，擅長(zhǎng)通過市場(chǎng)化的手段進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)，應(yīng)成為國(guó)有資本入股非國(guó)有企業(yè)的投資主體。第二，投資領(lǐng)域。國(guó)有資本入股非國(guó)有企業(yè)不應(yīng)單單追求經(jīng)濟(jì)效益，更加注重實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，所以國(guó)有資本應(yīng)優(yōu)先投資戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)揮國(guó)有資本在保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等方面的帶動(dòng)和引領(lǐng)作用。第三，投資方式。國(guó)有企業(yè)可以通過投資入股、聯(lián)合投資、并購(gòu)重組等多種方式參與非國(guó)有企業(yè)，依據(jù)出資份額參與到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。