董新輝

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150080)

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)老問(wèn)題，既往研究有的從憲法視角針對(duì)土地制度的根本性規(guī)定而展開(kāi)，有的從民商法視角對(duì)宅基地用益物權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分析，有的從經(jīng)濟(jì)法國(guó)家適度干預(yù)角度論述，在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域也有很多成果。宅基地“三權(quán)分置”是一個(gè)新鮮事，2018年1月2日中央1號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，這是國(guó)家政策層面第一次正式提出宅基地“三權(quán)分置”的概念。即便是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，也是近幾年才提出的。一個(gè)老問(wèn)題，一個(gè)新概念，兩者之間存在著怎樣的關(guān)聯(lián)？“三權(quán)分置”是否等同于認(rèn)可宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)？“三權(quán)分置”后又將對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生怎樣的影響？新分解出來(lái)的使用權(quán)、資格權(quán)如何定性，其理論基礎(chǔ)何在？如何與現(xiàn)行法律銜接？這些問(wèn)題存在著廣闊的研究空間和巨大的理論價(jià)值。從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的視角審視“三權(quán)分置”，原宅基地使用權(quán)分解出來(lái)的新使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而新分解出來(lái)的宅基地資格權(quán)又保留給農(nóng)戶，不減損原宅基地使用權(quán)的保障屬性，這是權(quán)利“分置”的初衷。從這個(gè)意義上說(shuō)，“三權(quán)分置”是路徑和工具，自由流轉(zhuǎn)是目的和歸宿。因此，“三權(quán)分置”是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)形式，這是兩者間最本質(zhì)的關(guān)系。

本文擬從是否應(yīng)該解除流轉(zhuǎn)限制、如何選擇流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑、怎樣構(gòu)建流轉(zhuǎn)制度三個(gè)方面展開(kāi)。2018年中央1號(hào)文件明確了“三權(quán)分置”的改革方向是“放活宅基地使用權(quán)”，但顯然，我們不能因政策文件的選擇就當(dāng)然地認(rèn)為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制應(yīng)該解除。必須先對(duì)解除流轉(zhuǎn)限制的必要性作出分析，找到理論和現(xiàn)實(shí)的依據(jù)。而一旦選擇“三權(quán)分置”的改革路徑，怎樣與現(xiàn)有法律理論和法律制度相銜接，也是必須面對(duì)的問(wèn)題，尤其是在《民法典物權(quán)編》起草的關(guān)鍵時(shí)期，該問(wèn)題的緊迫性和重要性不言而喻。本文的寫(xiě)作目的正是在“三權(quán)分置”概念提出后重新分析和回答上述三個(gè)問(wèn)題。

一、改革的必要：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的困境

對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制導(dǎo)致了很多問(wèn)題的出現(xiàn)，對(duì)此，相關(guān)研究成果數(shù)量龐大且十分全面。有的從農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)展開(kāi)，強(qiáng)調(diào)落實(shí)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性、私權(quán)內(nèi)容的回歸，如有學(xué)者認(rèn)為：“宅基地的非交易性特征制約了宅基地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，阻隔了農(nóng)民的致富道路，阻滯了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，成為破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和推進(jìn)城市化進(jìn)程的障礙。”[1]另外，宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制的不足導(dǎo)致土地利用效率低下，很多農(nóng)民選擇閑置農(nóng)房，造成大批“空心村”的出現(xiàn)。受篇幅所限，本文選取法律制度的運(yùn)行情況為切入角度。筆者認(rèn)為，在是否解除流轉(zhuǎn)限制的問(wèn)題上，法律制度規(guī)范在司法裁判適用過(guò)程中的運(yùn)行狀態(tài)，最能真切地反映該制度的實(shí)際情況，可以作為進(jìn)一步分析問(wèn)題根源、作出改革抉擇之最基礎(chǔ)、最直接的依據(jù)。

20世紀(jì)后半葉，我國(guó)宅基地使用權(quán)經(jīng)歷了60年代“地隨房走”的變相流轉(zhuǎn)、80年代的限制流轉(zhuǎn)這兩次改革。最高人民法院也依據(jù)國(guó)家政策法規(guī)的精神變化，于1984年出臺(tái)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格遵照“一律不準(zhǔn)出租、轉(zhuǎn)讓和買(mǎi)賣(mài)的原則”審理相關(guān)案件。在此之后，1998年修訂的《土地管理法》以及1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào))都明確了對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，要求農(nóng)民住宅不得向城市居民出售。隨著2000年之后房?jī)r(jià)的上揚(yáng)以及農(nóng)房拆遷補(bǔ)償?shù)奶岣撸恍┵u(mài)房的農(nóng)民開(kāi)始后悔當(dāng)初售價(jià)過(guò)低，紛紛以“農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)違反政策”等理由主張農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，訴至法院。由于農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題事關(guān)百姓切身利益，一些案件在社會(huì)和學(xué)界引起廣泛關(guān)注和熱烈討論，如2007年“北京宋莊畫(huà)家村房屋買(mǎi)賣(mài)案”[注]具體案情見(jiàn)北京市第二中級(jí)人民法院(2007)二中民字第13692號(hào)判決，相關(guān)討論參見(jiàn)文后參考文獻(xiàn)[22]。等。一些購(gòu)房者因?qū)Ψ烧呷狈φ_認(rèn)知，對(duì)購(gòu)房的結(jié)果缺乏準(zhǔn)確預(yù)期，故對(duì)“農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)無(wú)效”的判決結(jié)果反應(yīng)極為強(qiáng)烈，有的甚至發(fā)生了自焚、殺人等慘劇。[注]北京鹿圈二村李某因1992年購(gòu)買(mǎi)的農(nóng)房被法院判決購(gòu)房合同無(wú)效，導(dǎo)致一家八口無(wú)處安身，而于2005年8月16日到天安門(mén)自焚；韓某2000年購(gòu)買(mǎi)北京鹿圈二村馬某的平房，2005年，該村面臨拆遷，馬某要求退回房款、要回農(nóng)房，未果，遂向法院起訴，勝訴后，韓某之子將馬某刺死。見(jiàn)：趙樹(shù)楓，李廷佑，張強(qiáng)，等.農(nóng)村宅基地制度與城鄉(xiāng)一體化[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2015：57.最高法和各省法院紛紛出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)[注]如：2016年11月30日，最高人民法院公布《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議(民事部分)紀(jì)要》；2001年10月30日，廣東高法出臺(tái)《關(guān)于審理農(nóng)村集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2004年12月15日，北京高法印發(fā)《農(nóng)村私有房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛合同效力認(rèn)定及處理原則研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要》。，均強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效的司法態(tài)度，試圖在有限的發(fā)揮空間內(nèi)尋求一種相對(duì)妥善的審理方式。雖然司法機(jī)關(guān)態(tài)度鮮明，但是限制流轉(zhuǎn)所造成的困境并未根本解決，反而日益凸顯。

第一，認(rèn)定農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同效力的法律依據(jù)不統(tǒng)一。會(huì)議紀(jì)要等指導(dǎo)意見(jiàn)并不能成為審理案件的直接依據(jù)。在合同無(wú)效的理由上，有的裁判文書(shū)以宅基地使用權(quán)的身份、福利、無(wú)償分配、自住等屬性為由而否定宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓的效力[注]如(2008)浙民再字第46號(hào)民事判決書(shū)、連云港市中院(2013)連民終字第0453號(hào)民事判決書(shū)等。，有的則以集體經(jīng)濟(jì)組織擁有宅基地所有權(quán)、使用權(quán)人在行使收益權(quán)和處分權(quán)時(shí)應(yīng)受到嚴(yán)格限制為由[注]如北京市第一中級(jí)人民法院(2009)一中民終字第5276號(hào)民事判決書(shū)。，有的以宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所致的農(nóng)村集體土地之非農(nóng)用途為《土地管理法》所禁止為由[注]如四川省成都市中級(jí)人民法院(2008)成民終字第434號(hào)民事判決書(shū)。，還有的以宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓損害集體經(jīng)濟(jì)組織和其他成員的合法權(quán)益為由[注]如浙江省東陽(yáng)市人民法院(2015)東民初字第59號(hào)民事判決書(shū)。，等等。隨著《物權(quán)法》在2007年的頒布施行，在認(rèn)定合同無(wú)效的理由上，“法院較多引用《物權(quán)法》第153條規(guī)定作為判決轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效的依據(jù)，根據(jù)轉(zhuǎn)介條款，引入‘國(guó)家有關(guān)規(guī)定’或注重對(duì)《土地管理法》第8條、第10條、第43條、第62條和第63條的挖掘和解釋”[2]，仍難統(tǒng)一。同時(shí)，在一些具體問(wèn)題的處理上也存在著不同做法，甚至是認(rèn)識(shí)上的差別。如簽訂合同時(shí)并非該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而后取得資格的情形，一般認(rèn)定合同有效。[注]如浙江省義烏市人民法院(2012)金義民初字第2162號(hào)民事判決書(shū)。該案中，法院認(rèn)為，張某是回鄉(xiāng)落戶的職工，1992年回鄉(xiāng)落戶購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住房，符合《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》的規(guī)定，因此，法院判定該行為有效。再如重慶市第四中級(jí)人民法院(2012)渝四中法民終字第00051號(hào)民事判決書(shū)。又如經(jīng)過(guò)多手轉(zhuǎn)讓，雖然其間有非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但最終買(mǎi)受人為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的情形，一般認(rèn)定合同有效。[注]如北京市高級(jí)人民法院(2016)京民申2879號(hào)民事判決書(shū)。再如買(mǎi)賣(mài)雙方辦理了登記且該房已動(dòng)遷拆除的情形，法院并沒(méi)有判處購(gòu)房合同無(wú)效，而是直接駁回了原告的訴請(qǐng)。[注]如遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2008)沈中民二字第887號(hào)判決。該案中，買(mǎi)賣(mài)雙方辦理了集體土地使用證、房屋所有權(quán)證和契證，五年后該房動(dòng)遷且已拆除，原房主以購(gòu)房者系城鎮(zhèn)戶口、購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房不受法律保護(hù)為由主張合同無(wú)效、返還房屋。法院并沒(méi)有判決購(gòu)房合同無(wú)效，而是直接駁回了原告的訴請(qǐng)，理由是該房屋已拆遷不復(fù)存在，返房已無(wú)從實(shí)現(xiàn)，且該轉(zhuǎn)讓行為已辦理登記手續(xù)，原告在長(zhǎng)達(dá)五年的時(shí)間里均未提出異議，故宜維持該房屋現(xiàn)有的權(quán)屬狀態(tài)。這些裁判標(biāo)準(zhǔn)上的亂象客觀反映了司法機(jī)關(guān)在尋法找法、適用法律上的不暢與困境。

第二，司法機(jī)關(guān)適用法律的邊界向國(guó)家政策方向的游離。國(guó)家政策顯然不能成為司法機(jī)關(guān)審理案件適用法律的直接依據(jù)，但司法機(jī)關(guān)卻在宅基地相關(guān)案件的審理上表現(xiàn)出一種對(duì)政策的適用傾向。立足于現(xiàn)有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系進(jìn)行梳理，宅基地使用權(quán)無(wú)法入市流轉(zhuǎn)交易[注]1986年《土地管理法》明確規(guī)定了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體所有土地建住宅的程序和相關(guān)要求，這意味著立法上第一次明確了城鎮(zhèn)居民也可以成為農(nóng)村宅基地的使用權(quán)人。但1998年修訂的《土地管理法》取消了上述規(guī)定，不再允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，而且外村、外鄉(xiāng)農(nóng)民也不具有取得本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地使用權(quán)的資格?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，而宅基地使用權(quán)屬于集體土地使用權(quán)，故無(wú)法入市流轉(zhuǎn)交易。，但法律并未對(duì)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)作出明確禁止?！锻恋毓芾矸ā返?條確立了土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的概括性原則，第62條確立了宅基地使用權(quán)“一戶一宅”原則并規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，這些法條均未對(duì)轉(zhuǎn)讓農(nóng)房作出直接明確的限制。在國(guó)家的一些政策文件中，倒是可以找到限制宅基地使用權(quán)及農(nóng)房流轉(zhuǎn)的端倪，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》中“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”的規(guī)定，以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))和國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào))對(duì)上述國(guó)務(wù)院要求的具體落實(shí)。從解釋論的立場(chǎng)出發(fā)，上述規(guī)定顯然不屬于行政法規(guī)，不足以成為合同無(wú)效的依據(jù)。[注]《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋(一)》第四條規(guī)定：“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”因而，上述“通知”中的規(guī)則尚不得據(jù)以決定農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的效力。但受到禁止性規(guī)則的制約，司法機(jī)關(guān)的被動(dòng)性缺憾一覽無(wú)余。[3]從現(xiàn)實(shí)情況推演，司法機(jī)關(guān)如果通過(guò)判決承認(rèn)合同的效力，當(dāng)事人憑此判決卻在行政部門(mén)無(wú)法辦理登記手續(xù)，顯然會(huì)有損司法的公正和權(quán)威。而一旦當(dāng)事人就此提起行政訴訟，則會(huì)進(jìn)一步激化矛盾，造成司法權(quán)與行政權(quán)兩種公權(quán)力的對(duì)立。同時(shí)，國(guó)家政策雖然不是司法裁判的法律依據(jù)，卻也是不得不考慮的重要因素，在法律法規(guī)尚不完善的我國(guó)法律制度規(guī)范體系中，尤其是在涉及改革領(lǐng)域的重大問(wèn)題時(shí)，政策的實(shí)踐探索總會(huì)走在立法的前面。司法機(jī)關(guān)受到上述因素的限制，只能在農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效的前提下尋法適法，結(jié)果當(dāng)然是缺乏有力的法理支撐，適用法律依據(jù)無(wú)法統(tǒng)一。

第三，一些司法機(jī)關(guān)的做法或被動(dòng)或主動(dòng)地體現(xiàn)出一種對(duì)現(xiàn)有宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)定進(jìn)行修改和突破的渴望。如上海高院《關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件的原則意見(jiàn)》要求對(duì)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同效力暫不表態(tài)，要求尊重現(xiàn)狀、維護(hù)穩(wěn)定[注]上海高院《關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件的原則意見(jiàn)》(滬高法民一〔2004〕4號(hào))第四條規(guī)定：“對(duì)于將房屋出售給本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門(mén)批準(zhǔn)，如果合同已實(shí)際履行完畢，且購(gòu)房人已實(shí)際居住使用該房屋的，對(duì)合同效力暫不表態(tài)，實(shí)際處理中應(yīng)本著尊重現(xiàn)狀、維護(hù)穩(wěn)定的原則，承認(rèn)購(gòu)房人對(duì)房屋的現(xiàn)狀以及繼續(xù)占有、居住、使用該房屋的權(quán)利?！?，這反映出司法機(jī)關(guān)在農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)類(lèi)案件審理中對(duì)其社會(huì)效果的擔(dān)憂和被動(dòng)應(yīng)對(duì)的態(tài)度。還有一些司法機(jī)關(guān)在公權(quán)主導(dǎo)的宅基地地方改革探索中主動(dòng)出臺(tái)了配套司法政策，試圖在此改革中有所作為，表現(xiàn)出對(duì)改革的迫切愿望和期待，如浙江高院2009年出臺(tái)的《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革提供司法保障的意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)房抵押貸款的支持[注]《浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革提供司法保障的意見(jiàn)》(浙高法〔2009〕250號(hào))為了配合推動(dòng)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)房抵押貸款產(chǎn)品而規(guī)定：“農(nóng)村住房抵押等新型貸款擔(dān)保方式貸款的，只要當(dāng)事人依據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理了抵押或出質(zhì)登記的，對(duì)抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)和保護(hù)，依法支持創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，拓寬農(nóng)村融資渠道?！?。但有學(xué)者認(rèn)為，這明顯突破了現(xiàn)行法關(guān)于“宅基地使用權(quán)不能抵押”的規(guī)定，構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性的“法院造法”行為。[4]

司法運(yùn)行狀態(tài)最能觀照規(guī)則文本本身的邏輯及其完善，也最能反映宅基地法律規(guī)范體系法律運(yùn)行的真實(shí)情況。上述困境的本質(zhì)其實(shí)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度法律供給的不足和滯后，是宅基地使用權(quán)公權(quán)與私權(quán)、法律與政策復(fù)雜交織的制度機(jī)理在司法層面的反映，需要在更深層面引入一種新的解決路徑，進(jìn)行制度重塑。

二、路徑的選擇：“三權(quán)分置”是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的應(yīng)然選擇

分析采用何種改革路徑，首先應(yīng)當(dāng)弄清現(xiàn)有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度困境的成因。宅基地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，是在農(nóng)村社會(huì)保障制度相對(duì)不完善情況下的重要補(bǔ)充，在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮了維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民生活的重要作用。隨著改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展、人口流動(dòng)的不斷增多和城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸解體，宅基地權(quán)利構(gòu)造的矛盾日益凸顯。其實(shí)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題之所以復(fù)雜，是因?yàn)?，宅基地使用?quán)作為一種權(quán)利，卻衍變發(fā)展為雙重屬性，且這兩種屬性之間存在著較大程度的對(duì)立，困境的形成正是兩者力量對(duì)比失衡的表現(xiàn)。一方面，宅基地使用權(quán)為保障農(nóng)民居住權(quán)而生，帶有與生俱來(lái)的福利保障屬性，也正是基于此，其才被限定在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，要求權(quán)利的獲得必須憑借相應(yīng)的主體身份。另一方面，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民、農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)的不斷變化，宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性日漸加強(qiáng)，尤其是其土地上農(nóng)房的資產(chǎn)價(jià)值，是農(nóng)民重要的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革圍繞所有權(quán)和使用權(quán)分離，并圍繞不斷“強(qiáng)化使用權(quán)”[5]這一基本主線展開(kāi)。既有解決路徑局限于對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)“是”與“否”的非此即彼的“二選一”，一方全力強(qiáng)化宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的實(shí)現(xiàn)，主張放開(kāi)流轉(zhuǎn)，另一方一再重申宅基地保障屬性的重要，主張限制流轉(zhuǎn)。雙方難以形成直接的對(duì)話和碰撞，表現(xiàn)出一定程度的自說(shuō)自話，難以形成改革的共識(shí)。

“三權(quán)分置”正是對(duì)宅基地使用權(quán)兩種權(quán)利屬性的最好的兼顧，是一種與過(guò)去完全不同的解決路徑?！叭龣?quán)分置”最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出。2014年末的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2014〕61號(hào))中，提出土地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革上最先作出實(shí)踐探索。2018年初中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》首次對(duì)宅基地問(wèn)題提出了所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革路徑。“三權(quán)分置”的思路是在現(xiàn)有的宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，再分化出一個(gè)“資格權(quán)”，構(gòu)成所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的新格局，使新的宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)了自由流轉(zhuǎn)，而新分解的宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)了對(duì)保障屬性的兼顧，其優(yōu)越性和合理性也突出表現(xiàn)在對(duì)兩種屬性的兼顧上。

第一，對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的實(shí)現(xiàn)?！叭龣?quán)分置”在未觸動(dòng)宅基地傳統(tǒng)格局的情況下，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)房的轉(zhuǎn)讓提供了可能。新的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使集體經(jīng)濟(jì)組織以外的主體購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房成為可能，強(qiáng)化了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)房資產(chǎn)價(jià)值，使得農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到有力的保護(hù)。這是對(duì)黨的十八大后國(guó)家提出的“加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)”這一目標(biāo)的重要踐行。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，“受限制的私人產(chǎn)權(quán)不是完整意義上的私人產(chǎn)權(quán)”[6]。宅基地使用權(quán)被封閉在狹小的交易范圍內(nèi)，其真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值即交易價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、房地產(chǎn)價(jià)格飆升的時(shí)代背景下，宅基地的潛在資產(chǎn)價(jià)值日益顯露。自由流轉(zhuǎn)回應(yīng)了農(nóng)民將自有農(nóng)房交給更為廣泛的市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值的需求，保護(hù)和落實(shí)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了土地資源的流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。如同城鎮(zhèn)居民通過(guò)房屋升值而獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，農(nóng)民住房的自由轉(zhuǎn)讓也有利于對(duì)農(nóng)民權(quán)利的平等保護(hù)。

從西方學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)的變化來(lái)看，無(wú)償取得與禁止流通也并不必然對(duì)等。西方學(xué)術(shù)界過(guò)去曾經(jīng)認(rèn)為，政府授予個(gè)人及團(tuán)體的福利和救濟(jì)僅僅是一種恩賜，而不是權(quán)利。但如今，已經(jīng)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，正如美國(guó)著名憲法學(xué)者伯納德·施瓦茨所指出：“應(yīng)將福利視為一種‘財(cái)產(chǎn)’而非‘賞賜’……這種利益對(duì)于有資格獲取者來(lái)說(shuō)就有一種法律權(quán)利的性質(zhì)。”[7]美國(guó)法律已將上述福利和救濟(jì)視為新的權(quán)利，且與傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)同等保護(hù)。[8]宅基地的無(wú)償取得不應(yīng)成為其自由流轉(zhuǎn)的障礙。

從實(shí)際權(quán)能看，與制度設(shè)計(jì)之初的“使用”相比，宅基地使用權(quán)明顯擴(kuò)張，如農(nóng)房的出租、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等，甚至在一些地方的改革中出現(xiàn)了“地票交易”和“宅基地置換”等模式。宅基地使用權(quán)實(shí)際上成為了一種可獨(dú)立交易的權(quán)利客體，其使用權(quán)權(quán)能明顯擴(kuò)張，已超出現(xiàn)行法律的規(guī)定范圍，反映出農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的新需求以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源稀缺趨勢(shì)對(duì)宅基地利用的新要求。[9]自由流轉(zhuǎn)正是對(duì)宅基地實(shí)際權(quán)能的回應(yīng)和肯認(rèn)。

從現(xiàn)實(shí)情況考慮，農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)所引發(fā)的宅基地使用權(quán)“隱形流轉(zhuǎn)”愈演愈烈，形成了龐大的地下流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。同時(shí)，農(nóng)房的繼承、抵押、入股等也都面臨著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限問(wèn)題，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的保護(hù)堪憂。“三權(quán)分置”為認(rèn)可農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的行為提供了理論依據(jù)，一旦被立法接受，必然會(huì)形成規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，存在交易安全重大隱患的“隱形流轉(zhuǎn)”自然會(huì)淘汰出局。

改革開(kāi)放以來(lái)，在以市場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，伴隨著這些年農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口就業(yè)的非農(nóng)化和兼業(yè)化、非農(nóng)收入的逐年增長(zhǎng)以及農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的啟動(dòng)和推進(jìn)，宅基地之于農(nóng)民的保障功能不斷弱化，資產(chǎn)屬性明顯增強(qiáng)，潛在資產(chǎn)價(jià)值逐漸凸顯并極大提升?！叭龣?quán)分置”改革下宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，具有合理性和可行性。

第二，對(duì)宅基地保障屬性的兼顧。宅基地使用權(quán)制度在其設(shè)計(jì)之初具有強(qiáng)烈的福利保障色彩，并未考慮流轉(zhuǎn)等資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，不論是不是政府的初衷，其在當(dāng)時(shí)確實(shí)起到了將農(nóng)民限制在本村中的實(shí)際作用，這也是城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理思維在農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)上的一種體現(xiàn)。宅基地使用權(quán)無(wú)償取得，這種制度設(shè)計(jì)作為對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障供給機(jī)制不足的一種補(bǔ)充，也必然注定了宅基地使用權(quán)與生俱來(lái)的福利品格，為它貼上了身份屬性的標(biāo)簽。我們過(guò)去對(duì)其資產(chǎn)價(jià)值的抑制，正是出于一種對(duì)身份屬性的考慮。也正是基于對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題重要性、復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比，這些年宅基地使用權(quán)的改革力度一直不大。我們不應(yīng)忽視放開(kāi)流轉(zhuǎn)后大批社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控體系的沖擊，以及可能引發(fā)的大量農(nóng)民居無(wú)定所而形成的“流民”等社會(huì)問(wèn)題。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的開(kāi)禁，絕不像開(kāi)閘泄洪，一放了之。它更像一個(gè)天平：一面是國(guó)家對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障體系不足的擔(dān)憂，一面是農(nóng)民對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)房資產(chǎn)價(jià)值的渴望；一面是基于公權(quán)視角的限制，一面是基于私權(quán)維度的訴求。雖然天平已經(jīng)向著流轉(zhuǎn)的方向傾斜，但如果盲目加碼，考慮不足，就容易導(dǎo)致一系列影響社會(huì)穩(wěn)定的傾覆性危險(xiǎn)。

“三權(quán)分置”在宅基地上為農(nóng)民留有資格權(quán)，最大限度地為農(nóng)民留下了后路，回應(yīng)了國(guó)家對(duì)可能出現(xiàn)的“流民”等社會(huì)不穩(wěn)定因素的擔(dān)憂。從司法視角看，“三權(quán)分置”可以視為是對(duì)司法機(jī)關(guān)可適用的法律規(guī)則供給不足及滯后困境的回應(yīng)。從法律邏輯上分析，“三權(quán)分置”從權(quán)利構(gòu)造機(jī)制層面作出了創(chuàng)新，即讓宅基地使用權(quán)再分解出一種新權(quán)利，通過(guò)讓這個(gè)新權(quán)利流轉(zhuǎn)來(lái)承認(rèn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性，進(jìn)而解決了司法對(duì)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同效力的肯認(rèn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)自己所有的農(nóng)房財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，新分解出的資格權(quán)恪守了宅基地的身份屬性，充分兼顧了宅基地的保障權(quán)能，切實(shí)維護(hù)了宅基地的福利品格，是對(duì)公平價(jià)值與效益價(jià)值的最好平衡。

綜上，隨著宅基地使用權(quán)實(shí)際權(quán)能的擴(kuò)張、福利性的弱化以及資產(chǎn)屬性的增強(qiáng)、國(guó)家福利向個(gè)人權(quán)利的轉(zhuǎn)變，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制作出改革的條件已經(jīng)日趨成熟?！叭龣?quán)分置”這一解決方案是對(duì)宅基地法律制度的重構(gòu)，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決提供了一種全新的解決路徑，是農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，有利于化解主張放開(kāi)流轉(zhuǎn)的力量與主張限制流轉(zhuǎn)的力量之間的沖突，充分凝聚改革共識(shí)，推動(dòng)宅基地使用權(quán)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

三、制度的重塑：“三權(quán)分置”流轉(zhuǎn)模式的構(gòu)建與完善

如果說(shuō)上述如何改革是“走什么路”的方向性選擇，是宏觀問(wèn)題，那么，“怎樣進(jìn)行制度重塑”就是制度完善上的具體構(gòu)造，是與現(xiàn)行法律理論和法律制度在各個(gè)細(xì)節(jié)上的微觀銜接。“三權(quán)分置”提出后，一些學(xué)者就提出了質(zhì)疑和批評(píng)，他們認(rèn)為，“三權(quán)分置”的官方解讀是以政治語(yǔ)言代替法律術(shù)語(yǔ)的臆斷，將政策術(shù)語(yǔ)和法律概念攪在一起、混為一談，缺乏法律理論基礎(chǔ)。[10-12]而《民法典物權(quán)編》的起草工作正在緊張進(jìn)行中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題也成為了討論的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一?？梢哉f(shuō)，“三權(quán)分置”改革路徑雖然符合現(xiàn)實(shí)的需要，但其畢竟是一種宅基地權(quán)利制度的重構(gòu)，亟待法律理論基礎(chǔ)作為其支撐。宅基地使用權(quán)雖然已經(jīng)是一個(gè)明確的法律概念，但它在“三權(quán)分置”改革后被剝離了身份屬性的權(quán)利內(nèi)容，又被賦予了新的權(quán)能，已然具有了新的內(nèi)涵，甚至可以認(rèn)為變成了一個(gè)新的概念；宅基地資格權(quán)目前還僅僅是一個(gè)停留在政策文件上的政策術(shù)語(yǔ)，而非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍睿财惹行枰诂F(xiàn)實(shí)法律制度中得到體現(xiàn)。這些問(wèn)題能否解決，不僅決定著改革的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，也決定著改革路徑的選擇。[12]政策層面的討論不能脫離法律理論的支撐，而法律概念、內(nèi)涵、外延的界定是政策轉(zhuǎn)化為法律的前提。在“三權(quán)分置”的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革方案能否從政策術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)化為法律概念的關(guān)鍵時(shí)刻，必須準(zhǔn)確把握或進(jìn)一步明確以下幾個(gè)基礎(chǔ)性理論問(wèn)題。

第一，宅基地使用權(quán)的“三權(quán)分置”與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”存在差異。宅基地使用權(quán)的“三權(quán)分置”解決路徑，雖然是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”之后提出，且名稱相同，內(nèi)容上都是讓過(guò)去的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)派生出新的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)三元結(jié)構(gòu)的重塑，但在立法初衷上卻存在根本性的差異。宅基地使用權(quán)制度改革的主要目的，是解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)的合法性問(wèn)題，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地和房屋的資產(chǎn)價(jià)值提供合法依據(jù)，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，強(qiáng)調(diào)的是“轉(zhuǎn)”。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度構(gòu)建則強(qiáng)調(diào)對(duì)零散耕地的集中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；N和集約化經(jīng)營(yíng)，是一種鼓勵(lì)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)的措施，強(qiáng)調(diào)的是“合”。正是由于邏輯起點(diǎn)的不同方向和不同側(cè)重，所以在認(rèn)識(shí)上不能簡(jiǎn)單地將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的理論完全照搬過(guò)來(lái)，而是需要有重新的分析和認(rèn)知。

第二，宅基地資格權(quán)的屬性屬于成員權(quán)。成員權(quán)在我國(guó)民法體系中，是身份權(quán)的下位概念。[13]《物權(quán)法》第59條通過(guò)引入“成員權(quán)”，解決了長(zhǎng)期以來(lái)困擾集體所有權(quán)的“主體虛化”問(wèn)題。成員權(quán)在我國(guó)法律體系中具有理論基礎(chǔ)和條文依據(jù)。宅基地“三權(quán)分置”下的資格權(quán)表現(xiàn)出一種成員權(quán)的屬性，是一種基于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格而獲得的對(duì)特定宅基地的權(quán)利。資格權(quán)雖然具有成員權(quán)的屬性，但與集體成員權(quán)卻不能等同。集體成員權(quán)是申請(qǐng)宅基地的前提，因此可以認(rèn)為，有了集體成員權(quán)，才有可能獲得資格權(quán)。因此，在宅基地的原始取得上，請(qǐng)求無(wú)償分配的權(quán)利，即作為集體成員基于身份權(quán)而要求集體分配宅基地的請(qǐng)求權(quán)，是集體成員權(quán)的內(nèi)容，而非屬于資格權(quán)。宅基地資格權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是無(wú)償使用權(quán)。在宅基地的使用上，基于其資格權(quán)，可以無(wú)償使用，但是，超出面積等不符合規(guī)定的，應(yīng)繳納使用費(fèi)。二是宅基地收益分配的請(qǐng)求權(quán)。在土地征收、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及集體對(duì)宅基地有償使用的收費(fèi)等情形所產(chǎn)生的集體收益中，資格權(quán)成為集體成員之分配請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)。這是農(nóng)民在將其宅基地流轉(zhuǎn)出去以后之生活的重要保障，是保障屬性的體現(xiàn)。這也從根本上避免了先前那種情況，即農(nóng)民一旦流轉(zhuǎn)其宅基地，到出現(xiàn)征收時(shí)，就要先打“轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效”的官司，再來(lái)重新獲得享有拆遷收益的權(quán)利。農(nóng)民基于資格權(quán)即可獲得對(duì)土地的補(bǔ)償，而流轉(zhuǎn)后的農(nóng)房的權(quán)利人可以享有對(duì)房屋拆遷的補(bǔ)償，這就從根本上消除了發(fā)生農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同糾紛的最大誘因。

第三，新的宅基地使用權(quán)是一種完整的用益物權(quán)。在新的宅基地使用權(quán)的屬性上，也存在著兩種認(rèn)知的可能。一種認(rèn)為是用益物權(quán)，是一種具有物權(quán)性質(zhì)的地上權(quán)。[14]另一種觀點(diǎn)則傾向于債權(quán)。有學(xué)者提出，應(yīng)借鑒日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“法定租賃權(quán)”理論，即農(nóng)房的買(mǎi)受人在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，對(duì)于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民宅基地使用權(quán)，而是取得作為債權(quán)的宅基地租賃權(quán)，基于該債權(quán)，房屋買(mǎi)受人可以占有使用宅基地。[15-18]如果說(shuō)“三權(quán)分置”是這一思路的延續(xù)，那么新派生的使用權(quán)應(yīng)該是基于一種租賃關(guān)系而產(chǎn)生的權(quán)利，是一種債權(quán)。但筆者認(rèn)為，新派生的宅基地使用權(quán)應(yīng)該也屬于一種用益物權(quán)，理由有三：其一，宅基地使用權(quán)本身就是一種身份權(quán)與用益物權(quán)相結(jié)合的權(quán)利束，如今派生出的新的使用權(quán)，應(yīng)該理解為是這個(gè)權(quán)利束中的一部分使用權(quán)利，在進(jìn)行讓渡時(shí)，其性質(zhì)不應(yīng)發(fā)生變化。其二，從權(quán)利內(nèi)容上看，“使用”本身就是用益物權(quán)的重要組成部分。其三，如果理解為一種債權(quán)，將不利于宅基地使用權(quán)受讓人和購(gòu)房者對(duì)交易安全的預(yù)期，不利于社會(huì)財(cái)產(chǎn)秩序的穩(wěn)定。按照用益物權(quán)的基本理論，一個(gè)完整的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)包含占有、使用、收益三方面的權(quán)利內(nèi)容。但原宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能卻在實(shí)踐中由于流轉(zhuǎn)限制而無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)為一種并不完整的用益物權(quán)，因此也有很多學(xué)者將其稱為一種特殊的用益物權(quán)?！叭龣?quán)分置”實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，賦予了其完整的權(quán)利內(nèi)容，將其所謂“特殊用益物權(quán)”的“特殊”二字完全抹去，使之成為一個(gè)完整的用益物權(quán)，為完善我國(guó)物權(quán)法律體系的統(tǒng)一性做出了貢獻(xiàn)。

第四，新的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以是隨農(nóng)房轉(zhuǎn)讓，也可以是單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。在“三權(quán)分置”改革前，關(guān)于宅基地使用權(quán)能否單獨(dú)流轉(zhuǎn)，曾有兩種不同觀點(diǎn)。認(rèn)可單獨(dú)流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)認(rèn)為：宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，并不依附于房屋；若法律要求宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓以建造房屋為前提，則將促使交易雙方為促成交易而構(gòu)建臨時(shí)建筑物，從而造成浪費(fèi)。[19]否定單獨(dú)流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)認(rèn)為，原則上宅基地使用權(quán)必須與房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，其理由是如果允許宅基地自由單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，將可能誘使農(nóng)戶不是出于居住的實(shí)際需要出發(fā)申請(qǐng)宅基地。[20]筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革后新派生的宅基地使用權(quán)可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)，理由有三：其一，從改革的目的出發(fā)，“三權(quán)分置”本意就是要解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制所造成的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不充分等一系列問(wèn)題，如果改革后在解除了流轉(zhuǎn)范圍的限制之同時(shí)卻新增了流轉(zhuǎn)方式的限制，那么這無(wú)疑將使改革效果大打折扣，甚至?xí)罐r(nóng)民所獲得的利益不增反降。其二，國(guó)家政策文件中對(duì)于利用宅基地建造別墅大院、私人會(huì)館的嚴(yán)防嚴(yán)禁，完全可以通過(guò)嚴(yán)格的用地用途管制和公示登記制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)因噎廢食地否定宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)的效力。其三，從現(xiàn)實(shí)角度考慮，即使能夠規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須通過(guò)農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)于購(gòu)房人獲得農(nóng)房后再自行重建的漏洞，也仍然很難通過(guò)限制流轉(zhuǎn)方式的途徑來(lái)規(guī)制。可見(jiàn)，根本的辦法并不在于對(duì)流轉(zhuǎn)方式的限制，而在于行政管理層面上對(duì)管理制度的完善和對(duì)管理力度的加強(qiáng)。

第五，重新認(rèn)定農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同有效。土地與房屋存在著物理上的天然緊密聯(lián)系，不可分割，在自然形態(tài)上是“房依地建，地為房在”。[21]正是基于這種物理和法理上地與房的不可分離性，過(guò)去的農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)行為缺乏對(duì)宅基地使用權(quán)的利用之合法性，才導(dǎo)致農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同的效力未被認(rèn)可，農(nóng)房和宅基地未完全實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！叭龣?quán)分置”后分解出的新的宅基地使用權(quán)為購(gòu)房人對(duì)農(nóng)房的所有權(quán)提供了正當(dāng)權(quán)源，農(nóng)房轉(zhuǎn)賣(mài)、抵押、繼承的障礙都迎刃而解，不復(fù)存在。購(gòu)房人后續(xù)出讓農(nóng)房時(shí)，也有了正當(dāng)?shù)睦^續(xù)流轉(zhuǎn)依據(jù)。這就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)房交易自由，從根本上落實(shí)了農(nóng)房和宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，提升了其融資功能。通過(guò)立法的明確，司法機(jī)關(guān)適用法律的依據(jù)也能得以統(tǒng)一，司法困境得到根本解決。

第六，宅基地使用權(quán)應(yīng)設(shè)立使用期限。過(guò)去，宅基地使用權(quán)基于身份屬性和福利屬性的考慮，未設(shè)定使用期限，曾有學(xué)者建議設(shè)定適當(dāng)年限。[22-23]在“三權(quán)分置”改革后，對(duì)新的使用權(quán)設(shè)立期限的需求更加迫切和合理。使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，應(yīng)該附有期限，以實(shí)現(xiàn)到期后的權(quán)利“回彈”?！叭龣?quán)分置”后，已將過(guò)去宅基地使用權(quán)的身份福利屬性與資產(chǎn)屬性相剝離，新的宅基地使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓后已不再是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而獲得的福利，而是通過(guò)民事法律行為取得的一種非福利性的普通民事權(quán)利。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的背景下，這種使用期限應(yīng)與城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)銜接，參照城鎮(zhèn)住宅用地的70年使用期限來(lái)作出規(guī)定，以解除購(gòu)房者對(duì)權(quán)利安全的后顧之憂。

四、結(jié)語(yǔ)

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所面臨的形勢(shì)很急迫。《民法典物權(quán)編》的起草正在緊張進(jìn)行，關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，大家有太多的迫切期待：宅基地資格權(quán)等能否從政策術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)化為法律概念？“三權(quán)分置”的構(gòu)想能否成為法律條文中的現(xiàn)實(shí)？但是，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題又急不得。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民，“千萬(wàn)不要急著收回他在農(nóng)村的土地，不要急著拆他在農(nóng)村的房子”，因?yàn)椤叭说母脑觳皇且淮说膯?wèn)題”。[24]在急與不急之間如何找到平衡的支點(diǎn)，也如我們對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)解禁問(wèn)題背后財(cái)產(chǎn)屬性與保障屬性、私益與公益、效率與公平之辯證統(tǒng)一的小心求證，平衡的支點(diǎn)恰如一個(gè)平和的心態(tài)?！叭龣?quán)分置”的解決路徑從經(jīng)濟(jì)學(xué)而來(lái)，從國(guó)家政策層面提出，法學(xué)界對(duì)其質(zhì)疑不少，態(tài)度并不“友好”。我們應(yīng)該保有一份平和，少一些學(xué)科領(lǐng)域的“疆土意識(shí)”，多一份從整個(gè)國(guó)家、從全社會(huì)去理解宅基地問(wèn)題以及“三農(nóng)”問(wèn)題的胸懷和慈愛(ài)；應(yīng)該少一些批評(píng)與質(zhì)疑，多一些以解決問(wèn)題為根本導(dǎo)向的具體建議或排除理論障礙的努力。在國(guó)家政策將“三權(quán)分置”作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)形式的路徑選擇之背景下，本文重新討論宅基地使用權(quán)是否應(yīng)該解除流轉(zhuǎn)限制、如何選擇流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑、怎樣構(gòu)建流轉(zhuǎn)制度這三個(gè)基本問(wèn)題，是認(rèn)識(shí)和理解宅基地“三權(quán)分置”、凝聚宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革共識(shí)的一次嘗試。