謝 登 科

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

國(guó)家監(jiān)察體制改革是當(dāng)下我國(guó)事關(guān)全局的重大政治體制改革，其涉及諸多的法治理論基本問(wèn)題就包括偵訴關(guān)系這一刑事訴訟理論和實(shí)踐中頗具爭(zhēng)議的難題。在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，原隸屬于檢察院的反貪、反瀆等職務(wù)犯罪偵查部門(mén)將整體轉(zhuǎn)至監(jiān)察委員會(huì)[1]，帶來(lái)了職務(wù)犯罪刑事追訴體系中偵訴關(guān)系的重大變革。目前，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的研究多集中于監(jiān)察體制改革的必要性、合憲性、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)界定和監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題，缺少對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革中偵訴關(guān)系變革的關(guān)注。國(guó)家監(jiān)察體制改革中的偵訴關(guān)系問(wèn)題，一方面牽涉監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)性質(zhì)和關(guān)系等基礎(chǔ)性理論問(wèn)題，另一方面則涉及在我國(guó)治理腐敗犯罪中能否形成偵訴體系的有效合力，進(jìn)而影響控訴效果和反腐敗成效。因此，十分有必要對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的偵訴關(guān)系展開(kāi)更為深入的探討。

一、我國(guó)職務(wù)犯罪案件中的偵訴關(guān)系：明分與暗合

縱觀世界各國(guó)或地區(qū)的刑事訴訟制度，在偵訴關(guān)系上主要存在“偵檢合一”和“偵檢分離”兩種模式。在“偵檢合一”模式下，偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)緊密結(jié)合，偵查機(jī)關(guān)有權(quán)自行開(kāi)展偵查活動(dòng)，但受檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。大陸法系國(guó)家刑事訴訟制度多采取此種模式，比如德國(guó)、法國(guó)以及兼具大陸法系和英美法系特征的日本[2]。在“偵檢分離”模式下，偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)互不隸屬，具有各自獨(dú)立的法律地位，偵查和起訴分別由警察和檢察官承擔(dān)，檢察官對(duì)警察偵查活動(dòng)沒(méi)有任何控制力。

對(duì)于我國(guó)刑事訴訟中的偵訴關(guān)系，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，其設(shè)置具有雙重性，即大多數(shù)刑事案件采取“偵訴分離”模式，偵查由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，起訴則由檢察院負(fù)責(zé)；而在國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件中則實(shí)行“偵訴合一”模式，即檢察院既承擔(dān)此類(lèi)案件的偵查，也承擔(dān)后期的起訴[3]。這種觀點(diǎn)僅從宏觀層面和外部視角闡釋了職務(wù)犯罪偵查權(quán)和公訴權(quán)由檢察院一體承擔(dān)，并未從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)行角度對(duì)職務(wù)犯罪中的偵訴關(guān)系進(jìn)行更為精細(xì)化的描述。而從內(nèi)部業(yè)務(wù)分工來(lái)看，職務(wù)犯罪中的偵訴關(guān)系呈現(xiàn)出分離化趨向；從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部決策機(jī)制來(lái)看，職務(wù)犯罪中的偵訴關(guān)系又呈現(xiàn)出一體化趨向?？傮w來(lái)看，職務(wù)犯罪偵查權(quán)與公訴權(quán)呈現(xiàn)出明分暗合的態(tài)勢(shì)，這種態(tài)勢(shì)對(duì)我國(guó)腐敗犯罪治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

(一)檢察院意圖通過(guò)分工實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪案件的內(nèi)部監(jiān)督

在我國(guó)現(xiàn)行腐敗犯罪治理體系下，檢察院不僅是職務(wù)犯罪的公訴機(jī)關(guān)，也是職務(wù)犯罪的偵查機(jī)關(guān)。這樣做主要考慮檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，直接受理偵查國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件是其法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)和必要手段[4]127。與其他刑事案件不同，職務(wù)犯罪主體是國(guó)家工作人員，若將此類(lèi)案件交由同為行政主體的公安機(jī)關(guān)偵查，則可能受到隸屬關(guān)系、自身腐敗等因素的影響。因此，需將職務(wù)犯罪偵查權(quán)交由處于獨(dú)立地位的檢察機(jī)關(guān)。檢察院具有監(jiān)督國(guó)家工作人員行使權(quán)力合法性的職能。但是，在職務(wù)犯罪案件偵查中，檢察院既是法律監(jiān)督主體，也是法律監(jiān)督對(duì)象，由此就可能使其法律監(jiān)督工作流于形式，產(chǎn)生職務(wù)犯罪中檢察院同體監(jiān)督的困境。

為化解這一矛盾，檢察院在其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上予以適當(dāng)分權(quán)，各級(jí)檢察院分別成立職務(wù)犯罪偵查部門(mén)、偵查監(jiān)督部門(mén)、公訴部門(mén)，讓不同職權(quán)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部相對(duì)分離和獨(dú)立。將職務(wù)犯罪案件的偵查和起訴分別交由兩個(gè)部門(mén)承擔(dān)，是要將檢察院內(nèi)部辦案程序擬制成公安機(jī)關(guān)與檢察院相似的辦案程序，加強(qiáng)對(duì)自偵案件的內(nèi)部監(jiān)督[4]14。職務(wù)犯罪偵查部門(mén)在案件偵查完畢后，不能直接向法院提起公訴，而只能將案件移送公訴部門(mén)。在提起公訴之前，需由公訴部門(mén)對(duì)案件進(jìn)行審查。公訴審查和審查之后的退回補(bǔ)充偵查，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公訴權(quán)監(jiān)督和制約偵查權(quán)的重要途徑。這是因?yàn)椋菏紫龋V部門(mén)對(duì)偵查部門(mén)移送的案件進(jìn)行審查后決定是否起訴，本身就是對(duì)偵查部門(mén)偵查活動(dòng)的監(jiān)督。其次，公訴部門(mén)認(rèn)為案件未達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)，可將案件退回偵查部門(mén)補(bǔ)充偵查。退回補(bǔ)充偵查不僅是保障辦案質(zhì)量的重要方法，也是檢察院內(nèi)部公訴部門(mén)監(jiān)督制約偵查部門(mén)職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)的重要途徑之一。

(二)檢察院內(nèi)部決策機(jī)制導(dǎo)致職務(wù)犯罪中的偵訴關(guān)系明分暗合

我國(guó)職務(wù)犯罪中的偵訴關(guān)系在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部相對(duì)分離，但這種分離模式并不等同于普通刑事案件中的偵訴分離。在普通刑事案件中，偵查權(quán)和公訴權(quán)分別配置給公安機(jī)關(guān)和檢察院兩個(gè)不同主體。但是，職務(wù)犯罪偵查權(quán)和公訴權(quán)都由檢察院行使，僅在檢察院內(nèi)部配置給不同部門(mén)。由于檢察院內(nèi)部行政化、層級(jí)化組織結(jié)構(gòu)使得這種橫向的內(nèi)部分工僅僅是相對(duì)的，并不能從根本上將職務(wù)犯罪偵查權(quán)與公訴權(quán)隔離開(kāi)來(lái)。

在檢察院內(nèi)部，職務(wù)犯罪由反貪、反瀆部門(mén)偵查，具體案件通常分配給承辦檢察官。在偵查過(guò)程中，若需傳喚或拘傳犯罪嫌疑人，采取勘驗(yàn)、檢查、搜查等偵查措施對(duì)犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕或監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施，則需由承辦檢察官提出處理意見(jiàn)，經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人簽批后，交檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。這是檢察院內(nèi)部處理職務(wù)犯罪案件時(shí)所遵循的“三級(jí)審批”機(jī)制。在“三級(jí)審批”機(jī)制下，辦案檢察官只享有適用相關(guān)偵查措施或強(qiáng)制措施的建議權(quán)，而沒(méi)有最終決定權(quán)。公訴權(quán)配置亦是如此，公訴部門(mén)檢察官僅享有審查建議權(quán)，而不享有對(duì)案件的最終決定權(quán)。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)本院各項(xiàng)工作。這其中就包括對(duì)職務(wù)犯罪偵查和起訴。檢察長(zhǎng)做出的決定，公訴部門(mén)和職務(wù)犯罪偵查部門(mén)辦案人員應(yīng)當(dāng)服從。檢察委員會(huì)是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)[5]，它對(duì)職務(wù)犯罪偵查和起訴中相關(guān)業(yè)務(wù)做出的決定具有法律效力，各部門(mén)辦案人也必須遵照?qǐng)?zhí)行。檢察院內(nèi)部的“三級(jí)審批”機(jī)制，意在通過(guò)層級(jí)化審批方式實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)和起訴權(quán)的監(jiān)督制約，保障檢察院在法律監(jiān)督中對(duì)法律的統(tǒng)一適用。但是，這種機(jī)制卻將職務(wù)犯罪偵查和起訴中的諸項(xiàng)權(quán)力歸于同一主體，使得我國(guó)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)和起訴權(quán)在檢察院的縱向結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出一體化傾向。

但這種一體化傾向與大陸法系國(guó)家的“偵訴一體”模式存在本質(zhì)區(qū)別。首先，在大陸法系國(guó)家的“偵訴一體”模式下，檢察官和警察在組織體系上相互獨(dú)立。這種組織體系上的相互獨(dú)立可讓檢察官更好地對(duì)警察偵查活動(dòng)發(fā)揮監(jiān)督制約作用，也有利于偵查的專(zhuān)業(yè)化。而我國(guó)職務(wù)犯罪偵查權(quán)與起訴權(quán)同屬檢察院，兩項(xiàng)權(quán)力中諸多程序性決定最終都由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)做出。其次，大陸法系國(guó)家“偵訴一體”模式強(qiáng)調(diào)檢察官對(duì)偵查活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)和控制。大陸法系國(guó)家檢察官被認(rèn)為是偵查活動(dòng)的“主人”，他們的職責(zé)會(huì)擴(kuò)展到偵查活動(dòng)中，以確保偵查的公正性和合法性，確保在法庭上出示的任何證據(jù)都可以代表真實(shí)[6]。而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公訴檢察官無(wú)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、指揮職務(wù)犯罪偵查，兩者并不存在業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)或指揮關(guān)系。

(三)職務(wù)犯罪案件中傳統(tǒng)偵訴關(guān)系對(duì)我國(guó)反腐敗治理的消極影響

第一，傳統(tǒng)偵訴關(guān)系削弱了檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵査能力，降低了國(guó)家對(duì)腐敗犯罪的治理力度。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它不僅對(duì)國(guó)家工作人員守法情況進(jìn)行法律監(jiān)督，也對(duì)普通公民守法情況進(jìn)行法律監(jiān)督。我國(guó)職務(wù)犯罪中偵訴關(guān)系存在“橫向業(yè)務(wù)分離、縱向組織一體”的特征。在這種組織體系下，無(wú)論是職務(wù)犯罪偵查檢察官還是公訴檢察官，都屬于檢察機(jī)關(guān)工作人員。檢察官考錄通常要求很高的法律理論素養(yǎng)，而對(duì)偵查業(yè)務(wù)素養(yǎng)則無(wú)硬性要求，這就影響了檢察院偵查檢察官的招錄。以北京市D區(qū)檢察院為例，該院職務(wù)犯罪偵查部門(mén)有36名偵查人員，其中偵查專(zhuān)業(yè)3人，占比為8.3%，會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)3人，占比8.3%，信息技術(shù)專(zhuān)業(yè)1人，占比2.7%，其他偵查人員則都是法律專(zhuān)業(yè)[7]。這種人員結(jié)構(gòu)與偵訴關(guān)系“縱向組織一體”不無(wú)關(guān)系。由于職務(wù)犯罪偵查人員的招錄、晉升、管理都是按照檢察官的要求展開(kāi)，而并非從職務(wù)犯罪偵查工作的有效性和便利性角度來(lái)考量，由此便導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)偵查人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)不能有效適應(yīng)偵查工作的需要，削弱了檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查能力。

第二，傳統(tǒng)偵訴關(guān)系消減了職務(wù)犯罪中公訴權(quán)對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督力度，降低了國(guó)家反腐工作的法治水平。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院，歷來(lái)面臨“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。為消除上述質(zhì)疑，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置了諸多監(jiān)督機(jī)制。職務(wù)犯罪偵查權(quán)和公訴權(quán)分別配置給不同部門(mén)行使就是要實(shí)現(xiàn)兩者分離與制約，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)化權(quán)力結(jié)構(gòu)就是要實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督制約。但是，檢察院內(nèi)部偵訴關(guān)系的“橫向業(yè)務(wù)分離”常會(huì)因“縱向組織一體”而導(dǎo)致公訴權(quán)對(duì)偵查權(quán)監(jiān)督制約的失靈。以職務(wù)犯罪中的退回補(bǔ)充偵查為例，若職務(wù)犯罪由上級(jí)檢察院偵查，按照審判管轄之規(guī)定需由下級(jí)檢察院起訴，則上級(jí)檢察院需將案件移送至下級(jí)檢察院。此時(shí)，下級(jí)檢察院在審查起訴中也可能需將案件退回補(bǔ)充偵查，但下級(jí)檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)又無(wú)權(quán)將案件退回上級(jí)檢察院補(bǔ)充偵查，只能將案件移送本院偵查部門(mén)補(bǔ)充偵查。在本院自偵部門(mén)補(bǔ)充偵查時(shí)，由于其前期并未主導(dǎo)或參與對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查，對(duì)案件情況并不熟知，導(dǎo)致了實(shí)踐中下級(jí)檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)不愿補(bǔ)充偵查或補(bǔ)充偵查質(zhì)量不理想[8]。從公訴權(quán)對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督制約角度來(lái)看，下級(jí)檢察院公訴部門(mén)無(wú)法通過(guò)退回補(bǔ)充偵查來(lái)監(jiān)督其上級(jí)檢察機(jī)關(guān)；而與其平行的本院職務(wù)犯罪偵查部門(mén)，又并非適格的監(jiān)督對(duì)象。

第三，傳統(tǒng)偵訴關(guān)系削弱了職務(wù)犯罪中公訴對(duì)偵查的介入引導(dǎo)，不利于形成打擊腐敗犯罪的有效合力。我國(guó)職務(wù)犯罪的偵查、起訴是各自獨(dú)立的訴訟階段。偵查部門(mén)追訴職務(wù)犯罪重在收集證據(jù)、抓獲犯罪嫌疑人，公訴部門(mén)重在證據(jù)材料審查以期實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪的成功追訴。公訴部門(mén)在職務(wù)犯罪偵查階段并不介入，偵查部門(mén)在案件移送公訴部門(mén)后也不會(huì)參與或介入后期起訴。因此，刑事審判前追訴活動(dòng)呈現(xiàn)出完全分離化的格局，難以形成打擊腐敗犯罪的有效合力。在我國(guó)“偵查中心主義”傳統(tǒng)下，公檢法三機(jī)關(guān)間制約不足而配合有余，法院的審判從某種意義上說(shuō)是對(duì)偵查階段收集證據(jù)的機(jī)械性確認(rèn)[9]。目前，我國(guó)正在推進(jìn)“以審判為中心”的訴訟制度改革，強(qiáng)調(diào)法院審判在刑事訴訟中的核心地位，要求強(qiáng)化審判在證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定和法律適用中的實(shí)質(zhì)作用。但是，職務(wù)犯罪中分離化的偵訴關(guān)系對(duì)職務(wù)犯罪的成功追訴產(chǎn)生了消極影響。為消除這種影響，公訴部門(mén)需提前介入職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)，為偵查提供法律指引[10]。而公訴對(duì)偵查活動(dòng)的有效介入，需以兩種權(quán)力在組織體系上的分離為前提。我國(guó)職務(wù)犯罪的很多重要偵查措施都是通過(guò)“三級(jí)審批”而由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定，這也就導(dǎo)致了公訴引導(dǎo)偵查的效果大打折扣，無(wú)法發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性介入作用。

二、監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪權(quán)的定位與反思

全國(guó)人大常委會(huì)在2016年12月25日通過(guò)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)?！稕Q定》的通過(guò)實(shí)現(xiàn)了由“多元反腐機(jī)構(gòu)”向“一元反腐機(jī)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變，有利于建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。而國(guó)家監(jiān)察體制改革亦應(yīng)納入法治建設(shè)范疇，遵循法治發(fā)展的基本理念和內(nèi)在規(guī)律[11]?，F(xiàn)代法治社會(huì)普遍遵循無(wú)罪推定原則，任何人在未經(jīng)法院定罪之前都應(yīng)被推定為無(wú)罪。監(jiān)察委員會(huì)雖在懲治腐敗犯罪方面享有很大權(quán)限，但其亦無(wú)權(quán)自行決定職務(wù)犯罪的定罪量刑，職務(wù)犯罪公訴權(quán)和審判權(quán)仍然專(zhuān)屬于檢察院和法院，監(jiān)察委員會(huì)僅享有對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)。那么，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)是否屬于刑事訴訟法中的偵查權(quán)？其調(diào)查活動(dòng)是否應(yīng)受刑事訴訟法規(guī)制？這些問(wèn)題直接關(guān)涉職務(wù)犯罪中偵訴關(guān)系的界定，有必要認(rèn)真予以梳理。

《決定》并未明確賦予監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)?！稕Q定》第2條規(guī)定：“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限……調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并做出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。”這里使用的“調(diào)查”一詞，賦予了監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)。那么，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是否屬于偵查權(quán)？有觀點(diǎn)認(rèn)為：“監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能套用司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用國(guó)家監(jiān)察法，案件移送檢察機(jī)關(guān)后適用刑事訴訟法?！盵12]這種“偵查權(quán)否定說(shuō)”意味著以下內(nèi)容：(1)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查活動(dòng)不受刑事訴訟法調(diào)整，其在調(diào)查活動(dòng)中所采取的調(diào)查措施可突破刑事訴訟法。(2)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的法律依據(jù)是國(guó)家監(jiān)察法，而不是刑事訴訟法。在兩者發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)僅遵守國(guó)家監(jiān)察法，而無(wú)需考慮刑事訴訟法。(3)監(jiān)察委員調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)，被調(diào)查對(duì)象并不享有刑事訴訟法所賦予其在偵查程序中所享有的諸項(xiàng)權(quán)利。但是，這一觀點(diǎn)尚存在許多有待商榷之處。

第一，刑事偵查權(quán)在本質(zhì)上也是調(diào)查權(quán)。無(wú)論是偵查機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件的偵查，還是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于普通違法案件的調(diào)查，都是為查明事實(shí)、收集證據(jù)、抓獲被調(diào)查對(duì)象。一般而言，調(diào)查是偵查的上位概念，其不僅涵蓋了刑事案件中的偵查，也包括普通違法違紀(jì)案件中的調(diào)查?！稕Q定》之所以使用“調(diào)查”而非“偵查”一詞，主要是因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查對(duì)象不僅包括國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪，也包括國(guó)家工作人員尚不構(gòu)成職務(wù)犯罪的違紀(jì)違法行為。無(wú)論是對(duì)國(guó)家工作人員違紀(jì)違法行為的調(diào)查，還是對(duì)其刑事犯罪行為的偵查，在本質(zhì)都是要通過(guò)調(diào)查來(lái)查清事實(shí)，從而為后續(xù)處理奠定基礎(chǔ)。對(duì)于國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的偵查在本質(zhì)上也是一種調(diào)查活動(dòng)，故《決定》使用“調(diào)查”一詞能更好地涵蓋國(guó)家監(jiān)察委員對(duì)職務(wù)犯罪的偵查活動(dòng)和對(duì)國(guó)家工作人員違紀(jì)違法的調(diào)查活動(dòng)。

第二，調(diào)查權(quán)的法律性質(zhì)主要取決于案件性質(zhì)，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)針對(duì)的是刑事犯罪案件，故其在性質(zhì)上屬偵查權(quán)。我國(guó)刑事犯罪與普通違法之間存在行為類(lèi)型的交叉性，兩者主要區(qū)別在于行為程度而非行為類(lèi)型[13]。以貪污罪為例，國(guó)家工作人員貪污數(shù)額較大的才構(gòu)成犯罪，而貪污數(shù)額較小的則僅構(gòu)成違法違紀(jì)。在國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，前者由檢察院立案?jìng)刹椋缓笳哂杉o(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在監(jiān)察法或黨內(nèi)規(guī)章所賦予的調(diào)查權(quán)限內(nèi)開(kāi)展相應(yīng)調(diào)查。若紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在查辦國(guó)家工作人員違法違紀(jì)案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)被調(diào)查對(duì)象已涉嫌犯罪，則應(yīng)將案件移送檢察院，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在前期執(zhí)法中收集的物證、書(shū)證等證據(jù)可以在刑事訴訟中使用[14]。雖然國(guó)家監(jiān)察體制改革將職務(wù)犯罪偵查權(quán)和違法違紀(jì)調(diào)查權(quán)統(tǒng)一配置給監(jiān)察委員會(huì)，但是，并未改變這兩類(lèi)案件的性質(zhì)，對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)在本質(zhì)上仍屬偵查權(quán)。

第三，“偵查權(quán)否定說(shuō)”僅注意到限制被調(diào)查對(duì)象相關(guān)訴訟權(quán)利所帶來(lái)的便利，忽視了調(diào)查措施受阻所帶來(lái)的消極影響?；谶`紀(jì)違法和刑事犯罪在社會(huì)危害性上的差異，兩類(lèi)案件中適用調(diào)查措施的具體類(lèi)型和強(qiáng)制程度也有不同?，F(xiàn)代法治社會(huì)遵循比例原則，偵查權(quán)的適用對(duì)象是更具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的犯罪行為，可適用的調(diào)查措施種類(lèi)更多，調(diào)查措施的強(qiáng)制程度更高。與之對(duì)應(yīng)的是，被調(diào)查對(duì)象在這些調(diào)查措施中所受到的程序性保障也更加充分。如果認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查不是偵查權(quán)，就意味著其對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查不受刑事訴訟法調(diào)整，被調(diào)查對(duì)象自然不享有刑事訴訟法賦予的各項(xiàng)權(quán)利。從表面上看，如果被調(diào)查對(duì)象不享有上述權(quán)利似乎更有利于職務(wù)犯罪偵破，但事實(shí)卻并非如此，采納“偵查權(quán)否定說(shuō)”同樣意味著監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)不享有刑事訴訟法所賦予偵查機(jī)關(guān)的相應(yīng)偵查權(quán)限，這將使得通過(guò)國(guó)家監(jiān)察體制改革治理腐敗犯罪的預(yù)期效果大打折扣。

三、職務(wù)犯罪中偵訴關(guān)系的發(fā)展與變革

若把監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)定性為偵查權(quán)，那么國(guó)家監(jiān)察體制改革就必然導(dǎo)致職務(wù)犯罪中偵訴關(guān)系的變革。這種變革應(yīng)遵循兩個(gè)基本目標(biāo)：一是應(yīng)有利于提升反腐敗治理能力，另一個(gè)是應(yīng)符合現(xiàn)代法治發(fā)展的基本規(guī)律。我國(guó)監(jiān)察體制改革所帶來(lái)的偵訴關(guān)系變革亦應(yīng)促進(jìn)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)職務(wù)犯罪中偵訴關(guān)系在組織體系上的相互分離和獨(dú)立

在監(jiān)察體制改革之前，雖然檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部將偵查權(quán)和公訴權(quán)配置給不同部門(mén)，但其行政化決策模式和層級(jí)化組織結(jié)構(gòu)使得職務(wù)犯罪在偵訴關(guān)系上仍呈現(xiàn)出一體化傾向。這種一體化傾向既不利于職務(wù)犯罪偵查的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展和打擊職務(wù)犯罪能力的提升，也不利于公訴對(duì)偵查監(jiān)督制約的有效開(kāi)展。監(jiān)察體制改革就是將職務(wù)犯罪偵查權(quán)和公訴權(quán)交由兩個(gè)具有獨(dú)立地位的主體行使，監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查，而檢察院承擔(dān)對(duì)職務(wù)犯罪的公訴。將偵查權(quán)交由監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)，有利于提升我國(guó)的反腐敗治理能力。

首先，作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的反腐機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家權(quán)力體系中地位較高，決定了其能夠更好地行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)。雖然《憲法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其與政府、法院處于同等地位，但檢察院在反腐敗治理中的作用卻弱于行政紀(jì)檢部門(mén)。而《決定》創(chuàng)設(shè)了統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)反腐機(jī)構(gòu)設(shè)置由“多元反腐機(jī)構(gòu)”向“一元反腐機(jī)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)察委員會(huì)并不是簡(jiǎn)單合并原有反腐機(jī)構(gòu)，而是對(duì)我國(guó)既有監(jiān)察資源的重大整合，由此產(chǎn)生“1+1>2”的效應(yīng)。這直接體現(xiàn)在監(jiān)察委員會(huì)的法律地位上，它將原有的行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督轉(zhuǎn)型為國(guó)家監(jiān)察，監(jiān)察權(quán)在國(guó)家政治權(quán)力體系中的地位和規(guī)格大大提升，由國(guó)家監(jiān)察權(quán)所派生的職務(wù)犯罪偵查權(quán)的法律地位也將隨之提升，這有利于職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)的深入展開(kāi)。

其次，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的反腐機(jī)構(gòu)，其所具有的獨(dú)立法律地位，有利于建立專(zhuān)業(yè)化職務(wù)犯罪偵查隊(duì)伍。如前所述，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)配置給檢察院，職務(wù)犯罪偵查人員的身份是檢察官，檢察機(jī)關(guān)在招錄偵查人員時(shí)對(duì)職務(wù)犯罪偵查技能和法律之外的財(cái)會(huì)、計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)重視不足。龍宗智教授批判“檢警一體化”觀點(diǎn)時(shí)曾指出：“檢警在組織體制上的一體化會(huì)削弱刑事偵查能力。因?yàn)樾淌聜刹槟芰Φ臉?gòu)成，既取決于其專(zhuān)業(yè)刑偵力量，也依靠警察機(jī)關(guān)的總體構(gòu)成和綜合能力?！盵15]將職務(wù)犯罪偵查權(quán)配置給監(jiān)察委員會(huì)，一方面，有利于職務(wù)犯罪偵查隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的提升，監(jiān)察委員會(huì)可根據(jù)職務(wù)犯罪偵查需要建立一支具有刑偵專(zhuān)業(yè)知識(shí)和財(cái)會(huì)、計(jì)算等技能的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍；另一方面，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的反腐機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部不僅有對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查部門(mén)，也有對(duì)職務(wù)違紀(jì)違法的調(diào)查部門(mén)[16]，兩個(gè)部門(mén)之間可相互支援，形成打擊腐敗犯罪的有效合力。

最后，監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查，可避免職務(wù)犯罪案件“行刑銜接”中證據(jù)轉(zhuǎn)化問(wèn)題所造成的國(guó)家治理腐敗犯罪案件中的訴訟資源浪費(fèi)。在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)家工作人員違紀(jì)違法的調(diào)查和處理，檢察院則負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查和起訴。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在調(diào)查國(guó)家工作人員違法違紀(jì)問(wèn)題時(shí)，若認(rèn)為該行為已涉嫌職務(wù)犯罪則應(yīng)將案件移送檢察院。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在移送案件時(shí)，需將證據(jù)材料一并移送檢察院。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在執(zhí)法中收集的實(shí)物證據(jù)可以在刑事訴訟中直接使用，其收集的言詞證據(jù)則通常不能直接使用，需經(jīng)檢察院重新收集才可使用?！霸谘栽~證據(jù)轉(zhuǎn)化時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生重復(fù)取證行為，在一定程度上造成司法資源浪費(fèi)。”[17]國(guó)家監(jiān)察體制改革后，由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查，就只存在其內(nèi)部執(zhí)紀(jì)執(zhí)法與刑事偵查部門(mén)的銜接問(wèn)題，在職務(wù)犯罪偵查中收集的各項(xiàng)實(shí)物證據(jù)和言詞證據(jù)移送至檢察院、法院之后，若符合證據(jù)客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性要求就可作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)，而無(wú)須證據(jù)轉(zhuǎn)化，由此可避免證據(jù)轉(zhuǎn)化中的反腐資源浪費(fèi)。

(二)職務(wù)犯罪中偵訴關(guān)系在業(yè)務(wù)體系上的引導(dǎo)和制約

在國(guó)家監(jiān)察體制改革下，職務(wù)犯罪偵查主體和公訴主體在組織體系上相互獨(dú)立，由監(jiān)察委員會(huì)和檢察院分別行使偵查權(quán)和公訴權(quán)。但是，從業(yè)務(wù)角度來(lái)看，兩者關(guān)系則比較復(fù)雜。雖然監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家專(zhuān)門(mén)反腐機(jī)構(gòu)，但其無(wú)權(quán)對(duì)職務(wù)犯罪嫌疑人定罪量刑，而只能由檢察院起訴、法院審判后對(duì)其定罪量刑。在刑事訴訟程序中，監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)和檢察院公訴權(quán)的關(guān)系呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

第一，職務(wù)犯罪偵查權(quán)與公訴權(quán)同屬控訴職權(quán)，訴訟功能的同向性決定了兩者的配合關(guān)系。無(wú)論是監(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)還是檢察院的公訴權(quán)，從訴訟構(gòu)造角度來(lái)看，都屬于控訴職權(quán)，都要實(shí)現(xiàn)對(duì)被追訴人的定罪量刑，只不過(guò)為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪的追訴效能，分別將偵查權(quán)和公訴權(quán)配置給監(jiān)察委員會(huì)和檢察院行使，兩者在訴訟功能上都是要實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪的成功追訴。訴訟功能的同向性決定了兩者在刑事訴訟程序中應(yīng)相互配合，形成大控訴的職務(wù)犯罪刑事指控體系。監(jiān)察委員會(huì)在職務(wù)犯罪偵查中可適當(dāng)允許檢察官介入，偵查完畢后認(rèn)為需要追訴刑事責(zé)任的，應(yīng)及時(shí)將案件移送檢察院。檢察院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送的案件應(yīng)及時(shí)審查，對(duì)符合起訴條件的案件應(yīng)及時(shí)提起公訴；若不符合起訴條件，應(yīng)做出不起訴決定或補(bǔ)充偵查決定。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于檢察院退回補(bǔ)充偵查的案件，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充偵查。目前，我國(guó)正在推進(jìn)“以審判為中心”的訴訟制度改革，更需強(qiáng)化偵訴同向的大控訴格局[18]。在大控訴格局下，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查，就不應(yīng)僅僅關(guān)注收集證據(jù)、偵破案件和抓獲犯罪嫌疑人，也應(yīng)考慮指控證據(jù)的充足性與合法性，以及能否實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪嫌疑人的成功追訴。作為公訴機(jī)關(guān)的檢察院就不能僅僅審查起訴和出庭支持公訴，而應(yīng)將其工作適當(dāng)向偵查階段延伸，提前介入對(duì)職務(wù)犯罪的偵查。

第二，職務(wù)犯罪偵查權(quán)與起訴權(quán)在訴訟階段上的順承性決定了兩者的主輔關(guān)系。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家的專(zhuān)門(mén)反腐機(jī)構(gòu)，其在國(guó)家政治權(quán)力中的地位很高[19]。但是，這并不意味著職務(wù)犯罪偵查權(quán)在刑事訴訟程序中具有比公訴權(quán)更高的地位；相反，由于偵查、起訴、審判在整個(gè)刑事訴訟程序中存在前后順承的關(guān)系，職務(wù)犯罪偵查應(yīng)服務(wù)于檢察院的公訴，否則，就可能產(chǎn)生“偵查中心主義”，使起訴、審判活動(dòng)流于形式。實(shí)際上，由于監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家政治權(quán)力體系中的較高地位，很容易使職務(wù)犯罪刑事訴訟程序產(chǎn)生“偵查中心主義”復(fù)蘇的風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致對(duì)“以審判為中心”訴訟制度改革成果的沖擊與消減。因此，在國(guó)家監(jiān)察體制改革中對(duì)此種風(fēng)險(xiǎn)必須加以防范。而正確梳理職務(wù)犯罪中的偵訴關(guān)系、偵審關(guān)系是防范此種風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。職務(wù)犯罪偵查權(quán)和起訴權(quán)雖同屬控訴職能，但兩者在控訴體系內(nèi)部應(yīng)以檢察院的公訴權(quán)為主，監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)應(yīng)服務(wù)于前者。

第三，職務(wù)犯罪偵查權(quán)與起訴權(quán)相互分離中的雙向監(jiān)督關(guān)系。權(quán)力分離是實(shí)現(xiàn)權(quán)力間相互監(jiān)督的有效方法。但是，由于監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家專(zhuān)門(mén)反腐機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督對(duì)象涵蓋了所有公權(quán)力主體[20]，所以檢察院亦不例外，也應(yīng)受到監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督。如果檢察官行使職權(quán)中存在違紀(jì)違法或者犯罪行為，監(jiān)察委員會(huì)將對(duì)其進(jìn)行調(diào)查。而檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也應(yīng)該監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)。若發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)工作人員在職務(wù)犯罪中存在違法行為，他們可以提出檢察建議。對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)在偵查活動(dòng)中通過(guò)非法方法收集的證據(jù)，可通過(guò)證據(jù)排除方式予以程序性制裁。因此，在職務(wù)犯罪中，偵查權(quán)與起訴權(quán)存在雙向監(jiān)督關(guān)系。但是，這種雙向監(jiān)督關(guān)系又與普通刑事案件中檢警之間的“相互制約”關(guān)系存在較大差異。由于公安機(jī)關(guān)對(duì)于檢察官的職務(wù)違紀(jì)違法或刑事犯罪沒(méi)有調(diào)查權(quán)，故其更多的是從訴訟程序角度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公訴權(quán)的制約；而監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察官的監(jiān)督則力度更大，其可直接對(duì)檢察官職務(wù)違法違紀(jì)或者犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，對(duì)違紀(jì)違法行為甚至可直接給予處分。為防止監(jiān)察委員會(huì)濫用監(jiān)督權(quán)而形成對(duì)檢察院訴訟監(jiān)督權(quán)的壓制，需要對(duì)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察院、法院等司法機(jī)關(guān)人員的調(diào)查權(quán)予以適當(dāng)限定和控制，從而更好地保障職務(wù)犯罪中偵查權(quán)與起訴權(quán)雙向監(jiān)督功能的有效發(fā)揮。

[1] 姜明安：《國(guó)家監(jiān)察法立法的若干問(wèn)題探討》，《法學(xué)雜志》2017年第3期，第1-10頁(yè)。

[2] 林鈺雄：《檢察官論》，北京：法律出版社2008年版，第11-13頁(yè)。

[3] 陳光中：《刑事訴訟法》，北京：北京大學(xué)出版社2013年版，第281-282頁(yè)。

[4] 孫謙：《〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)〉理解與適用》，北京：中國(guó)檢察出版社2012年版。

[5] 謝小劍：《檢察制度的中國(guó)圖景》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第83-89頁(yè)。

[6] 艾瑞克·盧拉、瑪麗安·L.韋德：《跨國(guó)視角下的檢察官》，楊先德譯，北京：法律出版社2016年版，第6頁(yè)。

[7] 馮寶軍、雷擁東、王達(dá)：《職務(wù)犯罪案件補(bǔ)充偵查實(shí)證分析——以北京市D區(qū)檢察院為樣本》，《廣州市公安管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期，第45-50頁(yè)。

[8] 蘇宏偉：《職務(wù)犯罪案件補(bǔ)充偵查的實(shí)證分析——以安徽省宣城市檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪實(shí)踐為樣本》，《中國(guó)刑事法雜志》2010年第8期，第84-89頁(yè)。

[9] 顧永忠：《試論庭審中心主義》，《法律適用》2014年第12期，第7-11頁(yè)。

[10] 陳衛(wèi)東：《“以審判為中心”視角下檢察工作的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第1期，第57-64頁(yè)。

[11] 任喜榮：《國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的憲法界限》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期，第16-26頁(yè)。

[12] 《使黨的主張成為國(guó)家意志》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年7月17日，第1版。

[13] 李潔：《罪與刑立法規(guī)定模式》，北京：北京大學(xué)出版社2008年版，第12-48頁(yè)。

[14] 謝登科：《論行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中的使用——基于典型案例的實(shí)證分析》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期，第147-159頁(yè)。

[15] 龍宗智：《評(píng)“檢警一體化”——兼論我國(guó)的檢警關(guān)系》，《法學(xué)研究》2000年第2期，第54-62頁(yè)。

[16] 吳建雄、李春陽(yáng)：《健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)研究》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第1期，第37-45頁(yè)。

[17] 劉振洋：《論國(guó)家監(jiān)察體制重構(gòu)的基本問(wèn)題與具體路徑》，《法學(xué)》2017年第5期，第117-125頁(yè)。

[18] 樊崇義：《“以審判為中心”與“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”關(guān)系論》，《法學(xué)》2015年第11期，第1-10頁(yè)。

[19] 沈巋：《論憲制改革試驗(yàn)的授權(quán)主體——以監(jiān)察體制改革試點(diǎn)為分析樣本》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期，第3-15頁(yè)。

[20] 李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會(huì)：權(quán)力監(jiān)督中國(guó)模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期，第150-158頁(yè)。