周 慶 智

(中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100028)

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于社會治理轉(zhuǎn)型的討論，對政府財政的公共性與民主治理的關(guān)系仍關(guān)注不夠，也無意解釋兩者之間如此密切相關(guān)的聯(lián)系，政府財政問題似乎成了決策者、行政職能部門及其財政專家可以專斷和擅權(quán)的事情。但事實(shí)上，財政問題更是一個民主社會建設(shè)的問題，在這個意義上講，沒有公共財政的建立，或者說，不從財政的公共性建構(gòu)上入手，所謂的“社會治理轉(zhuǎn)型”就不會有多少民主治理的意義，包括當(dāng)下地方政府和學(xué)界共同推動的參與式預(yù)算的社區(qū)治理實(shí)踐[1]，可以確認(rèn)的一些事實(shí)表明，在沒有一個民主治理的制度架構(gòu)下，諸如此類的財政民主實(shí)踐就不會有多少實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新和改革意義。

政府財政的公共性之于社會治理轉(zhuǎn)型的意義，涉及稅制民主、資源分配公平和正義，這也是推動當(dāng)前財政體制從計劃經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政”向市場經(jīng)濟(jì)的公共財政轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)含義[2]；并且，財政的公共性與政府的合法性密切關(guān)聯(lián)，公民的同意納稅或拒絕納稅構(gòu)成了一國民主制度發(fā)展的基礎(chǔ)，公民權(quán)利也由此對國家權(quán)力形成制約[3]，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會民主治理的本質(zhì)意義。服務(wù)于國家職能實(shí)現(xiàn)的“生產(chǎn)建設(shè)型財政”與服務(wù)于公民福祉的公共財政之所以具有本質(zhì)的不同，就是因?yàn)楣藏斦c公共政權(quán)的合法性緊密相關(guān)。換言之，公共財政所體現(xiàn)的公共性正是當(dāng)下現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。也可以這樣講，政府財政的公共性問題歸根到底是一個民主社會治理問題，它揭示的是公共權(quán)力的正當(dāng)性、合法性和社會資源分配體制的公平正義。

一、公共財政及其現(xiàn)代治理含義

對現(xiàn)代稅制的合法性關(guān)注始于早期資本主義發(fā)展過程的權(quán)利主張，在理論上對此做出全面闡釋的就是以亞當(dāng)·斯密(Adam Smithi)為代表的古典自由主義。①參見亞當(dāng)·斯密:《國富論》，唐日松等譯，華夏出版社2005年版。自那時起，現(xiàn)代稅制的合法性問題與公共部門(政府)的公共性問題就聯(lián)系在一起了。比如，稅收體現(xiàn)了兩個原則:國家的財政需要和納稅人的利益。換言之，并不是所有的財政收入形式都可以稱之為“稅收”，因?yàn)楝F(xiàn)代稅制的首要特征是納稅人的同意。稅收是只存在于由自由公民組成的現(xiàn)代國家中的財政收入形式，其實(shí)質(zhì)是共同體成員自愿拿出部分資源以使共同體有力量來保障每個社會成員的基本需求。與之比較，皇權(quán)專制社會的財政，依托于國家掌握的財產(chǎn)(土地)所有權(quán)而獲取財政收入，它的合法性不是確立在人身權(quán)利和財產(chǎn)私有權(quán)之上，而是確立在稅權(quán)為皇權(quán)私有的法理基礎(chǔ)之上[4]。概言之，前現(xiàn)代國家的(皇權(quán)或王權(quán))稅(taxes)不是建立在納稅人同意基礎(chǔ)之上的，它也可稱為“捐”(contribution)，或者說這種捐并不是稅[5]53，體現(xiàn)的是稅的強(qiáng)制性和掠奪性特征；而現(xiàn)代國家的稅制建立在民眾同意(所謂“無代表不納稅”)的合法性之上，包括稅收及其使用方向必須經(jīng)由代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)且以公共利益為基礎(chǔ)，這是現(xiàn)代國家本質(zhì)性的標(biāo)志之一。

以現(xiàn)代稅制為核心的國家財政是一個歷史范疇，而不是一個邏輯范疇，它建立在一定的經(jīng)濟(jì)制度與政治制度之上，或者說，經(jīng)濟(jì)政治體制不同，財政模式不同，財政的公共性也有不同的論述。比如，社會主義國家財政的稅制是通過代議機(jī)構(gòu)——人民代表大會——獲得合法性，服務(wù)于“生產(chǎn)建設(shè)型財政”，即國家是社會資源配置的主體，財政作為以國家為主體的分配職能在社會資源配置中居于主導(dǎo)地位，幾乎覆蓋了生產(chǎn)、投資乃至消費(fèi)的各個方面。與這種財政體制必然關(guān)聯(lián)的就是計劃經(jīng)濟(jì)體制和“全能主義”①全能主義(totalism)這一概念由鄒讜提出，意指“政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時地?zé)o限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領(lǐng)域的指導(dǎo)思想”。詳見鄒讜(Tang Tsou):《二十世紀(jì)中國政治——從宏觀歷史與微觀層面看》，牛津大學(xué)出版社(香港)2000年版，第206—224頁。國家治理模式，這種財政體制將全體公民納入國家資源分配體系當(dāng)中。比如，城市的單位制和農(nóng)村的人民公社體制，就是這種財政體制下財富、資源分配方式的典型利益組織化形式。

上述財稅性質(zhì)的不同類型引出了本文的問題，既然納稅人的同意是財政公共性的本質(zhì)內(nèi)涵，那么基層政權(quán)的合法性與財政的公共性是一種什么關(guān)系呢?不同性質(zhì)取向的財稅制度與社會利益組織結(jié)構(gòu)形式是一種什么關(guān)系呢?或者說，基層政權(quán)的公共性與基層公共性社會關(guān)系的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是什么呢?這些問題因財政體制的轉(zhuǎn)型而與公共性社會關(guān)系性質(zhì)的變化密切相連，對當(dāng)前中國基層社會治理轉(zhuǎn)型所具有的意義主要涉及兩個層面:其一，從計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致社會資源分配方式和產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生變化。國家或全民所有的社會組織在整個中國社會中所占的比重迅速下降，在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和行業(yè)中，國家或全民所有的經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)變成一個很小的部分，取而代之的是私營的、合資的或股份制的經(jīng)濟(jì)組織形式[6]，進(jìn)入市場組織的人在不斷增長，單位利益結(jié)構(gòu)當(dāng)中的人則在不斷地減少。在此背景下，財政在從單位社會的利益組織化框架進(jìn)入到公共社會的利益組織化框架后，其功能和作用也隨之發(fā)生相應(yīng)變化。其二，基層社會利益組織化形式逐步轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致社會財富資源分配方式的多樣化，這與利益多元化、社會沖突和社會競爭有直接關(guān)系，它的社會功能及政治意義就在于，財政的公共性與社會資源分配公平正義直接相關(guān)，過去的財稅制度服務(wù)于強(qiáng)化基層權(quán)威的目的，因此，這種財稅制度的轉(zhuǎn)型就是要把政府財政的公共性確立在納稅人同意和公共利益之上。

對于上述問題的正確理解和完整解釋首先需要回到基層政權(quán)組織的公共性建構(gòu)問題上?；蛘哒f，只有回到基層政權(quán)建設(shè)的歷史發(fā)展上，才能明確政府的合法性基礎(chǔ)與財稅制度的公共性具有什么樣的內(nèi)在邏輯因果關(guān)系。從中國的基層政權(quán)功能和地位的歷史演變上看，傳統(tǒng)皇權(quán)到現(xiàn)代國家形式，是一個現(xiàn)代國家主義的合法性建構(gòu)過程，在這個過程中，基層政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)并非是要完成現(xiàn)代公共性社會關(guān)系的建構(gòu)，它只是國家政權(quán)建設(shè)(財稅汲取與社會控制及動員能力)的功能實(shí)現(xiàn)部分[7]。或者說，它沒有把現(xiàn)代政權(quán)建設(shè)與現(xiàn)代基層公共社會關(guān)系建構(gòu)聯(lián)系起來，而只是完成了自身權(quán)威的現(xiàn)代再造和強(qiáng)化，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在服務(wù)于地方權(quán)威的具有國家主義特性的財稅制度上。進(jìn)一步而言，在稅收征收方式與公共權(quán)力性質(zhì)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)中，后者的性質(zhì)體現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)制度，比如，“生產(chǎn)建設(shè)型財政”是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物[8]，財政體制或有不同，比如統(tǒng)收統(tǒng)支、財政包干制、分稅制等，但國家財政的本質(zhì)要求(財稅汲取)沒有發(fā)生變化，它的基本原則或特性體現(xiàn)在三個方面:其一，國家是社會資源配置的主體；其二，國家財政的分配原則建立在國家、集體、個人三者利益調(diào)整的關(guān)系之上；其三，民生或社會福祉的投入在國家財政中一直處于次要的地位[2]。概言之，關(guān)注財政體制的變化，更核心的問題是財政體制與社會資源分配公平正義的維護(hù)機(jī)制密切相關(guān)，透過關(guān)注財政體制的歷史軌跡及其所體現(xiàn)的制度程序和公共性質(zhì)，就能夠辨認(rèn)基層政權(quán)建設(shè)是否以基層公共性社會關(guān)系建設(shè)為基本任務(wù)，這恰好可以揭示社會治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)涵。

換個角度而言，現(xiàn)代國家的財政民主與公民權(quán)利的發(fā)展互為支撐，一個本質(zhì)的標(biāo)志就是政府公共性的不斷擴(kuò)大，這也引出了公共財政問題討論的必要。所謂“公共財政”是社會公眾基于共同利益的需要，通過讓渡其部分財產(chǎn)所有權(quán)來換取他們所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種契約安排。本質(zhì)上，公共財政體現(xiàn)了納稅人與國家之間的一種社會契約關(guān)系[9]。因此，公共財政具有三個基本特征:其一，滿足社會公共需要。社會公共需要決定著公共財政的活動范圍和活動效果。其二，非營利性。公共財政框架下的政府部門，是一個以公共利益最大化為動力的單位和實(shí)體，它必須提供物質(zhì)保障，但不能直接介入市場，以避免政府部門以權(quán)謀私的腐敗行為。其三，政府收支行為規(guī)范化。這要求具備三個基本條件:一是以法制為基礎(chǔ)。財政收入的方式和數(shù)量以及財政支出的去向、規(guī)模的確定必須建立在法制的基礎(chǔ)上。二是全部政府收支進(jìn)行預(yù)算。通過政府預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行和決算，可以使政府的收支行為從頭到尾處于立法機(jī)關(guān)和社會成員的監(jiān)督之下。三是財政稅務(wù)部門總攬政府收支[10]。因此，財政體制并非只關(guān)乎經(jīng)濟(jì)增長問題，它更本質(zhì)的意義體現(xiàn)在社會資源分配的公平正義上。比如，為什么經(jīng)濟(jì)增長的同時，社會利益沖突也隨之增加?再如，政府變得越來越富有，而民眾卻不能富起來?這些問題都不是“發(fā)展中的問題”，它直接指向的是政府的財政公共性問題。因此，公共財政的要義就集中體現(xiàn)在政府預(yù)算法治化和財政民主所揭示的“政治實(shí)質(zhì)”內(nèi)涵上。

對國家財政性質(zhì)做出上述解析后，可以把公共財政所具有的現(xiàn)代社會治理的內(nèi)涵概括為以下幾點(diǎn):第一，納稅人的權(quán)利。與前現(xiàn)代國家權(quán)力不同，現(xiàn)代國家權(quán)力來源于納稅人，納稅人是“最終的立憲者”，它必須為納稅人提供其所需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)，這要求財政必須是民主財政，財政職能必須是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，稅制必須確立在民眾同意的基礎(chǔ)上。在社會主義體制下，納稅人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有另一套法理體系表述，即國家壟斷了幾乎所有經(jīng)濟(jì)資源，財政來源主要是國有企業(yè)利潤，國家直接參與經(jīng)濟(jì)生活，參與社會財富的初次分配和再分配，國家財稅制度的分配原則是集體主義，即社會主義的分配原則和分配形式，個人財產(chǎn)所有權(quán)、國有財產(chǎn)權(quán)、集體財產(chǎn)權(quán)的分配關(guān)系，是建立在納稅人的權(quán)利融合于國家、集體、個人三者利益關(guān)系中的集體主義原則之上。

第二，公民參與財政決策的權(quán)利。政府財政收支、預(yù)決算等，即財政支配權(quán)和決定權(quán)，必須在公民實(shí)質(zhì)性的參與下做出，這個權(quán)力不是政府的，而是人民通過代議機(jī)構(gòu)行使對財政預(yù)算的監(jiān)督和控制權(quán)利。也就是說，財政決策只有在公民實(shí)質(zhì)性監(jiān)督下進(jìn)行，即人民有財政監(jiān)督權(quán)，它才具有民主財政或財政民主的本質(zhì)含義，才能體現(xiàn)納稅人與國家之間是一種社會契約關(guān)系。國家的征稅權(quán)力是與其提供公共服務(wù)的責(zé)任相對稱的，人民的納稅義務(wù)是與其享有國家提供的公共服務(wù)的權(quán)利相對稱的，這是一種基于相對等的社會契約[10]。因此，實(shí)現(xiàn)公民實(shí)質(zhì)參與及其參與法治化、制度化是公共財政建構(gòu)的題中應(yīng)有之義。

第三，公共財政體現(xiàn)了公民與國家之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。傳統(tǒng)國家或?qū)Ｖ茋业亩愔苹蜇斦粸?或主要為)一個人或一部分特權(quán)階層的人服務(wù)，而現(xiàn)代民主國家則不同，由于民眾權(quán)利意識的強(qiáng)化，要求政府的公共性(其中最重要的是財政的公共性)必須建立在所有公民的個體權(quán)利和社會權(quán)利之上。“權(quán)利與義務(wù)二者的范圍與性質(zhì)決定了國家政體的性質(zhì)”[11]，也就是說，民眾向國家納稅——讓渡其財產(chǎn)的一部分，為的是能夠更好地享有國家的公共服務(wù)。反之，如果國家財政不具備公共性，國家也就不具有合法性，因?yàn)闆]有公共財政，就不能保證國家權(quán)力的公共性，也就不能確保國家權(quán)力只用于提供公共服務(wù)。這樣的權(quán)利關(guān)系，要求社會資源分配的公平正義，亦即納稅人是全體公民，而不是一部分(特權(quán))公民，社會資源的分配必須將全體公民的權(quán)益考慮其中。

二、統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)關(guān)系:政府財政職能演變與社會利益組織化形式

但只對財政做出上述體制特征上的區(qū)分還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)楸仨毘吻寤蚴紫让鞔_一個中心問題——國家統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。從國家類型上看，有兩種財政模式:其一，統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)合一的財政模式，即依托于國家對財產(chǎn)的所有權(quán)而獲得的收入，包括國家擁有、支配或轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)所產(chǎn)生的各種收益，可稱之為國有財產(chǎn)收入。在皇權(quán)專制時代，它是普遍的收入形式。其二，統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)分離的財政模式。只有在現(xiàn)代國家，政治權(quán)力才依托于經(jīng)民眾選舉產(chǎn)生的組織而存在，此時的權(quán)力才具有真正的公共性。也就是說，現(xiàn)代國家的征稅權(quán)力，依托于經(jīng)選舉產(chǎn)生的公共化組織，采用了普遍、平等、直接、規(guī)范的理性化形式，并且只允許用于公共的目的，因而這樣的征稅權(quán)體現(xiàn)了真正的公共性[12]。這兩種不同的財政模式由不同的政治制度和法律制度所決定，分別建立在不同的政治制度和法律制度基礎(chǔ)之上。

從統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)關(guān)系的角度探討，可以在理論上對前現(xiàn)代國家與現(xiàn)代國家的財政性質(zhì)做出根本性的區(qū)別:前者的財政特征依托于國家掌握的財產(chǎn)(土地)所有權(quán)而獲取財政收入，國家制度以財產(chǎn)(土地)及其所有權(quán)為支撐建構(gòu)而成，由此產(chǎn)生的財政權(quán)兼具統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，雖具有一定公共性，但卻混合了(王權(quán))私人性，并非真正的公共權(quán)力[13]；后者的稅收不同于國有財產(chǎn)收入，它體現(xiàn)的是公共性，這標(biāo)志著真正的現(xiàn)代公共權(quán)力。因此，要了解一個國家的稅收或財政性質(zhì)，就需要回溯其傳統(tǒng)國家權(quán)力形態(tài)及其現(xiàn)代國家公共權(quán)力成長的歷程，基于歷史的根據(jù)來說明統(tǒng)治權(quán)與所有權(quán)之間的聯(lián)系，即從前現(xiàn)代國家進(jìn)入現(xiàn)代國家的統(tǒng)治權(quán)與所有權(quán)關(guān)系性質(zhì)的演變上，來揭示財政職能在統(tǒng)治和治理社會方面的本質(zhì)內(nèi)涵。

皇權(quán)社會的財政權(quán)首先屬于皇室，這有一套頗為復(fù)雜的關(guān)于王有和私有的財稅關(guān)系論述，比如土地國有和私有的本質(zhì)特性，以及兩者錯綜復(fù)雜、形式繁復(fù)的法律關(guān)系[14]396-402。從歷史上看，盡管帝制財政權(quán)客觀上也具有“公共性”特征，但這只是皇室所有權(quán)的衍生形式，土地國有制下的土地私有制，具備統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)合一的政治特性[4]。進(jìn)一步而言，土地國有(王有)與私有并存，即土地王、民所有的狀況一直并存，但土地王有始終是名義上的最高制度理念，所謂“土地，王者之所有；耕稼，農(nóng)人之所為”(《陸宣公集》卷二)乃指土地王有(國有)制下的土地私有制[14]396-402。皇帝同時擔(dān)任其帝國的統(tǒng)治者和所有者的角色，而且，統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)合一的財政模式歷經(jīng)2000余年的帝制時代而沒有變化。

確立在統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)合一的賦稅制度就是“編戶齊民”?！啊帒酏R民’就是列入國家戶籍而身份平等的人民”[15]?！熬帒酏R民”沒有人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán):其一，在皇權(quán)統(tǒng)治之下，農(nóng)民沒有脫離“編民”制度而成為自由人的權(quán)利，只能與皇權(quán)確立依附關(guān)系。亦即在這個制度的法權(quán)關(guān)系中，農(nóng)民不是自由民或自耕農(nóng)，而是作為皇權(quán)統(tǒng)治基礎(chǔ)的“編戶齊民”制度中的一個分子。其二，與上述“人身權(quán)利”的性質(zhì)相一致，農(nóng)民沒有財產(chǎn)權(quán)，一切財富在源頭上都是屬于帝王所有。因此，“編戶小民雖然占有一小塊土地，甚至還可以進(jìn)行買賣，但在觀念上土地最高所有權(quán)一直屬于皇帝……當(dāng)編戶小農(nóng)人身還是被占有的時候，他們的土地占有權(quán)的意義是不會超過他們的人身的意義的?！盵16]概言之，“編戶齊民”制度下的農(nóng)民，其人身和其他編戶的人身一樣是屬于皇帝的，皇帝可以役其人身，稅其人身，遷移其人身，固著其人身。因“編戶齊民”所具有的人身依附關(guān)系，其賦稅或勞役不可避免地具有專制性和掠奪性。

近現(xiàn)代以來，國家統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生了變化，即從傳統(tǒng)的皇權(quán)統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)橐袁F(xiàn)代政治形式為核心特征的國家形態(tài)，但貫穿其中的政治統(tǒng)治邏輯依然是傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治邏輯——奪取了(土地)所有權(quán)才能夠獲得統(tǒng)治權(quán)，國家權(quán)力與所有權(quán)關(guān)系就建立在這個邏輯之上。在這樣的邏輯支持下，現(xiàn)代國家是為了從鄉(xiāng)村社會提取盡可能多的資源和強(qiáng)化社會動員能力。盡管基層政治已經(jīng)發(fā)生改變，基層社會的制度性權(quán)力依然沒有建構(gòu)起來，“代表國家權(quán)力的管轄權(quán)和規(guī)則既沒有建立，也沒有通過機(jī)構(gòu)的設(shè)置貫徹下去，國家并沒有改造地方權(quán)威的管制原則或取代它的管制權(quán)力，從而將地方社會納入國家規(guī)則的治理范圍中”[17]31。也就是說，舊的制度和舊的秩序原則并沒有改變，不僅如此，還要通過復(fù)制舊制度和新的代理人來重構(gòu)基層社會秩序。這導(dǎo)致兩個直接的后果:一是國家政權(quán)建設(shè)的“經(jīng)紀(jì)型”特性發(fā)生“內(nèi)卷化”；①這一概念由杜贊奇提出，即正式的國家政權(quán)雖然可以依靠非正式機(jī)構(gòu)來推行自己的政策，但它無法控制這些機(jī)構(gòu)。這種情形被稱作“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”。參見杜贊奇:《文化、權(quán)力與國家:1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社1996年版，第66-68頁。二是現(xiàn)代公共性社會關(guān)系并沒有建構(gòu)起來。

統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的一體化始于中華人民共和國。國家實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)制度，財政體制建立在統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)合一的制度建構(gòu)邏輯上。在這樣的財政體系中，持有國有財產(chǎn)而獲得的財政收入在性質(zhì)上可能是壟斷租金，即政府以特權(quán)為自己創(chuàng)設(shè)壟斷地位而獲取超額利潤；也可能是經(jīng)營利潤，即政府不依靠特權(quán)而依靠國企才能獲得的正常利潤；還可能是使用費(fèi)或普通租金，即政府將其控制的財產(chǎn)使用權(quán)出借而獲得收益。出售或轉(zhuǎn)讓國有財產(chǎn)，也可能產(chǎn)生收入，即所有權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。在國有財產(chǎn)收入的上述收益來源中，最為常見的收益實(shí)際上是壟斷租金，它是國家運(yùn)用強(qiáng)制力量創(chuàng)造出來的。這樣的財政收入形式混淆了公權(quán)與私權(quán)的不同性質(zhì)，既破壞了私有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行環(huán)境又損害了權(quán)力的公共性[5]。與統(tǒng)治權(quán)和財產(chǎn)權(quán)一體化相適應(yīng)的社會管理制度就是城市實(shí)行的單位制、街居制以及鄉(xiāng)村實(shí)行的人民公社制度，整個社會就被納入國家權(quán)力支配體系當(dāng)中?！吧鐣蓡T不僅有了所屬的‘組織’，能夠工作并得到報酬，更重要的是，他們和公共制度的結(jié)構(gòu)性關(guān)系建立:個體在新的公共體制中獲得位置，成為其中的成員。這等于個體獲得相應(yīng)的公共資格，社會成員和國家正式制度之間的聯(lián)系也就此發(fā)生”[18]。就單位制而言，“國家將強(qiáng)制性的行政權(quán)力和交換性的財產(chǎn)權(quán)力集于一身，通過對單位組織的資源分配和權(quán)力授予，擁有了直接控制單位組織的權(quán)力，并使單位組織依附于國家”[19]。同時，整個社會成員被不可移動地固定在戶籍制度所形成的權(quán)利差別體系當(dāng)中。

上述統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)關(guān)系的特性在基層政權(quán)的所有權(quán)上獲得了完整的體現(xiàn):行政管理權(quán)與資源所有權(quán)的一體化。后者是指基層政權(quán)組織合法地掌握和支配的資源，包括國家授權(quán)的經(jīng)濟(jì)資源控制權(quán)地位(包括稅收權(quán)、資金管理權(quán)以及國家提供的其他各種資源和資源處置權(quán)等)；立法、執(zhí)法的管轄權(quán)地位；動員社會、形成議案、制定程序、收集和壟斷信息等組織和決策的權(quán)威地位；等等。這些“公共”條件不僅使基層政府成為本行政區(qū)的行政管理者，而且也使它成為地方公共資源的經(jīng)營者。它把上述“公共”條件廣泛地用于經(jīng)濟(jì)目的，成為從事經(jīng)營而又不必承擔(dān)任何風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)行動者?；蛘哒f，基層政府的經(jīng)濟(jì)行動者身份使它的財政自主性迅速提高，并且憑借“公共身份”不斷開辟自籌經(jīng)費(fèi)渠道，來支持行政機(jī)構(gòu)和人員擴(kuò)張逐年增長的需求。在很大程度上，基層政權(quán)組織的存在就建立在預(yù)算外收入、企業(yè)上繳和自籌資金基礎(chǔ)之上。也就是說，基層政府的財政職能是公共資源的控制權(quán)和獲益權(quán)。在這個制度下，基層政府的地方領(lǐng)土管轄權(quán)、司法和執(zhí)法權(quán)，對土地的控制權(quán)，創(chuàng)辦企業(yè)的權(quán)利，籌集資金的權(quán)利，以及對國有或集體企業(yè)的控制權(quán)是不可分割的。這些權(quán)威造成了基層政府不必依賴國家的財政支付或基層社會力量的支持就能生存的事實(shí)。同時，公共資產(chǎn)經(jīng)營者角色的發(fā)展，使基層政權(quán)組織更深地卷入資產(chǎn)、融資、信貸和市場信息的壟斷活動當(dāng)中。而且，憑借公共權(quán)力的象征資本——資源占有和支配地位、集資的權(quán)利、資產(chǎn)處置權(quán)、信貸信用和定價地位等等，基層政權(quán)組織從事經(jīng)營活動極大地削弱了其他社會經(jīng)濟(jì)行動者的競爭能力，同時也將自身置于與社會各個經(jīng)濟(jì)組織之間的利益競爭和沖突的地位上。

從國家權(quán)力與所有權(quán)的關(guān)系上，以及社會成員所承擔(dān)的稅收制度及其背后的身份特征和戶籍制度上看，當(dāng)代基層稅制的很多方面都可以從歷史中找到痕跡，也就是說，這些稅制的基本理據(jù)和收取方法在幾個世紀(jì)、甚或是更長的年間變化甚微[20]。與帝制時代的“編戶齊民”在性質(zhì)特征上的區(qū)別在于，前者“以天下奉一人”，為皇權(quán)服務(wù)；后者為現(xiàn)代國家政權(quán)服務(wù)。在這里，社會成員是國家、集體、個人之利益關(guān)系當(dāng)中的一個“財富積累”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在實(shí)質(zhì)性的管轄權(quán)方面，基本的權(quán)力格局還是舊的，統(tǒng)一的行動規(guī)則——法律和稅制體系并沒有確立，農(nóng)民仍然處于分割化政治單位的統(tǒng)治中[7]。也就是說，除了國家權(quán)力與所有權(quán)關(guān)系的法理來源不同之外，基層政權(quán)建設(shè)并沒有與現(xiàn)代公共性社會關(guān)系的建構(gòu)聯(lián)系在一起，后者的意義是國家與公民權(quán)利關(guān)系的法律固定。從傳統(tǒng)與當(dāng)代財政體制下的社會利益組織化形式上看，“編戶齊民”與戶籍制度具有一脈相承的國家治理功能和歷史形式，它們的共同點(diǎn)是，將民眾規(guī)定在不可移動的身份所屬位置上。

三、公共財政建構(gòu)的制度改革意義

如上所述，國家類型不同，財政體系及其財政職能也不同。比如，皇權(quán)專制社會的財政是專權(quán)財政，但現(xiàn)代國家的財政未必就是公共財政，主要因?yàn)檎误w制和經(jīng)濟(jì)體制的性質(zhì)不同。能夠區(qū)別的體制特性是:為實(shí)現(xiàn)國家職能的財政亦稱“生產(chǎn)建設(shè)型財政”，為滿足公共需要的財政亦稱公共財政；前者屬于計劃經(jīng)濟(jì)體制或國有財產(chǎn)權(quán)占支配地位的經(jīng)濟(jì)體制，后者是與近現(xiàn)代的民主政治和市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政制度。財政民主不僅結(jié)合了民主主義和法治主義，更是統(tǒng)一了政治民主與經(jīng)濟(jì)民主的要求，它的實(shí)現(xiàn)對政府行為法治化和公民權(quán)利保障有著重要意義。

市場經(jīng)濟(jì)是公共財政建構(gòu)的重要推動力量之一。對于社會主義國家體制來說，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化并不必然帶來政府財政職能的變化，但市場化改革推動全民所有制之外的多元經(jīng)濟(jì)共同體的成長以及公民經(jīng)濟(jì)社會生活的多元化，則要求財政職能必須以公民享有個人需要、公共需要、政府財政職能相統(tǒng)一的民主財政為稅政發(fā)展方向?；蛘哒f，統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的分離是全體納稅人的權(quán)益要求和實(shí)現(xiàn)資源分配公平正義的基本前提條件。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看，市場化改革后，私有財產(chǎn)權(quán)的范圍不斷擴(kuò)大，其對國家財政的貢獻(xiàn)越來越大，財政變成了“有償財政”，即民眾以其部分財產(chǎn)權(quán)為代價來獲取公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這要求國家必須為民眾提供滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并接受其監(jiān)督[3]。與此同時，稅收的公共性質(zhì)問題也日漸凸顯。因此，實(shí)現(xiàn)國家財政權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)之間的平衡，保障納稅人經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，對政府征稅權(quán)的制度約束應(yīng)逐步提上議程[21]。一方面，公民對政府財政的公共性需求不斷擴(kuò)大；另一方面，現(xiàn)代社會治理要求保障公民的個人權(quán)利和社會權(quán)利，其中，納稅人的權(quán)利具有社會資源分配公平正義的實(shí)質(zhì)意義。保障納稅人權(quán)利包括生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以及其他權(quán)利，使社會正義以及基本人權(quán)的理念能在現(xiàn)實(shí)的制度安排中得以具體化，實(shí)現(xiàn)法治財政，讓政府財政活動置于公民即納稅人的監(jiān)督之下。

在上述經(jīng)濟(jì)社會背景下，自21世紀(jì)以來，關(guān)于建立公共財政(預(yù)算法治和民主財政)①“公共財政”導(dǎo)向于1998年被明確提出，其后，關(guān)于建立公共財政框架的要求寫入了中共中央全會的文件和國家發(fā)展的計劃文件。之議就不斷被提起，綜合官學(xué)兩界的表述，它的含義可以歸納為三個方面:一是保證國家汲取能力(即國家從社會獲取財政資源的能力)，促進(jìn)國家與地方政府的財稅關(guān)系確立在法制架構(gòu)上；二是遏制基層政權(quán)組織的不法稅費(fèi)征繳行為，使基層政權(quán)組織真正成為國家在基層社會的代理人；三是消除基層社會不斷積累起來的(官民之間)矛盾和沖突，使民眾即納稅人的權(quán)利和權(quán)益得到保障，保障地方秩序穩(wěn)定。

但時至今日，公共財政建構(gòu)僅體現(xiàn)在政府財政結(jié)構(gòu)中所謂“民生部分”的投入增加上，也就是說，公共財政所必然具有的公共性——預(yù)算法治和財政民主——還沒有融入政府整個財政收支的過程中去，沒有融入政府制定財政政策的過程中去，沒有融入政府編制預(yù)算、控制預(yù)算中去。基層政府一直專注于經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域，幾乎把所有的行政力量都集中在國有資產(chǎn)收益上，亦即憑借其資產(chǎn)所有權(quán)取得的股息、紅利、租金、資金占有費(fèi)、土地批租收入、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及處置收入等，以及政府各部門收取的各種費(fèi)用和基金性收入，包括行政執(zhí)法過程中收取的各種規(guī)費(fèi)和公共財產(chǎn)使用費(fèi)。同時，政府在資源配置中一直發(fā)揮著基礎(chǔ)性或決定性作用，它通常利用各種執(zhí)法權(quán)為自己的經(jīng)營活動排斥和掃除各種競爭因素，并憑借對公共資源的壟斷地位，控制市場機(jī)會的分配，使之朝著有利于自己的利益和偏好的游戲規(guī)則發(fā)展，以便追求優(yōu)先于他人的利益，致使個體經(jīng)濟(jì)行動者處于不公正的競爭地位，從而抑制了地方社會的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、個人產(chǎn)權(quán)制度化和市場規(guī)則的生長。

公共財政建構(gòu)之所以還沒有獲得實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，這需要從體制方面去找原因。其一，現(xiàn)行稅制以及由此產(chǎn)生的基層財政稅收活動并非確立在人民同意的基礎(chǔ)之上，它在客觀上并不能起到調(diào)解收益分配的作用，因此，它不必對公共物品開支負(fù)責(zé)，而只是將收益最大限度地向收稅者——基層政權(quán)組織集中。其二，現(xiàn)行稅制及其“稅政改革”并不是基層民眾能夠在參與地方公共事務(wù)的決策與管理過程當(dāng)中，與國家和基層政權(quán)進(jìn)行雙邊及多邊平等對話而形成的，它具有不容置疑的專權(quán)特性。其三，財政集權(quán)體制導(dǎo)致基層政權(quán)組織首選的行動策略必然是增加管理成本和強(qiáng)化管理能力，把稅收任務(wù)強(qiáng)制推行下去。而諸如“村財鎮(zhèn)管”“鄉(xiāng)財縣管”等舉措的目標(biāo)卻是要把本來屬于農(nóng)民集體的資金管理權(quán)限上提到縣政府，這必然產(chǎn)生一個制度性違規(guī)后果:縣鄉(xiāng)擠占、挪用集體資金，鄉(xiāng)村集體則有“理由”對農(nóng)民再加碼收費(fèi)。其四，這樣的稅制設(shè)計在招致納稅人積極或消極抵制的情況下，稅費(fèi)征收日趨困難，基層政府則更傾向于擴(kuò)大干部隊伍和強(qiáng)化稅收管理(收費(fèi))職能，由此增大的管理成本，又勢必加重農(nóng)民的攤款負(fù)擔(dān)。比如，在制定稅收任務(wù)方面，基層政權(quán)組織只關(guān)注能征收多少、如何超額多征、如何“挖掘稅源”，并不在意其稅收規(guī)則或稅收方案在多大程度上獲得了納稅者的同意和服從，并不考慮如何贏得民眾支持其稅收結(jié)構(gòu)即公正稅收的合法性問題。它只從自身的利益和偏好上考慮，追求稅收最大化，并把納稅者想象為總是故意隱瞞其經(jīng)濟(jì)條件以及提供虛假信息的逃稅者，將其視為不遵守規(guī)則的對手而非合作者。這種情況集中反映在“以支定收”的財政預(yù)算方案上。這種預(yù)算的制度安排使預(yù)算過程只有少數(shù)人參與，從而有利于最大限度地降低政治參與者由于利益矛盾而可能導(dǎo)致的沖突；但這一過程帶來的不透明性卻在很大程度上使預(yù)算決策與資金分配成為少數(shù)人的個人行為[22]。這種類似于“用別人的錢討論自己的開支”(米爾頓·弗里德曼)的財政預(yù)算方案通常只能依靠“強(qiáng)化征繳措施”的行政方式來執(zhí)行[23]。這勢必造成基層民眾與稅政部門的不合作乃至對立，不履行納稅義務(wù)、低報應(yīng)稅收入、不及時納稅等逃稅欠稅行為大量存在，基層稅收工作困難重重，基層政府與基層民眾之間的關(guān)系總是處在緊張和沖突當(dāng)中。

概言之，不應(yīng)把公共財政建構(gòu)或財稅體制改革簡化為一個國家汲取能力或財政問題，而應(yīng)該以權(quán)力的競爭、權(quán)利平衡配置的制度化發(fā)展為架構(gòu)來進(jìn)行。在這個意義上講，“稅制選擇中的關(guān)鍵，不在于什么樣的稅收結(jié)構(gòu)合理可取，而在于決定稅收結(jié)構(gòu)的決策過程，是否能夠全面反映被賦予相同權(quán)利的個人及組織的偏好和價值”[17]139。進(jìn)一步講，應(yīng)該對現(xiàn)行政治與行政體制進(jìn)行改革，發(fā)展出能夠起到制衡基層權(quán)威的社會力量。比如，或者民眾可以在最能反映他們意愿的人大代表候選人之間做出選擇，或者民眾、社會組織可以直接參與預(yù)算編制，并將此種社會監(jiān)督力量引入地方政治關(guān)系當(dāng)中，以制度化的方法確定基層權(quán)威的社會性基礎(chǔ)。同時，基層政權(quán)組織退出對公共資源的壟斷經(jīng)營地位，消除各種壟斷權(quán)力，保護(hù)個人的經(jīng)濟(jì)機(jī)會和交易權(quán)利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)行動者成長，等等。

與市場化改革下的計劃財政體制向公共財政體制轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，國家治理改變了過去的政治控制和社會動員方式，從由國家力量構(gòu)建起來的基層社會秩序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閲业囊?guī)范性權(quán)力為主、鄉(xiāng)村社會的(村民自治)非規(guī)范性權(quán)力以及基層社會規(guī)范為輔的秩序形態(tài)和組織形式。其一，國家改變了對基層社會的控制方式。從政社合一體制到政社分離體制，體制性權(quán)力從公社收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家與基層社會的關(guān)系發(fā)生了變化。其二，鄉(xiāng)村社會組織形式發(fā)生了改變，即實(shí)行村民自治組織形式。村民自治是與集體土地產(chǎn)權(quán)相連結(jié)的成員身份共同體，其自治內(nèi)涵更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)意義上。其三，國家權(quán)力的退出和村組制度性權(quán)力的弱化。與過去不同，當(dāng)前的基層社會是一個國家直接面對個體民眾的官—民(干群)結(jié)構(gòu)關(guān)系，基層社會組織形式重構(gòu)的秩序特征一方面表現(xiàn)為在國家正式權(quán)力的運(yùn)作過程中，引入了基層社會規(guī)則或地方性知識，展現(xiàn)了國家與農(nóng)民關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)[24]；另一方面表現(xiàn)為國家權(quán)力將村民自治組織作為控制和影響基層社會秩序的新的組織形式，是國家權(quán)力對基層社會的重新“行政化”，后者逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對基層社會控制和動員能力的主要組織形式。

換言之，基層財政體系依然在傳統(tǒng)的政治動員型體制和行政壓力型體制內(nèi)運(yùn)行，并且因應(yīng)市場化改革帶來的社會分化和利益多元，形成了比較完整的權(quán)威秩序整合體系。其一，政府權(quán)威。建構(gòu)在自上而下的政治與行政授權(quán)關(guān)系之上，作為國家政權(quán)代理人的基層政府是基層社會權(quán)威性資源與配置性資源的中心。其二，代理治理模式。典型運(yùn)作形式是自上而下的行政任務(wù)下派方式，如上下級政府之間簽訂的“行政目標(biāo)管理責(zé)任書”，這造成大量的“非正式”制度和“變通”實(shí)踐成為基層政府治理行為中的“均衡”常態(tài)，與此互為表里，代理治理的運(yùn)作邏輯造成了基于不同的控制權(quán)基礎(chǔ)上的多重權(quán)威中心治理結(jié)構(gòu)。其三，社會原子化。集權(quán)化與行政化的后果是社會自主支配空間日益萎縮，社會自組織缺位，使社會分歧和沖突加劇并外溢，政府與公民之間缺乏利益協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，公民參與渠道不順暢，社會矛盾不斷積累起來，分歧和沖突成為社會生活的常態(tài)。要言之，在社會資源結(jié)構(gòu)變化了的情況下，傳統(tǒng)的基層治理結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生改變，基層社會秩序仍然確立在正式制度與非正式制度并存、象征性權(quán)力與實(shí)質(zhì)性權(quán)力互為轉(zhuǎn)化的結(jié)構(gòu)形式上。

四、公共財政建構(gòu)與社會治理轉(zhuǎn)型

公共財政建構(gòu)的實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)，就是首先要對政府財政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，這也是保證政府財政公共化的關(guān)鍵一步。財政監(jiān)督主要由代議機(jī)構(gòu)——“人大”來履行，事實(shí)上，現(xiàn)代代議制產(chǎn)生的最根本原因就是源于對政府財政公共化的監(jiān)督要求[10]。反之，如果代議機(jī)構(gòu)并不是一個有效的政治機(jī)構(gòu)，又不能發(fā)揮財政監(jiān)督的政治責(zé)任，那就不可能保證政府財政公共化?，F(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行中，基層人大是黨政權(quán)力的構(gòu)成部分，其監(jiān)督作用受到諸多體制機(jī)制上的牽制和約束，這使它很難避免成為一個為政府財政政策和稅收行為提供“合法性”的咨議性組織形式。正因?yàn)槿绱耍?1世紀(jì)以來，一些地方政府嘗試所謂“參與式預(yù)算”的社區(qū)實(shí)踐探索，如浙江溫嶺市、江蘇無錫市、黑龍江哈爾濱市、上海閔行區(qū)、河南焦作市、四川巴中市白廟鄉(xiāng)、安徽淮南市、廣東佛山市順德區(qū)等多個地區(qū)，針對政府預(yù)算實(shí)施在人大體制外開展參與式預(yù)算的社區(qū)治理實(shí)踐形式，通過這種“民間的”監(jiān)督和參與形式，希望政府預(yù)算支出照顧到“納稅人的偏好”，①在沒有財政民主化和財政透明度的情況下，政府預(yù)算支出不是以納稅人的偏好來進(jìn)行的，而是取決于領(lǐng)導(dǎo)的個人偏好。在缺乏對財政支出的民主約束和監(jiān)督的時候，領(lǐng)導(dǎo)的個人偏好很有可能偏離納稅人的偏好，基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在預(yù)算支出中難以得到有效的保障。參見夏杰長:《提供基本公共服務(wù)供給水平的政策思路——基于公共財政視角下的分析》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2007年第1期。試圖在公共權(quán)力與公民權(quán)利之間找到連接點(diǎn)，保證基層政府財政公共化，同時也是面對社會利益群體不斷分化，為了增強(qiáng)政治內(nèi)聚力，試圖把民眾從政治的邊緣帶進(jìn)政治中心的努力。

下面對一個比較典型的個案——溫嶺的“參與式預(yù)算”社區(qū)實(shí)踐進(jìn)行分析。從某種意義上講，這一個案揭示了中國基層公共財政建構(gòu)途徑的某些側(cè)面，以及它必須面對和解決的若干體制性或制度結(jié)構(gòu)性問題；最后嘗試在個案討論的基礎(chǔ)上提出幾點(diǎn)觀察性意見。

始于2005年前后的浙江溫嶺“財政預(yù)算改革”，因提供吸納民眾代表與政府官員進(jìn)行“民主懇談”的方式，讓公眾參與政府預(yù)算編制，被視為是全國“走得最遠(yuǎn)”的財政預(yù)算改革，曾被認(rèn)為代表了基層公共財政體制建構(gòu)的發(fā)展方向。下面就以浙江溫嶺所謂“參與式預(yù)算”的社區(qū)治理實(shí)踐為個案，分析政府財政公共化與社會治理的關(guān)系，以及在政府的公共性建構(gòu)和新的基層公共性社會關(guān)系建構(gòu)當(dāng)中這種“參與式預(yù)算”社區(qū)實(shí)踐的意義。實(shí)踐表明，在沒有民主財政結(jié)構(gòu)的框架下，這種努力的意義是非常有限的，幾乎與所謂公共財政建構(gòu)沒有多大關(guān)聯(lián)，也不會對社會利益組織化結(jié)構(gòu)和社會公正機(jī)制帶來多大的改進(jìn)意義。不過，浙江溫嶺的所謂“參與式預(yù)算”這個個案能夠在很大程度上揭示基層政府財政的性質(zhì)、社會治理的結(jié)構(gòu)特征以及利益組織化形式。

綜合政府、學(xué)界包括公共政策領(lǐng)域以及媒體的討論和介紹，浙江溫嶺包括其他地方推行參與式預(yù)算的直接動因，一方面是為了使政府預(yù)算編制公開、透明、公平，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，提高財政資金的使用效率，促進(jìn)公共利益最大化。同時，參與式預(yù)算的實(shí)踐在客觀上有助于基層社會治理的優(yōu)化和民主進(jìn)步。另一方面，實(shí)施參與式預(yù)算的目標(biāo)是解決財政危機(jī)，加強(qiáng)財政收支管理，公平地分配稀缺資源以及促進(jìn)透明行政的重要舉措。比如，促使溫嶺新河鎮(zhèn)實(shí)施參與式預(yù)算的直接動因就是解決財政赤字。2007年新河鎮(zhèn)的累積財政赤字接近5000萬元。財政危機(jī)促使鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)接受了通過民主懇談實(shí)施參與式預(yù)算的建議。另外，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)相信群眾參與過程能夠縮減過度開支，激發(fā)行政能力以及增進(jìn)公共利益。而且，通過增加監(jiān)督資源分配的公民人數(shù)，可以提高透明度，減少腐敗和提高官僚機(jī)構(gòu)的行政效率。

盡管各地參與式預(yù)算的做法各異，但稍加歸納，可劃分為三種類型:以焦作市為代表的預(yù)算公開；以無錫市為代表的公共項(xiàng)目選擇；而溫嶺市的“參與式預(yù)算”是這種實(shí)驗(yàn)的復(fù)合體，既注重公眾參與下的預(yù)算編制、審查和監(jiān)督，又兼有預(yù)算公開和預(yù)算項(xiàng)目選擇。溫嶺市的“參與式預(yù)算”起步最早，持續(xù)時間最長，探索的領(lǐng)域最全面，也最具有典型性和代表性。溫嶺的“參與式預(yù)算”由兩大板塊組成，即澤國模式和新河模式，并在溫嶺各鎮(zhèn)、街道和部分市政府部門推廣。鎮(zhèn)級預(yù)算執(zhí)行情況逐月公開，每季度評估績效，年終細(xì)化編制決算報表并委托第三方進(jìn)行績效評估，下年初提交鎮(zhèn)人代會審查。市政府部門預(yù)算編制要通過舉行民主懇談會公開聽取社會公眾的意見，經(jīng)修改后提交市人代會審查并票決。

學(xué)術(shù)界以及公共政策領(lǐng)域推動參與式預(yù)算的初衷是把它視為協(xié)商民主制度的一部分——以財政預(yù)算為協(xié)商內(nèi)容的協(xié)商民主形式。但實(shí)質(zhì)上，參與式預(yù)算是黨政權(quán)力“匯集民意”的一個舉措，既不是一種公民直接參與決策的治理形式，也不是參與式民主的一種形式。比如，溫嶺市委是把松門鎮(zhèn)的民主懇談會作為“思想政治工作的新方式”來總結(jié)推廣的。一方面，出臺規(guī)范性文件規(guī)定民主懇談主題要由黨委和政府確定，普通公眾無法對議題確定發(fā)揮任何實(shí)質(zhì)影響，民主懇談的結(jié)果并非決策本身。公共政策的最終決定者仍是黨委和政府以及人大。甚至，民主懇談的組織者如果沒有采納公眾的建議和意見，也沒有向公眾反饋和解釋的義務(wù)[25]。另一方面，將開展民主懇談納入政府績效考核指標(biāo)體系，而績效考核標(biāo)準(zhǔn)直接涉及政府工作人員的福利、待遇和升遷，因而成為決定公務(wù)人員行為方向的重要因素，這對于調(diào)動各級政府和各個部門開展民主懇談的積極性、推動民主懇談的深化和發(fā)展當(dāng)然具有重要意義。不過所謂“協(xié)商民主”這一源于西方民主社會的概念，與中國的社會政治語境幾乎沒有共通之處，運(yùn)用這一概念分析中國社會政治實(shí)踐沒有多少實(shí)質(zhì)性的意義了。又比如，溫嶺的“參與式預(yù)算”過程中的民主懇談會并不能解讀為“草根民主”，它實(shí)際上脫胎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的思想政治工作實(shí)踐，其自始至終都是由黨政部門自上而下所主導(dǎo)和推動的，這與“草根”沒有任何關(guān)系。而且它主要是為了解決政府自身的財政問題及提高政府績效或效率，并沒有把納稅人的預(yù)算參與視為一種權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式，而是視為政府的“政績”實(shí)現(xiàn)形式。簡言之，以所謂“參與式預(yù)算”附會協(xié)商民主或者以所謂協(xié)商民主附會“參與式預(yù)算”，都不具有多少預(yù)算法治和財政民主的實(shí)質(zhì)意義。

預(yù)算法治和財政民主之議出現(xiàn)的更深層次原因，與市場化改革以來全民所有制之外的(民營和個人)產(chǎn)權(quán)發(fā)展比例不斷擴(kuò)大和社會利益多元化直接相關(guān)。一方面，雖然主要由國有企業(yè)構(gòu)成的全民所有制體系占支配地位，但也存在一個由無數(shù)小企業(yè)、農(nóng)場、個體經(jīng)營者組成的市場體系，后者產(chǎn)生納稅人意識并要求相應(yīng)的權(quán)利；另一方面，由于社會分工和社會分化，整個社會存在各種收入分配不平等、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、資源配置失調(diào)、通貨膨脹與失業(yè)等問題，為解決這些問題，需進(jìn)行制度改革和社會改革，通過國家力量使兩種體系的權(quán)力與收入平等化。除了上述兩方面原因，基層社會政治認(rèn)同下降以及黨政權(quán)力動員體系的不斷弱化則是預(yù)算法治和財政民主要求的直接原因之一。這就是所謂“參與式預(yù)算”出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會原因，當(dāng)然它或可成為政府公共財政建設(shè)的努力方向之一。但問題是，這首先需要改變代議機(jī)構(gòu)即人大的法權(quán)地位并使其實(shí)質(zhì)性運(yùn)行起來。同時，政府要把公共資源用于公共目標(biāo)，而不能只用在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”或“生產(chǎn)性財政”上。如果上述方面都難以改變，諸如所謂“參與式預(yù)算”之類的社區(qū)范圍內(nèi)的治理實(shí)踐就更不可能有什么實(shí)質(zhì)性的意義了。

進(jìn)一步講，不從國家體制的政治邏輯和治理邏輯上考慮，所謂的預(yù)算法治或財政民主就不可能是一個真實(shí)的問題。事實(shí)上，參與式預(yù)算并沒有或者無法貫徹其原初的本來意義:這個舶來的概念指的是一種創(chuàng)新的政策制定過程，是公民直接參與影響自身利益的決策過程。公民可以借助各種論壇、會議等平臺，確定資源分配、社會政策優(yōu)先性，以及監(jiān)督政府的公共支出等行為。這樣的參與式預(yù)算要達(dá)到三個目標(biāo):其一，促進(jìn)公共學(xué)習(xí)和激發(fā)公民的權(quán)利意識；其二，通過改善政策和資源分配，實(shí)現(xiàn)社會公正；其三，改革行政機(jī)構(gòu)。在這種直接、自愿和普遍參與的民主過程中，人們能夠平等討論和決定公共預(yù)算、各項(xiàng)政策以及政府管理。隨著低收入、弱勢以及邊緣群體等傳統(tǒng)上受排斥的社會群體獲得參與決策的機(jī)會，社會與政治排斥將會被逐漸消除。這樣的參與式預(yù)算才是一種參與民主的形式，它將直接民主和代議民主有效地結(jié)合起來。①有論者把源于外域的參與式預(yù)算概念直接比附于中國的地方財政民主實(shí)踐，這類觀點(diǎn)可參見陳家剛、陳奕敏:《地方治理中的參與式預(yù)算——關(guān)于浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)改革的案例研究》，《公共管理學(xué)報》2007年第3期。但這類觀點(diǎn)要么是對外域參與式預(yù)算的誤讀，要么混淆了其民主的形式與實(shí)質(zhì)，對理解和解釋中國的地方財政民主實(shí)踐不僅意義不大，而且還會產(chǎn)生知識性和實(shí)踐性的誤導(dǎo)作用。以此反觀中國的(而不是將其直接套用于)地方實(shí)踐，幾乎所有的參與式預(yù)算都是在基層政府控制和引導(dǎo)下的社區(qū)范圍內(nèi)的實(shí)踐，并且也只能局限于社區(qū)范圍之內(nèi)而少有例外。因此，預(yù)算改革本質(zhì)上是一個政治問題，就是說，在現(xiàn)行體制的約束下，沒有政府預(yù)算公開、沒有社區(qū)自治、沒有法律支持，幾乎所有的所謂“預(yù)算改革”也只是糾結(jié)在預(yù)算透明公開這個層面上。因此，不能也不必賦予所謂“參與式預(yù)算”之類的實(shí)踐太多的預(yù)算改革或公共財政建設(shè)意義。

比如，與國外(主要是巴西)的經(jīng)驗(yàn)對照，②所謂的“參與式預(yù)算”，最早于1989年在巴西的幾個城市中開始出現(xiàn)，它的目的是將普通民眾融入城市資源的優(yōu)先性確定和分配的年度預(yù)算過程之中，從而實(shí)現(xiàn)城市資源的再分配，使這些資源從強(qiáng)勢群體向弱勢群體傾斜。截至2003年，巴西的140多個城市實(shí)施了參與式預(yù)算。參與式預(yù)算并不僅僅局限于巴西，許多拉丁美洲國家的城市也實(shí)施了這樣的項(xiàng)目，如秘魯、阿根廷、哥倫比亞、智利、墨西哥等。一些歐洲國家的城市也實(shí)施了參與式預(yù)算，如西班牙、意大利、德國和法國等。在非洲和亞洲的某些城市，也可以看到各具特色的參與式預(yù)算正在興起。參見陳家剛、陳奕敏:《地方治理中的參與式預(yù)算——關(guān)于浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)改革的案例研究》，《公共管理學(xué)報》2007年第3期。參與式預(yù)算是預(yù)算決定機(jī)構(gòu)(主要指民意代表機(jī)構(gòu)如議會等)把一部分預(yù)算決定權(quán)讓渡給普通民眾，即通過預(yù)算領(lǐng)域的直接民主對間接的議會民主作為補(bǔ)充。而中國目前的參與式預(yù)算實(shí)踐表現(xiàn)為在現(xiàn)有體制內(nèi)、以落實(shí)人大對預(yù)算的審議審批權(quán)力為核心的基層政府公共預(yù)算改革[1]。換言之，連法定的人大代表的預(yù)算審議決定權(quán)都難以完全落實(shí)保障的話，根本沒有法律依據(jù)的參與式預(yù)算不可能有制度改革意義，最多只能靠個別改革者的推動。從某種程度上講，人大代表的預(yù)算審議決定權(quán)與普通公民的參與式預(yù)算是共生的關(guān)系，推動以人大代表實(shí)質(zhì)審議預(yù)算的基層政府公共預(yù)算改革，只是在為開展普通公民參與式預(yù)算創(chuàng)造條件。

再比如，體制外的“參與式預(yù)算”，不能也不可能法治化和制度化，因?yàn)樗哂胁豢煽氐恼胃偁幰馕?，進(jìn)而主張分享政治權(quán)力。撇開人大這個立法機(jī)關(guān)，政府與民眾進(jìn)行“民主懇談”，讓公眾參與政府預(yù)算編制，這類似于“群眾路線”(匯集民意)的做法，不是作為主體的、獨(dú)立的、自治的社會力量參與的組織化形式。事實(shí)上，至今出現(xiàn)的參與式預(yù)算實(shí)踐形式主要還是體現(xiàn)為人大代表某種程度的參與，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中人大不能決定預(yù)算本身，以人大代表為主體的參與式預(yù)算，是對落實(shí)人大預(yù)算決定權(quán)路徑的探索，即“激活基層人大的職能”，這一點(diǎn)在溫嶺新河實(shí)踐上表現(xiàn)尤為顯著。從政治體制特性上看，如果黨政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)即人大產(chǎn)生權(quán)威沖突的話，就會造成基層人大的權(quán)威處于形式化和邊緣化狀態(tài)。

另外，在“參與式預(yù)算”社區(qū)的實(shí)踐中，大多數(shù)的鄉(xiāng)村和社區(qū)居民并沒有參與政府與公民之間的討論、對話和交流，而是多以村干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者為主，并沒有表現(xiàn)出實(shí)質(zhì)性參與。一方面，參與式預(yù)算實(shí)踐，如溫嶺的“新河試驗(yàn)”就表現(xiàn)為在現(xiàn)有體制內(nèi)落實(shí)以人大對預(yù)算的審議審批權(quán)力為核心的基層政府公共預(yù)算改革。但參與式預(yù)算的真意在于普通公民對預(yù)算的參與，并實(shí)質(zhì)性地表現(xiàn)為對所參與預(yù)算的決定權(quán)。另一方面，沒有真正維權(quán)意義上的社會組織參與其中，社會中介組織、行業(yè)協(xié)會等一些非政府組織以及社會各界中真正關(guān)注政府預(yù)算的人，還沒有或不可能參與到政府預(yù)算當(dāng)中。從本質(zhì)而言，沒有真正的社會(社區(qū))自治，沒有社會自治組織的實(shí)質(zhì)參與，就不可能有所謂的“參與式預(yù)算”，而當(dāng)下的村居委會只是基層政府的行政分支，只是政府主導(dǎo)的參與式預(yù)算的協(xié)助者而已。

沒有民主政治結(jié)構(gòu)和自治的多元主體治理體系，就不會確立公共財政，因?yàn)楣藏斦w制是建立在民主政治和民主治理的制度結(jié)構(gòu)之上的。反之，沒有公共財政，也就失去了民主治理的核心意義。但在今天，隨著社會利益組織形式的多樣化、社會聯(lián)系方式的多元化、公域與私域的明晰化、國家與社會之間權(quán)利范圍的規(guī)范化，無論從理論上還是實(shí)踐上而言，基層公共財政建構(gòu)都具備了政治社會基礎(chǔ)和條件。因此，應(yīng)該在如下方面推進(jìn)基層公共財政建設(shè)。

第一，把統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)區(qū)分開來。對國家權(quán)力與財產(chǎn)權(quán)關(guān)系做出憲法厘定和界分是基層公共財政建構(gòu)的體制和觀念上的根本前提。如前所述，國家權(quán)力與財產(chǎn)權(quán)關(guān)系有兩種類型:一是政治權(quán)力依托于財產(chǎn)而存在，二是政治權(quán)力依托于經(jīng)民眾選舉產(chǎn)生的組織而存在。前者的公共性只是統(tǒng)治權(quán)的衍生形態(tài)，不能發(fā)展成為純粹的公共權(quán)力；后者的權(quán)力才具有真正的公共性，因而能夠成為真正的公共權(quán)力。這里的核心問題在于統(tǒng)治權(quán)與所有權(quán)的剝離，即國家沒有財產(chǎn)，國家不是、也不能是財產(chǎn)國家，只有依靠稅收而成為稅收國家。這樣，國家與民眾形成的不是一種依附支配關(guān)系，而是一種社會契約關(guān)系。國家權(quán)力與財產(chǎn)權(quán)關(guān)系之所以是核心問題，主要緣于三個方面:其一，依托于國家掌握的財產(chǎn)所有權(quán)而獲取財政收入(包括國家擁有、支配或轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)所產(chǎn)生的各種收益)，可稱之為國有財產(chǎn)收入。其二，這樣的財政收入混淆了公權(quán)力與私權(quán)力的不同性質(zhì)，以公權(quán)名義參與國有財產(chǎn)創(chuàng)收的過程，既破壞了市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行又損害了權(quán)力的公共性，并可能帶來權(quán)力腐敗和濫用的問題。其三，財政決策具有專權(quán)性質(zhì)。一方面，稅制的設(shè)置不是基于納稅人的同意，代議機(jī)構(gòu)不能成為民意匯集場所，民眾的納稅權(quán)利得不到保障；另一方面，納稅人沒有知情權(quán)，事前不知稅款的(公共利益)使用方向，事中(征稅與用稅的過程中)不能發(fā)揮監(jiān)督作用，事后不知審計與問責(zé)機(jī)制能夠起到什么作用。概言之，民眾不能參與到財政決策的過程當(dāng)中。

第二，強(qiáng)化代議機(jī)構(gòu)的財政立法和財政監(jiān)督的法權(quán)地位。如果統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)得以區(qū)分開來，那么理論上，代議機(jī)構(gòu)——人大首先忠誠于國家、忠誠于公民，并置身于政治與行政權(quán)力之外，成為真正的民意代表機(jī)構(gòu)。至于人大與執(zhí)政黨的關(guān)系，是另一個法理問題，沒必要在這里討論。從體制現(xiàn)實(shí)出發(fā)，基層人大的權(quán)威性和代表性應(yīng)該從三個層面落實(shí):其一，根據(jù)憲法，基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn))人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的?！斑x民”是指全體公民，而不能是一部分“特殊”公民，或者說，人大代表不能夠由地方黨委指定候選人。因此，讓當(dāng)?shù)孛癖妬頉Q定或選舉人大代表，人大代表就能夠?qū)x民負(fù)責(zé)，代表民眾行使權(quán)利，尤其是財政監(jiān)督權(quán)力。其二，人大代表的職權(quán)行為受選民監(jiān)督和質(zhì)詢。審查和批準(zhǔn)財政預(yù)算，監(jiān)督財政預(yù)算的執(zhí)行情況，是憲法和法律賦予地方各級人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是人大財經(jīng)監(jiān)督工作的中心任務(wù)。如果人大不能履職或受制于權(quán)力集團(tuán)的影響而不能發(fā)揮作用，那么民眾在程序上就能夠?qū)ζ溥M(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢甚至罷免。其三，人大代表不能成為以功能界別遴選的“樣本代表”——體制的代言人，在今天社會利益多元化的背景下，人大代表必須能夠真正代表不同利益群體的權(quán)益訴求，站在納稅人的立場，充當(dāng)社會利益表達(dá)的中介和代言人。實(shí)際上各地的“參與式預(yù)算”社區(qū)實(shí)踐，就是針對人大的虛擬代表形式而發(fā)起的體制外民主懇談會方式，它表明人大起到的是形式合法化的意義。概言之，上述方面如能獲得實(shí)質(zhì)性意義，人大就能發(fā)揮國家與民眾間的互動談判機(jī)制的功能和作用，真正成為預(yù)算法治和財政民主的推動者、監(jiān)督者和憲法履行者，這也是人大最實(shí)質(zhì)性的功能和作用之一。

第三，讓納稅人從政府享受到的公共利益大于其通過稅收轉(zhuǎn)移給政府的資源價值。反過來講，如果納稅人看不出他們上繳的稅款能夠給他們帶來哪些公共服務(wù)，他們便不會服從納稅規(guī)則，并大都把納稅看作一種強(qiáng)加于身的“負(fù)擔(dān)”而不能成為守法的納稅人。當(dāng)政府把大部分稅費(fèi)用于生產(chǎn)性投資而不是投入在公共物品的供給上時，民眾就很難感受到自己所繳出款項(xiàng)的公共效益，并且如果大量的稅款被政府用來追求“收益最大化”的利潤生產(chǎn)上和政府自身的財政支出上，那么只會造成民眾從他們所感受到的或想象到的否定方面來看待政府的政治后果，其結(jié)果是，收稅者和納稅者都不能或不愿意承擔(dān)各自應(yīng)負(fù)的公共責(zé)任，依法征收和依法納稅的觀念很難生長。

第四，以社會自治推動財政民主。社會自治對于財政民主的意義在于:把財政的公共性與公共需求表達(dá)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制密切關(guān)聯(lián)，推動公民參與的制度化。反過來講，如果沒有利益表達(dá)機(jī)制，政府總是“替民做主”，那么所謂的“財政公共性”就不可能有實(shí)質(zhì)意義。因此，社會自治與財政民主的關(guān)系主要涉及兩個方面:一方面，由社會公眾、社會團(tuán)體等利益主體通過民主的形式在“追求自身利益最大化”的公共選擇程序中完成，以保障社會公共需求的滿足；另一方面，在公共財政體制的設(shè)計上，通過民主機(jī)制體現(xiàn)出法治與民主的基本理念，由社會公眾自己決定何謂公共利益、公共利益應(yīng)通過何種途徑實(shí)現(xiàn)等問題。以此觀之，上面討論的所謂“參與式預(yù)算”，其主要參加者是政府人員以及政府的各種代理組織，比如村居委會以及與政府有雇傭關(guān)系的市場化組織，這些社團(tuán)組織都因不具備獨(dú)立性，因而不是自治組織。相比之下，那些具有維權(quán)性質(zhì)的社會組織如服裝協(xié)會、漁業(yè)協(xié)會、農(nóng)村技術(shù)推廣協(xié)會等行業(yè)組織，并沒有參與到參與式預(yù)算活動當(dāng)中。

第五，推進(jìn)基層民主政治發(fā)展。這主要包含兩個方面的內(nèi)容:其一，推進(jìn)法治政府建設(shè)。意指政府財政權(quán)力要受法律約束，其財政活動必須限定在法律的范圍之內(nèi)，財政行為必須有法律依據(jù)。市場經(jīng)濟(jì)是法治化的經(jīng)濟(jì)形式，公共財政是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政模式，因此，法治化也是公共財政應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則之一。上面討論的“參與式預(yù)算”就應(yīng)該先有預(yù)算公開，即政府向社會公眾公開其財政職能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政預(yù)算信息等，只有具備這些前提條件，才能有真正的公民參與。其二，加強(qiáng)民主政治建設(shè)。理論上，先有民主體制而后有公共財政，公共財政制度只有在民主體制的基礎(chǔ)上才可能建立起來。當(dāng)前迫切的問題是擴(kuò)大政治參與，因?yàn)楝F(xiàn)行體制機(jī)制存在的缺陷，已造成普通民眾不能通過正常的制度化渠道實(shí)現(xiàn)自己的利益表達(dá)，并被排除在重要政治過程如財政決策過程之外。

五、結(jié)論與討論

國家財政不是決策者、財政專家或政府職能部門等“小圈子”可以專斷或擅權(quán)的事情，說到底，沒有預(yù)算法治和財政民主就根本談不上民主治理或社會治理轉(zhuǎn)型。所謂“無代表不納稅”的立論并沒有過時，即財政民主和納稅人權(quán)利保障是實(shí)施現(xiàn)代社會民主治理的內(nèi)在驅(qū)動力。因此，公共財政是個人需要、公共需要、政府財政職能相統(tǒng)一的民主財政，個人如此，國家亦然?；蛘哒f，對處于社會治理轉(zhuǎn)型中的中國來說，從實(shí)現(xiàn)國家職能的財政轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足社會公共需要的財政，不僅具有基層政府公共財政建構(gòu)及其財政職能轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)意義，而且是形成基層社會民主治理的變革方向。

因此，基層公共財政建構(gòu)是一個社會政治問題，涉及一系列觀念上、體制上、制度結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)變。自市場化改革后，財政收入的國有壟斷雖憑借“公共條件”占盡市場先機(jī)，但市場機(jī)會也公平地給了民營企業(yè)和個人，在國企背靠政府成為市場壟斷力量的同時，也造成了所有權(quán)的多元化以及財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主張。因此，傳統(tǒng)的統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)一體化的觀念、體制和制度設(shè)計都需要做出改變；并且，公權(quán)與私權(quán)、公域和私域的權(quán)利界定和功能界分，不斷地以公民個人權(quán)利主張和社群權(quán)利的利益組織化要求表現(xiàn)出來，這一切既是傳統(tǒng)財政模式轉(zhuǎn)型所面臨的挑戰(zhàn)和壓力，也是當(dāng)前基層公共財政建構(gòu)所需具備的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)和條件。

在上述意義上，公共財政建構(gòu)就是現(xiàn)代民主治理的型構(gòu)，因?yàn)殡y以想象沒有民主治理結(jié)構(gòu)卻能夠建立起以預(yù)算法治和財政民主為目標(biāo)的公共財政。比如，上面提到的各地“參與式預(yù)算”實(shí)踐有頭無尾的結(jié)果，就是一個失敗的例證。也就是說，必須先有民主權(quán)利或民主治理結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)公共財政的預(yù)算法治和民主財政的目標(biāo)。這些目標(biāo)包括納稅人的權(quán)利保障、公民參與的秩序化與制度化、政府的公共性和社會治理的民主化和法治化，等等。換言之，以建構(gòu)公共財政為目標(biāo)的財稅改革不僅是財政制度、經(jīng)濟(jì)制度的變化，而且是以納稅人制度改革為中心、以政府預(yù)算制度改革為主線，強(qiáng)化財政民主化和法治化，最終建立公共財政制度體系。財稅改革與社會治理轉(zhuǎn)型之間具有內(nèi)在聯(lián)系。只有公民實(shí)質(zhì)性地參與到政府財政決策當(dāng)中，使政府財政賦予民主的性質(zhì)，并為公共需要負(fù)責(zé)，保障民眾的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化方面的權(quán)利，讓納稅人從政府享受到的公共利益大于其通過稅收轉(zhuǎn)移給政府的資源價值，才能使政府的公共性與基層公共性社會關(guān)系的建構(gòu)內(nèi)在地關(guān)聯(lián)起來，形成相互支撐的互惠關(guān)系，這才是現(xiàn)代社會治理的本質(zhì)含義。

必須認(rèn)識到，從單位社會的利益組織化架構(gòu)進(jìn)入公共社會的利益組織化架構(gòu)，不僅社會組織形式和社會聯(lián)系方式發(fā)生了變化，更重要的是社會資源結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。此時，基層政權(quán)的財政政策是專注于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的財政，其必然會引起社會不公平和社會利益沖突，因?yàn)檫@樣的財政政策不僅不能必然創(chuàng)造“公共產(chǎn)品”，甚至可能損害公共利益，這與政權(quán)的公共性直接相關(guān)。因此，在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政”和舊的社會關(guān)系性質(zhì)維持不變的條件下，推進(jìn)政府財政公共性建設(shè)的努力不會有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，也不具備制度變革的意義。

上述討論都直指當(dāng)下基層政府的公共性建構(gòu)問題，不僅涉及政府決策、政府管理、政府服務(wù)層面，而且更主要地涉及政府責(zé)任方面。在這里，政府責(zé)任主要包括三個方面:其一，促進(jìn)公民參與制度化，涉及政府財政決策和財政政策信息的公開透明。為此，既要明確和限定國家和政府的有限職能，即建立一種有限政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，并依此來不斷調(diào)整國家與非政府組織的關(guān)系；同時，社會組織參與是公共秩序不可替代的利益組織化形式，它雖然受法律、法規(guī)以及社會規(guī)范體系的限制和約束，但能夠阻止公共權(quán)威直接地、最大限度地施加于每個個體的社會成員之上。其二，加強(qiáng)公共服務(wù)型政府建設(shè)。公共財政是為滿足社會公共需要而構(gòu)建的政府收支活動模式或財政運(yùn)行機(jī)制模式[26]，公共財政制度建設(shè)是公共服務(wù)型政府建設(shè)的前提和內(nèi)容，涉及以法律保障經(jīng)濟(jì)自由與激勵的任務(wù)，即通過權(quán)利分配保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由，為合法的交易提供安全。這“不僅保證了公共權(quán)威的財政來源，更重要的是，它約束了稅入必須作為‘公共財產(chǎn)’來處理”[7]。其三，推動現(xiàn)代公共性社會關(guān)系建設(shè)。這是基層公共政權(quán)建設(shè)及其推動預(yù)算法治、財政民主的基本任務(wù)，也是基層政府公共治理和公共服務(wù)體制建構(gòu)的社會基礎(chǔ)和制度條件。換言之，公共財政是以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的一種財政形式，其活動主要在為社會公眾提供公共商品和服務(wù)的所謂的“公共領(lǐng)域”中開展，是對市場配置資源的補(bǔ)充或替代[27]。因此，只有把政府的公共性與其公共服務(wù)職能聯(lián)系起來，才能將基層政權(quán)的公共性質(zhì)和基層公共性社會關(guān)系性質(zhì)的變化放置在財政民主和社會資源分配公平正義的法治基礎(chǔ)上。