◎向玉瓊 （南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

工業(yè)社會發(fā)展出官僚制這樣一種組織形式來對社會以及組織內(nèi)部進行管理，政策過程也是基于官僚制組織來展開?；诠倭胖平M織開展的政策過程具有標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、確定性的特征，這種決策可被稱為常規(guī)決策模式。常規(guī)決策模式所應(yīng)對的是工業(yè)社會中具有低度復(fù)雜性與低度不確定性的社會問題，這類問題都屬于結(jié)構(gòu)化問題的范疇，常規(guī)決策模式在處理這些問題時表現(xiàn)出客觀性與高效率，因此而成為工業(yè)社會所推崇的一種決策模式。隨著人類社會逐步進入全球化、后工業(yè)化階段，社會問題呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性與高度不確定性的特征，官僚制組織所承載的常規(guī)決策模式受到了挑戰(zhàn)。如果繼續(xù)沿用常規(guī)決策模式來處理社會問題，那么不僅無法解決問題，反而會帶來政策失靈，甚至將社會進一步推向風(fēng)險社會中。在一定程度上可以認為，風(fēng)險正是由于官僚制體制下的決策失靈來引發(fā)的。社會的發(fā)展呼喚一種全新的、靈活性的決策模式，這需要以合作制組織替代官僚制組織，并基于合作制組織重塑政策過程。

一、基于官僚制組織的常規(guī)決策

組織是工業(yè)社會的基本構(gòu)成單位，雖然工業(yè)社會的整個框架是建立在原子化個體基礎(chǔ)上的，而個體實際上是通過組織來參與社會生活的?！皞€人必須通過組織才能參與到社會生活中來，才能開展社會活動。所以說，只有組織，才是工業(yè)社會真正的構(gòu)成單元，而不是近代個人主義給出的那個謊言——個人是社會的構(gòu)成單元”［1］。韋伯根據(jù)不同的權(quán)威類型將組織分成不同的模式，與工業(yè)社會相適應(yīng)的是合理—合法的權(quán)威，對應(yīng)的就是官僚制組織。官僚制是一個分工明確、層級節(jié)制、流程清晰的組織體系，通過分工協(xié)作、標(biāo)準(zhǔn)化運作和非人格化管理，官僚制集中體現(xiàn)了工業(yè)社會對標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化和制度化的追求。在對科學(xué)和效率的追求中，官僚制演變成一個純粹的技術(shù)體系。由于工業(yè)社會所追求的主題就是理性尤其是工具理性，因此，官僚制這樣一個分工—協(xié)作體系表現(xiàn)了強大的優(yōu)越性，成為工業(yè)社會中典型的組織形態(tài)，也被稱為一種“常規(guī)組織形態(tài)”。

在一定意義上，組織本身就是一個決策系統(tǒng)，組織的運行過程就是一個完整的決策過程。西蒙提出“管理就是決策”的觀念，將組織過程分為幾個步驟：確定決策時機的搜尋和情報過程、發(fā)現(xiàn)和規(guī)劃行動方案的過程以及評估和選擇備選方案的過程，這正是從決策過程的不同階段來分解組織過程，認為組織的管理過程就是政策的運作過程，從而將決策過程與組織運行同構(gòu)起來。官僚制組織基本上涵蓋了工業(yè)社會中所有的組織形式，不但包括進行政策執(zhí)行的行政部門，而且包括傳統(tǒng)觀念中進行政策制定的議會，都無一例外地走上官僚制發(fā)展的道路。也就是說，無論是政策制定還是政策執(zhí)行，都是基于官僚制組織來開展。正是因為現(xiàn)代決策都是在組織基礎(chǔ)上完成的，這就使得決策過程必然帶有所承載組織的痕跡。無論是對組織內(nèi)部事務(wù)的管理還是對組織外部環(huán)境和問題的解決，官僚制都能做出標(biāo)準(zhǔn)化和程序化的應(yīng)對，正是基于這種組織運作形成工業(yè)社會中的常規(guī)決策模式。

常規(guī)決策模式具有確定的決策主體和標(biāo)準(zhǔn)化的決策程序，強調(diào)決策過程的制度化與程序化。在工業(yè)社會中的人們看來，制度是不會偏私的，因此，通過制度可以限制人的主觀隨意性，實現(xiàn)客觀公正的管理，進而使得組織運行具有合理性。官僚制強調(diào)價值中立和非人格化管理，依靠制度對各種職位和職能做出規(guī)定，并依靠制度形成一個運行有序的系統(tǒng)。官僚制重視正式制度而不相信非正式制度，自由裁量權(quán)被看成是制度的漏洞以及“惡”的生成的空間，也是在下一步的制度發(fā)展中需要加以限制和祛除的。官僚制的運行基于制度來開展，也從制度運行中得到保障，官僚制的完善幾乎就是通過制度的發(fā)展和完善來實現(xiàn)的?！半S著官僚組織的發(fā)展，它們傾向于制定更多的成文規(guī)則體系，涵蓋它們可能遇到的各種情況”［2］20。隨著官僚組織的愈益完善，越來越多也越來越詳細的規(guī)則會被制定出來，最終官僚制就是一個繁復(fù)的制度運作的綜合體，但與此同時，官僚制也一步一步地走向?qū)σ?guī)則和制度的依賴。一旦出現(xiàn)問題，就會通過制度的完善來做出彌補，而一旦失去制度的支撐，組織就陷入混亂的境地。這樣，基于官僚制所開展的政策過程強調(diào)正式的制度和程序，通過制度對政策過程中的各主體及其職責(zé)做出規(guī)范，將政策過程的每一個環(huán)節(jié)每一個步驟都規(guī)定下來。制度規(guī)定了哪些人能夠參與制定政策，參與什么內(nèi)容，以什么形式來參與，哪些人在政策執(zhí)行中發(fā)揮作用，發(fā)揮何種作用。人們只能按照制度所規(guī)定的職責(zé)權(quán)限和流程來完成自己的工作，既不能越級，也不能越權(quán)。在制度保障下，政策過程有條不紊地有序開展，通過既定的程序和結(jié)構(gòu)將所有問題都納入固定的決策模式中，整個決策被塑造成一個機械化的流程。

常規(guī)決策模式與西蒙所說的程序化決策幾乎是同義語。西蒙對組織中的管理人員所面臨的政策問題進行分類，分類標(biāo)準(zhǔn)包括問題出現(xiàn)時在結(jié)構(gòu)方面的情況、例行程序的情況以及固定性等問題。通過分類，政策問題被放置在一個連續(xù)統(tǒng)一體中，“在這個統(tǒng)一體的一端是高度程序化的決策：日常例行事務(wù)的處理或?qū)?biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的定價等。而統(tǒng)一體的另一端是非程序化決策：制定新產(chǎn)品系列的一系列基本決策或在新協(xié)定上與勞工談判的戰(zhàn)略決策。在這兩個極端之間存在著一種既包含程序化決策又包括非程序化決策和既包含例行也包含非例行性的混合型決策”［3］27。而官僚制組織最為擅長的和主要承擔(dān)的就是常規(guī)決策，也就是西蒙所說的程序化的決策，因為常規(guī)決策總是尋求程序化的路徑，因此往往將二者等同起來?！皼Q策可以程序化到呈現(xiàn)出重復(fù)和例行狀態(tài)，可以程序化到制訂出一套處理這些決策的固定程序，以致每當(dāng)它出現(xiàn)時，不需再重復(fù)處理它們。而為什么程序化決策趨向重復(fù)性和反復(fù)性？其道理很明顯：假若某特定問題反復(fù)出現(xiàn)多次，那么人們就會制定出一套例行程序來解決它”［3］39。面對常規(guī)的政策問題，組織通過任務(wù)分解和歸類，將問題納入一個既定的解決模式中，進而通過已經(jīng)確立的流程和程序去加以解決。這種處理方式是適用于工業(yè)社會的。雖然相對于農(nóng)業(yè)社會而言，工業(yè)社會中所出現(xiàn)的社會問題也具有復(fù)雜性和不確定性的特征，但是這些問題不具有太大的異質(zhì)性和多變性，仍然屬于低度復(fù)雜性與低度不確定性的范疇。面對這些問題，只需要設(shè)定出一套標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)章和決策程序，就能適應(yīng)幾乎所有的決策要求。依靠制度和規(guī)則，工業(yè)社會尋求標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一的決策流程來處理問題，這體現(xiàn)的就是以不變應(yīng)萬變的決策思路。

常規(guī)決策在形式上表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的流程，在過程中追求制度完善和技術(shù)發(fā)展，追求客觀公正無偏私，體現(xiàn)了工具理性或者說形式上的合理性。而就其權(quán)力流向來看，政策過程表現(xiàn)為單向度的線性流程，具體來看，整個政策過程中就是上級下達命令再自上而下地執(zhí)行的過程。這是源于官僚制組織所具有的統(tǒng)治的視角。統(tǒng)治的視角指的就是官僚制的政治功能，表明官僚制不但是尋求工具理性的組織，而且是實現(xiàn)自上而下的統(tǒng)治的工具。無論官僚制組織的分工—協(xié)作多么有效，程序化運作多么嚴密，其所體現(xiàn)的只是工具理性的追求，也就是如何最大效率、最為有效地執(zhí)行上級的命令，但無法擺脫統(tǒng)治工具這一定位；相反，追求工具理性正是為了更好地服務(wù)于整個組織的政治功能。?？旅鑼懥艘粋€軍營，這個軍營中所有的設(shè)置包括通道的設(shè)計、帳篷的數(shù)目和分布、帳篷入口的方向、執(zhí)勤士兵等安排都有嚴格的規(guī)定，而且這種明晰的標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計都只是為了達到一個目的，即方便嚴格的監(jiān)視。在?？轮卫碇?，所有看似合理的科學(xué)的設(shè)置都只是為了使得組織變得明晰可見，進而成為權(quán)力行使的基礎(chǔ)。這種設(shè)計很快被應(yīng)用在工人階級居住區(qū)、醫(yī)院、監(jiān)獄和學(xué)校的建設(shè)中，所有的組織都不是為了被人觀賞，而是為了清晰而細致地控制，現(xiàn)代化的建筑物是為了自上而下的管理需要而設(shè)計，是為了對人進行有效的改造而設(shè)計，建筑物存在的目的就如同在此之內(nèi)運作的組織規(guī)則一樣，是為了更好地控制人的行為。官僚制就是這樣一種建筑體系，強調(diào)不同部門之間的分工與協(xié)作的過程，強調(diào)層級之間的支配與服從的關(guān)系，強調(diào)科學(xué)化和理性化，最終目的是要創(chuàng)造出一種有效的控制體系。就此而言，官僚制具有控制導(dǎo)向。

基于官僚制開展的政策過程最終也落腳到控制工具這一定位上。在官僚制層級節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)中，政策過程自上而下地有序運行，每一個步驟都只是為了實施上級的指令，為了更好地遵守制度和程序，在此過程中，政策本身的倫理考量卻消失了。也就是說，管理人員往往把可見的對程序的遵守、對形式的遵從當(dāng)成最為重要的事情，組織往往就是從這些形式上的運作來加以考察和評判，而對于實質(zhì)上的目標(biāo)是什么，卻忘卻了。這就是赫梅爾所說的“形式戰(zhàn)勝了實質(zhì)內(nèi)容”［4］22。政策的合法性來自對程序的遵循，來自流程的標(biāo)準(zhǔn)化，卻偏偏忽視了政策產(chǎn)出能否解決現(xiàn)實問題?！澳軌蚩刂频氖枪ぷ?，這些知識裝著具體工作的箱子。管理層根據(jù)從理性角度理解的目標(biāo)自上而下界定工作，工作則是辦事員們實際做的事情。做這些事情的時候必須與正式報告中的工作描述相似”［4］22。當(dāng)政策過程被簡化為一個形式合理性的技術(shù)系統(tǒng)時，決策也就必然是為了控制導(dǎo)向的。從組織內(nèi)部來看，通過正式制度或者非正式制度的引導(dǎo)，可以控制組織的結(jié)構(gòu)，控制政策流程，進而控制組織中的所有行為；從組織外部來看，通過政策過程來制定出統(tǒng)一的規(guī)范化體系，從而可以管理所有社會問題?？梢哉f，標(biāo)準(zhǔn)化和程序化的政策應(yīng)對模式都具有控制導(dǎo)向，是要將政策問題控制在一定范圍之內(nèi)，將不確定性控制在一定程度之內(nèi)，進而通過控制和管理來實現(xiàn)社會秩序。

為了從總體上對內(nèi)外環(huán)境加以有效控制，官僚制組織強調(diào)技術(shù)和科學(xué)的運用，并在技術(shù)發(fā)展中使得自上而下的控制具有合理性。無論是在被官僚制征服的政治領(lǐng)域中，還是在本來就強調(diào)技術(shù)和工具的行政部門中，對技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用都成為政策優(yōu)化的主要路徑。到20世紀(jì)中期，當(dāng)實證主義發(fā)展到巔峰時期時，政策過程更是完全為技術(shù)和方法所俘獲。政策過程中尋求最新技術(shù)的應(yīng)用，尋求科學(xué)方法的優(yōu)化，最終，政策過程成為科學(xué)生產(chǎn)公共政策的加工廠。通過預(yù)先設(shè)定的制度和流程，政策信息被簡化為數(shù)字和符號，以各種技術(shù)和平臺被輸入到組織內(nèi)部，并匯聚在組織的決策中樞，也就是官僚制的最高層，繼而當(dāng)政策被制定出來之后再自上而下地一層一層地貫徹實施。統(tǒng)治者通過科學(xué)方法和思維獲得了關(guān)于社會問題的認知，也就是在科學(xué)意義上的理性認知，同時通過預(yù)知“什么將會導(dǎo)致什么”的因果推理來實現(xiàn)對社會問題的預(yù)測和控制，從而將現(xiàn)實的不確定性轉(zhuǎn)化為科學(xué)框架中可以理解和控制的確定性的結(jié)果?？茖W(xué)和技術(shù)的不斷發(fā)展推動政策工具的優(yōu)化，擴大了常規(guī)決策所能應(yīng)對的政策問題的范疇，也使得問題的分類和處理更有效率、更為精準(zhǔn)。常規(guī)決策模式幫助社會治理實現(xiàn)了有序和高效，在工具理性的意義上具有極大的優(yōu)越性。

二、常規(guī)決策的式微

20世紀(jì)后半期以來，社會元素表現(xiàn)出高度流動性和高度異質(zhì)性的特征，高速流動性突破了工業(yè)社會中一切組織和領(lǐng)域的邊界，社會進入高度復(fù)雜性與高度不確定性的歷史階段。社會問題復(fù)雜多變，難以把握，這時所有的因果關(guān)系、決定論思維等固有的常規(guī)性的解決辦法都失效了。社會需要的是能夠迅速改變軌道的應(yīng)變能力以及基于多種不同能力和工具的靈活性治理，當(dāng)福特工廠式的生產(chǎn)模式過時后，靈活小巧個性化的生產(chǎn)興起，而這是常規(guī)決策模式所無法做到的。常規(guī)決策模式強調(diào)程式化運作，強調(diào)正式制度和明晰的規(guī)則條文，但是隨著規(guī)則的不斷細化和膨脹，決策過程卻越來越僵化。20世紀(jì)后期以來，西方發(fā)達國家制度化水平遠遠超出組織需要的程度，以至于制度反而成為決策過程中不得不遵守的累贅。當(dāng)決策的每一步都由制度做出嚴格的規(guī)范時，這意味著決策進入程式化的軌道，但同時也被拉入固化和偏執(zhí)的方向，很明顯，完全程式化的決策是無法對社會問題做出靈活應(yīng)對的。另外，制度本身會不斷自我強化。一旦走上制度化的道路，組織便會限定在這個方向上，在制度化的道路上越走越遠。越是在高層的人越是善于運用制度來維護自己的權(quán)威和組織秩序，這些人是組織中的保守者，但卻在決策中占據(jù)更加重要的位置?！肮倭沤M織中的保守者變得越來越重要，因為他們比較遵守組織規(guī)則”［2］20。保守者通過對管理層級和書面規(guī)則的強調(diào)來捍衛(wèi)組織中制度的運行，維護組織中不平等的結(jié)構(gòu)關(guān)系。這就是唐斯發(fā)現(xiàn)的漸進保守主義定律：“所有的組織，隨著自身的成熟，將傾向于變得更加保守，除非它們正處于快速成長時期或者內(nèi)部顛覆時期?！保?］21官僚組織的控制導(dǎo)向不會被自覺地削弱，只要組織內(nèi)部存在不平等的結(jié)構(gòu)，組織就必然出現(xiàn)封閉和排斥，保守主義就占據(jù)了上風(fēng)，以至于政策流程在現(xiàn)實中往往過分強調(diào)其程序步驟和決策規(guī)則。雖然制度化使得處理常規(guī)問題時更加有序有據(jù)，但也使得政策過程更加墨守成規(guī)。

常規(guī)決策所應(yīng)對的是鄧恩所界定的結(jié)構(gòu)性政策問題，而在全球化、后工業(yè)化進程中，越來越多的問題屬于非結(jié)構(gòu)性的問題，這卻是常規(guī)決策模式所無法處理的了。結(jié)構(gòu)性問題的問題性質(zhì)清晰可辨，資源投入預(yù)測可計算，只有少量的決策參與者，并且容易達成共識，對問題發(fā)展的概率能夠做出計算，針對問題發(fā)展的趨勢也能做出一定程度的預(yù)測。而非結(jié)構(gòu)性政策問題性質(zhì)本身就是模糊不清的，問題的發(fā)展趨勢無法做出預(yù)測，甚至連做出一定概率的推算都難以做到，政策需要調(diào)適的人員可能無限多，方案數(shù)量也可能無限多，且無法做出比較和排序，這種類型的政策問題完全顛覆了常規(guī)決策以不變應(yīng)萬變的思維。西蒙所界定的非程序化決策正是適應(yīng)了這一類政策問題。在西蒙看來，非程序化決策表現(xiàn)得新穎、無結(jié)構(gòu)，這類問題以前沒有發(fā)生過，因此沒有現(xiàn)成的處理方式，這時，“許多，或多數(shù)由中層和高層管理處理的管理問題仍不能順當(dāng)?shù)剡M行數(shù)學(xué)的處理，也許永遠不行”［3］53。西蒙準(zhǔn)確地看到了一點，即在對一個問題的性質(zhì)做出界定或者是政策目標(biāo)尚未確定時，程序化的做法是無效的。不過，西蒙因其在計算機方面的高深造詣，對通過技術(shù)革命來完善政策過程表示出極大的樂觀。“非程序化決策制定過程正在經(jīng)歷一場革命，其重要性有如目前在企業(yè)組織改變程序化決策的革命一樣。有關(guān)人類問題解決的本質(zhì)已經(jīng)有了某些重大發(fā)現(xiàn)，而它們在商業(yè)應(yīng)用的最初的潛在可能已開始出現(xiàn)。這些發(fā)現(xiàn)定會對企業(yè)組織制定非程序化決策的方法產(chǎn)生日益增大的影響”［3］53。基于對計算機技術(shù)的信心，西蒙認為，通過計算機設(shè)計出復(fù)雜的程序就可以用來解決日益復(fù)雜的社會問題。不過，西蒙提出這一觀點是在20世紀(jì)70年代，當(dāng)時的社會發(fā)展盡管已經(jīng)表現(xiàn)出高度復(fù)雜性與高度不確定性的特征，但還只是初現(xiàn)端倪，這時西蒙得出這一結(jié)論情有可原。當(dāng)全球化、后工業(yè)化進程使得社會問題的異質(zhì)性、流動性和復(fù)雜性增大時，單純的技術(shù)發(fā)展可能也無法有效地解決這類政策問題。這就是我們所看到的，即使“大數(shù)據(jù)”“智能機器人”等被發(fā)明出來，決策過程中有了更多的數(shù)據(jù)和方法的支撐，但是技術(shù)發(fā)展并不必然推動決策過程在根本上的轉(zhuǎn)變，而只要決策模式不發(fā)生變化，就仍然無法處理高度復(fù)雜性的社會問題。

需要做出改變的是決策模式，而決策模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵又在于官僚制。舊的決策模式是在官僚制組織中發(fā)展起來的，那么現(xiàn)在，常規(guī)決策模式與官僚制被捆綁在一起受到批判。官僚制賦予常規(guī)決策標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、程序化、非人格化等特征，這些特征使得常規(guī)決策模式在工業(yè)社會中能夠高效且有序地解決社會問題，但在面對高度復(fù)雜性的社會問題時，這些反倒成為決策轉(zhuǎn)型的絆腳石?！肮倭沤M織職能的實質(zhì)內(nèi)容越是重復(fù)的或常規(guī)的，官僚組織就越可能在詳盡、廣泛的規(guī)則下運作。相反，一個官僚組織在執(zhí)行其職能時，越是面臨不可預(yù)測的和變化多端的環(huán)境，它就越不可能被這種規(guī)則所支配”［2］65。一個高度復(fù)雜性的社會需要的是靈活和輕便，而官僚制的制度與程序牢牢束縛了政策過程。鮑曼用非常形象的話語表達，人要在一個不確定的世界中生存和發(fā)展，那么就必須在物理和社會空間中都為這場旅行做好準(zhǔn)備，這是一場需要不斷變化和立即應(yīng)對變化的旅程，人只有攜帶得最少，才能走得更快［5］151。官僚制感興趣的是更多的經(jīng)費與更大的規(guī)模，但太多太繁的規(guī)章制度卻使得官僚組織作繭自縛，工作人員失去了解決問題的主動性與靈活性，轉(zhuǎn)變成為消極執(zhí)行政策的“工具”。雖然官僚制組織從形式上看在正常運轉(zhuǎn)，但這種冰冷的“機器”只能生產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)化的常規(guī)性的產(chǎn)品，當(dāng)社會所需要的是差異性和多樣性的產(chǎn)品時，大規(guī)模生產(chǎn)的“機器”就束手無策了?！肮倭沤M織變成一個巨大的機器，緩慢且笨重地在最初確定的方向上蹣跚前行。它仍然提供服務(wù)，或許數(shù)量與質(zhì)量都不錯。但其運作的速度與靈活性卻在逐步下降”［2］171。任何組織都會生成強大的慣性，這反過來成為組織變革的惰性。組織所建立起來的固定的工作程序，在時間、精力和金錢方面所投入的成本都成為巨大的“沉淀成本”，阻礙了官僚制的變革，在此之上的政策過程也就只能按部就班地運行。

官僚制是一個上下層級結(jié)構(gòu)，組織內(nèi)條塊分割，組織信息先是自下而上傳遞給上級，政策制定出來之后再自上而下傳達給下級，決策信息呈線性流動，決策因此也是一種單向度的流程。直線性的信息溝通總是不完善的，第一，信息只能自上而下或者自下而上地流動，那么同級別的部門或者組織之間信息溝通就需要經(jīng)過更多的環(huán)節(jié)，需要花費很長時間；第二，重要的信息往往集中在上層，下層所接收的是片面的信息，在組織中比較被動和消極，更無法進行創(chuàng)新；第三，層級之間存在信息流通的障礙，選擇性發(fā)送與選擇性接收同時存在。當(dāng)進入全球化、網(wǎng)絡(luò)化時期，這種信息的分割化和碎片化被打破了。信息技術(shù)的發(fā)展使得信息高速流動且高度擴散了，信息傳播渠道出現(xiàn)多元化、網(wǎng)絡(luò)化，信息傳播的端點可以任意生成也可以自由退出，信息可以從網(wǎng)絡(luò)上任何一個端點出發(fā)，也可以隨時隨地進行傳播和接收，每個人都可以成為信息的發(fā)送者，同時也是接收者。分割的線性化的信息傳播渠道已經(jīng)使得組織無法獲取及時且全面的政策信息了，官僚制內(nèi)部分割的龐大機構(gòu)反過來成為信息自由交流和溝通的障礙。這時，“基于愛、正義、共同的喜好和經(jīng)歷，人和人可以超越傳統(tǒng)社會的種種限制，靈活而有效地采用即時通信、移動電話、網(wǎng)絡(luò)日志和維基百科等新的社會性工具聯(lián)結(jié)起來，一起分享、合作乃至展開集體行動！當(dāng)人們把組織像衣服一樣脫掉時突然發(fā)現(xiàn)，新的關(guān)系和環(huán)境不再干老而僵硬，而變成有生命力的、有黏性的、濕乎乎的存在”［6］。正如奈斯比特所說，兩百年前創(chuàng)造代議制是可行的辦法，但是，“隨后發(fā)生了通訊革命，同時有了教育有素的選民。目前，由于在瞬息間即可共享信息，代表們所知道的事情我們也都知道，在時間上也不比他們晚”［7］。信息社會、數(shù)字民主、網(wǎng)絡(luò)民主等概念都意味著政策信息系統(tǒng)無法再維持固定的單一的渠道，信息可以隨時發(fā)送和接收，可以穿透不同層級和領(lǐng)域，線性的信息流通渠道已經(jīng)被拋棄了，常規(guī)決策的線性流程也受到?jīng)_擊，取而代之的是信息傳遞的網(wǎng)絡(luò)化以及信息生產(chǎn)的合作化。

常規(guī)決策解決社會問題的思路是以不變應(yīng)萬變，通過程序和規(guī)則來制定政策，通過分工協(xié)作來完成政策過程，而高度復(fù)雜性的社會問題超出任何單一主體所能夠解決的范疇，要求的是合作應(yīng)對。官僚制組織是一個分工—協(xié)作體系，通過完善的條塊分割來實現(xiàn)分工，同時又通過制度設(shè)置開展形式上的協(xié)作。由于部門或者機構(gòu)在分工和專業(yè)化發(fā)展中形成獨立的利益，隨著組織規(guī)模不斷擴大和分工的不斷細化，組織要開展有效的協(xié)作越發(fā)困難?！懊芗膶I(yè)分工產(chǎn)生了重要的規(guī)模經(jīng)濟，提高了產(chǎn)品質(zhì)量，并且加快了各個步驟的執(zhí)行速度。但是，超過一定程度的專業(yè)分工，執(zhí)行速度的提高，將由于各個步驟的復(fù)雜性以及協(xié)調(diào)困難的增加所消耗的時間增多而被抵消”［2］169。盡管通過制度設(shè)置可以將組織整合成一個協(xié)作系統(tǒng)，包括政策過程的每個階段或者環(huán)節(jié)都可以有多個部門或者組織的共同參與，但是這里的組織或者部門不是出于合作行動的目的或者從根本上解決政策問題的目的來開展行動，他們只是在權(quán)衡自身利益的基礎(chǔ)上做出的選擇性行動，為了服從命令或者制度而做出的被動的行為，其目的仍然是為了本部門利益的最大化。基于官僚制組織開展的政策過程中各主體之間無法真正開展合作，也無法形成合力，可以說，只要是基于官僚制組織這一載體，就不會形成真正的合作，因而也無法解決高度復(fù)雜性的政策問題。

官僚制組織應(yīng)對常規(guī)性政策問題建立起理性決策模式，并通過組織的封閉性來實現(xiàn)最優(yōu)化結(jié)果，而高度復(fù)雜性與高度不確定性的政策問題對決策系統(tǒng)的封閉性提出挑戰(zhàn)。工業(yè)社會中所出現(xiàn)的政策問題大多是明確的而且是反復(fù)出現(xiàn)的，盡管內(nèi)容會發(fā)生變化，復(fù)雜性程度會提升，但是仍然屬于結(jié)構(gòu)性問題的范疇，對于解決這類問題官僚制組織已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗，將其納入常規(guī)決策模式來加以處理。常規(guī)決策模式關(guān)注科學(xué)和技術(shù)，關(guān)注方法和手段，這一思路可以集中在理性決策中。理性決策模式基于現(xiàn)有的技術(shù)和工具尋求收益最大化，運用分析性思維對問題進行分析分解并最終得出結(jié)論，這只能在一個封閉的組織系統(tǒng)中展開。因為理性決策模式所能處理的是有邊界的社會問題，是能夠清晰界定的社會問題，而復(fù)雜的社會環(huán)境是不具有清晰的邊界的。只有封閉，才能免除外圍因素的打擾和資源的流動，最優(yōu)化決策與最大化效率只有在一個封閉的系統(tǒng)中才能實現(xiàn)。官僚制為理性決策模式提供了土壤，同時利用理性決策模式來強化組織的邊界。實際上，理性決策學(xué)派中主要是研究績效或者效率的學(xué)者，而很少有組織理論的學(xué)者。“由于將組織控制作為目的，他們都采用了封閉系統(tǒng)的邏輯，在概念上孤立組織以匹配該種邏輯，通過消除不確定性來取得可決定性。組織的理性模型導(dǎo)致任何組織成分的功能化，即它們對于組織的整體結(jié)果帶來了正的或者實際上是最優(yōu)的貢獻。所有的資源都是合適的資源，其配置滿足了主導(dǎo)計劃；所有的行動也都是合適的行動，其結(jié)果是可預(yù)計的”［8］。系統(tǒng)的封閉性不僅有利于實現(xiàn)高效的管理，還有助于政策主體維持自己的優(yōu)勢地位，因此，官僚制組織會自覺地朝向封閉性的方面發(fā)展，并通過理性決策模式的應(yīng)用來尋求決策的合理性。但我們看到，高度復(fù)雜性的政策問題不是常規(guī)決策運用科學(xué)方法和分析性思維就能解決的，也不是單一主體在封閉系統(tǒng)內(nèi)可以運籌帷幄的，理性決策模式只適合于相對靜態(tài)的政策問題，而高度不確定性的政策問題打破了理性決策的效用邊界。政策問題不再是停留在原地等待被觀察被分析，而是高速流動并打破了所有的邊界，無孔不入，政策系統(tǒng)無法維持其封閉性，理性決策模式也無處適用了。官僚制內(nèi)部的層級結(jié)構(gòu)以及國家與社會、民族國家之間的邊界都成為政策問題處理中的障礙，社會需要的是基于情境的、基于多方面體驗的以及多元主體共同行動的決策系統(tǒng)，這是一個不同于官僚組織的開放的系統(tǒng)。

三、基于合作制組織重塑政策過程

官僚制是工業(yè)社會中的典型的組織形式，通過分工—協(xié)作能夠?qū)崿F(xiàn)政策過程的有序和最大化的效率，但是正如奧斯本和蓋布勒所說，官僚主義模式發(fā)展的時期和我們現(xiàn)在所正在經(jīng)歷的階段完全不同。官僚制是在低度復(fù)雜性與低度不確定性的工業(yè)社會中發(fā)展起來的，這一階段中的政策問題明確且清晰，事物變化很少或者至少在人們可控的范圍之內(nèi)，人們只需要常規(guī)決策模式就能解決所有問題，決策者只需要位于組織的最頂層就能獲得所有信息。而全球化、后工業(yè)化進程則帶來一個全新的歷史階段，社會的開放性、流動性、異質(zhì)性都是前所未有的，高度復(fù)雜性的政策問題要求我們放棄封閉系統(tǒng)的假設(shè)，放棄標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化、規(guī)范化的管理思維，放棄技術(shù)迷信與方法論崇拜，放棄因果推論和決定論的觀念，通過組織范型的轉(zhuǎn)換來重塑政策過程。

具體來說，組織范型的轉(zhuǎn)換是指官僚制組織向合作制組織的轉(zhuǎn)換。合作制組織是由張康之教授提出來的對官僚制加以替代的一種組織形式，也是適應(yīng)高度復(fù)雜性與高度不確定性的政策問題的基本組織范型?！拔覀儼押献髦平M織看作一種新型的組織模式，是社會高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的組織模式。既然人類社會已經(jīng)走進了高度復(fù)雜性和高度不確定性的狀態(tài)中，適應(yīng)工業(yè)社會低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下社會活動要求的官僚制組織走向終結(jié)，并為合作制組織模式所替代，也就是必然的事情了”［9］。與官僚制組織不同，合作制組織并不是一種固定的組織形態(tài)，說到底，合作制組織是一個行動系統(tǒng)。合作制組織以合作為最終目的，在這一目標(biāo)之下可以采用靈活性的多樣化的組織形式，只要是服從于合作行動即可。從整體上看，合作制組織表現(xiàn)出與官僚制組織完全不同的特征。官僚制組織強調(diào)層級節(jié)制，合作制組織強調(diào)網(wǎng)絡(luò)化流動；官僚制組織強調(diào)制度化管理，合作制組織強調(diào)合作的行動；官僚制組織強調(diào)組織邊界，合作制組織主張打破所有邊界實現(xiàn)開放；官僚制組織具有一種控制導(dǎo)向，合作制組織追求合作；官僚制組織強調(diào)工具理性，合作制組織強調(diào)實質(zhì)理性。也就是說，合作制組織放棄了一切固化的、規(guī)范的、普適性的追求，是一種開放且靈活的行動系統(tǒng)的總稱。隨著組織范型的轉(zhuǎn)換，政策過程也將得到重構(gòu)，實現(xiàn)從常規(guī)決策到合作行動決策模式的轉(zhuǎn)型。

合作制組織中的政策過程消除了排斥與差異性對待，是一個開放的無邊界的行動過程。合作制組織主張打破組織的邊界，強調(diào)組織與環(huán)境之間的靈活調(diào)適和滲透，在一定意義上可以說，合作制組織就是一個無邊界的組織。不但在組織內(nèi)部無界，而且組織與環(huán)境之間也無界，這就意味著，合作制組織是一個完全開放的自由的行動系統(tǒng)。正是因為沒有邊界的障礙，政策系統(tǒng)中的信息輸入不再拘泥于固有的渠道，組織可以根據(jù)需要，隨意開展信息交流和能量轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)全方位的感知和交換。在組織內(nèi)部，信息封鎖賴以發(fā)生的層級和部門之間的壁壘被消除，組織成為一個信息共享的“能量場”，只要需要，就能在能量場中匯聚所有的信息和能量。組織層級可能會繼續(xù)存在，但存在的意義不是為了自上而下地進行組織控制，而只是一個分工的標(biāo)志，是出于合作的目的而保留下來。就國家與社會的關(guān)系來看，整個社會形成一個網(wǎng)絡(luò)化的能量場，任何機構(gòu)或者組織的存在都無法做出優(yōu)越性的界定，自然就不再有權(quán)威性的光環(huán)。信息可以隨時隨地發(fā)布與傳播，每個人只要感興趣都能獲得參與政策過程所需要的信息和能量，因此每個人都可以成為政策系統(tǒng)中的行動者。當(dāng)政策過程實現(xiàn)了向所有與政策相關(guān)的或者對政策感興趣的行動者開放的時候，自然就成為一個實質(zhì)性民主實現(xiàn)的過程。

合作制組織中的政策過程不拘泥于程序和制度，而是有著靈活規(guī)范的行動系統(tǒng)。合作制組織以合作為目的，以問題為導(dǎo)向，政策過程的關(guān)注點在于解決社會問題，隨著問題的出現(xiàn)而啟動政策議程，在問題解決之后自然終結(jié)，新的政策流程也可以隨時再次啟動。與官僚制組織用規(guī)范來制約行動不同，合作制組織中行動是第一位的，規(guī)范退居二線，規(guī)范存在的意義在于對行動提供支持和保障。政策過程不恪守于固定的制度和程序，而是靈活的可以隨時開始也可以隨時結(jié)束的行動。政策過程的最終目的是合作，人們通過行動去開展合作，人們所關(guān)注的就是合作的行動。合作制組織中也會存在規(guī)則，但是規(guī)則并不是必需的，規(guī)則是否存在以及規(guī)則做何定位，都取決于合作行動的需要?！耙?guī)則被視為臨時性的，而且要進行修正。這就要求愿意在不確定的條件下繼續(xù)向前，還要求愿意在不排除反思解決方案與目標(biāo)的情況下設(shè)計管制問題的解決方案。就此而言，連續(xù)性的監(jiān)控與評估極為重要”［10］。規(guī)則和程序并非一成不變的，也并非專指官僚制組織中非常強調(diào)的正式規(guī)則，實際上，在合作組織中，正式制度與非正式制度之間的區(qū)分已經(jīng)被打破了。在不確定性與復(fù)雜性達到前所未有的程度的時候，正式制度往往會失效。“一個官僚部門如果面臨極大的時間壓力，常常沒有時間控制正式程序，那么就會廣泛使用半正式的溝通渠道以及信息。因此，在危機時期，上層決策者會主動尋找信息而不管獲取信息的時間與途徑。他們也會依賴他們非常信任的官員來獲取信息，即使他們和危機并沒有直接關(guān)系”［2］123。規(guī)則所構(gòu)成的框架成為行動開展的一個可選擇性的平臺，但不再是必要的平臺，所有的規(guī)則都是臨時性的、可變的，是服務(wù)于合作行動的開展而存在或者變遷的。

合作制組織打破了線性的政策流程，而實現(xiàn)了更為靈活性也更具前瞻性的政策過程。官僚制組織強調(diào)層級節(jié)制和職能分工，決策者位于組織的上層，遠離實際的操作層面，所以往往并不了解真正的問題所在。他們擁有的唯一武器，就是制定更細致的形式規(guī)定和指令，而非人格化規(guī)章的擴展不可避免地會帶來決策的僵化與遲滯。當(dāng)一個社會問題出現(xiàn)并且需要啟動政策問題時，信息一層層往上傳遞，政策制定之后再一層層向下執(zhí)行，等政策真正發(fā)揮效果時，已經(jīng)過了解決政策問題的最好時機。即使這一政策過程是出于社會問題的存在而做出的回應(yīng)，但是回應(yīng)性始終意味著問題出現(xiàn)在先，做出行動在后，中間的時滯不可避免。在社會問題變化不那么快速的時候，這個時滯沒有太大的影響，但是，如果社會問題是瞬息萬變、復(fù)雜多樣的，那么時滯的存在就可能導(dǎo)致所出臺政策的無效。合作制組織打破了規(guī)程化的決策流程，打破了單一向度的政策流向，出于合作解決問題的需要而可以隨意打斷或者開始某一政策階段。決策權(quán)擴散且不斷下移，人所處的層級不重要了，可以在政策過程的任何一個階段中發(fā)揮影響，用自己的行動來建構(gòu)政策，來體現(xiàn)決策。“在一個具有可穿透垂直邊界的等級體系里，數(shù)據(jù)和創(chuàng)意是在組織上下廣泛分享的。這些共享的信息，可以幫助所有的員工獲得一種共有的目的感，達到對組織目標(biāo)的理解。他們會因此而變得更加樂于接受組織的指示。理解了‘為什么’，他們就更有可能接受‘做什么’。共享的信息讓無邊界的等級體系變得就像一張全息圖：其中的每一個部分都具有整體的全部特征。每一個員工或團隊都可以設(shè)定與組織的目標(biāo)相一致的目標(biāo)”［11］39。正是因為突破了程序的桎梏，決策的前瞻性可以接受也受到鼓勵，這加大了政策的科學(xué)性和有效性。

合作制組織強調(diào)通過行動來展現(xiàn)政策，政策過程化解到行動中，因而政策制定的重心根據(jù)需要可以隨時改變。官僚制組織中分工明確，一部分人制定政策，一部分人執(zhí)行政策，但是根據(jù)西蒙的發(fā)現(xiàn)，管理過程同樣是決策，“具體貫徹執(zhí)行組織目標(biāo)的任務(wù)，總是落在處于最低管理層次的人們肩上”［12］4，處于最低管理層次的人們在實現(xiàn)組織目標(biāo)的過程中發(fā)揮著實質(zhì)性的作用。例如，“撲滅火災(zāi)，不是由消防隊大隊長，而是由手執(zhí)高壓水籠頭的消防隊員們，動手完成的”［12］4。這也就是說，政策制定與政策執(zhí)行之間難以做出明確的界分。利普斯基更是直接指出，基層官僚所做出的常規(guī)的執(zhí)行實質(zhì)上是政策制定，因為他們在處理現(xiàn)實問題時都要根據(jù)具體情況來做出具體的決定，正是這一自主裁決的行為使得他們成為實質(zhì)意義上的政策制定者［13］。這一觀點是合作行動系統(tǒng)所贊同的。合作制組織不會對每個人在政策過程的角色做出規(guī)定，而是歡迎每個人根據(jù)實際需要做出角色的轉(zhuǎn)換，開展自由的行動。在合作行動中，因為正式規(guī)則已經(jīng)不重要了，所以個人有了極大的發(fā)揮自主性的空間，每個人可以自由變換角色與功能?！皩τ诖蠖鄶?shù)的現(xiàn)代組織來說，有固定樂譜的時代已經(jīng)一去不復(fù)返了。在如今快速變化的環(huán)境里，持續(xù)不斷的即興發(fā)揮就是慣例，而不是例外”［11］40。政策過程中需要即興發(fā)揮，要求最基層的官員進入決策過程中，把問題的決定交給與問題聯(lián)系最緊密的人。政策過程的重心不斷下移，決定與實施之間的距離被縮短，甚至融為一體。

合作制組織強調(diào)道德的行動，政策過程也是道德的生成與促發(fā)的過程。官僚制組織既依靠制度來開展規(guī)范的非人格化的管理，也依靠制度來實現(xiàn)自上而下的控制，制度被設(shè)計出來并成為人的行為之上的一個控制系統(tǒng)，從而建構(gòu)出一種“他治”的治理模式。當(dāng)人的行為受到外在控制和監(jiān)督的時候，人會逐漸轉(zhuǎn)變成消極地執(zhí)行規(guī)則和程序的個體，而不會生發(fā)出創(chuàng)造性與主動性的念頭。不求有功，但求無過，這會成為組織中的一種文化氛圍。整個組織演變成一個缺乏熱情沒有創(chuàng)新的死氣沉沉的系統(tǒng)，壓抑與控制無處不在，僵化與遲滯是必然的歸宿。合作制組織也強調(diào)制度，但是合作制組織不依靠制度來為人的行為提供平臺；相反，在一個具有靈活性的行動系統(tǒng)中，制度不斷被邊緣化。這時道德受到重視，政策過程中的每個人是基于自主性來開展行動，自主的人不是受到壓抑的人，而是具有責(zé)任感和積極性的行動者。人基于道德的內(nèi)在推動來開展行動，人的行動都是人的自主性的體現(xiàn)和發(fā)揮。在這一系統(tǒng)中，人的創(chuàng)造性與主動性得以發(fā)揮，在面臨高度復(fù)雜性與高度確定性的政策問題時，每個人都感到有責(zé)任應(yīng)對，而且能夠自由地行動?！霸谝粋€全球相互依存的世界中，旁觀者和同謀、幫兇、從犯之間的區(qū)別越來越小”［5］215。每個人既是信息的消費者，也是信息的生產(chǎn)者，每個人都被促發(fā)積極行動，并推動一個積極的行動體系。這時的制度是人的行動的依托，是對人的合作行動的維護，是有助于政策過程的靈活建構(gòu)，并且是可以隨之做出調(diào)適的。在政策過程的合作行動體系中，制度只是一個可選擇的載體，合作行動更多的是在一個道德的框架內(nèi)發(fā)生，政策過程也是一個道德所促發(fā)的行動過程。