文/袁 幸

“特事特辦”是改革開放以來我國(guó)政府治理體系中的重要組成部分，具有鮮明的時(shí)代特征和中國(guó)特色。從某種意義上講，“特事特辦”制度的產(chǎn)生與發(fā)展歷程，反映了改革開放以來我國(guó)政府治理不斷發(fā)展和深化的過程。

一 “特事特辦”制度的演變與發(fā)展

“特事特辦”制度經(jīng)歷了從不規(guī)范到相對(duì)規(guī)范、從不完善到相對(duì)完善、從非常規(guī)治理到常規(guī)治理的轉(zhuǎn)變，作為一種政府治理形式，已經(jīng)成為我國(guó)政府治理中不可缺少的部分。

（一）改革開放初期：以特區(qū)建設(shè)為治理場(chǎng)域

特事特辦作為政府治理體系的一部分，伴隨著深圳特區(qū)的建立而初露端倪。改革開放初期，黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作重心逐步轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中，特事特辦也圍繞改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開，體現(xiàn)了政府治理模式和理念的轉(zhuǎn)變。1983年2月，胡耀邦第一次視察深圳特區(qū)時(shí)說：“特區(qū)應(yīng)按新辦法來搞。新事情應(yīng)走新路子。新事新辦，特事特辦，方法全新，立場(chǎng)不變。”同年5月，胡耀邦在專程去深圳為前南斯拉夫共產(chǎn)主義者聯(lián)盟代表團(tuán)送行期間，特意題寫了他一年前說過的“新事新辦，特事特辦，方法全新，立場(chǎng)不變”，順序進(jìn)行了調(diào)整，為“特事特辦，新事新辦，立場(chǎng)不變，方法全新”。[1]深圳特區(qū)建立初始時(shí)期，特事特辦主要表現(xiàn)為中央政府授權(quán)下的地方政府政策試驗(yàn)行為，在中央把握整體方向的前提下，允許并且鼓勵(lì)地方因地制宜試點(diǎn)和試驗(yàn)，以給予投資者優(yōu)惠待遇和推進(jìn)特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為治理目標(biāo)導(dǎo)向。這種“摸著石頭過河”漸進(jìn)式的改革試驗(yàn)推進(jìn)方式，保障了特區(qū)各項(xiàng)政策和措施的順利實(shí)施，有助于發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的能動(dòng)作用，大幅降低了制度性交易成本。

（二）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期：治理內(nèi)涵不斷豐富

20世紀(jì)90年代以后，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特事特辦逐漸被社會(huì)認(rèn)同，涉及的領(lǐng)域也更為廣泛，從給予部分地方特殊優(yōu)惠政策逐漸擴(kuò)展至更多領(lǐng)域，越發(fā)頻繁地出現(xiàn)于日常政治治理過程中。隨著特事特辦一語使用頻率的增加，其涉及的范圍和包含的內(nèi)容也更為寬泛，既包括針對(duì)各地特殊情形因地制宜，如發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)、支援老少邊窮等特殊地區(qū)，又包括針對(duì)政治經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域特殊情形因事制宜，如在城市和農(nóng)村綜合改革、財(cái)政體制專項(xiàng)改革、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)改革等方面開展試點(diǎn)，給予特殊行業(yè)或企業(yè)優(yōu)惠政策、特殊補(bǔ)貼和扶持，還包括對(duì)特殊人群給予特別照顧，對(duì)個(gè)人經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)給予必要約束，簡(jiǎn)化個(gè)人辦事手續(xù)，在重特大突發(fā)事件管理中提高辦事效率等。特事特辦愈加廣泛地應(yīng)用于救災(zāi)應(yīng)急及災(zāi)后建設(shè)、專項(xiàng)項(xiàng)目和重點(diǎn)工程建設(shè)、運(yùn)輸通關(guān)、人才引進(jìn)、特殊群體救助、機(jī)關(guān)效能建設(shè)等政府治理的各個(gè)領(lǐng)域之中。

總體而言，這一時(shí)期特事特辦重點(diǎn)涉及招商引資和應(yīng)急管理兩個(gè)方面。在給予招商引資項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策方面，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)擺在頭等重要的位置，改革開放初期很多地方政府在招商引資領(lǐng)域先建設(shè)后審批、先占地后補(bǔ)償，包辦征地拆遷、免征部分稅，通過全程代辦服務(wù)、集中審批模式等辦法辦理相關(guān)行政審批事項(xiàng)，特事特辦不依照常規(guī)程序的特征明顯。在應(yīng)急管理實(shí)踐中，特事特辦治理方式也較為普遍，如為有效應(yīng)對(duì)“非典”、汶川地震等突發(fā)事件，中央和地方各部門特事特辦、急事急辦，組織搶險(xiǎn)救援所需人力、物力和財(cái)力，盡快落實(shí)預(yù)防和控制措施，全力支持搶險(xiǎn)救援工作。

（三）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時(shí)期：向常規(guī)治理轉(zhuǎn)化

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，特事特辦在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過程中逐步失去個(gè)案和特殊的含義，開始向常規(guī)政府治理發(fā)生轉(zhuǎn)化，特定模式化程序逐步設(shè)立，成為應(yīng)對(duì)特殊情況的常規(guī)制度安排。其中，政府在政策試驗(yàn)、招商引資、應(yīng)急管理等領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化最為突出。

在政策試驗(yàn)領(lǐng)域，政府針對(duì)特定區(qū)域的改革試點(diǎn)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)控區(qū)域差距的常規(guī)政治管理實(shí)踐。在制定整體政策前，政府有意識(shí)設(shè)定政策目標(biāo)，主動(dòng)選取一些地區(qū)作為特定改革方案的試點(diǎn)地區(qū)，通過先行先試為改革積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而由點(diǎn)到面復(fù)制推廣有效成熟經(jīng)驗(yàn)，有意推行、反復(fù)試驗(yàn)、持續(xù)互動(dòng)、有所控制、漸次推廣。通過將此類突破制度規(guī)則的特事特辦制度化，政策試驗(yàn)被逐步納入常規(guī)政府治理，政府治理重點(diǎn)也從注重特惠轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅卣咂栈菪耘c平等性。

在招商引資領(lǐng)域，特事特辦也在逐步規(guī)范化。隨著改革開放的深入推進(jìn)，政府關(guān)注焦點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多地轉(zhuǎn)到市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)中，工作重心也逐步轉(zhuǎn)移到提升優(yōu)化投資環(huán)境上來。地方政府通過加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革，取消不合理的行政審批事項(xiàng)，再造行政流程，簡(jiǎn)化辦事程序，提高審批效率，由招商引資的主角轉(zhuǎn)變?yōu)榕浣?。通過建立起以企業(yè)為主體的招商引資新模式，特事不再特殊，也無需再特辦。

在應(yīng)急管理領(lǐng)域，常態(tài)化應(yīng)急機(jī)制逐步建立，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系也在逐步構(gòu)建完善，政府從隨機(jī)性、就事論事的突發(fā)事件管理轉(zhuǎn)向健全突發(fā)事件管理體系，通過組建專門力量進(jìn)行常態(tài)管理降低突發(fā)事件發(fā)生頻率，實(shí)現(xiàn)非常態(tài)管理和常態(tài)管理無縫連接。

二 “特事特辦”制度的內(nèi)容、方式和特點(diǎn)

特事特辦作為我國(guó)特定發(fā)展階段政府治理中的重要內(nèi)容，在內(nèi)涵上體現(xiàn)為針對(duì)特殊情況進(jìn)行特別處理，在既有體制機(jī)制框架下處理特殊問題時(shí)采取的較為特別的手段和靈活的方式，其在外延上體現(xiàn)為非常規(guī)政府運(yùn)行過程和具體制度安排。

（一）“特事特辦”制度的內(nèi)容

改革開放以來政府治理中的特事特辦大致可分為以下幾類：

1.給予特殊區(qū)域優(yōu)惠政策。政府針對(duì)不同特殊區(qū)域，采取不同的優(yōu)惠政策，在特定區(qū)域內(nèi)試點(diǎn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最為突出的就是深圳特區(qū)的建立，此后諸如開發(fā)區(qū)、新區(qū)、科技園、科技開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、工業(yè)園、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、金融改革試驗(yàn)區(qū)等稱謂層出不窮，其背后對(duì)應(yīng)的都是不同的治理方式，享受著特殊的政策待遇。

2.給予特定企業(yè)優(yōu)惠政策。政府為幫助特定企業(yè)解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的困難和問題，在資金政策、外貿(mào)出口、通關(guān)等方面給予便利，也是特事特辦在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展階段的重要表現(xiàn)。例如，2005年，福建省為拓展對(duì)臺(tái)農(nóng)業(yè)合作，福州海關(guān)除全面推行無假日工作制外，對(duì)鮮活、易腐貨物設(shè)立臨時(shí)進(jìn)出口專用查驗(yàn)窗口，實(shí)行預(yù)約報(bào)關(guān)、提前報(bào)關(guān)、加急驗(yàn)放，以及設(shè)立應(yīng)急通關(guān)熱線等措施，確保涉臺(tái)農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)急貨物特事特辦。[2]

3.給予特殊群體關(guān)照。對(duì)于老弱病殘、下崗職工、五保戶、孤兒等特殊群體，在一般性救助措施制度尚不完善的情形下，政府針對(duì)個(gè)案解決問題采取的舉措，在實(shí)踐中也往往被操作為特事特辦。如1999年，上海為解決群眾住房困難問題，市領(lǐng)導(dǎo)通過多次踏勘特困戶住房和解困小區(qū)，特事特辦、實(shí)事實(shí)辦、雪中送炭，開展全市解困工作。[3]

4.突發(fā)事件急事急辦。政府在安全生產(chǎn)、防汛抗旱、抗震救災(zāi)等方面的應(yīng)急處置，是較為突出的一種特事特辦。在遇到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生類突發(fā)事件時(shí)，政府需要調(diào)集專門資源和力量快速?zèng)Q策反應(yīng)處置。2003年全國(guó)防治“非典”中，多部門在資金撥付和醫(yī)療支持等方面特事特辦，如財(cái)政部就做好防治“非典”資金保障和管理工作要求各級(jí)財(cái)政部門按照特事特辦、急事急辦的原則，積極籌措資金，努力保證防治工作經(jīng)費(fèi)的合理需要。[4]

5.重點(diǎn)重大項(xiàng)目加快進(jìn)程。特事特辦涉及的項(xiàng)目工程一般是政府確定的重點(diǎn)重大項(xiàng)目，比如農(nóng)村公共設(shè)施、棚戶區(qū)、保障性安居工程、災(zāi)后重建工程等建設(shè)項(xiàng)目。1995年，江蘇省徐州市被國(guó)務(wù)院列為實(shí)施國(guó)家安居工程的試點(diǎn)城市后，為解決群眾住房問題，各部門打破常規(guī)，特事特辦、急事急辦，從1995年7月16日開工到次年1月23日竣工，僅用6個(gè)月時(shí)間。[5]

6.政府招商引資減少繁文縟節(jié)。政府為盡快促成項(xiàng)目落地企業(yè)入駐，通過審批直通車減少項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦事流程，加快審批速度，在土地、房產(chǎn)、供水、供電等方面服務(wù)企業(yè)，一企一策，一事一議。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初始階段，特事特辦治理方式在政府招商引資活動(dòng)中的地位和作用十分明顯。

7.人才引進(jìn)給予特殊政策。各地為加大智力引進(jìn)力度，在人才戶口調(diào)動(dòng)、檔案調(diào)取、優(yōu)惠待遇等方面給予特殊政策，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)期政府特事特辦較為突出的方面。如2011年中關(guān)村建設(shè)人才特區(qū)，借鑒改革開放初期建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，給予特殊政策，建立特殊機(jī)制，進(jìn)行特事特辦。[6]

8.推行便民舉措提高政府辦事效率。政府通過簡(jiǎn)化辦事手續(xù)，為居民辦事提供方便。如2015年，吉林省在清理奇葩證明工作中，對(duì)于本省居民在省外辦理權(quán)益事務(wù)或辦理出國(guó)出境等事項(xiàng)，按照“方便群眾、特事特辦”的原則，給予出具相關(guān)證明，或積極協(xié)調(diào)相關(guān)單位解決問題，確保群眾能夠辦成事。[7]

（二）“特事特辦”制度的方式

在特事特辦過程中，政府通過領(lǐng)導(dǎo)批示指示、集體會(huì)議決定、成立專門機(jī)構(gòu)等推行治理的方式較為突出。

一是政府領(lǐng)導(dǎo)通過批示指示影響決策進(jìn)程。改革開放以來，各級(jí)政府官員在一些時(shí)間緊、任務(wù)重或具有特殊意義的大型投資工程建設(shè)項(xiàng)目中采用特事特辦方式治理的頻率較高，如國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在高校筒子樓改造工作中，每到一地考察，都要詳細(xì)了解當(dāng)?shù)赝沧訕歉脑斓倪M(jìn)展情況，并多次強(qiáng)調(diào)對(duì)工程要特事特辦，優(yōu)先優(yōu)惠，既確保質(zhì)量，又重視進(jìn)度。[8]總體上看，自從1982憲法確立行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以來，在治理中自上而下傳遞政治資源、影響政策實(shí)施的制度供給方式相對(duì)較為明顯。

二是集體會(huì)議決定后印發(fā)文件對(duì)具體經(jīng)辦部門提出要求和指導(dǎo)意見。此類特辦針對(duì)的特事一般具有區(qū)域性、行業(yè)性或特定群體代表性。對(duì)于此類特殊事務(wù)，通過常委會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)、相關(guān)部門碰頭會(huì)等形式統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)成員思想認(rèn)識(shí)后，政府專門制定和下發(fā)相關(guān)文件進(jìn)行處理。如2010年，甘肅省為加快舟曲災(zāi)后重建項(xiàng)目建設(shè)，專門發(fā)文明確相關(guān)部門在辦理水土保持方案審查、河道防洪審核、文物保護(hù)、林業(yè)保護(hù)等行業(yè)審查手續(xù)時(shí)，要特事特辦、隨到隨辦，不得拖延，切實(shí)簡(jiǎn)化審批手續(xù)。[9]

三是成立專門的特辦機(jī)構(gòu)研究應(yīng)對(duì)特事。為了高效協(xié)調(diào)、低成本完成任務(wù)，政府往往突破常規(guī)組織限制，成立專門的特辦機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理特事。這類特辦機(jī)構(gòu)，組織形式上體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或聯(lián)席會(huì)議辦公室等，有的具有常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，借調(diào)相關(guān)部門人員組成工作班子，刻制印章、正式行文，有的由牽頭部門定期或不定期召集會(huì)議，討論和協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題，并以會(huì)議紀(jì)要等形式記錄議定事項(xiàng)，對(duì)難以協(xié)調(diào)一致的問題，由牽頭部門報(bào)上級(jí)決定。特辦機(jī)構(gòu)任務(wù)完成后一般會(huì)解散，如果涉及向常規(guī)治理的轉(zhuǎn)化，則會(huì)設(shè)立新的管理機(jī)構(gòu)，或由現(xiàn)有的職能部門承擔(dān)相關(guān)職責(zé)。

（三）“特事特辦”制度的特點(diǎn)

相比較常規(guī)政府治理，特事特辦有以下突出特點(diǎn)：

一是正式制度模糊，經(jīng)驗(yàn)式治理色彩濃厚。正是由于特定領(lǐng)域治理制度的不完善，現(xiàn)有制度滯后于治理需求，才有了特事特辦生存的土壤。正式制度的漏缺和模糊，導(dǎo)致傳統(tǒng)關(guān)系思維構(gòu)成了行為主體活動(dòng)的基礎(chǔ)，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在治理中占據(jù)著相對(duì)重要的地位，由此賦予了特事特辦比較明顯的經(jīng)驗(yàn)式治理色彩和實(shí)用主義傾向。

二是治理手段靈活，治理過程扁平簡(jiǎn)約。政府在特事特辦時(shí)，往往背離、偏離或變通法律法規(guī)等正式規(guī)則。在政府為主導(dǎo)的決策體制下，特事問題可直接或快速列入政策議程，政府結(jié)合實(shí)際情況靈活執(zhí)行，縮短治理鏈條，加速治理進(jìn)程。政府文件偏好原則性的文字表述，容易為政策實(shí)施者留下較大空間和自主權(quán)，更使得政府傾向于在政策框架下靈活處理應(yīng)對(duì)特殊事務(wù)。同時(shí)，特事特辦治理中的上級(jí)政府偏好也較為突出，越是上級(jí)政府重視、可預(yù)期顯示政績(jī)的治理事務(wù)，政府越是會(huì)采取特事特辦的方式推進(jìn)工作，以爭(zhēng)取上級(jí)政府的肯定。

三是治理對(duì)象個(gè)案化，公眾參與總體缺乏。從治理對(duì)象看，特事特辦主要涉及兩類事務(wù)，一類是影響面較大、涉及群體較多、具有特殊時(shí)效性的事務(wù)，一類是涉及部分群體的個(gè)性化事務(wù)。對(duì)于覆蓋面寬的事務(wù)而言，由于涉及事務(wù)的時(shí)效性較強(qiáng)，公眾參與機(jī)制無法快速啟動(dòng)，導(dǎo)致公眾參與治理的程度總體較低，而覆蓋面窄的部分群體特殊事務(wù)，則由于其關(guān)涉的公共性相對(duì)弱化，公眾的整體參與度也會(huì)相對(duì)較低。

三 “特事特辦”制度的合理性與局限性

在特定歷史階段，特事特辦作為政府治理的一種方式，有一定的合理性，同時(shí)也存在局限性。

（一）“特事特辦”制度的合理性

從改革開放以來主要新聞媒體報(bào)道看，對(duì)特事特辦一詞的正面價(jià)值判斷，大都反映政府治理的靈活性，而不是隨意性，突出體現(xiàn)政府在一些難以解決的事務(wù)上回應(yīng)企業(yè)和群眾訴求，采取特殊政策辦理。特事特辦事實(shí)上推動(dòng)了我國(guó)政府治理的完善，具有一定的合理性。

首先，特事特辦的價(jià)值體現(xiàn)在其對(duì)效率的追求。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生著日新月異的變化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革更是對(duì)政府效率提出了新的更高要求。黨的十四大提出，行政體制改革的基本目標(biāo)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率；數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革也不斷提出建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政體制改革目標(biāo)。對(duì)效率的高度強(qiáng)調(diào)，深刻影響了我國(guó)政府的執(zhí)政方式。效率不僅是新時(shí)期政府行政的核心目標(biāo)之一，也是特事特辦的重要目標(biāo)，我國(guó)政府治理中大量的特事特辦都是出于對(duì)行政效率的追求。由于特事特辦治理方式相對(duì)靈活，行政運(yùn)行成本較低，其對(duì)效率的保證，也使得政府在治理工具選擇中更多地采取這一治理方式。尤其在處理突發(fā)事件的特殊時(shí)期，政府通過特事特辦采取特殊規(guī)則和特殊秩序緊急應(yīng)對(duì)控制事態(tài)，動(dòng)員相關(guān)力量盡快調(diào)集社會(huì)資源，能有效避免政策應(yīng)對(duì)落入僵化境地，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

其次，特事特辦與大國(guó)治理國(guó)情相適應(yīng)。我國(guó)作為單一制國(guó)家，政治制度和政府運(yùn)行機(jī)制具有特殊性，因治理疆域龐大，地域差異性明顯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，政府在治理中需要考慮不同民族、不同行政區(qū)域等條件和特殊情況，對(duì)沿海、邊境、貧困、民族地區(qū)等區(qū)別對(duì)待、突出個(gè)性，做到因地制宜。正因?yàn)槲覈?guó)不同區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的差異很大，中央政府想迅速建立一整套統(tǒng)一的制度體系并不現(xiàn)實(shí)，而特事特辦對(duì)有限資源的針對(duì)性配置，可在特定時(shí)期客觀上平衡區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的相對(duì)均衡。

再次，特事特辦符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征。改革開放以來，在國(guó)內(nèi)資源稀缺和面臨國(guó)際環(huán)境壓力的情況下，在對(duì)外交流經(jīng)驗(yàn)缺乏、市場(chǎng)發(fā)育程度較低、市場(chǎng)微觀主體不成熟、國(guó)內(nèi)法律體系不健全的背景下，政府不得不選擇關(guān)鍵領(lǐng)域投放有限資源，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。這一具有實(shí)用主義特性的政府治理方式，通過局部變更制度安排降低交易成本，能有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜和不確定環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高經(jīng)濟(jì)效益和辦事效率。針對(duì)特定地區(qū)的特殊政策，也能激發(fā)地方發(fā)展的主動(dòng)性，確保地方在與中央目標(biāo)保持一致的基礎(chǔ)上，通過個(gè)性化政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)。

最后，特事特辦推動(dòng)了現(xiàn)行制度的事實(shí)完善。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初始階段，制度建設(shè)還不完善，政府通過特事特辦突破既有制度束縛，一方面能為部分特殊地域、行業(yè)以及部分公眾合乎情理的特殊訴求提供靈活的疏解渠道，同時(shí)也促進(jìn)政府不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、摸索規(guī)律，是彌補(bǔ)制度出臺(tái)滯后弊端的有效手段。通過試錯(cuò)和糾錯(cuò)機(jī)制，局部試點(diǎn)示范帶動(dòng)整體發(fā)展，在特定領(lǐng)域內(nèi)再造體制框架流程，逐步暴露相關(guān)制度安排的缺陷和不合理之處，可以更快地彌補(bǔ)制度缺口，完善制度安排，從更大范圍推進(jìn)相關(guān)制度的順利更替。

（二）“特事特辦”制度的局限性

隨著我國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)主體更為多元，治理問題也呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、復(fù)雜性和再生性，公眾的規(guī)則意識(shí)日漸增強(qiáng)，制度權(quán)威被普遍認(rèn)可，特事特辦的局限性越發(fā)明顯，社會(huì)對(duì)特事特辦的質(zhì)疑聲也越來越多。

首先，規(guī)則意識(shí)薄弱，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。治理靈活的另一面就是治理的隨意，如果政府動(dòng)輒以“特事特辦”為名行超越程序辦事之實(shí)，就會(huì)造成權(quán)力濫用現(xiàn)象，會(huì)對(duì)法律的秩序價(jià)值造成影響，難以保證決策程序公平有效，導(dǎo)致決策權(quán)威性不足。濫用職權(quán)的特事特辦是一種腐敗，如2014年國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局暗查33個(gè)開發(fā)區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方政府招商引資時(shí)“特事特辦”踩踏安全底線、作出無理承諾，為日后事故埋下了伏筆。[10]缺乏權(quán)力制約、不受約束、不規(guī)范運(yùn)行的特事特辦帶來的問題并不在少數(shù)，如盲目追求政績(jī)、謀取私利等。

其次，運(yùn)動(dòng)式管理方式存在缺陷。從管理效果看，在面對(duì)多重網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)性問題時(shí)，僅靠政府的一元反應(yīng)進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式管理，往往試錯(cuò)成本較高。且一事一辦的治理方式，往往會(huì)中斷原來正常執(zhí)行的制度，治理的隨意性和機(jī)會(huì)性比較突出，只能是糾正市場(chǎng)失靈和社會(huì)失衡的權(quán)宜之計(jì)，雖然能一時(shí)解決問題，卻無法從根本上解決矛盾，從而造成執(zhí)政資源的浪費(fèi)。

再次，對(duì)公平價(jià)值的體現(xiàn)尚有所欠缺。公平與效率價(jià)值目標(biāo)之間存在張力，往往會(huì)發(fā)生沖突，行政主體必須根據(jù)情勢(shì)的輕重緩急做出權(quán)衡。在定奪公平與效率的價(jià)值選擇時(shí)，特事特辦更多地追求效率價(jià)值，結(jié)果也往往會(huì)侵害部分群體的合法權(quán)益。尤其當(dāng)公共權(quán)力為一己私利或滿足特定利益集團(tuán)的訴求時(shí)，則更是對(duì)公平的損害。特事特辦是一把雙刃劍，如果處理不好公平與效率的關(guān)系，不僅無益于政府有效性的長(zhǎng)久持續(xù)實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)侵蝕政權(quán)的合法性。

（三）對(duì)“特事特辦”制度的約束及其完善

特事特辦本身沒有政治價(jià)值和道德導(dǎo)向，其體現(xiàn)出來的價(jià)值傾向與制度安排息息相關(guān)。在何種情勢(shì)下選擇以及如何使用特事特辦治理工具，對(duì)于政府有效性的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。從維護(hù)社會(huì)公平正義的角度出發(fā)，特事特辦需要在法律框架下運(yùn)行，以法治化實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化。改革開放以來，中國(guó)政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，恢復(fù)和加強(qiáng)法制建設(shè)，法律體系進(jìn)一步完備，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，一系列規(guī)范和監(jiān)督政府行為的法律制度相繼建立，各級(jí)政府權(quán)力、市場(chǎng)主體行為等都通過法律體系得到規(guī)范?，F(xiàn)代政府的法律精神意味著行使強(qiáng)制性權(quán)力過程中對(duì)明確規(guī)則的尊崇，只有將政府權(quán)力約束在制度的牢籠中，通過制度規(guī)范自由裁量權(quán)，讓突破現(xiàn)有體制機(jī)制的特事特辦變得更為公開、規(guī)范和透明，才能真正實(shí)現(xiàn)政府原則性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一，有效斬?cái)嗵厥绿剞k與特權(quán)腐敗之間的聯(lián)接，使特事特辦既有利于解決急事難事，又有效維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和公正性。

同時(shí)，特事特辦并不是一種常態(tài)機(jī)制，也不會(huì)成為常態(tài)治理模式。特事特辦向常規(guī)政府治理轉(zhuǎn)化后，特事不再特辦，政府從關(guān)注個(gè)案促進(jìn)平等，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注整體平等政策，政府過程的透明度、可預(yù)測(cè)性和統(tǒng)一性進(jìn)一步增強(qiáng)，特殊需求與剛性制度也進(jìn)一步統(tǒng)一。如2012年，國(guó)務(wù)院同意廣東省“十二五”時(shí)期在深化行政審批制度改革方面先行先試，暫停實(shí)施由法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院及部門文件規(guī)定的部分行政審批，這一先行先試舉措已不再是特事特辦意義上的治理，而是常規(guī)政府治理的一部分。通過制度化設(shè)計(jì)試點(diǎn)方案，一方面滿足市場(chǎng)發(fā)育程度較高省份的需求，另一方面也能為全國(guó)層面推進(jìn)行政審批制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。特事特辦推動(dòng)了現(xiàn)行制度的事實(shí)完善，治理經(jīng)驗(yàn)的積累也促進(jìn)了特事特辦向常規(guī)治理的發(fā)展和變遷。

四 結(jié) 語

改革開放40年來我國(guó)政府轉(zhuǎn)型的政治實(shí)踐和歷史邏輯證明，今后我國(guó)政府治理的發(fā)展方向是推行“良政”和“善治”，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！疤厥绿剞k”今后如何存在，以什么樣的形式存在，都值得繼續(xù)深入探討。能否平衡公平與效率的價(jià)值目標(biāo)，并及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對(duì)特殊情況的常規(guī)政府治理，是特事特辦合理與否的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是政府繼續(xù)維持這一治理手段的重要依據(jù)。隨著政府治理體系的不斷建立和完善，特事特辦一方面將繼續(xù)發(fā)揮其作為階段性治理工具的作用，同時(shí)也要通過向常規(guī)政府治理的轉(zhuǎn)化，完善現(xiàn)行制度體系，成為政府治理體系的重要一環(huán)。

注釋：

[1]王碩：《特事特辦：胡耀邦與經(jīng)濟(jì)特區(qū)》，《炎黃春秋》2008年第4期。

[2]蔡小偉、趙鵬:《福建拓展對(duì)臺(tái)農(nóng)業(yè)合作空間》，《人民日?qǐng)?bào)》2005年3月26日，第4版。

[3]鄔鳴飛、姜微：《情系黎民百姓——上海12萬住房困難戶解困記》，《人民日?qǐng)?bào)》1999年2月14日，第1版。

[4]《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好防治非典型肺炎資金保障和管理工作的緊急通知》，《中華人民共和國(guó)財(cái)政部文告》2003年第11期。

[5]杜發(fā)雷：《徐州首期安居工程竣工》，《人民日?qǐng)?bào)》1996年2月12日，第2版。

[6]王明浩、余榮華：《中關(guān)村探路“人才特區(qū)”（展望“十二五”）》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年3月22日，第2版。

[7]祝大偉：《化解“證明難題”，吉林這樣做（關(guān)注改革“最后一公里”）》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年11月24日，第4版。

[8]尹鴻祝、溫紅彥：《別了！高校筒子樓——中央部委所屬高校筒子樓改造工程紀(jì)實(shí)》，《人民日?qǐng)?bào)》2000年3月22日，第1版。

[9]《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于合理簡(jiǎn)化審批手續(xù)加快舟曲災(zāi)后重建項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的意見》，2011月3月21日，http://gov.gscn.com.cn/system/2011/03/21/000313539.shtml，2018年3月21日。

[10]劉志強(qiáng)：《開發(fā)區(qū)咋成事故高發(fā)區(qū)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月3日，第19版。