陳科霖 谷志軍

重大決策責任倒查機制：基于特殊預防理念的研究

陳科霖 谷志軍

重大決策作為公共政策中涵蓋面廣、影響深遠、涉及利益主體及利益關系紛繁復雜的環(huán)節(jié)，對公共政策的質量起到了關鍵性的作用。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，是落實黨的十九大“深化監(jiān)督執(zhí)紀問責”重要精神的關鍵環(huán)節(jié)。對重大決策責任倒查機制的設計，應當在保障決策效率與公平、依法合規(guī)、懲戒與防范并重的思路基礎上穩(wěn)步推行，在公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查與集體討論等五個方面建構重大決策責任倒查的基本框架，從主體、內容與方式三個維度協(xié)同推進建構重大決策責任的倒查機制。

決策問責；重大決策責任；倒查機制；特殊預防理念

重大決策作為公共政策中涵蓋面廣、影響深遠、涉及利益主體及利益關系紛繁復雜的環(huán)節(jié)，對公共政策的質量起到了關鍵性的作用。黨的十八屆四中全會提出要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，黨的十九大進一步強調要“強化監(jiān)督執(zhí)紀問責”。如何推進重大決策責任倒查機制建設，成為了落實重大決策終身責任追究制度的關鍵環(huán)節(jié)。近年來，學界就重大決策終身責任追究制度進行了一些研究，但對責任倒查機制關注較少。本文擬在梳理重大決策責任倒查機制的制度基礎及內在邏輯的基礎上，引入刑法學理論中的“特殊預防”理念，對重大決策責任的倒查機制開展過程分析，并提供對相關制度設計的思考。

一 重大決策責任倒查機制的配套制度基礎

推進重大決策責任倒查機制的建設，需要有一系列制度基礎作為配套從而保障其實施。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央在治國理政實踐過程中形成了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為重大決策責任倒查機制的建立與實施提供了一系列的思想、行動與法制基礎。

一是基于全面從嚴治黨的廉政新規(guī)，為重大決策責任倒查奠定了政治思想基礎。近年來，全面從嚴治黨已經成為了黨中央新時期的重要戰(zhàn)略部署。據(jù)不完全統(tǒng)計，迄今為止，黨的十八大以來共制定近60項廉政新規(guī)定?！吨袊伯a黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》等四部黨內法規(guī)，從制度層面扎牢了黨員干部決策權的籠子，與之相配套的若干政治生活準則及實施辦法，則在不同的側面對決策權的制約加以補強。上述黨內法規(guī)的制定與實施，進一步牢固地樹立了“實施決策必有責，決策權責必相等，決策責任必追究”的決策責任新理念，從而為重大決策責任的倒查提供了政治思想依據(jù)。

二是基于流程再造的權責清單建設，為重大決策責任倒查提供了行動參照指南。權力清單是在黨的十八屆四中全會后全面推廣實施的一項重要制度，它旨在推進權力運行的規(guī)范化、制度化與法治化。而根據(jù)現(xiàn)代政治的一項基本準則——“有權必有責，權責必相等”，權力清單制度建構的本身意味著責任清單必然與權力清單相伴而生。責任清單旨在“形成權責明確、權責一致、分工合理、運轉高效的部門職責體系”，［1］因而權力清單與責任清單的有效結合實質上形成了對決策權及決策責任認定與追究的制度化清單目錄，進而在重大決策責任的倒查過程中，權責清單將為倒查工作提供行動上的便利，使倒查工作的科學性、效率性與公正性得以實現(xiàn)。

三是基于法治民主的行政決策程序，為重大決策責任倒查筑牢了法治程序保障。早在2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）中就將“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論”列入“規(guī)范行政決策程序”一款，并使之成為重大決策的必經程序。而黨的十八屆四中全會《公報》中則進一步將這一表述升級為“重大行政決策法定程序”，使得這一程序的地位得以強化，并使之擁有了國家強制力作為保障。國發(fā)〔2010〕33號文中所規(guī)定的行政決策程序“五部曲”充分體現(xiàn)了法治決策、民主決策與科學決策的結合。2017年，《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》的出臺標志著重大行政決策程序法治化邁出了實質性的一步，重大決策責任的倒查即將擁有法律性依據(jù)與國家強制力作為保障，從而在此基礎上便能夠賦予重大決策責任倒查的形式合法性，使倒查工作有法可依，有徑可循，成為真正可落實的運作機制。

二 特殊預防理念與決策責任倒查機制

犯罪預防是近現(xiàn)代刑法學理論的一個重要概念，其著眼于犯罪原因的消除和犯罪的避免，使犯罪無從發(fā)生。［2］犯罪預防是刑罰目的論的直接產物，在法律思想史上，關于刑罰的目的，有著“報應刑”和“目的刑”兩大流派：前者側重于通過刑罰在給予犯罪人以懲罰過程中所帶來的痛苦從而實現(xiàn)正義，而后者則側重于通過對犯罪人的懲罰從而預防犯罪的發(fā)生。事實上，在刑罰的實施過程中，報應與目的呈現(xiàn)出“一體兩面”的狀態(tài)二者皆不可偏廢，而應在實踐中保持相對的平衡

將報應刑主義與目的刑主義對應于犯罪預防的制度設計，可以將犯罪預防分解為一般預防與特殊預防兩個方面，功利主義法學家邊沁及貝卡利亞均持此觀點。通常認為，一般預防是指通過制定和對犯罪人適用刑罰，震懾、儆戒以預防其他人走上犯罪道路；特殊預防是指通過適用刑罰對犯罪的人進行懲罰改造，預防他們重新犯罪。［3］重大決策責任的終身追究與責任倒查，正是犯罪預防思想在公共決策領域的重要體現(xiàn)。對應于犯罪預防理念一般預防理念強調決策責任追究的目的是監(jiān)督決策者自我約束并用好決策權，減少甚至避免重大決策失誤的發(fā)生；而特殊預防理念強調決策責任追究是對失責的報應，旨在透過對決策責任主體的懲罰以減少其再犯?；谶@樣的邏輯前提，重大決策責任的終身追究制度與倒查機制設計就必然存在著職能上的分工：重大決策責任終身追究制度側重于貫徹一般預防的理念，即通過制度的設計降低重大決策責任產生的可能性，進而從源頭上遏制并杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生；而重大決策責任倒查機制則是側重于貫徹特殊預防的理念，即在反腐敗與問責的壓倒性態(tài)勢下破解“問責困局”，通過周密的流程機制進而打擊既往發(fā)生的失責現(xiàn)象，從而使問責“黑箱中的“黑數(shù)”部分得以有效追究，從而真正將問責落到實處的行動。

長期以來，重大決策責任的追究存在著“三難”困境。一是追責啟動難，其根源在于重大決策程序的不透明與不規(guī)范以及相關制約監(jiān)督體制機制的缺失，從而使重大決策責任的追究啟動缺少條文依據(jù)、邏輯依據(jù)與證據(jù)依據(jù)。倒查機制作為對重大決策過程的“復盤”，通過逆向還原重大決策的全過程，使得重大決策的過程得以完整保留記錄下來，進而為啟動追責提供了直接的證據(jù)依托，從而破解了追責啟動的難題。二是責任認定難，其根源在于重大決策過程的非規(guī)范化。民主集中制作為黨和政府工作的一項基本原則，其制度設計的初衷是將效率與民主有機結合起來，從而在高效決策與民主決策之間求得“最大公約數(shù)”，并盡可能地提高決策的綜合質量。但在實踐環(huán)節(jié)中，特別是在重大決策的過程中，一把手“一言堂”的現(xiàn)象難于避免，而在重大突發(fā)性事件的決策中，往往不能依照常規(guī)決策的程序加以開展，因而在重大決策事后的責任認定工作中，如何科學精準地確定決策責任，便成為了一項難題，倒查機制的引入使得參與決策的各方主體能夠樹立良好的責任意識，有效地制約了“民主的不負責任”與“一把手專制化”兩大不良傾向，從而破解了責任認定的難題。三是證據(jù)固定難，其根源在于重大決策程序的不完善。倒查機制在形式上的一大突破，即建立完備的重大決策臺賬機制。以往的重大決策會議中，會議紀要的撰寫存在著形式多樣、繁簡不一的弊端，特別是對于關鍵的決策主體所扮演的角色，往往在事后追查過程中語焉不詳。倒查機制旨在規(guī)范決策工作的程序，通過建立標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)完備的重大決策臺賬，使得各決策主體在決策過程中的全方位表現(xiàn)完整記入臺賬檔案，對支持、反對、保留意見甚至未表態(tài)等關鍵決策信息完整記錄，并由當事人簽字確認，豐富了后續(xù)追責倒查工作的證據(jù)鏈，使得重大決策責任的追究“有章可循”。

三 重大決策責任倒查的過程分析

早在2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）中就將“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論”列入“規(guī)范行政決策程序”一款，并使之成為重大決策的必經程序。而黨的十八屆四中全會公報中則進一步將這一表述升級為“重大行政決策法定程序”，使得這一程序的地位得以強化，并使之擁有了國家強制力作為保障。推進重大決策責任倒查的機制建設，需要從這一法定程序入手，進而在程序解構的基礎上健全倒查機制的建構過程：

第一，公眾參與與重大決策責任倒查。公眾參與進入重大行政決策源于1999年《價格法》中的規(guī)定，但實踐中公眾參與未能在重大決策過程中發(fā)揮應有的作用。但現(xiàn)實中存在的困境并不意味著公眾被完全排除在重大決策的參與主體之外，有學者將我國公共決策主體分為兩個內外互動的圈層：其中決策核心圈包含了黨委、人大和政府，即公權力機關，而利益集團、社會組織和公眾則共同構成了決策參與圈。［4］就決策過程而言，公眾在聽證與監(jiān)督兩個環(huán)節(jié)上發(fā)揮其主要作用：聽證體現(xiàn)了公眾對重大行政決策的知情權、申辯權及決定權，是社會主義民主的重要組成部分；監(jiān)督則體現(xiàn)在聽證后及重大決策實施的全過程之中，公眾有權對重大決策失職失責現(xiàn)象采取各種合法的方式加以監(jiān)督。但與此同時，公眾自身由于群體規(guī)模龐大的固有屬性，加之公眾自身同時作為重大決策的受眾群體，因而就這個意義而言，對公眾參與的倒查，應當著力在科學合法確定聽證代表的基礎上，對聽證代表的責任結合決策臺賬加以倒查，而對公眾監(jiān)督不力的情形，在實踐中難以實現(xiàn)具體的制度設計，從而代之以公眾自身承擔監(jiān)督不力所帶來的后果作為代價，促成公眾監(jiān)督機制缺位所引發(fā)的責任承擔。

第二，專家論證與重大決策責任倒查。專家論證在推進重大決策科學化的過程中起到了重要的智力支撐作用。由于公權力機關在專業(yè)問題上的局限性，有時專家的學術權威在引導集體決策的過程中起到了近乎決定性的作用。但是對于專家論證的責任倒查，存在著共生的兩個難點：首先，專家自身的學術積淀、人格修養(yǎng)甚至對特定問題的成見在相當大程度上左右了專家對決策結論的判斷和選擇，而這些影響決策結果的關鍵要素在現(xiàn)實中缺乏有力的制約，從而使非專業(yè)人士在抉擇專家意見的過程中，存在著相當程度的困難。專家在決策過程中的結構性矛盾——決策論證的輔助性角色與影響決策的權威性角色的不對稱結構，使得專家在毋需承擔過多責任的前提下?lián)碛辛顺^其角色應有的重要影響力，因而在這個意義上，專家應當承擔怎樣的責任，是值得在制度設計中加以考量的。其次，專家作為在某一領域具有特殊知識的群體，就學術意義而言，往往在某一具體領域的意見中難于達成共識，那么對于意見相左的專家群體而言，當采納某一種觀點而決策失誤的情形，持此種觀點的專家將負何者責任，這也是倒查過程中需要解決的難題之一。結合前文的基本思路，對第一個難題的處理，應在明確專家輔助性角色的基礎上，系統(tǒng)開展決策前的專家考察工作、決策中的觀點篩選工作，并結合決策臺賬科學合理界定專家在輔助決策過程中所起到的作用，依據(jù)其作用進行責任追究；對第二個難題的處理，在決策后的倒查工作中，應開展獨立的學術倒查工作，由同領域專家經過雙盲評審的方式予以界定參與決策相關專家的責任類型，科學區(qū)分正常的學術爭鳴、過失的學術錯誤，乃至于惡意的學術不端行為等不同的責任形式，從而在最大限度上將保障專家的積極性與促進決策的科學化結合起來。

第三，風險評估與重大決策責任倒查。當代社會正在進入一個“風險社會”，風險在日常生活及重大決策中都無處不在。重大決策作為決策領域中最為關鍵的一種，其風險的高低直接關乎決策效果的成敗。決策風險存在著幾種不同的類型：首先是內生性風險(hazard)，內生性風險是一種靜態(tài)的概念，它強調了在某種情境下發(fā)生危害的可能性。對應于決策，內生性風險表征了一種“決策不作為”的狀態(tài)，當某個時點不作出應對性的決策時，這意味著整個體系將存在著一種“內生性”的風險，使得體系存在著一定的可能性遭受危害的后果。其次是概率性風險(risk)，概率性風險是一種動態(tài)的概念，與內生性風險不同，概率性風險強調在做出某種決策的過程中，依據(jù)概率論的基本原理，將有一定的可能性發(fā)生不利的后果。對應于決策，概率性風險首先表征了一種“常規(guī)決策”的狀態(tài)，在常規(guī)決策中，風險是無處不在的，當決策者能夠充分地意識到決策所應承擔的風險時，決策的負面效用才有可能降到最低。再次是冒險性風險(venture)，冒險性風險亦是一種動態(tài)的概念，但與概率性風險的差別在于，冒險性風險有著明確的投機屬性，投機的成因既可能是決策者出于某種不正當?shù)哪康亩鵀橹?，也可能是在某種緊急事態(tài)下不得已而為之。對于前者而言，其主觀故意性是明顯的；而對于后者而言，其主觀故意性不強，因而兩者之間有著較大的差別。由此，通過科學地界定風險的類型，進而正確地判別風險責任的后果承擔，亦是重大決策責任倒查的應有之義。

第四，合法性審查與重大決策責任倒查。合法性審查原則最初源于《行政訴訟法》的規(guī)定隨著這一原則的不斷深化，重大決策領域開始逐步接受將這一理念置于基本原則之中。法律作為一項剛性的、由國家強制力保障實施的制度，對遏制決策權的濫用有著重要的防范作用。筑牢防堵違法決策的“防火墻”，是落實全面依法治國總目標的重要保障。人民代表大會及監(jiān)察委員會作為法定監(jiān)督主體，享有依法依紀開展合法性審查的固有職權。為此，一方面應推動人大及監(jiān)察委參與重大決策的進程，使得二者的監(jiān)督由事后逐步前移到事中乃至事前，從而完整地了解決策全過程的信息，利于開展倒查監(jiān)督；另一方面，對于已經做出的重大決策，應當有計劃分步驟地開展合法性審查的普查工作，對于違反相關法律法規(guī)的重大決策，應堅決廢止其不合法的部分，并在基于對重大決策后續(xù)的評估基礎上合理界定相關違法者的法律責任。

第五，集體討論與重大決策責任倒查。集體決策是黨和國家開展決策工作的基本原則，是落實民主集中制的重要手段。集體討論有助于防止決策“一言堂”的傾向，從而保障了多數(shù)人民主的實現(xiàn)，從而降低了決策失誤的概率。集體討論有著其規(guī)范化的程序，有學者指出，集體討論的制度依據(jù)其程序可以分為“確定議題、召開會議“充分討論、實行表決”，“執(zhí)行方案、明確分工”，“檢查監(jiān)督、厲行賞罰”的四階段。［5］這四個前后銜接的決策階段亦成為了決策責任倒查重要的線索和依據(jù)。與此同時，我們應當注意到，集體討論的制度設計必然隱含著這樣的內在推論，即個人決策對應于個人責任，集體討論則對應于集體責任。但是集體領導在實踐中卻容易走向“集體領導，無人負責”的尷尬境地。倒查制度的目的之一就是要解決這樣的制度難題，基于對責任的三分法——主體責任、監(jiān)督責任和領導責任，領導班子集體應當擔負起決策的主體責任，領導班子中的監(jiān)督執(zhí)紀成員則應擔負起監(jiān)督責任，而作為領導班子核心的“一把手”，則應當承擔起決策的領導責任。通過比對決策臺賬，將有助于科學地厘清決策各主體的責任屬性，從而有力地落實重大決策的追責工作。

四 重大決策責任倒查的機制構建

決策問責的核心是為了解決決策的科學化、民主化與法治化問題，并通過問責長效機制的實施推進決策質量的提升。重大決策責任倒查機制的建立，其最直接的問題指向即為“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍干部”決策問題。無論是違反集體決策規(guī)則的“拍腦袋決策”，抑或是缺乏制度規(guī)束的“拍胸脯保證”，還是最終逃避決策問責的“拍屁股走人”現(xiàn)象，都是當前重大決策責任追責啟動難、責任認定難、證據(jù)固定難這一“三難”困境的現(xiàn)實體現(xiàn)。結合重大決策過程的制度基礎、預防理念及五階段過程，對重大決策責任倒查機制的設計應當在保障決策效率與公平、依法合規(guī)、懲戒與防范并重的思路基礎上穩(wěn)步推行。進而從主體、內容與方式三個維度推進以解決“三難”困境。為此，重大決策責任倒查機制的構建可沿下述思路加以構建與實施：

首先，在重大決策責任倒查的主體層面，要打破原有依據(jù)“權責匹配”原則確定責任主體的思路，根據(jù)責任主體在決策過程中的實際作用分解并落實決策責任?！坝袡啾赜胸煟瑱嘭煴叵嗟取笔情L期以來認識決策并開展決策問責的依據(jù)。但是決策者行使決策權是一個動態(tài)變化的過程，決策者所承擔的責任應當在綜合考察決策全過程后依據(jù)其在具體決策過程中扮演的角色加以科學確定，而非簡單地依據(jù)其決策權的大小加以確定。因而，重大決策責任倒查是建立在對決策主體及其所扮演的決策角色科學認定的基礎上展開的，從這個意義上說，決策臺賬便顯得尤為重要。因而，通過建立健全決策臺賬制度，使得重大決策雁過留痕、風過留聲，依據(jù)決策臺賬所保留下的“痕音”倒查重大決策的主體，可以有效地推動重大決策責任主體認定的精準化。

其次，在重大決策責任倒查的內容層面，可以借鑒績效評估的理念和方法，開展決策責任的評估，通過有效的決策責任評估明確決策責任的具體內容。開展決策評估應當由人大、監(jiān)察委等監(jiān)督機關作為評估主體，借鑒平衡記分卡、360度評估法等多種績效評估工具及文本分析、情境分析等評估策略開展科學評估，從而將重大決策責任落實到重大決策的每個部分及每個環(huán)節(jié)，從靜態(tài)和動態(tài)相結合的維度厘清各主體自身所應承擔的復合責任。與此同時，在重大決策責任的倒查過程中，應當注意將決策的容錯糾錯機制貫穿其間，既要讓決策者吃下“定心丸”，保護其干事創(chuàng)業(yè)的積極性，同時又使真正的“故意者”和“投機者”受到追究，這將一方面有利于保持決策者改革創(chuàng)新的積極性，另一方面不致使決策問責流于形式，從而真正實現(xiàn)決策責任倒查的“題中之義”。

再次，在重大決策責任倒查的方式層面，追責方式因決策責任類型的時效性不同而異，對不同責任類型的追責方式應該分類考量，并設計相應的倒查機制。一般來說，決策責任可以分為政治責任、道德責任、行政責任和法律責任四種類型。政治責任的倒查應當結合黨內問責的制度設計加以展開，其倒查的重點側重于思想與組織領域；道德責任的倒查一般與政治責任的倒查同步進行，但其重點應考察決策者在決策過程中的政治道德表現(xiàn)；行政責任的倒查應當結合責任主體行使行政權的全過程加以展開，重點查找決策主體在行使行政權的過程中是否存在越位、錯位及缺位的問題；法律責任的倒查則應嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定加以展開，特別是對于歷時相對久遠的行政決策的倒查，應當符合相關法律對于時效的規(guī)定，對于超出時效的法律責任，原則上應不予追究，而應以重點追究其政治責任與道德責任為宜。

注釋：

[1]崔浩、桑建泉：《責任清單制度的建構理念與責任關系》，《行政管理改革》2015年第6期。

[2]許章潤：《犯罪學》（第三版），北京：法律出版社，2007年，第301頁。

[3]高銘暄，馬克昌：《刑法學》（第八版），北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2017年，第245-249頁。

[4]谷志軍、陳科霖：《當代中國決策問責的內在邏輯及優(yōu)化策略》，《政治學研究》2017年第3期。

[5]趙娜、方衛(wèi)華：《重大行政決策的集體討論決定制度研究》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2014年第1期。

D63

A

1006-0138(2018)01-0090-05

國家社會科學基金項目“重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制研究”（15CZZ028）；深圳市哲學社會科學“十三五”規(guī)劃項目“深圳建立重大行政決策責任機制研究”（135B020）

陳科霖，深圳大學城市治理研究院、當代中國政治研究所助理教授，深圳市，518060；谷志軍，深圳大學當代中國政治研究所研究員，管理學博士，深圳市，518060。

責任編輯 余 茜