馬艷利,楊建科,袁景衡

(1.陜西理工大學 馬克思主義學院 ，陜西 漢中 723000；2.西安交通大學 人文學院，陜西 西安 710049)

土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵隨著時代的發(fā)展愈加豐富，從單一的農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)到農(nóng)用向非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。其中最為關(guān)鍵的發(fā)展是從所有權(quán)流轉(zhuǎn)到現(xiàn)在包括所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)在內(nèi)的各種權(quán)力流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的過程是指擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶將土地相關(guān)權(quán)利以出租、轉(zhuǎn)讓、承包等方式讓渡給其他用戶或經(jīng)濟組織。盡管表現(xiàn)為農(nóng)戶和農(nóng)戶或者農(nóng)戶和經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，但從古至今，土地資源的重要性都決定了政府不可能在土地流轉(zhuǎn)中置身事外，政府在其中都扮演著重要角色，顯示著政府治理的水平。通過分析中國幾個典型時期土地制度及政府行為的變遷，可以為當前政府改善治理方式提供一定借鑒。

一、中國古代土地流轉(zhuǎn)過程中政府干預方式

(一)先秦時期土地流轉(zhuǎn)的政府干預

從游牧文明向農(nóng)耕文明轉(zhuǎn)化的過程中，土地作為主要生產(chǎn)資料日益顯示出其在社會生活中的優(yōu)勢地位。先秦時期的土地制度主要是公有制，“井田”是加強土地公有的有效措施。到西周時已發(fā)展成熟。此時政府禁止土地私下買賣，政府以所有者的角色對土地擁有絕對的處置權(quán)。但由于宗法制度的影響，嫡長子繼承制使得古代土地使用權(quán)有長期穩(wěn)定性，依次逐漸顯露出“私有”跡象。因此在所授田的農(nóng)戶間，相互換田、買賣的現(xiàn)象已經(jīng)存在，雖然僅限于私下行為，但在一定程度上促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

政府干預思想發(fā)啟于商鞅變法。他的主要思想是“農(nóng)戰(zhàn)論”。其實質(zhì)是為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，允許土地自由買賣，并以戰(zhàn)獎耕。此舉一方面限制了舊貴族對土地的占有特權(quán)，發(fā)展了一大批新興的小地主，同時又促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，獲得大量的農(nóng)業(yè)稅收。并采取了具體的推進措施，對于不耕不戰(zhàn)者“舉以為收奴”；對于有軍功者“益田一頃，益宅九畝”，[1](P2230)這些嚴格的獎懲措施促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也為以后秦國的統(tǒng)一奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)西漢時期土地流轉(zhuǎn)的政府干預

秦以后，土地私有制逐漸成了古代社會土地制度的主要趨勢，西漢時期土地政策基本上因襲了秦國。因此，土地私有化和土地自由買賣也是西漢政府一個突出特點。西漢時期對土地制度的干預政策主要體現(xiàn)為所有權(quán)變更，依次經(jīng)過私有化——國有化——私有化的轉(zhuǎn)變過程。

西漢初年，連年災荒、戰(zhàn)亂導致民生凋敝，為了增加產(chǎn)出，提高政府稅收，西漢政府允許土地私有制存在和發(fā)展。當時，私有土地主要來源于墾荒占田和按爵位授田。這些田產(chǎn)，田主皆可自由買賣。但大部分土地流轉(zhuǎn)是從百姓手中轉(zhuǎn)到了官僚、貴族、皇室手中，他們憑借強大的經(jīng)濟實力和政治背景，對百姓毫無忌憚地進行掠奪。到漢武帝初年土地集中現(xiàn)象十分嚴重，主要是集中于達官顯貴手中。例如《漢書》中對張禹的描繪：“禹為人極富貴，多買田至400頃?！盵2](P3349)這種情況尤為普遍。當土地私有勢力漸強到“兩千石莫能治”時，又采取壓制的措施。首先，對授田制度進行嚴格限制。授田機會只有一次，意味著所授田宅流轉(zhuǎn)之后不再重新授予。其次，對土地占有數(shù)量進行限制。武帝時，董仲舒曾上書說：商鞅變法以后由于土地可以自由買賣導致“富者連田阡陌，貧者無立錐之地”兼并日盛，唯有“限民名田，以贍不足，塞并兼之路”。[3]基于此西漢政府規(guī)定百姓占有土地不能超過百畝。諸王、列侯、在其封國內(nèi)所占有土地均不能超過三十頃。再次，對買賣土地的人員加以限制。例如漢高祖頒布了“商者不農(nóng)”的法令。即商人不得占有土地，更不能進行土地買賣。這些措施既是對土地私有權(quán)的一種保護，也對土地兼并之勢進行了遏制。

漢初國有化土地的主要來源有以下幾種：第一是接管。秦朝政府原有土地直接歸西漢政府所有；第二是沒收。對于違反了國家法令的土地私有者，其財產(chǎn)全部沒收。例如《二年律令·收律》中規(guī)定：“罪人及坐奸腐者，皆收其妻、子、財、田宅?！蔽鳚h時期，最大的一次沒收行動顯示“中家以上皆遇告。……得民財物以億計，奴婢以千萬數(shù)”。[3]這些被沒收土地，全部轉(zhuǎn)化為國有土地。第三是充公，西漢政府按照戶籍授田，戶籍人員因戰(zhàn)亂、災荒或疾病無人耕種者，所屬田產(chǎn)收歸國有。第四是屯田，漢武帝時因為和匈奴連年征戰(zhàn)，為充實邊疆進行大量移民就地墾田。所屯土地歸西漢政府所有，政府派專人進行管理用來經(jīng)營畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)，或者轉(zhuǎn)租給商人從事手工業(yè)等。這些國有土地在一定程度上補充了財政，加大了政府的施政空間。

盡管西漢政府對土地流轉(zhuǎn)政策進行了多個層面規(guī)定，但沒能阻止土地兼并愈演愈烈的趨勢。到漢武帝后期“富者田宅連阡陌，窮者無立錐之地”的貧富分化現(xiàn)象日益嚴重。西漢中后期以至于東漢時期，土地私有制逐漸成為中國封建社會土地制度的主流形態(tài)。

(三)唐宋時期土地流轉(zhuǎn)的政府干預

經(jīng)過三國兩晉南北朝連年戰(zhàn)亂和頻繁朝代更替后，到唐朝時社會趨于穩(wěn)定，土地制度在此時也能夠真正發(fā)揮它的作用。汪篯在《汪篯隋唐史論稿》中估計唐代土地約有800萬到850萬頃，但大部分土地集中在大地主手中。人口的4‰～5‰的舊地主、大官僚霸占了50%左右的土地總量，而占人口80%以上的農(nóng)民，占有土地總數(shù)不超過30%。[4]這種情況在唐中后期已經(jīng)形成。

“以稅賦可窺田畝，乃古今之通制也”,因此，稅收制度是封建社會土地制度的直接表現(xiàn)形式，稅收制度的改變是國家財政狀況的反映，而稅收政策的變化又是一次利益關(guān)系的重新博弈。唐時的稅收制度經(jīng)歷了從“租庸調(diào)”到“兩稅法”的發(fā)展過程。有田則出租，有戶則有調(diào)，有人則有庸。租出谷，庸出絹，調(diào)出布麻。但唐中葉以后“租庸調(diào)”制已名存實亡，原因就在于土地自由買賣盛行，集中嚴重，真正繳賦稅的是無田或少田之人，稅源無法保證，財政吃緊嚴重。即唐中葉以后“法制隳弛，賣易不止，授田法盡廢，所謂輸庸、調(diào)者，多為無田人矣”。[5](P76)由此可見唐中葉之后政府對土地的流轉(zhuǎn)政策采取的是放任自由的態(tài)度。兩稅法的實施正是土地政策放任自由的最好證明。所以說中唐以后，土地兼并日重，稅收不足，遂開始實行兩稅法。兩稅以資產(chǎn)為宗，資少者稅輕，資多者稅重，唐朝的賦稅制度遂開始了以田計稅到以戶計稅為主的轉(zhuǎn)變?！爸猎憾镏ù笮?，唐因之。賦稅沿革微有不同，大概記畝而稅之令少，記戶而稅之令多”[6]正是對當時賦稅制度的說明。

在重農(nóng)抑商的古代中國，土地是統(tǒng)治者實現(xiàn)其治理手段、增加財政收入的主要砝碼，因此從先秦到唐代依次經(jīng)歷了井田、授田、限田、均田的嬗變過程。主觀上是統(tǒng)治者維護統(tǒng)治的需要，卻在客觀上促進了封建土地關(guān)系的最終形成。宋朝是中國古代經(jīng)濟較為發(fā)達的朝代之一，與當時政府的治理政策有著密不可分的關(guān)系。當時，土地私有已經(jīng)成為封建經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，只有順應這種趨勢才會使生產(chǎn)力獲得大發(fā)展?；谔颇┑耐恋卣撸纬母深A措施主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，鼓勵墾荒減免賦稅。唐末的土地兼并發(fā)展到宋朝時，其嚴重程度已到了政府已無土地可授的地步，為發(fā)展經(jīng)濟政府鼓勵墾荒?！澳济裾埖柚T州曠土，便為永業(yè)，免三歲租”。[7]即所墾荒地為墾荒者私有之永業(yè)田，并免三年賦稅。一時間全民墾荒，大大促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成了一幅“萬民康樂，人口繁盛，田野日辟”[7]的景象。

其次，自由買賣，不抑兼并。宋代的土地流轉(zhuǎn)是有史以來最頻繁的朝代。到宋仁宗年間土地兼并嚴重，有過限田的打算，但終因種種原因并未實行。又加之賦役不均在客觀上促進了土地流轉(zhuǎn)。宋朝的差役賦稅制度不同于以往：一方面差役賦稅是根據(jù)農(nóng)戶資產(chǎn)而定的，田產(chǎn)多者賦稅多，被派差役的次數(shù)也多。另一方面宋朝的官員、將吏有免役特權(quán)。老百姓為了逃避頻繁的差役只得將土地賣給具有免役特權(quán)的官戶。如此一來到宋仁宗年間“天下田半為形勢所占”。

最后，制定法律承認私有。宋朝開啟了土地私有合法化之先河。從先秦到唐朝，土地私有雖然一直存在，但政府未有立法明確。宋時土地買賣和流轉(zhuǎn)加快，大部分土地歸官僚、地主所有，農(nóng)戶只占極小部分土地。政府順應形勢以法律確認地主和農(nóng)戶的土地私有權(quán)，發(fā)給他們“紅契”并收以契稅，作為土地所有權(quán)憑證，并為土地交易頒布了詳細的法律條文。不僅確保了土地所有權(quán)的歸屬，使土地私有受到國家的明確保護，而且規(guī)范了土地交易的程序，征收契稅也增加了政府收入。

回顧中國古代土地流轉(zhuǎn)方式的變遷，可以看出，土地作為農(nóng)耕社會最主要的生產(chǎn)資料，對于建立和鞏固封建經(jīng)濟制度及其生產(chǎn)關(guān)系起著關(guān)鍵作用，而政府干預的政治基礎(chǔ)則是中央集權(quán)的封建制度本身，較之于歐洲中世紀各邦國令人眼花繚亂的土地制度歷史，中國封建社會的土地制度變遷則相對單純許多。從土地制度變化和朝代更替關(guān)系來看,土地制度是否合理,土地占有是否均衡決定著社會結(jié)構(gòu)和政權(quán)穩(wěn)定。幾次重大的政府干預措施幾乎都發(fā)生在生產(chǎn)關(guān)系不穩(wěn)定和社會矛盾突出的關(guān)鍵時期，干預的結(jié)果，增加政府稅收，維護封建統(tǒng)治的根基。政府治理手段是否順應歷史發(fā)展的趨勢是其治理能力的實踐表現(xiàn)。同樣驗證了唯物史觀中生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑等社會基本矛盾在適應——不適應——適應中不斷發(fā)展，逐漸推動社會進步的歷史邏輯。在這個歷史演進過程中不難發(fā)現(xiàn)政府角色的變遷，依次經(jīng)歷了所有者——控制者——服務者的變化過程。

二、政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的角色變遷

政府管理角色，是指政府在推行管理職能過程中所顯示出的身份和行為模式。決定政府角色的因素主要是社會制度性質(zhì)和資源配置方式。在古代社會，土地作為主要的經(jīng)濟資源，也就成為政府干預經(jīng)濟發(fā)揮其角色職能的決定性要素。

(一)土地資源壟斷者

明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，進而決定了土地的流轉(zhuǎn)方式。先秦時期的土地制度主要是國有制，這種國有不同于今天的國有制。例如西周實際上是周天子土地私有，它規(guī)定一切地產(chǎn)歸周王所有，諸侯對所授田產(chǎn)可以世代使用，但不得轉(zhuǎn)讓或買賣，并以田產(chǎn)數(shù)量向政府繳納一定貢賦。這里所謂的政府就是周王，他在國家社會經(jīng)濟生活中起著主導性作用，他以所有者角色對土地擁有絕對的處置權(quán)。西周的分封制，就是所有者角色的最佳演繹：周王把土地和奴隸分給諸侯、親屬和功臣，以換取諸侯和功臣們對周王的絕對臣服，諸侯們則以繳納貢賦為基本義務。盡管流轉(zhuǎn)的方向是單一的從周王指向被分封者，但這些措施卻在實際中加強了周天子對地方的控制，擴大了疆域，奠定了繁榮的基礎(chǔ)，更形成了一種自上而下穩(wěn)定的政治格局。

(二)土地資源的控制者

作為土地資源的壟斷者角色到西漢末年已發(fā)生了改變，由于承認了土地私有，允許自由買賣，政府不再以土地的所有者自居。但這種轉(zhuǎn)變并不意味著統(tǒng)治者喪失了對土地資源的權(quán)利。由于封建社會性質(zhì)本身，政治上的專權(quán)是和經(jīng)濟緊密聯(lián)系在一起的。因此，西漢時期的土地所有者，不管是王公貴族還是自耕農(nóng)對土地的所有權(quán)只是一種相對的權(quán)利。這種權(quán)利的獲得及持續(xù)擁有都是基于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和皇權(quán)的穩(wěn)固。當所有權(quán)的發(fā)展危及政府統(tǒng)治或者影響經(jīng)濟穩(wěn)定時，這種權(quán)利就會受到政府剝奪。例如漢武帝時期，土地兼并嚴重導致民貧官富，社會矛盾激增，政府就對占田的人員、數(shù)量進行限制。另外對于違反了國家的法令的土地私有者，其財產(chǎn)全部沒收充公。

(三)土地流轉(zhuǎn)的服務者

到宋朝時期國家不再強化土地國有，不再以強制力量調(diào)整土地占有關(guān)系，對土地資源采取自由流轉(zhuǎn)和不抑兼并的措施。對地產(chǎn)的競爭在客觀上促進了土地資源的優(yōu)化配置，政府不再以土地資源的壟斷者直接干預經(jīng)濟，而是通過制定相關(guān)政策來為土地私有制的發(fā)展服務。首先，設(shè)立契稅制度。以法令的形式規(guī)范土地的交易。例如高宗時契稅稅率約為10%，四川一次就為400萬畝土地收繳了印契稅。其次，建立租佃制度。由于放任土地自由流轉(zhuǎn)，因而出現(xiàn)了大批無地農(nóng)戶，只能通過租佃地主土地生存，佃戶與地主之間的收益分成在不同的地區(qū)、季節(jié)甚至不同的地主與佃戶之間都有差別，這樣一來佃農(nóng)和地主的矛盾每天都在發(fā)生。如果不加以規(guī)范，便會影響佃戶的生產(chǎn)積極性，基于此租佃制產(chǎn)生。租佃制下，佃農(nóng)和地主根據(jù)契約對土地收益進行分成，同時佃農(nóng)為了保證租佃權(quán)的連續(xù)性必須種好自己承佃的土地，使其有機會通過積蓄財產(chǎn)購置土地而上升為自耕農(nóng)，這種激勵作用對于渴望改變命運的佃農(nóng)是極其有效的，也進一步提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大幅發(fā)展。再次，加強立法服務。宋朝時期是我國經(jīng)濟立法最活躍的時期，從主體權(quán)力到物權(quán)再到主要的契約關(guān)系都有詳細的法律規(guī)定。這些立法明確了土地的所有權(quán)，規(guī)定了地主與農(nóng)戶之間的承佃自由，促進了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

政府治理方式取決于特定的歷史階段。從以上角色轉(zhuǎn)換可以看出，隨著社會需要和形勢的發(fā)展，政府壟斷性的干預模式在逐步削弱，繼之而起的是服務功能的擴大。盡管在封建社會中，這種服務功能是從屬于統(tǒng)治功能的，但也能夠說明，政府干預從壟斷走向服務是社會發(fā)展的必然趨勢。

三、政府角色變遷的理論淵源

任何一種干預模式的構(gòu)建都需要理論支持。中國古代中央集權(quán)的封建制度本身是國家干預的政治基礎(chǔ)。無論是作為土地資源的壟斷者、控制者還是服務者，在專制制度下，政府干預行為的思維方式都是基于權(quán)威統(tǒng)治理論和經(jīng)濟增長理論的引導，因為他們是構(gòu)成政府干預方式的理論與實踐基礎(chǔ)。

(一)權(quán)威統(tǒng)治理論

中國古代，政府干預經(jīng)濟的能力有著深刻的理論基礎(chǔ)。馬克斯·韋伯指出“在傳統(tǒng)社會中，其統(tǒng)治是建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上的”。[11]中國皇權(quán)統(tǒng)治就是基于君權(quán)神授的不可違背性，這種權(quán)威深深地扎根于世襲制的關(guān)系之中。皇帝也稱“天子”，受命于天，為民之父母，對天負責，服從天的意志，也只有天擁有剝奪皇權(quán)的能力。所有的老百姓都要服從他的命令。這種統(tǒng)治的權(quán)威性自古以來就根深蒂固在老百姓的思想中。政府作為皇權(quán)的代表者與執(zhí)行者壟斷著政治、經(jīng)濟等社會資源。從先秦時期開始到唐宋時期甚至封建社會終結(jié)，政府對土地資源的每一次干預都顯示并加強了這種統(tǒng)治的權(quán)威性。

(二)經(jīng)濟增長理論

在專制社會中，并非所有的統(tǒng)治都由所謂的傳統(tǒng)的神圣性來維護的，利用經(jīng)濟手段來建立和維護政治的統(tǒng)治在封建社會中日益顯示出強大的力量。因為“任何典型的依仗利益狀況，特別是依仗壟斷地位的統(tǒng)治方式，都能逐步地轉(zhuǎn)入一種權(quán)威的統(tǒng)治”。[9](P266)對于古代任何朝代的統(tǒng)治者來講，經(jīng)濟上的穩(wěn)定增長都會促進皇權(quán)的穩(wěn)固，這一點是毋庸置疑的。因此如何促進經(jīng)濟增長也是政府治理的主要目的。現(xiàn)代經(jīng)濟增長理論為我們考察古代經(jīng)濟增長提供了思考方向。Lewis在他的《經(jīng)濟增長理論》中揭示經(jīng)濟增長的三要素：生產(chǎn)要素、技術(shù)進步和經(jīng)濟制度。[10]作為農(nóng)業(yè)社會，對生產(chǎn)要素的要求主要是土地和人力，因此通過鼓勵擴土墾荒會促進自然資源實質(zhì)性的增長，但這種資源的增長如果不能和人力結(jié)合起來也不會在最大程度上發(fā)揮作用。因此通過相應的經(jīng)濟制度來合理地配置資源就成為統(tǒng)治者促進經(jīng)濟增長的主要問題所在。所以，土地產(chǎn)權(quán)的每一次變更可以說是政府在尋求最佳的資源配置方式。到宋朝時期土地的私有確權(quán)以后，迎來了歷史上經(jīng)濟的擴張時期。據(jù)相關(guān)資料顯示，宋朝時期經(jīng)濟總量比唐朝時期增加了三分之二。[11]可見對經(jīng)濟的干預也是加強政治統(tǒng)治的必要手段。

四、有效政府行為的理論范式及當代啟示

政府干預沒有一勞永逸的行為模式。古代專制政府干預對于維護專制統(tǒng)治的目的都是有效的，這種干預的結(jié)果導致中國的封建關(guān)系綿延時間最長，經(jīng)濟發(fā)展水平一度達到了世界發(fā)展的頂峰，但這種僅僅基于加強統(tǒng)治和經(jīng)濟增長的干預理念，在現(xiàn)代社會顯然是不合時宜的。因此在現(xiàn)代條件下發(fā)揮政府的干預職能，干預理念顯得尤為重要?；诋敶袊膰抑贫群桶l(fā)展階段，政府在發(fā)揮干預能力時可以從以下幾個方面出發(fā)：

(一)制度完善是政府干預的理論前提

制度是社會生活規(guī)范化的體現(xiàn)。會隨著人們生活需求的改變而改變。宋朝在承認土地私有的同時，以法律的形式確認地主、自耕農(nóng)的土地私有權(quán)，發(fā)給他們“紅契”作為土地私有權(quán)的憑證，并為土地的交易制定了詳細的法律規(guī)范。使得宋朝的土地流轉(zhuǎn)達到前所未有的規(guī)模。結(jié)合當前我國土地流轉(zhuǎn)制度而言，尚有許多待完善的地方。例如從2011年開始的土地確權(quán)登記制度尚未完成，會引發(fā)土地流轉(zhuǎn)之后流轉(zhuǎn)雙方關(guān)于土地的性質(zhì)、責任、各自權(quán)力和期限認定問題以及政策改變后的爭端解決辦法等矛盾，導致政府在干預土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏制度依據(jù)。除此之外，由于缺乏制度的規(guī)范，導致政府在行使公共權(quán)力的時候，代表政府的掌權(quán)人會將公權(quán)私有化以謀取私利或者損害公共利益。閆冰在《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府行為的分析》中，將這種種現(xiàn)象稱之為政府權(quán)力的“缺位”“錯位”和“異位”[12](P45)其實質(zhì)是制度的缺失。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出，深化農(nóng)村土地制度改革，實施所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，這是我國農(nóng)村土地制度改革從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的制度演變，是政府干預制度的一次完善。該制度的出臺實施不僅為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化提供了依據(jù)，解決了流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的后顧之憂，更是為優(yōu)化土地資源配置、實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營、走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展找到了方向。

(二)提高服務功能是政府干預的目標

當前政府干預土地流轉(zhuǎn)是基于一種前提性假設(shè)，許多政府人員包括土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，尤其是那些在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中經(jīng)濟水平長期停滯不前的地區(qū)，認為土地流轉(zhuǎn)可以消除貧困，發(fā)展地方經(jīng)濟。因此，中國農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)的規(guī)模化就成為政府干預的目標。所以不管以何種方式，是否了解流轉(zhuǎn)市場需求和流轉(zhuǎn)對象的意愿或者收益都不重要了。只單純地追求流轉(zhuǎn)規(guī)模與速度。就如Preston所說：“任何一種社會系統(tǒng)的干預都是一種有預期的行動，其最終的目標是在給定條件后的特定的變化狀態(tài)。要理解這一理論，干預者必須以命令的方式而非隨意或者意外的方式實現(xiàn)”。[13]這樣一來，政府干預就意味著強制化。誠然有積極的效果，但在現(xiàn)實中也有經(jīng)濟衰退的表現(xiàn)，并引發(fā)社會矛盾的案例。在專制社會中，政府的干預是維護特定的階級利益的，而且土地的流轉(zhuǎn)方向也是單一的，需要考量的因素很少。而在民主社會中，政府的干預行為都必須結(jié)合干預對象，進行綜合分析，包括流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的認知水平，干預政策的公平化、預期的經(jīng)濟效益，流轉(zhuǎn)市場的完善化等各種因素及其相互關(guān)系。這對政府的干預理念、干預方式、干預政策、干預的預期效果都提出了更高的專業(yè)要求。因此，缺乏實證的盲目經(jīng)濟指標信仰、自上而下的單一做法對土地流轉(zhuǎn)的長期發(fā)展是不利的，對地方經(jīng)濟的持續(xù)增長也是有害的。

(三)干預措施理性化是政府干預的科學理念

Kenny在2001年就指出“地區(qū)與地區(qū)之間經(jīng)濟增長的經(jīng)驗是非常異質(zhì)的，而異質(zhì)的東西很難用同一種干預模型來解釋清楚”。[14]也就是說政府干預政策的實施要因地制宜、因時制宜而不能一刀切。作為理性的政府至少行為的方式是理性的，實現(xiàn)目標的方式應該是基于一種最優(yōu)化決策。怎樣的干預才算是理性的干預，或理性的政府行為？通過對現(xiàn)實的考察，理性政府必須具備以下幾個要素：(1)干預之前政府掌握作用對象的各種信息是完備的。(2)干預過程中能夠通過占有的各類信息對干預對象的未來變化有一定的預期并形成相應的干預模型。(3)干預之后對不可預測的突發(fā)事件有及時的糾正措施。這樣一來，政府經(jīng)過合理化考量會形成一套行之有效的干預措施，干預對象對政府的干預意圖和政策動態(tài)也是明確的，干預雙方在信息對稱的條件下易于達成目標一致。

綜合歷史的理論和實踐的分析，政府干預土地資源的流轉(zhuǎn)不僅在社會發(fā)展中是必要的，并且根據(jù)不同時期的社會矛盾進行制度改革也是必然的。我國從十一屆三中全會以后，一直在探索關(guān)于土地制度改革的更佳模式，實行農(nóng)戶承包經(jīng)營，使土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)分離，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，保障了各個農(nóng)戶的基本生存發(fā)展權(quán)利，兼顧了效率和公平，順應了社會生產(chǎn)發(fā)展的必然要求。新形勢下“三權(quán)分置”是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，使所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立，確立了土地資源經(jīng)營流轉(zhuǎn)的格局，發(fā)揮了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的功能，更維護了廣大農(nóng)戶的利益，體現(xiàn)了政府干預的優(yōu)勢。能夠促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需求，更能為推動工業(yè)化的進程服務。然而目前土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、速度、方式、引發(fā)的新的經(jīng)濟問題和社會問題又增加了土地流轉(zhuǎn)的困難。如何解決好這些問題，對政府提出了新的要求。通過對歷史的回顧，對現(xiàn)實的比較，可以更為清晰地為政府理清干預思路。因此，各地政府作為土地流轉(zhuǎn)的推動者和管理者，應該在土地流轉(zhuǎn)的制度上、專業(yè)水平和具體措施上下功夫，在流轉(zhuǎn)過程中始終體現(xiàn)政府的治理能力，在維護流轉(zhuǎn)雙方意愿與利益的基礎(chǔ)上推動土地流轉(zhuǎn)。

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