甘運(yùn)昆

（海南大學(xué) 法學(xué)院， ?？?570228）

近年隨著我國(guó)城市的高速發(fā)展，過(guò)于注重地下管網(wǎng)等灰色排水設(shè)施的城市也出現(xiàn)了內(nèi)澇、水資源短缺、水污染等水問(wèn)題。在這種情況下，中央政府明確提出要建設(shè)海綿城市，住建部也出臺(tái)了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》。所謂海綿城市，是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的 “彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)則將蓄存的水“釋放”并加以利用。①海綿城市具有有效解決城市內(nèi)澇、控制和治理徑流污染、城市水資源短缺問(wèn)題以及帶來(lái)景觀效應(yīng)等意義。但是，海綿城市目前并未納入立法規(guī)制，由此在建設(shè)過(guò)程中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，同時(shí)也是使海綿城市建設(shè)成為制度化、長(zhǎng)期化，海綿城市建設(shè)法治化是必然的趨勢(shì)要求。

一、海綿城市建設(shè)法治化的現(xiàn)狀及其主要問(wèn)題

目前，海綿城市建設(shè)并沒(méi)有全國(guó)人大及其常委會(huì)方面的立法，僅有住建部于2014年頒布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》以及國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年頒布的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，[1]前者屬于部門(mén)技術(shù)規(guī)范，后者屬于行政指導(dǎo)文件，均不具有法律上的約束力。

在地方立法上，多個(gè)地方政府頒布了關(guān)于海綿城市建設(shè)的地方政府規(guī)章，如寧波、武漢、三亞、鎮(zhèn)江等地。這些地方政府規(guī)章雖然具有法律上的效力，但是效力也僅及于發(fā)布規(guī)章的地方，并不能及于全國(guó)。海綿城市建設(shè)法治化主要存在以下問(wèn)題。

（一）海綿城市難以普遍推行

如前文所述，海綿城市建設(shè)并沒(méi)有全國(guó)人大及其常委會(huì)方面的立法，甚至是行政法規(guī)也沒(méi)有，這就使得建設(shè)海綿城市對(duì)于地方政府缺乏法律上的約束力。換言之，地方政府并不具有建設(shè)海綿城市的義務(wù)，海綿城市建設(shè)只能取決于地方領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。僅靠地方領(lǐng)導(dǎo)的重視程度在海綿城市建設(shè)的推廣上就存在著相當(dāng)大的困難。另外海綿城市雖然在國(guó)外已有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展和成熟經(jīng)驗(yàn)，但是在國(guó)內(nèi)仍然屬于新事物，不為大部分人所認(rèn)識(shí)和了解。因此，部分城市觀念陳舊，仍然堅(jiān)持依賴(lài)以快排為主的地下管網(wǎng)等灰色設(shè)施。同時(shí)，海綿城市建設(shè)的成本較大，地方政府的財(cái)政難以支持。這些都是造成海綿城市難以普遍推行的原因。

（二）海綿城市缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)保障

海綿城市建設(shè)缺乏立法所帶來(lái)的后果之一就是缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)保障。法具有連續(xù)性，能夠確保法律持續(xù)的發(fā)揮作用。而海綿城市缺乏立法，則難以確保海綿城市建設(shè)會(huì)一直持續(xù)進(jìn)行下去，即海綿城市建設(shè)不能制度化和長(zhǎng)期化。故海綿城市建設(shè)很可能只是在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行，這樣就會(huì)使得海綿城市建設(shè)淺嘗輒止，成為形象工程，甚至是人亡政息，達(dá)不到應(yīng)有的效果，同時(shí)還可能會(huì)淪為職能部門(mén)的權(quán)力尋租機(jī)會(huì)、各類(lèi)工程公司牟取暴利的工具。

（三）海綿城市建設(shè)資金缺乏保障

在海綿城市建設(shè)的過(guò)程中投入大量的資金是必不可少的。以常德市為例，常德市擬建海綿項(xiàng)目148個(gè)，計(jì)劃投資523.2億元，至2016年7月僅完成55個(gè)項(xiàng)目，投資金額85.34億元，后期尚需投資437.86億元，而中央財(cái)政補(bǔ)貼不過(guò)12億元。[2]目前海綿城市建設(shè)的資金來(lái)源主要是依靠中央和地方政府的財(cái)政撥款，但是這些資金對(duì)于海綿城市建設(shè)所需要的數(shù)額來(lái)說(shuō)不過(guò)是杯水車(chē)薪。故海綿城市建設(shè)資金需要尋找其他來(lái)源以避免海綿城市建設(shè)半途而廢。目前關(guān)于海綿城市建設(shè)的資金籌集和投入并沒(méi)有相關(guān)的法律予以明文規(guī)定，因此，對(duì)于海綿城市建設(shè)的投融資機(jī)制如何構(gòu)建和完善也是需要考慮的問(wèn)題之一。

（四）海綿城市建設(shè)缺乏監(jiān)管制度

海綿城市不僅需要建設(shè)，同時(shí)也需要相應(yīng)的監(jiān)管，以避免海綿城市建設(shè)走樣甚至是以建設(shè)海綿城市為幌子實(shí)則牟取暴利。目前，海綿城市建設(shè)并沒(méi)有明確規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)管制度。因此，海綿城市建設(shè)有必要建立完善的監(jiān)管制度，這也是確保其長(zhǎng)期化和制度化的有效途徑之一。

（五）海綿城市的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理缺乏保障

海綿城市建設(shè)不僅需要前期的設(shè)施建設(shè)，建設(shè)完成后也需要運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理，以確保海綿設(shè)施得到很好的保護(hù)，不至于海綿設(shè)施遭到破壞和荒廢，最終使得海綿城市只是發(fā)揮一時(shí)的作用。目前我國(guó)對(duì)于海綿城市的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理如何進(jìn)行保障并沒(méi)有明確的立法規(guī)定。因此，有必要在海綿城市納入立法的基礎(chǔ)上，對(duì)海綿城市的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理予以制度保障。

二、海綿城市建設(shè)的法治化路徑

（一）海綿城市建設(shè)規(guī)劃法定化

海綿城市建設(shè)規(guī)劃法定化是指將海綿城市建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃法定體系。總的來(lái)說(shuō)，就是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中強(qiáng)制規(guī)定地方政府具有建設(shè)海綿城市的義務(wù)，將海綿城市建設(shè)融入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系甚至是以專(zhuān)章部分規(guī)定海綿城市建設(shè)，以此來(lái)解決海綿城市建設(shè)難以普遍推行以及缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)保障的問(wèn)題。對(duì)于如何將海綿城市建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃法定體系，避免海綿城市建設(shè)成為毫無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的義務(wù)，主要從以下方面進(jìn)行。

第一，海綿城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)劃引領(lǐng)的原則，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法定體系，編制海綿城市建設(shè)規(guī)劃。海綿城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中第二條所規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系分別編制總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、控制性規(guī)劃和修建性規(guī)劃。在編制海綿城市各層級(jí)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循可協(xié)調(diào)性、可操作性、可度量性等幾條原則和思路。[3]在編制詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，落實(shí)好總體規(guī)劃中制定的目標(biāo)，并且對(duì)各個(gè)海綿設(shè)施的關(guān)系予以協(xié)調(diào)，避免各個(gè)海綿設(shè)施的割裂。需要注意的是，在編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)確保海綿城市建設(shè)規(guī)劃的前瞻性、整體性、科學(xué)性和可操作性。[4]對(duì)于未依法編制海綿城市規(guī)劃的行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)責(zé)任人員予以問(wèn)責(zé)處理或者給予行政處分。

第二，海綿城市應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)優(yōu)先、因地制宜和統(tǒng)籌建設(shè)等原則和理念。[5]在海綿城市建設(shè)中，首先應(yīng)當(dāng)注重生態(tài)的保護(hù)和恢復(fù)，對(duì)于現(xiàn)有的生態(tài)設(shè)施加以保護(hù)并改造成具有蓄水和排水作用的海綿體，對(duì)于已經(jīng)遭到破壞的生態(tài)設(shè)施則盡力修復(fù)其生態(tài)功能。其次，各個(gè)地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，制定海綿城市建設(shè)目標(biāo)，科學(xué)合理地建設(shè)海綿體設(shè)施。最后，由于海綿城市建設(shè)涉及的項(xiàng)目和相關(guān)部門(mén)較多，因此，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好相關(guān)部門(mén)在海綿城市建設(shè)中的職責(zé)和作用，確保相關(guān)部門(mén)能夠發(fā)揮相應(yīng)的職能。同時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市總體規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)海綿城市理念和相應(yīng)的目標(biāo)，海綿設(shè)施應(yīng)當(dāng)與建設(shè)項(xiàng)目的主體工程同時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。[6]

第三，海綿城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)積極邀請(qǐng)社會(huì)公眾參與進(jìn)來(lái)。海綿城市建設(shè)與城市居民的利益密切相關(guān)，公眾參與能夠使海綿城市建設(shè)符合社會(huì)公共利益，同時(shí)公眾參與也是確保海綿城市建設(shè)長(zhǎng)期化的有效途徑。而且《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中也明確規(guī)定了公眾參與這一制度。

（二）建立投融資機(jī)制

海綿城市建設(shè)的資金長(zhǎng)期投入決定了必須要有一個(gè)完善的投融資機(jī)制?，F(xiàn)階段建設(shè)海綿城市的資金來(lái)源主要是政府的財(cái)政支持，但是僅僅依靠財(cái)政支持并不現(xiàn)實(shí)。因此，就需要建立一個(gè)完善的投融資機(jī)制，尋求財(cái)政以外的資金來(lái)源，確保海綿城市建設(shè)能夠獲得持續(xù)不斷的足夠的資金投入。目前較為流行的投融資方式是PPP模式。PPP模式是指通過(guò)公共部門(mén)（政府）與私人部門(mén)（企業(yè)）的合作，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的商業(yè)模式。[7]PPP模式的優(yōu)點(diǎn)之一是將社會(huì)資本引入建設(shè)公共項(xiàng)目，使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)得到一定程度的減輕。目前，不少地方在海綿城市建設(shè)的投融資制度上都采用了PPP模式，而且較為成功，比如濟(jì)南、固原以及美國(guó)的喬治王子郡。這些例子可以作為采取PPP模式的參考和借鑒。

除了引入社會(huì)資本的PPP模式之外，金融機(jī)構(gòu)的投資也可作為海綿城市建設(shè)的資金來(lái)源之一。國(guó)務(wù)院辦公廳和住建部頒布了相關(guān)文件，均明確要求金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)地方海綿城市建設(shè)的信貸資金支持力度。[2]因此，地方政府可以在建設(shè)海綿城市過(guò)程中與金融機(jī)構(gòu)合作，尋求金融機(jī)構(gòu)的資金支持。

（三）建立海綿城市建設(shè)的監(jiān)管機(jī)制

對(duì)于海綿城市建設(shè)的監(jiān)管制度的構(gòu)建主要是施工圖審查、施工許可證、竣工驗(yàn)收、海綿城市建設(shè)用地后續(xù)保障以及海綿城市建設(shè)信息公開(kāi)等方面。

建設(shè)單位所提供的施工圖設(shè)計(jì)文件中應(yīng)當(dāng)含有海綿城市設(shè)計(jì)要求，并由相關(guān)審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，海綿城市設(shè)計(jì)要求經(jīng)審查合格后，相關(guān)審查機(jī)構(gòu)才能向建設(shè)單位出具《施工圖審查合格書(shū)》。而建設(shè)單位獲得《施工圖審查合格書(shū)》后，相關(guān)行政主管部門(mén)才可向建設(shè)單位核發(fā)施工許可證。

項(xiàng)目建設(shè)完成后，其竣工驗(yàn)收內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括海綿設(shè)施，并按照有關(guān)施工驗(yàn)收規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，經(jīng)驗(yàn)收合格后，方可投入使用。如果該工程沒(méi)有按照審查通過(guò)的含有海綿城市設(shè)計(jì)要求和目標(biāo)的施工圖設(shè)計(jì)文件施工的，以及工程中海綿設(shè)施的建設(shè)未達(dá)到審查通過(guò)的施工圖文件中制定的海綿城市設(shè)計(jì)要求和目標(biāo)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該工程竣工驗(yàn)收為不合格。對(duì)于被認(rèn)定為不合格的工程，相關(guān)主管部門(mén)不得竣工驗(yàn)收備案，建設(shè)項(xiàng)目不得交付使用。

對(duì)于施工圖審查、施工許可證、竣工驗(yàn)收等方面出現(xiàn)的違法行為，可以適用《建筑法》中的法律責(zé)任，追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

在海綿城市建設(shè)用地的后續(xù)保障上，應(yīng)當(dāng)從法律上確定其用地的永久性，不得將海綿城市建設(shè)用地隨意轉(zhuǎn)讓以及改變用途。對(duì)于占用海綿城市建設(shè)用地以及隨意轉(zhuǎn)讓海綿城市建設(shè)用地的違法行為，可以適用《土地管理法》中的法律責(zé)任，追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

最后，為了確保海綿城市建設(shè)的公開(kāi)性、公平性與公正性，地方政府應(yīng)當(dāng)將從規(guī)劃到建設(shè)到后續(xù)管理維護(hù)的相關(guān)信息予以公開(kāi)，以保證公眾能夠知曉海綿城市的建設(shè)情況，對(duì)政府在海綿城市建設(shè)中的行政行為予以監(jiān)督，有效地避免政府相關(guān)部門(mén)在海綿城市建設(shè)中不作為以及推諉責(zé)任的現(xiàn)象。

（四）建立運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理制度

對(duì)于海綿城市后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理，可以借鑒《昆明市海綿城市規(guī)劃建設(shè)管理辦法》中的做法，建立海綿城市運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理機(jī)制。

第一，對(duì)不同的海綿設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理單位予以明確規(guī)定。公共項(xiàng)目的海綿設(shè)施的日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理由相關(guān)的市政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)，建筑與小區(qū)項(xiàng)目的海綿設(shè)施的日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理由產(chǎn)權(quán)單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)。而以PPP方式建設(shè)的海綿城市項(xiàng)目設(shè)施則應(yīng)由相應(yīng)的PPP建設(shè)公司在合同約定的期間內(nèi)負(fù)責(zé)日常的維護(hù)管理，合同期滿(mǎn)后則交由相關(guān)的市政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理。

第二，負(fù)責(zé)海綿設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理的單位應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的措施和制度，以確保海綿城市設(shè)施得到良好的維護(hù)和管理。①制定海綿城市實(shí)施管理規(guī)章，并對(duì)負(fù)責(zé)維護(hù)和管理的人員予以培訓(xùn)；②管理人員應(yīng)當(dāng)定期巡查海綿城市設(shè)施，并予以維護(hù)，若有受損的，則亦應(yīng)予以維修，確保其正常運(yùn)行；③在海綿城市設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)中，應(yīng)當(dāng)注意安全管理措施的落實(shí)，對(duì)海綿城市設(shè)施的維護(hù)維修流程予以安全操作；④對(duì)海綿城市設(shè)施的運(yùn)行管理應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的臺(tái)賬，并予以記錄和統(tǒng)計(jì)，確保設(shè)施得到有效的維護(hù)和管理。

第三,施工單位在海綿城市設(shè)施旁邊施工時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意海綿城市設(shè)施的安全，避免對(duì)海綿城市設(shè)施造成損壞。同時(shí)施工前應(yīng)當(dāng)告知海綿城市設(shè)施負(fù)責(zé)管理的單位，并制定相應(yīng)的保護(hù)方案。若在施工過(guò)程中對(duì)海綿城市設(shè)施造成損壞，則應(yīng)當(dāng)依照原樣對(duì)受損的海綿城市設(shè)施予以修復(fù)。

第四，對(duì)于玩忽職守致使海綿城市運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理不當(dāng)?shù)男袨椋瑧?yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)人員予以行政處分。對(duì)于破壞海綿設(shè)施的行為，應(yīng)當(dāng)予以行政處罰，嚴(yán)重者追究刑事責(zé)任。

三、結(jié)束語(yǔ)

海綿城市建設(shè)正處于方興未艾的階段，對(duì)于解決城市水問(wèn)題來(lái)說(shuō)也是一劑良藥。但是目前海綿城市建設(shè)并未納入立法之中，換言之，海綿城市建設(shè)缺乏法律上的保障，這就使得海綿城市建設(shè)難以長(zhǎng)期化、制度化、法治化。因此，海綿城市建設(shè)法治化是海綿城市建設(shè)的必然要求，有法律作為保障，海綿城市建設(shè)才會(huì)長(zhǎng)期化、制度化，也才能持續(xù)進(jìn)行下去而不是曇花一現(xiàn)。

注釋?zhuān)?/p>

①住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.海綿城市建設(shè)技術(shù)指南—低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建.2014。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉東蘭.福建海綿城市建設(shè)策略研究[J].寧德師范學(xué)院學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2017（1）：41-46.

[2]黃鈺鑫.金融支持海綿城市建設(shè)情況、問(wèn)題及建議[J].金融經(jīng)濟(jì)，2017（2）：31-33.

[3]周鵬飛.海綿城市建設(shè)規(guī)劃法定化思路研究[J].水資源保護(hù)，2016（6）：27-31.

[4]方世南，戴仁璋.海綿城市建設(shè)的問(wèn)題與對(duì)策[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2017（1）：88-92.

[5]徐佩，李明.“海綿城市”概念在城市排水設(shè)計(jì)中的應(yīng)用探究[J].城市建筑，2015（15）：20-20.

[6]翟立.海綿城市：讓城市回歸自然[J].中國(guó)勘察設(shè)計(jì)，2015（7）：42-45.

[7]耿蕭，趙楊，車(chē)伍.對(duì)海綿城市建設(shè)PPP模式的思考[J].城市發(fā)展研究，2017（1）：125-129.