劉 文

（兵團(tuán)第八師石河子市審計局，新疆 石河子 832000）

一、引言

2016 年，兵團(tuán)生產(chǎn)總值達(dá) 2134.33 億元［1］，占全疆生產(chǎn)總值的22.19%，已成為新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量源泉，先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化示范區(qū)，不斷彰顯兵團(tuán)特殊優(yōu)勢和發(fā)展活力。“十二五”期間，兵團(tuán)累計完成全社會固定資產(chǎn)投資6779.88億元，是“十一五”時期的5倍，年均增長39.5%［2］。根據(jù)《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，“十三五”期間兵團(tuán)生產(chǎn)總值增長目標(biāo)為年均9%左右，預(yù)計到2020年達(dá)到3030億元（2015年不變價），經(jīng)濟(jì)總量占自治區(qū)比重進(jìn)一步提升，全社會固定資產(chǎn)投資年均增長10%左右，累計完成1.2萬億元［3］。2017年1－10月，兵團(tuán)固定資產(chǎn)投資1744.88億元，比上年同期提高 15.2 個百分點［4］。

政府投資作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一，對于推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。與此同時，兵團(tuán)政府投資項目通常具有體量大、建設(shè)周期長、行業(yè)分布廣、對象復(fù)雜等特點，包括規(guī)劃、施工、建設(shè)、管理、運(yùn)營等多個環(huán)節(jié)，風(fēng)險控制點繁多，規(guī)劃設(shè)計、成本預(yù)算、人員配置、原料采購等方面管理不當(dāng)將會帶來巨大經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)。因此，需要不斷提高兵團(tuán)政府投資項目審計工作的水平和實效，充分發(fā)揮審計保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的職能作用。

然而，兵團(tuán)政府投資項目審計目前仍面臨一系列問題，如審計標(biāo)準(zhǔn)不一致，審計方法相對滯后，技術(shù)創(chuàng)新不足等。因而，本文旨在從當(dāng)前兵團(tuán)政府投資項目審計的現(xiàn)狀著手，深入剖析其存在的問題，最后提出相應(yīng)的完善建議。

二、當(dāng)前兵團(tuán)政府投資項目審計存在的問題

（一）法律法規(guī)不健全，審計標(biāo)準(zhǔn)不一致

近年來，我國相繼出臺《審計機(jī)關(guān)國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《政府投資項目審計管理辦法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項目管理的通知》《政府投資項目審計規(guī)定》《中華人民共和國審計法實施條例》《建筑安裝工程費(fèi)用項目組成》等文件，自治區(qū)也于2003年通過《新疆維吾爾自治區(qū)國家建設(shè)項目審計監(jiān)督條例》，但多是以部門規(guī)章或政策文件的形式指導(dǎo)我國政府投資項目審計工作的開展。盡管這些文件對審計工作的共性問題進(jìn)行了規(guī)范，但關(guān)于政府投資項目的可研立項、概預(yù)算編制、工程設(shè)計等方面的規(guī)定遠(yuǎn)滯后于審計工作發(fā)展的需要，針對兵團(tuán)政府投資項目審計的具體操作指南、管理辦法與標(biāo)準(zhǔn)仍處于空白。此外，不同行業(yè)的定額定量等標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，不同審計人員對標(biāo)準(zhǔn)的選用與理解存在偏差，影響審計工作的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化［5］。

（二）投資項目監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)，削弱審計監(jiān)督力度

由于政府投資項目自身的復(fù)雜性，項目立項、審批、資金撥付、建設(shè)監(jiān)理、驗收等工作會涉及發(fā)改、財政、住建、質(zhì)量監(jiān)督、紀(jì)檢、檢察等多個部門，部門間管理權(quán)限交叉重疊、劃分不清，容易出現(xiàn)項目多頭管理、責(zé)權(quán)不明、監(jiān)管缺位等現(xiàn)象。對政府投資項目進(jìn)行審計時，審計工作人員難以全面掌握信息，嚴(yán)重削弱了監(jiān)管力度，無法及時發(fā)現(xiàn)并糾正政府投資項目建設(shè)與運(yùn)營中存在的問題［6］。

（三）雙重領(lǐng)導(dǎo)體制與角色定位不當(dāng)，危害審計獨(dú)立性

政府投資項目中，政府機(jī)關(guān)與項目勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位可能存在一定的利益關(guān)聯(lián)關(guān)系。目前，按照《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，我國基層審計機(jī)關(guān)接受上一級審計機(jī)關(guān)與本級人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)［7］，在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計機(jī)關(guān)在干部管理、人員編制、經(jīng)費(fèi)劃撥、項目計劃等方面受制于地方政府，在對地方政府的利益相關(guān)者進(jìn)行審計時，審計機(jī)關(guān)可能向地方政府妥協(xié)，難以出具客觀公正的審計報告，獨(dú)立性受到較大破壞。此外，一些地方政府對審計角色定位不當(dāng)，要求審計機(jī)關(guān)參與直接投資項目決策或造價審核等工作，審計機(jī)關(guān)既做運(yùn)動員又做裁判員，極大破壞權(quán)力制衡機(jī)制，危害審計獨(dú)立性。2014年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出要探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理。只有使地方審計機(jī)關(guān)擺脫地方政府的干預(yù)與支配，才能保證審計工作的獨(dú)立性與公正性［8］。

（四）審計任務(wù)繁重，審計力量相對不足

2015年12月，我國出臺《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，明確提出要實現(xiàn)審計全覆蓋，做到審計監(jiān)督無死角［9］。2017年4月，新疆審計廳出臺《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》進(jìn)行相應(yīng)部署。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，兵團(tuán)審計部門工作任務(wù)日益繁多，僅2016年兵團(tuán)重點項目竣工投運(yùn)計劃高達(dá)100項，計劃投資345億元。當(dāng)前審計任務(wù)繁重與審計力量不足的矛盾日益凸顯，兵團(tuán)審計人員除需完成常規(guī)的固定資產(chǎn)投資審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、專項資金審計等工作，還需完成上級審計機(jī)關(guān)與本級人民政府交辦的臨時任務(wù)，例如配合紀(jì)委、國資委、經(jīng)委等部門查辦案件，參加巡視巡查工作等，審計人員嚴(yán)重超負(fù)荷工作。

政府投資項目涵蓋能源、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、社會事業(yè)等多個領(lǐng)域，具有較強(qiáng)的專業(yè)性與政策性，兵團(tuán)審計工作人員除需掌握專業(yè)的會計審計知識，還需具備招投標(biāo)、工程造價、合同管理、公共管理等多學(xué)科知識，具有出色的溝通協(xié)調(diào)能力與廉潔自律品質(zhì)［10］。此外，審計人員需掌握先進(jìn)的信息技術(shù)，能夠充分利用各種應(yīng)用軟件帶來的便利。目前，兵團(tuán)基層審計工作人員知識結(jié)構(gòu)單一，審計理念相對滯后，難以滿足日益復(fù)雜的審計工作需要。

（五）社會審計資源參差不齊，對委托審計項目監(jiān)管困難

審計力量不足的情況下，兵團(tuán)審計機(jī)關(guān)積極探索整合利用社會審計資源。社會中介機(jī)構(gòu)與國家審計機(jī)關(guān)的審計理念、操作規(guī)范等存在差異，更加注重項目工程造價的準(zhǔn)確性，缺乏對項目運(yùn)行績效、合法合規(guī)等方面的關(guān)注。社會審計資源參差不齊，如第六師審計局對2016年度接受委托審計的6家社會中介審計機(jī)構(gòu)審計的14個建設(shè)項目竣工決算進(jìn)行質(zhì)量考核，發(fā)現(xiàn)存在審計底稿、證據(jù)語言表述重復(fù)，取證不完整，審計人員調(diào)度不夠等現(xiàn)象。此外，社會中介機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使，可能與施工單位相互勾結(jié)，為被審計單位弄虛作假提供方便，損公肥私。

（六）審計方法相對滯后，技術(shù)創(chuàng)新不足

目前，兵團(tuán)審計機(jī)關(guān)積極探索信息技術(shù)的運(yùn)用，搭建項目資料數(shù)據(jù)庫方便工作人員檢索基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，使用工程造價軟件減少人工計算量，逐步配備全站儀等工程測量工具。但總體而言，基層審計機(jī)關(guān)的審計技術(shù)方法創(chuàng)新不足，在投資項目審計中仍較多采用手工復(fù)核、實地勘探等傳統(tǒng)方法。政府投資項目覆蓋行業(yè)廣泛、技術(shù)復(fù)雜，基層審計機(jī)關(guān)較少能夠運(yùn)用項目所屬領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)手段對隱蔽工程等進(jìn)行核查，難以發(fā)現(xiàn)被審計單位虛列費(fèi)用、虛增工程量等問題。政府投資項目審計仍以竣工結(jié)算審計與預(yù)算執(zhí)行審計為主，缺乏對運(yùn)行績效的深入分析。審計機(jī)關(guān)與被審計單位缺乏信息共享機(jī)制，難以實時獲取項目進(jìn)度、工程質(zhì)量等相關(guān)數(shù)據(jù)，審計結(jié)果具有一定的滯后性，全過程跟蹤審計缺乏技術(shù)支撐。

（七）審計質(zhì)量有待提升，審計成果利用不足

政府投資項目建設(shè)周期長、風(fēng)險控制點多，兵團(tuán)審計機(jī)關(guān)對項目的事前、事中監(jiān)督不足，目前多偏重于工程竣工結(jié)算審計，跟蹤審計多局限于對設(shè)計變更、工程簽證的預(yù)算審核，尚未有效監(jiān)督其合理合法性，難以及時挽回建設(shè)過程決策不當(dāng)帶來的損失浪費(fèi)。兵團(tuán)審計機(jī)關(guān)對投資項目績效評價不足，對財務(wù)收支、概算執(zhí)行等方面的審計工作難以反映工程項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益。一些政府投資項目非法占用耕地，破壞生態(tài)環(huán)境，低水平重復(fù)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)效益低下，審計機(jī)關(guān)亟待通過績效審計進(jìn)行監(jiān)督，提高政府投資項目的經(jīng)濟(jì)效益與效率，合理配置資源，優(yōu)化投資環(huán)境。此外，基層審計人員審計思路不夠開闊，對審計查處的問題產(chǎn)生根源分析不深入，對個性問題總結(jié)提煉不夠，審計的精品意識、宏觀意識、服務(wù)意識還需加強(qiáng)，部分審計報告質(zhì)量不高，沒有從制度上、體制上和運(yùn)行機(jī)制上找原因、提建議，在一定程度上影響了對審計成果的綜合利用，不能為領(lǐng)導(dǎo)部門宏觀決策提出更好的意見和建議，影響問題整改。

三、加強(qiáng)兵團(tuán)政府投資項目審計的建議

（一）完善配套法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制

依據(jù)《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國審計法實施條例》《政府投資項目審計規(guī)定》等法律法規(guī)，根據(jù)兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際情況，制定并落實政府投資項目審計相關(guān)地方性法規(guī)、操作流程、實施細(xì)則，明確政府投資項目審計的范圍、程序、內(nèi)容，規(guī)范對項目決策審批、概預(yù)算編制、工程施工等環(huán)節(jié)審計要求。制定統(tǒng)一的工程項目定額定量標(biāo)準(zhǔn)，依法收集審計證據(jù)，提高工程項目審計的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。

兵團(tuán)審計機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)政府投資項目審計的需要，加強(qiáng)審計信息共享交換，建立審計聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)審計部門與發(fā)改、財政、住建、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門對政府投資項目的聯(lián)合監(jiān)管，通過明確各方在政府投資項目監(jiān)管的分工，解決多頭管理、監(jiān)管缺位等問題，形成監(jiān)管合力。

（二）加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)，保持科學(xué)廉潔審計

通過聘用、調(diào)入等舉措，實施人才引進(jìn)，特別是引進(jìn)了解工程技術(shù)、法律法規(guī)、財務(wù)審計、信息技術(shù)等知識的復(fù)合型人才。加強(qiáng)人才培養(yǎng)和激勵，實現(xiàn)審計人員“再充電”。例如，邀請國家審計署、高等院校專家來兵團(tuán)開展審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)；組織審計人員參加國家審計署、自治區(qū)審計廳組織的審計培訓(xùn)活動，加強(qiáng)經(jīng)驗交流；積極開展兵團(tuán)內(nèi)部投資審計、計算機(jī)技術(shù)、法律知識、廉政教育等培訓(xùn)，實現(xiàn)培訓(xùn)常態(tài)化；鼓勵審計人員參與政府投資審計項目課題研究；積極探索以審代培模式，組織基層審計人員參加兵團(tuán)審計局、自治區(qū)審計廳等單位統(tǒng)一開展的審計項目，不斷提升專業(yè)素質(zhì)與實戰(zhàn)經(jīng)驗。完善競爭激勵機(jī)制，充分激發(fā)審計人員的工作熱情和積極性。

圍繞“廉潔、文明、高效”的價值觀和“求真務(wù)實、勇于擔(dān)當(dāng)”的審計作風(fēng)，狠抓作風(fēng)效能建設(shè)，加強(qiáng)審計干部思想教育，認(rèn)真貫徹落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。把黨風(fēng)廉政建設(shè)納入兵團(tuán)審計事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，嚴(yán)格落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，找準(zhǔn)審計組審計現(xiàn)場的廉政風(fēng)險點，抓好審計人員執(zhí)行審計紀(jì)律的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)和審計人員廉政風(fēng)險防范意識。

（三）充分整合社會審計資源

為解決審計任務(wù)繁重與審計力量不足的矛盾，要充分整合社會審計資源，規(guī)范委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行部分項目或部分環(huán)節(jié)的審計。通過公開招標(biāo)方式，聘請信譽(yù)好、資質(zhì)高、技術(shù)新的社會中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目審計，實行合同管理，明確委托的事項范圍、工作時限、質(zhì)量要求、雙方責(zé)任、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、報告格式等內(nèi)容。對于聘請的外部審計力量要進(jìn)行審前業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)行廉政思想教育，規(guī)范政府投資項目審計的事項范圍、工作時限、質(zhì)量要求、雙方責(zé)任、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、報告格式等要素。由社會中介機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)工作底稿與相關(guān)證明材料，經(jīng)審計機(jī)關(guān)審核確認(rèn)，形成最終審計報告，中介機(jī)構(gòu)與協(xié)審人員要對審計報告質(zhì)量負(fù)責(zé)。

加強(qiáng)對委托中介機(jī)構(gòu)與協(xié)審人員的監(jiān)督考核，建立獎懲機(jī)制與回訪機(jī)制。根據(jù)中介機(jī)構(gòu)查出的審計線索等事項給予獎勵，對未按時間計劃出具審計報告的責(zé)任人員進(jìn)行相應(yīng)懲罰，對中介機(jī)構(gòu)弄虛作假、徇私舞弊等違法行為，追究其法律責(zé)任，涉嫌犯罪的需移送司法機(jī)關(guān)。定期或不定期抽查部分項目，對被審計單位進(jìn)行回訪，全面了解中介機(jī)構(gòu)提供審計服務(wù)的質(zhì)量與紀(jì)律。

建立社會中介機(jī)構(gòu)與人員備選庫，實時更新庫中中介機(jī)構(gòu)與參審人員的資質(zhì)、信譽(yù)等記錄，建立動態(tài)準(zhǔn)入與退出機(jī)制。建立專家咨詢制度。由于政府投資項目具有較強(qiáng)的專業(yè)性，在進(jìn)行工程造價等審計工作時，應(yīng)充分咨詢工程、設(shè)計、法律、經(jīng)管等專業(yè)人士的意見，形成動態(tài)專家?guī)旌挽`活的外部人才運(yùn)用機(jī)制。

（四）創(chuàng)新審計方法，明確審計定位

要傾斜審計資源，提升審計實效，有重點、有步驟、有深度、有成效地開展年審與輪審，根據(jù)政府投資項目金額大小與重要性，科學(xué)制定審計計劃，確保在不同時間節(jié)點對不同類型的政府投資項目進(jìn)行覆蓋，將重點審計與全面審計相結(jié)合，對政府重視、民眾關(guān)心的項目進(jìn)行重點審計，加強(qiáng)復(fù)核與“回頭看”。根據(jù)各科室專業(yè)有針對性地分配審計項目，形成專業(yè)性強(qiáng)、分工明確、服務(wù)對口的審計格局。針對綜合性較強(qiáng)的大型投資項目，整合投資審計、財務(wù)審計、內(nèi)部審計及社會審計各方面審計資源，擺脫單兵作戰(zhàn)的局限，克服審計機(jī)關(guān)人員編制不足的障礙。

按照《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》的要求，前移審計監(jiān)督關(guān)口，實施源頭把關(guān)，實現(xiàn)審計事前介入、事中跟進(jìn)、事后監(jiān)督，完善全程跟蹤審計制度。針對政府投資項目立項審批、招投標(biāo)、合同管理、施工驗收、移交運(yùn)營等環(huán)節(jié)，兵團(tuán)審計機(jī)關(guān)需要采用多種手段核查文件真實性、手續(xù)合規(guī)性、成本準(zhǔn)確性、資金流動合理性，做到早發(fā)現(xiàn)、早糾正、早查處，高度重視投資項目是否達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。

加強(qiáng)兵團(tuán)審計機(jī)關(guān)信息化建設(shè)，實現(xiàn)手工審計向數(shù)字化審計轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建投資項目數(shù)據(jù)庫，及時掌握各項目所處階段、各項目參與方信息變更，合理安排跟蹤審計計劃；建立審計資料數(shù)據(jù)庫，實時更新工程物料市場價格，科學(xué)運(yùn)用數(shù)學(xué)計量模型進(jìn)行分析；建設(shè)政府投資項目審計管理平臺，與項目建設(shè)單位、其他政府管理部門的數(shù)據(jù)接口進(jìn)行對接，及時獲取項目立項批復(fù)、招投標(biāo)、施工監(jiān)理、工程驗收等信息，并對數(shù)據(jù)資料進(jìn)行歸納整理，為項目復(fù)核提供支持。

積極探索地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理制度，明確政府投資項目審計與決策等相分離，保障兵團(tuán)審計機(jī)關(guān)與審計人員的獨(dú)立性。加強(qiáng)對廉政建設(shè)與績效審計的重視，嚴(yán)格審核政府投資項目的合規(guī)性與必要性，切實提高政府投資項目的經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境效應(yīng)。

（五）加強(qiáng)審計成果轉(zhuǎn)化利用

建立審計整改報告制度，公開政府投資項目審計結(jié)果。對投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的具有普遍性、規(guī)律性的問題進(jìn)行深層次分析、提煉總結(jié)，向上級審計機(jī)關(guān)以及地方人大提出切實可行的建議，完善政府宏觀決策，深化政府投資體制改革。

對審計過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)線索，應(yīng)追究相關(guān)人員與單位的責(zé)任，及時移交司法機(jī)關(guān)以及紀(jì)檢檢察部門，并告知相應(yīng)主管部門。將相關(guān)單位在招投標(biāo)、施工、監(jiān)理等方面出現(xiàn)的重大失信行為，計入社會誠信檔案，共同營造誠實信用的投資環(huán)境。

建立健全審計整改督促檢查機(jī)制，充分發(fā)揮審計整改領(lǐng)導(dǎo)小組作用，將整改情況納入督查督辦事項，抓好整改責(zé)任、回訪、銷號、定期研究等制度的落實。審計整改期限到期后及時開展“回頭看”，關(guān)注審計報告的審計意見、建議的落實情況，引導(dǎo)和促進(jìn)有關(guān)部門、單位建立長效管理機(jī)制，提高決策和管理水平。

［1］新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán).新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［J］.新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，.2017，（4）1－12.

［2］新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán).“十二五”時期新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［J］.新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2016，（9）：1－7.

［3］新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán).新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要［J］.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)網(wǎng)站，2016－06－02.

［4］1－10月新疆兵團(tuán)固定資產(chǎn)投資1744.88億元［EB／OL］.新疆經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2017－11－24.

［5］劉偉奇.政府投資建設(shè)項目審計風(fēng)險控制研究［D］.云南財經(jīng)大學(xué)，2014.

［6］吳蕙旻.政府投資建設(shè)項目審計完善建議［J］.合作經(jīng)濟(jì)與科技，2016，（21）：163－165.

［7］中華人民共和國審計署.中華人民共和國審計法［EB／OL］.2014－09－17.

［8］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［EB／OL］.中國政府網(wǎng)，2014－10－28..

［9］中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件［EB／OL］新華網(wǎng)，2015－12－08.

［10］劉俊，帥青燕.推進(jìn)政府投資項目審計全覆蓋的實踐與思考［J］.審計月刊，2017，（3）：17－19.