賈旻 王迎春

摘 要：近年來隨著制造強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出，我國進(jìn)一步加強(qiáng)對技術(shù)技能型人才的培養(yǎng)。民辦職業(yè)教育作為我國現(xiàn)代職業(yè)教育的重要組成部分，在人才培養(yǎng)上扮演著不容忽視的角色。改革開放四十年，我國民辦職業(yè)教育主要經(jīng)歷了恢復(fù)探索時(shí)期、快速發(fā)展時(shí)期、逐步規(guī)范時(shí)期和轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期四個(gè)階段。人才培養(yǎng)與社會(huì)需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾、職教資源的相對短缺以及人民的多樣化需求成為民辦職業(yè)教育發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。四十年來，我國民辦職業(yè)教育有了飛躍式發(fā)展，但是目前仍面臨著地位有待提升、管理有待規(guī)范、品牌有待建立的問題。因此，需要加強(qiáng)民辦職業(yè)教育的政府重視與支持，堅(jiān)定辦學(xué)信心；加強(qiáng)民辦職業(yè)教育的政社監(jiān)督和管理，依法規(guī)范辦學(xué)行為；加強(qiáng)民辦職業(yè)教育的內(nèi)涵建設(shè)，樹立民辦職業(yè)教育品牌，從而促進(jìn)我國民辦職業(yè)教育健康、有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民辦職業(yè)教育；發(fā)展歷程：動(dòng)力機(jī)制；未來展望

作者簡介：賈旻（1979-），女，山西聞喜人，山西大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育基本理論；王迎春（1994-），女，河南商丘人，山西大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育基本理論。

基金項(xiàng)目：2018年度山西省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“山西省職業(yè)教育精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施成效及推進(jìn)機(jī)制研究”（編號：201803054），主持人：賈旻。

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）11-0061-07

相對于公辦職業(yè)教育，民辦職業(yè)教育是國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，聯(lián)合或者單獨(dú)舉辦職業(yè)學(xué)校及其他職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對具有一定教育基礎(chǔ)的人開展職業(yè)素養(yǎng)，特別是職業(yè)能力的培養(yǎng)和訓(xùn)練，提供從事某種職業(yè)必須的知識與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使其迅速適應(yīng)職業(yè)崗位需求的教育活動(dòng)。改革開放四十年，我國民辦職業(yè)教育經(jīng)歷了從無到有、逐步發(fā)展的過程，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了豐富的人力資本。進(jìn)入新時(shí)代，“工業(yè)4.0”“中國制造2025”重大發(fā)展戰(zhàn)略需要大批技術(shù)技能型人才和創(chuàng)新型人才，民辦職業(yè)教育以自身的靈活性扮演著極為重要的角色。因此，回顧我國民辦職業(yè)教育的發(fā)展歷程，分析民辦職業(yè)教育的發(fā)展困境并展望未來發(fā)展具有重要的理論與實(shí)踐意義。

一、民辦職業(yè)教育的歷史演進(jìn)

（一）民辦職業(yè)教育的發(fā)展歷程

依據(jù)民辦職業(yè)教育發(fā)展的階段性特征并結(jié)合重要政策頒布時(shí)間，筆者將我國民辦職業(yè)教育劃分為恢復(fù)探索時(shí)期、快速發(fā)展時(shí)期、逐步規(guī)范時(shí)期與轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期四個(gè)歷史時(shí)期。

1.恢復(fù)探索時(shí)期（1978-1991年）。1978年改革開放基本方針確立，飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對各級各類人才提出巨大需求。北京、上海等教育熱心人士展開民辦職業(yè)教育的實(shí)踐探索，開辦了文化補(bǔ)習(xí)班、職業(yè)培訓(xùn)班等形式的非公立中學(xué)后教育機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期民辦職業(yè)教育在探索中逐漸恢復(fù)并獲得初步發(fā)展。

第一，國家逐漸意識到民辦教育的重要性，以法律法規(guī)明確其合法地位，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦多種形式的職業(yè)教育。1982年《中華人民共和國憲法》以最高法的形式肯定了社會(huì)力量興辦職業(yè)教育的合法，指出“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，要充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位和業(yè)務(wù)部門的積極性，并且鼓勵(lì)集體、個(gè)人和其他社會(huì)力量辦學(xué)。要提倡各單位和部門自辦、聯(lián)辦或與教育部門合辦各種職業(yè)技術(shù)學(xué)校。”1987年國家教委頒布的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》作為第一部專門針對民辦教育的規(guī)章，明確“社會(huì)力量辦學(xué)是我國教育事業(yè)的組成部分，是國家辦學(xué)的補(bǔ)充”的基礎(chǔ)地位。

第二，國家對民辦教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源做出規(guī)定?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》“鼓勵(lì)提倡廠礦企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人根據(jù)自愿、量力原則捐資助學(xué)、集資辦學(xué)，不計(jì)征稅”，在自愿基礎(chǔ)上鼓勵(lì)單位集體和個(gè)人捐資助學(xué)，但不得強(qiáng)行攤派。《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》中，各級人民政府及教育行政部門應(yīng)當(dāng)“維護(hù)學(xué)校正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)辦學(xué)積極性，在條件允許的情況下，盡力幫助解決辦學(xué)中存在的困難，對辦學(xué)成績卓越者給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”。1987年國家教委、財(cái)政部頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》要求社會(huì)力量舉辦的學(xué)校實(shí)行經(jīng)費(fèi)自籌，允許“收取學(xué)雜費(fèi)，接受有關(guān)部門、單位或個(gè)人的捐助”，但是嚴(yán)禁濫收費(fèi)、強(qiáng)行募捐。這標(biāo)志著民辦職業(yè)教育被納入國家正常管理體系，通過制定相關(guān)的投資政策鼓勵(lì)社會(huì)各界參與民辦職業(yè)教育。

第三，民辦職業(yè)教育最初從舉辦職業(yè)技能類培訓(xùn)起步，主要集中在非學(xué)歷職業(yè)教育與培訓(xùn)?！蛾P(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》要求“社會(huì)力量辦學(xué)主要開展各種類型的短期職業(yè)技術(shù)教育、崗位培訓(xùn)”。除了國家出臺(tái)政策文件促進(jìn)民辦職業(yè)教育發(fā)展，各地區(qū)也根據(jù)現(xiàn)有文件精神出臺(tái)了關(guān)于民辦職業(yè)教育管理辦法和鼓勵(lì)政策，民辦職業(yè)教育獲得一定發(fā)展。據(jù)1989年有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，京、津、滬等十幾個(gè)城市，經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)的各種民辦學(xué)校已有2000多所，在校生300多萬人，以從事非學(xué)歷教育的職業(yè)學(xué)校和業(yè)余學(xué)校為主[1]。

2.快速發(fā)展時(shí)期（1992-1996年）。1992年1月18日至2月21日鄧小平“南巡”講話和黨的十四大之后，為了滿足市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，教育進(jìn)入體制改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期。各種教育領(lǐng)域陸續(xù)對社會(huì)力量開放，民辦職業(yè)教育獲得快速發(fā)展，合法地位逐漸得到鞏固。

第一，包括職業(yè)教育在內(nèi)的民辦教育成為教育體制改革的重要內(nèi)容。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》和1994年第二次全國教育大會(huì)指出，民辦教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，發(fā)展民辦教育是當(dāng)前教育體制改革的重要內(nèi)容；要重視民辦教育的發(fā)展，“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體，社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制”。1995年《中華人民共和國教育法》頒布，民辦教育的合法性在教育最高法規(guī)中得到體現(xiàn)，即“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織以及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。

第二，政府加強(qiáng)民辦職業(yè)教育管理?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》和全國教育大會(huì)指出“國家對社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的十六字方針，“充分調(diào)動(dòng)各部門、企事業(yè)單位和社會(huì)各界的積極性，形成全社會(huì)興辦多種形式、多層次職業(yè)技術(shù)教育的局面”；在經(jīng)費(fèi)方面，提出政府可給予支持的新舉措。這一時(shí)期，國家開始意識到職業(yè)教育對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用以及投資職業(yè)教育的迫切性，從國家層面加大職業(yè)教育投入，這在當(dāng)時(shí)義務(wù)教育尚未普及的情況下實(shí)屬難得。1995年《中華人民共和國教育法》規(guī)定“企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦者負(fù)責(zé)籌措，各級人民政府可以給予適當(dāng)支持”。

第三，建立初步的職業(yè)教育體系，民辦高等職業(yè)教育主要集中在專科層次，非學(xué)歷職業(yè)培訓(xùn)占比較大?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》指出“職業(yè)技術(shù)教育和成人教育主要依靠行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位辦學(xué)和社會(huì)各方面聯(lián)合辦學(xué)”。全國教育大會(huì)要求，到本世紀(jì)末，中心城市的行業(yè)和每個(gè)縣都要辦好一兩所骨干示范學(xué)校或培訓(xùn)中心，通過大量形式的短期培訓(xùn)相結(jié)合，形成職業(yè)技術(shù)教育網(wǎng)絡(luò)。在國家政策的扶持下民辦教育得到快速發(fā)展，學(xué)校數(shù)量迅速增加，辦學(xué)范圍從成人教育向基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育和普通高等教育延伸，同時(shí)出現(xiàn)公辦學(xué)校向民辦轉(zhuǎn)制和境外機(jī)構(gòu)或個(gè)人在華合作辦學(xué)的新情況，職業(yè)技術(shù)教育網(wǎng)絡(luò)基本形成。截至1996年底，我國民辦高校獲得飛速發(fā)展，由1992年的50所發(fā)展到1219所，五年來增幅高達(dá)234%。其中具有頒發(fā)學(xué)歷文憑資格的民辦高校21所，高等教育學(xué)歷文憑考試試點(diǎn)學(xué)校89所，無頒發(fā)學(xué)歷文憑資格的民辦高校機(jī)構(gòu)1109所，各種非學(xué)歷職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)約占全國民辦教育機(jī)構(gòu)的45%[2]，由此可見，非學(xué)歷職業(yè)教育培訓(xùn)仍是民辦職業(yè)教育發(fā)展的重點(diǎn)。

3.逐步規(guī)范時(shí)期（1997-2009年）。1997年十五大報(bào)告提出“科教興國”戰(zhàn)略和“依法治國”方略，要求“深化科技和教育體制改革，促進(jìn)科技教育同經(jīng)濟(jì)的結(jié)合”，加強(qiáng)民辦教育的法治化管理。《社會(huì)力量辦學(xué)條例》（1997）、《民辦教育促進(jìn)法》（2002）、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2004）等一系列法律法規(guī)與政策文件的出臺(tái)標(biāo)志著國家層面的民辦教育法律體系基本形成，民辦職業(yè)教育進(jìn)入一個(gè)有章可循的相對規(guī)范時(shí)期。

第一，民辦職業(yè)教育成為教育加快發(fā)展的新增長點(diǎn)?！渡鐣?huì)力量辦學(xué)條例》作為第一個(gè)規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)，再次肯定民辦職業(yè)教育的合法性，即“國家保障社會(huì)力量舉辦的教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益”。隨著教育體制改革，特別是職業(yè)教育辦學(xué)體制改革，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，職業(yè)教育朝著公辦學(xué)校與民辦學(xué)校同臺(tái)競技、共同發(fā)展的格局邁進(jìn)。此時(shí)期的民辦教育被定性為“公益性事業(yè)”，不得以營利為目的。2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》以中央政府的名義強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展民辦職業(yè)教育”，將其納入職業(yè)教育發(fā)展的總體規(guī)劃。

第二，民辦職業(yè)教育由“加強(qiáng)管理”轉(zhuǎn)向“依法管理”?！渡鐣?huì)力量辦學(xué)條例》《民辦教育促進(jìn)法》等一系列法律法規(guī)的頒布標(biāo)志著國家建立一個(gè)依法辦學(xué)、依法管理的法律框架來規(guī)范民辦職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)行為和政府管理行為?！睹褶k教育促進(jìn)法》和《教育部關(guān)于大力發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》在“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)”方針的基礎(chǔ)上，明確了國家對民辦職業(yè)教育實(shí)行“依法管理”的態(tài)度，這將推動(dòng)民辦職業(yè)教育健康、快速、有序發(fā)展。

第三，民辦職業(yè)教育發(fā)展獲得具體的政策扶持與獎(jiǎng)勵(lì)。《民辦教育促進(jìn)法》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》允許縣級以上各級人民政府設(shè)立專項(xiàng)資金，采取經(jīng)費(fèi)資助、出租或轉(zhuǎn)讓閑置國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持，并獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人；公辦學(xué)?？梢岳闷錈o形和有形資產(chǎn)的閑置、增量或余量部分參與舉辦民辦學(xué)校。2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》首次在國家層面專門探討民辦職業(yè)教育的公共財(cái)政支持問題，即“加大對民辦職業(yè)教育的支持力度，制定和完善民辦學(xué)校建設(shè)用地、資金籌集的相關(guān)政策和措施。在師資隊(duì)伍建設(shè)、招生和學(xué)生待遇等方面對民辦職業(yè)院校與公辦學(xué)校要一視同仁”。2006年《教育部關(guān)于大力發(fā)展民辦中等職業(yè)教育的意見》將公共財(cái)政支持具體到中等層次民辦職業(yè)教育，規(guī)定“各地設(shè)立的職業(yè)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的獎(jiǎng)助對象應(yīng)包括民辦中等職業(yè)學(xué)校，民辦教育專項(xiàng)資金要安排一定比例用于發(fā)展民辦中等職業(yè)教育”。

第四，民辦職業(yè)教育的辦學(xué)模式更加多元化，出現(xiàn)公辦職業(yè)學(xué)校與民辦職業(yè)學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)的趨勢。國家允許積極探索國有民辦、民辦公助、公辦轉(zhuǎn)制、股份制和中外合作等多種辦學(xué)模式。《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人可以利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦各級各類民辦學(xué)?！保k學(xué)校具有民辦學(xué)校舉辦者的主體資格，滿足“五獨(dú)立”原則，即獨(dú)立的法人資格、與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施、獨(dú)立的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、獨(dú)立招生以及獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書，可以參與并依法享有舉辦者權(quán)益，同時(shí)承擔(dān)履行國有資產(chǎn)管理、防止國有資產(chǎn)流失的義務(wù)。

第五，社會(huì)力量進(jìn)入高等學(xué)歷教育，民辦職業(yè)教育納入職業(yè)教育發(fā)展的總體規(guī)劃，初步形成比較完整的民辦職業(yè)教育體系。1999年第三次全國教育會(huì)議及《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》對民辦高等教育而言是個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，文件提出加快高等教育改革步伐，民辦高校與公辦高校在高等教育普及化中實(shí)現(xiàn)平等競爭。在這之前，社會(huì)力量以舉辦職業(yè)教育、成人教育、高級中學(xué)為重點(diǎn)，國家嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等教育機(jī)構(gòu)；民辦高校只能辦大專層次的非學(xué)歷教育，不能發(fā)畢業(yè)證書，不能取得貸款、投資、引資等。在第三次全國教育會(huì)議提出“進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué)，滿足人民群眾日益增長的教育的需求，形成以政府辦學(xué)為主體，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”之后，社會(huì)力量開始介入高等職業(yè)學(xué)歷教育。2001年，民辦職業(yè)高校的審批權(quán)被下放到地方，更是推動(dòng)了民辦高職院校的發(fā)展規(guī)模，形成了涵蓋中高等兩個(gè)層次、學(xué)歷與非學(xué)歷兩種類型的比較完整的民辦職業(yè)教育體系。據(jù)教育統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2009年底，我國民辦職業(yè)初中4所，在校生0.1萬人；民辦中等職業(yè)學(xué)校3198所，在校生318.1萬人；非學(xué)歷中等職業(yè)教育學(xué)生40.08萬人，其他民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)19395所，844.93萬人次接受了培訓(xùn)[3]。

4.轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期（2010年至今）。進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，“工業(yè)4.0”與“中國制造2025”重大戰(zhàn)略對職業(yè)教育提出新的挑戰(zhàn)與要求。國家引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與職業(yè)教育的政策更加健全，扶持制度進(jìn)一步完善，民辦職業(yè)教育進(jìn)入規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期。

第一，民辦職業(yè)教育辦學(xué)形式更加多樣化。《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014）、《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》（2014）以及《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（2016）提出豐富民辦職業(yè)教育辦學(xué)形式，“積極支持各類辦學(xué)主體通過獨(dú)資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育，探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校?！试S社會(huì)力量通過購買、承租、委托管理等方式改造辦學(xué)活力不足的公辦職業(yè)院校。鼓勵(lì)企業(yè)和公辦職業(yè)院校合作舉辦混合所有制性質(zhì)的二級學(xué)院”，支持發(fā)展中高職銜接的民辦職業(yè)教育集團(tuán)，推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，實(shí)行依法管理、規(guī)范辦學(xué)，“積極鼓勵(lì)公辦學(xué)校與民辦學(xué)校相互購買管理服務(wù)、教學(xué)資源、科研成果”等。

第二，實(shí)行民辦職業(yè)院校分類管理，通過優(yōu)惠政策和扶持措施給予公共財(cái)政支持。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第一次在國家政策性文件中明確提出公共財(cái)政對民辦教育的支持，揭開我國政府支持民辦教育發(fā)展的新篇章。2016年《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》提出“建立差別化政策體系”，即通過“政府購買服務(wù)及稅收優(yōu)惠”等方式支持營利性民辦學(xué)校，鼓勵(lì)其建立股權(quán)激勵(lì)機(jī)制；提供政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資助學(xué)、土地劃撥、稅費(fèi)減免等措施支持非營利性民辦學(xué)校，可以享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠和用地政策。2018年《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》再次肯定社會(huì)力量辦學(xué)的價(jià)值，鼓勵(lì)擴(kuò)大社會(huì)投入，要求“逐步提高教育經(jīng)費(fèi)總投入中社會(huì)投入所占比重”。

第三，大力發(fā)展民辦職業(yè)教育，建立終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度。2014年《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》提出，到2020年基本建成社會(huì)力量廣泛參與的中國特色現(xiàn)代職業(yè)教育體系，政府、企業(yè)和其他社會(huì)力量共同發(fā)揮辦學(xué)主體作用，形成公辦與民辦共同發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育新格局。2018年《關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》提出“建立職業(yè)技能培訓(xùn)市場化社會(huì)化發(fā)展機(jī)制……廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，大力發(fā)展民辦職業(yè)技能培訓(xùn)”，“政府補(bǔ)貼的職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目全部向具備資質(zhì)的職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開放”，推行覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者、貫穿其一生的終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度。到2020年，中等職業(yè)教育在校生2350萬人，專科層次職業(yè)教育在校生1480萬人，從業(yè)繼續(xù)教育3.5億人次。專科層次職業(yè)教育以及繼續(xù)教育將成為最大的發(fā)展動(dòng)力源，且平均擴(kuò)容超過3倍[4]。

（二）民辦職業(yè)教育發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

民辦職業(yè)教育已走過四十年風(fēng)雨歷程，每一次重大發(fā)展均與我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與人民群眾需求有著密不可分的聯(lián)系，這也成為我國民辦職業(yè)教育發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

1.人才培養(yǎng)與社會(huì)需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。民辦職業(yè)教育的發(fā)展是為了解決不同歷史時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對技術(shù)技能型人才和創(chuàng)新型人才的需求問題。改革開放初期，我國提出了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力”的方針路線，經(jīng)歷了文革創(chuàng)傷的教育正處于逐漸恢復(fù)過程之中，教育的主體是公立教育，人才培養(yǎng)模式比較單一，無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對技術(shù)技能型人才的需求。民辦職業(yè)教育因其自身辦學(xué)主體為社會(huì)力量，能夠減少國家的財(cái)政壓力，同時(shí)為社會(huì)提供大量所需人才獲得了初步發(fā)展。鄧小平南巡講話后，我國市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，對技術(shù)技能型人才需求更為渴望，隨之而來的教育體制改革為民辦職業(yè)教育提供發(fā)展空間。進(jìn)入21世紀(jì)，“中國制造2025”以及“互聯(lián)網(wǎng)+”使得技術(shù)密型產(chǎn)業(yè)成為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的新動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)變化帶來就業(yè)結(jié)構(gòu)改變，進(jìn)而引發(fā)教育領(lǐng)域變革。民辦職業(yè)教育辦學(xué)靈活，通過校企合作、工學(xué)結(jié)合，可以提供市場所需的高技能人才以及創(chuàng)新型職業(yè)人才。由此可見，加快發(fā)展民辦職業(yè)教育，形成公辦與民辦共同發(fā)展的格局，構(gòu)建民辦職業(yè)教育在內(nèi)的現(xiàn)代職業(yè)教育體系是為了化解人才培養(yǎng)與社會(huì)需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

2.職業(yè)教育資源的相對短缺。教育資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源中，輸入教育過程的人力、物力、財(cái)力、信息和時(shí)間資源的總稱[5]。教育發(fā)展很大程度上依托資源支持，但是我國的教育資源普遍短缺。與農(nóng)業(yè)、交通、能源、國防等相比，國家對教育的重視和投入相對要小得多，預(yù)算明顯不足。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家的人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到600美元時(shí)，平均教育預(yù)算應(yīng)該占到國民生產(chǎn)總值的4%。但是，20世紀(jì)90年代的中國，教育經(jīng)費(fèi)在國民生產(chǎn)總值的占比一直徘徊在2.5%，不僅低于世界平均水平，也低于發(fā)展中國家3.9%的平均水平。朱镕基曾說，中國是窮國辦大教育，不走多種形式的辦學(xué)路子，別無選擇。我國還是一個(gè)人口大國，人均職業(yè)教育投入低于歐美國家，優(yōu)質(zhì)的公辦職業(yè)教育資源有限。此外，相比較于普通院校，職業(yè)院校辦學(xué)條件相對比較落后，底子薄、基礎(chǔ)差、資金投入少成為制約職業(yè)教育發(fā)展的瓶頸。在國家財(cái)力有限、職業(yè)教育總體水平偏低、人口眾多、需求廣泛的情況下，如何擴(kuò)大職業(yè)教育供給？國家選擇了“政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同參與，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展”的教育格局設(shè)計(jì)，從政策上鼓勵(lì)和支持發(fā)展非義務(wù)教育階段的民辦職業(yè)教育，通過引入民間資本極大地緩解了職業(yè)教育資源的相對短缺問題。

3.人民的多樣化教育與培訓(xùn)需求。職業(yè)教育系統(tǒng)與普通教育系統(tǒng)構(gòu)成我國完整的教育體系，共同促進(jìn)我國教育事業(yè)的發(fā)展。多年來我國普通教育體系相對完善，而職業(yè)教育體系的發(fā)展相對比較落后。大力發(fā)展民辦職業(yè)教育，一定程度上可以豐富現(xiàn)有的職業(yè)教育資源，滿足勞動(dòng)市場不同群體對學(xué)歷教育和技能培訓(xùn)的差異化、專業(yè)化與個(gè)性化追求。一方面，為學(xué)生提供更多升學(xué)機(jī)會(huì)，滿足一部分既有升學(xué)意愿又無法進(jìn)入普通教育或者公立職業(yè)教育系統(tǒng)的學(xué)生需求，避免他們無一技之長進(jìn)入社會(huì)，為他們順利就業(yè)打下技能基礎(chǔ)。另一方面，民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展也為人們職業(yè)選擇與適應(yīng)、職業(yè)能力發(fā)展等方面提供了機(jī)會(huì)，通過職業(yè)技能提升、新技能習(xí)得等方式，滿足在職人員或者社會(huì)弱勢群體實(shí)現(xiàn)崗位提升、轉(zhuǎn)崗再就業(yè)等需求。因此，人們對于職業(yè)教育和培訓(xùn)的多樣化需求在一定程度上成為民辦職業(yè)教育發(fā)展的不竭動(dòng)力。

二、民辦職業(yè)教育的現(xiàn)實(shí)困境

（一）民辦職業(yè)教育地位有待進(jìn)一步提升

我國民辦職業(yè)教育成長于一個(gè)強(qiáng)大的公立教育系統(tǒng)，盡管在法律上獲得了與公辦職業(yè)教育同等地位，但是實(shí)踐中并未獲得同等對待與公眾認(rèn)可。具體表現(xiàn)為：其一，民辦職業(yè)教育發(fā)展沒有實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)，在招生指標(biāo)、職稱評定、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等方面遭遇歧視性待遇及公辦學(xué)校的不公平競爭。政府嘗試創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，但是相關(guān)法律法規(guī)與政策工具多為原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，細(xì)則條款缺乏[6]，致使法律實(shí)施與政策落實(shí)存在一定難度。其二，民辦職業(yè)教育未獲得廣泛的社會(huì)公眾認(rèn)可。除了部分辦學(xué)質(zhì)量高、社會(huì)影響力大的民辦職業(yè)院校外，學(xué)生和家長更傾向于選擇公辦職業(yè)院校；企業(yè)也更傾向于和公辦職業(yè)院校建立合作關(guān)系，接收公辦職業(yè)院校的畢業(yè)生。這是因?yàn)槲覈芏嗝褶k職業(yè)院校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)目前尚處于積累階段，校舍靠租賃、師資靠聘用、專業(yè)建設(shè)落后、管理薄弱，甚至出現(xiàn)校長攜辦學(xué)資金跑路的極端個(gè)案；部分民辦職業(yè)院校視學(xué)生為經(jīng)營資源，以“學(xué)生工”形式為企業(yè)輸送廉價(jià)勞動(dòng)力，從中收取勞務(wù)管理費(fèi)或中介費(fèi)。因此，制度設(shè)計(jì)、現(xiàn)實(shí)偏見以及民辦職業(yè)教育差強(qiáng)人意的表現(xiàn)，使得其并未獲得政策賦予和期待的公平地位。

（二）民辦職業(yè)教育管理有待進(jìn)一步規(guī)范

從政府層面來看，民辦職業(yè)教育管理呈現(xiàn)出滯后特征，規(guī)范和扶持制度有待健全。其一，民辦職業(yè)教育包括開展學(xué)歷教育的民辦職業(yè)院校和非學(xué)歷的民辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，按照《中華人民共和國民法通則》中有關(guān)法人機(jī)構(gòu)的規(guī)定，非營利性民辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)注冊為“民辦非企業(yè)法人”或者“事業(yè)單位法人”，營利性民辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)注冊為“企業(yè)法人”，分別由教育行政部門、人力資源與社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)管理，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)審計(jì)工作。遺憾的是多部門的參與管理在實(shí)際運(yùn)行中并未形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，出現(xiàn)多頭管理或相互推諉現(xiàn)象，影響了民辦職業(yè)教育的監(jiān)管效果與規(guī)范運(yùn)行。其二，民辦職業(yè)教育發(fā)展的困惑主要集中在定位、發(fā)展以及舉辦者權(quán)益等方面。國家認(rèn)定民辦職業(yè)教育是公益性事業(yè)，但是在政策與資源方面并未給予其稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等方面的優(yōu)惠政策與同等待遇；允許舉辦者獲得“合理回報(bào)”，但是缺少如何獲得合理回報(bào)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的操作辦法。從民辦職業(yè)學(xué)校內(nèi)部來看，治理結(jié)構(gòu)有待完善。盡管在形式上實(shí)行董事會(huì)或理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，但是大多數(shù)民辦職業(yè)院校屬于投資辦學(xué)，舉辦者希望獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)或其他個(gè)人收益，為此采取了舉辦者控制學(xué)校管理權(quán)，學(xué)校重大決策權(quán)掌握在舉辦者手中，顯性或隱性的家族化管理依然存在。內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍缺失，未形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制，內(nèi)部管理呈現(xiàn)出無序性與低效性。另外，職業(yè)教育辦學(xué)體制機(jī)制改革過程中，出現(xiàn)了“公辦民助”“民辦公助”“股份制”“混合所有制”“委托管理”等民辦與公辦職業(yè)教育混合發(fā)展的新形式，尚處于探索階段，無疑增加了管理的復(fù)雜性。

（三）民辦職業(yè)教育品牌有待建立

我國民辦職業(yè)教育在教育體系中處于一種弱勢的非穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)，整體辦學(xué)質(zhì)量偏低，含金量不高，尚未形成品牌優(yōu)勢。其一，民辦職業(yè)教育正處于發(fā)展創(chuàng)業(yè)期，普遍面臨教育經(jīng)費(fèi)緊張、投入不足、平臺(tái)受限等問題。單一的學(xué)費(fèi)來源以及社會(huì)捐贈(zèng)等其他財(cái)力支持的匱乏使得民辦院校辦學(xué)的硬件資源和軟件資源積累不足，教育教學(xué)資源緊張、設(shè)備設(shè)施簡陋帶來生源緊張、師資缺乏的連鎖反應(yīng)，部分民辦院校面臨潛在的生存風(fēng)險(xiǎn)。其二，不同于公立職業(yè)教育，多數(shù)民辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)缺乏自身特色與核心價(jià)值、管理不規(guī)范等問題，極大地降低了人們的信任感，無法讓消費(fèi)者認(rèn)同。例如，目前很多民辦職業(yè)院校為了迎合市場需求，出現(xiàn)非基于自身優(yōu)勢的專業(yè)設(shè)置同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重；實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)投入大、設(shè)施設(shè)備要求高、技能要求嚴(yán)格、技術(shù)含量高的工科類專業(yè)比較缺乏等，使得社會(huì)對民辦職業(yè)教育喪失信心?？傊?，民辦職業(yè)院校處于自我發(fā)展?fàn)顟B(tài)，約束力和激勵(lì)力不足，以及宏觀學(xué)校布局調(diào)控、專業(yè)設(shè)置調(diào)控、市場秩序監(jiān)管、發(fā)展方向引導(dǎo)、支持政策等外部支持力量和社會(huì)化服務(wù)不到位。只有解決上述種種問題，才有可能確立民辦職業(yè)教育品牌。

三、民辦職業(yè)教育的未來展望

民辦與公辦職業(yè)教育已成為培養(yǎng)公民技能的不容忽視之力量，如何結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對職業(yè)教育的多樣化需求，開創(chuàng)新時(shí)代民辦職業(yè)教育發(fā)展之路，是教育決策者和實(shí)踐者面臨的重大課題。

（一）加強(qiáng)民辦職業(yè)教育的政府重視和支持，堅(jiān)定辦學(xué)信心

加強(qiáng)政府對民辦職業(yè)教育的宏觀規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提供政策、土地、資金等多種支持措施，是堅(jiān)定民辦職業(yè)教育信心的有力保障。一是在招生指標(biāo)分配上，給予平等對待。放開招生渠道，把競爭機(jī)制引入高職教育發(fā)展，使公辦與民辦高職院校能憑借實(shí)力公開競爭。二是通過政策增強(qiáng)投資人的信心，支持民辦職業(yè)教育發(fā)展。將民辦職業(yè)院校建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，在征用土地和建設(shè)配套等有關(guān)規(guī)定方面享受公辦院校的同等優(yōu)惠政策。如浙江省部分地市曾以“政府無償提供土地使用權(quán)”的政策吸引社會(huì)力量投資舉辦當(dāng)?shù)丶毙璧拿褶k學(xué)校。三是明確政府對民辦職業(yè)教育的投入責(zé)任，拓寬融資渠道，推動(dòng)民辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)面向市場自主辦學(xué)。通過低息貸款、稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)助以及助學(xué)貸款、獎(jiǎng)學(xué)金、專項(xiàng)補(bǔ)貼等方式對民辦職業(yè)院校及學(xué)生進(jìn)行資助。鼓勵(lì)地方金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，為民辦職業(yè)教育提供貸款業(yè)務(wù)，必要時(shí)當(dāng)?shù)亟逃姓块T可以為符合貸款條件的民辦職業(yè)院校提供信貸支持。對教學(xué)質(zhì)量好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拿褶k職業(yè)院校，當(dāng)?shù)卣徒逃姓块T可參照公辦職業(yè)院校生均公用經(jīng)費(fèi)的撥款標(biāo)準(zhǔn)，給予一定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，對做出突出貢獻(xiàn)的舉辦者及職業(yè)院校，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)[7]。此外，還可以建立民辦教育基金，資助民辦職業(yè)教育發(fā)展[8]。

（二）加強(qiáng)民辦職業(yè)教育的政社監(jiān)督和管理，依法規(guī)范辦學(xué)行為

通過制度建設(shè)，加強(qiáng)政府部門的監(jiān)督與管理是民辦職業(yè)教育規(guī)范發(fā)展的重要保障。一是將治理理念引入民辦職業(yè)教育領(lǐng)域，構(gòu)建協(xié)商合作的平臺(tái)與機(jī)制，允許民辦職業(yè)教育的舉辦者、管理者、捐助者、政府部門等就民辦職業(yè)教育發(fā)展所遇到的問題協(xié)商共治。二是完善檢查評估制度。按照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，組織專家定期對民辦教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行單項(xiàng)或全面評估檢查，并向社會(huì)公布檢查結(jié)果，取締質(zhì)量低劣的私立職業(yè)院校，責(zé)令不合格院校限期整改，達(dá)到國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；對辦學(xué)質(zhì)量高、辦學(xué)特色突出、有社會(huì)聲望的民辦職業(yè)院校給予獎(jiǎng)勵(lì)，國家承認(rèn)其學(xué)歷，使民辦職院校與公立院校處于公平競爭的環(huán)境之下，從而促進(jìn)國民教育事業(yè)多樣化良性發(fā)展。三是完善財(cái)務(wù)監(jiān)督制度。教育行政部門建立民辦學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)表和財(cái)務(wù)審計(jì)制度，定期舉辦財(cái)會(huì)人員培訓(xùn)班，對民辦學(xué)校統(tǒng)一組織資產(chǎn)評估和財(cái)務(wù)審計(jì)[8]。四是形成合力，構(gòu)筑民辦職業(yè)教育大格局。建立教育行政部門、人力資源與社會(huì)保障部門、工商管理部門等不同管理部門聯(lián)動(dòng)、公辦與民辦職業(yè)院?；?dòng)以及民辦職業(yè)院校與企業(yè)合作的機(jī)制，確保民辦職業(yè)教育的有序發(fā)展。

（三）加強(qiáng)民辦職業(yè)教育的內(nèi)涵建設(shè)，樹立民辦職業(yè)教育品牌

21世紀(jì)，品牌經(jīng)濟(jì)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿9]。通過內(nèi)涵建設(shè)，打造具有核心競爭力的特色品牌是民辦職業(yè)教育發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。一是加強(qiáng)民辦職業(yè)院校的制度建設(shè)。建立以《章程》為辦學(xué)基礎(chǔ)、與多元化辦學(xué)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。將民辦職業(yè)院校的控制權(quán)由資本控制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)控制，實(shí)行董事會(huì)或理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，提升治理能力，避免非營利性外衣下營利性事實(shí)的發(fā)生。二是引入“產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、產(chǎn)權(quán)主體人格化、產(chǎn)權(quán)屬性商品化”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，以產(chǎn)權(quán)為紐帶化解公辦與民辦混合所有制辦學(xué)困境，多元投資主體以產(chǎn)權(quán)為紐帶組建具有法人資格的職業(yè)教育集團(tuán)。三是加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，提升民辦職業(yè)院校教師隊(duì)伍整體水平與綜合實(shí)力，建設(shè)一支責(zé)任意識強(qiáng)、師德高尚、技能熟練、教學(xué)水平高、穩(wěn)定的雙師型隊(duì)伍是學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)的基石。四是提升民辦職業(yè)院?；I措經(jīng)費(fèi)的意識，增強(qiáng)社會(huì)融資能力，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源多元化。五是創(chuàng)建特色專業(yè)，提升教學(xué)品質(zhì)，建立公開透明的考核機(jī)制，這是學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)的保障。民辦職業(yè)院校應(yīng)結(jié)合市場需求與院校實(shí)際開設(shè)優(yōu)勢專業(yè)，加強(qiáng)教學(xué)考核，增強(qiáng)畢業(yè)生的職業(yè)能力與社會(huì)適應(yīng)力，從而樹立教育品牌。

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責(zé)任編輯 韓云鵬