周宇睿

摘 要：公共決策機制的目標在于通過公共政策的實施，實現(xiàn)公共資源的權(quán)威性分配，解決社會利益沖突，它是歷史時空共同作用的產(chǎn)物，國家治理模式和中心任務的不同，我國公共決策機制大致經(jīng)歷了三次變遷。中國特色社會主義進入新時代，公共決策機制面臨社會主體利益復雜，民眾參政意愿加強，政府自身權(quán)力過大，專業(yè)知識急劇增加，脫離群眾帶來決策失誤等一系列挑戰(zhàn)，國家治理現(xiàn)代化和社會主要矛盾的變化要求實現(xiàn)公共決策機制現(xiàn)代化，需要通過推行依法治國方略，堅持全面從嚴治黨朝縱深推進，擴大人民政治參與，加強信息公開，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變這一整套系統(tǒng)工程，實現(xiàn)公共決策機制朝現(xiàn)代化方向發(fā)展，從而滿足人民日益增長的對美好生活的需求。

關(guān)鍵詞：中國特色社會主義;新時代;公共決策機制;現(xiàn)代化

中圖分類號：D622 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）10 — 0021 — 03

現(xiàn)代公共事務和國家治理的重大目標，都是通過公共政策的實施來解決的?；仡櫺轮袊臍v史，重大決策的成功，往往帶來的是國家的繁榮和快速發(fā)展，重大決策的失誤，則會造成國家的衰退和發(fā)展停滯。胡鞍鋼認為，新中國成立以來，先后出現(xiàn)三大決策失誤：堅持以階級斗爭為綱，發(fā)動頻繁的政治運動，延誤了中國現(xiàn)代化發(fā)展進程;經(jīng)濟建設(shè)指導思想急于求成，造成經(jīng)濟布局比例嚴重失調(diào)，被迫實行重大調(diào)整;人口政策失誤和不適當?shù)慕?jīng)濟政策，導致上世紀五六十年代人口盲目過快增長，成為社會經(jīng)濟發(fā)展的沉重負擔?！?〕

一、我國的公共決策機制

（一）公共決策機制的內(nèi)涵

人的需求的無限性和資源的有限性是貫穿人類社會生活的一對基本矛盾，〔2〕公共決策機制就是通過公共政策的制定和實施，實現(xiàn)對公共資源的權(quán)威性分配，改善社會利益沖突的局面，維護國家的穩(wěn)定。它是有關(guān)公共決策活動的運行過程和工作方式，以及在此基礎(chǔ)上所形成的相關(guān)規(guī)則和制度體系。在這個規(guī)則和制度體系中，至少應包括公共決策主體、公共決策權(quán)力、公共決策規(guī)則和公共決策途徑這些基本要素。〔3〕公共決策機制建立在一定的政治制度基礎(chǔ)上，由包括參與機制、表達機制、表決機制、權(quán)力監(jiān)督機制和問責機制等一系列子機制和運作原則構(gòu)成。

（二）我國公共決策機制的特點

我國的公共決策機制是與人民當家作主的民主政治制度相適應的，同時也是社會環(huán)境和國家治理模式共同作用的結(jié)果。堅持人民立場，充分保證人民參與和制定政策的權(quán)利，不斷維護和增進人民利益。經(jīng)過新民主主義革命，在馬克思主義的指導下，不斷總結(jié)黨和人民的實踐經(jīng)驗，我國建立起以中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導為核心，人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度、民族區(qū)域自治制度為基礎(chǔ)的社會主義多元民主參與機制，以中國特色社會主義法律體系為保障的監(jiān)督機制的“一核多元”格局的公共決策機制，但由于民主政治制度發(fā)展不充分，機制的作用沒有充分發(fā)揮，制度潛能沒有充分釋放。

（三）我國公共決策機制的歷史變遷

公共決策機制是特定時空的產(chǎn)物，通過對社會環(huán)境和國家治理模式的劃分，我國的公共決策機制主要經(jīng)歷三次重大的變化，毛澤東時期，國家重大事項和社會問題由主要國家領(lǐng)導人進行決策，公共決策處于“黑箱”狀態(tài);鄧小平時期，主要是集體決策，參與決策的人數(shù)有所擴大;20世紀90年代以來，進入咨詢決策時代，中央領(lǐng)導多次表示，要尊重科學、尊重知識、尊重專家，重大決策要廣泛聽取各方面的意見，尤其是專家的意見。公共決策機制實現(xiàn)從個人決策向集體決策乃至廣泛民主參與決策的轉(zhuǎn)變，即從不透明決策向透明決策轉(zhuǎn)變，從封閉型決策向開放型決策轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代化的公共決策機制要求與公共決策相關(guān)的利益方都參與到公共決策之中，實現(xiàn)依法決策，推動決策民主化、科學化，增進社會公共利益，同時保護少數(shù)人的利益，加強人民在公共決策中的作用，使得公共政策朝著更加符合人民利益的方向發(fā)展，為人的全面發(fā)展和社會發(fā)展創(chuàng)造條件。

二、中國特色社會主義進入新時代公共決策機制面臨一系列挑戰(zhàn)

我國公共決策機制是圍繞特定的歷史使命開展工作的。在十八大之前，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，黨和國家的中心任務是大力發(fā)展經(jīng)濟，解放和提高生產(chǎn)力，改變經(jīng)濟社會落后的狀況。相應的公共政策的出臺主要是圍繞如何促進經(jīng)濟發(fā)展這個主線，在政策制定過程中以政黨和政府主導為主，偏向整體主義，政策考量更多地從長遠利益和大多數(shù)人的利益出發(fā)，由于特定歷史條件和經(jīng)濟社會發(fā)展程度較低，人民群眾較少也很難參與到?jīng)Q策過程中。經(jīng)過幾十年的不懈努力，我國經(jīng)濟發(fā)展取得歷史性成就，人民物質(zhì)生活水平不斷提升，為人民參政議政創(chuàng)造條件。習近平總書記在十九大報告中，對我國社會發(fā)展的歷史方位做出重大判斷，認為我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會，進入社會主義新時代，人民不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，發(fā)展不平衡不充分，進入新時代，我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變革，我國社會主要矛盾已經(jīng)是人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！?〕如何使公共政策朝著更好滿足人的美好生活需要的方向發(fā)展，對公共決策機制提出一系列挑戰(zhàn)：

（一）社會利益多元復雜

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會分工趨向細化和專門化，新興階層不斷涌現(xiàn)。人們在溫飽問題得到解決的基礎(chǔ)上，有了新的利益訴求，社會利益呈現(xiàn)多元化的格局，出現(xiàn)利益分化，甚至是不同利益主體之間沖突的局面，造成公民之間的分裂和對立。如何應對復雜的社會利益局面，在社會利益多元的環(huán)境中有效整合利益，將利益沖突控制在一定的范圍之內(nèi)，維護社會的和諧穩(wěn)定，對公共決策機制的利益整合提出挑戰(zhàn)。

（二）民眾參政意愿加強

政治學家認為隨著經(jīng)濟的發(fā)展，民眾的參政意識不斷增強，為更好地實現(xiàn)自身的利益，他們積極參與到政治生活中，反映自身的利益訴求，為改革政治體制提供了基于。需要對政治參與進行一定的規(guī)范，不然會超出既有政治制度的承載能力，對政治體系造成沖擊，威脅政治穩(wěn)定。我國現(xiàn)有的政治制度發(fā)展不完善，未能充分適應社會利益多元化的格局，部分公民通過非制度化的渠道維護自身利益，對政治穩(wěn)定造成一定的沖擊。要求實現(xiàn)公共決策機制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，引導民眾通過制度化渠道表達自身利益，滿足人們的參政意愿。

（三）政府自身權(quán)力過大

現(xiàn)代社會的發(fā)展內(nèi)在的需要政府擴大規(guī)模以滿足紛繁復雜的社會事務，同時為了提高行政效率，立法機關(guān)通過行政裁量權(quán)讓渡自身的權(quán)力，進一步強化了政府的權(quán)力，在一定程度上削弱了對政府的監(jiān)管，使政府在公共決策機制中處于不對稱地位。政策具有水平和垂直兩個維度，〔5〕一旦垂直維度比重過大，政策成為簡單的命令與服從，勢必消減民眾的參政熱情，造成民眾政治冷漠，削弱政權(quán)的合法性。需要推進公共決策機制現(xiàn)代化，吸納更多的決策主體，對政府權(quán)力進行制約，實現(xiàn)決策主體之間的權(quán)力均衡。

（四）專業(yè)知識急劇增加

經(jīng)濟社會的發(fā)展，公共政策涉及的領(lǐng)域和專業(yè)知識越來越多，政府在處理這些公共議題時，往往顯得力不從心。在解決公共議題時，需要專業(yè)知識的參與，專業(yè)知識并不是一般性的，它有一個專業(yè)化的焦點，在解決這個問題時可能涉及多方面的專業(yè)知識。專業(yè)知識的匱乏可能造成政府失效，現(xiàn)代社會對政策失誤的承受力越來越弱，任何一項政策失誤都會造成嚴重的社會問題，要求在公共決策過程中引入多元決策主體，提供更多的視角和政策方案，彌補政府在一些領(lǐng)域的專業(yè)知識空白，減少因知識欠缺造成的政策失誤。

（五）脫離群眾造成決策失誤

中國共產(chǎn)黨是公共決策機制的核心主體，黨的宗旨是全心全意為人民服務，以群眾的最大利益為一切工作的出發(fā)點和最終歸宿，這是黨執(zhí)政的合法性來源，決定了公共政策以人民為中心的價值取向。由于長期執(zhí)政的惰性以及市場經(jīng)濟“物化”的影響，現(xiàn)實中一些黨員干部腐敗和工作脫離群眾，沒有深入群眾，傾聽民眾訴求，制定政策沒有從實際出發(fā)，使政策偏離實際和人民利益，政策的初衷和民眾的訴求沒有契合，產(chǎn)生大量的“形象工程”和政績工程，造成決策的失誤和資源的浪費，損害人民利益，腐蝕黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

三、推動實現(xiàn)公共決策機制現(xiàn)代化的路徑分析

十八屆三中全會提出全面深化改革的目標是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，國家治理模式發(fā)生了深刻的變革，內(nèi)在的要求實現(xiàn)公共決策機制現(xiàn)代化，應該看到實現(xiàn)公共決策機制現(xiàn)代化也就是同步推進國家治理現(xiàn)代化的進程。在政策制定上發(fā)揮全體人民的積極性，通過推行依法治國方略，堅持全面從嚴治黨朝縱深推進，擴大人民政治參與，加強信息公開，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變這一整套系統(tǒng)工程，實現(xiàn)公共決策機制朝現(xiàn)代化方向發(fā)展，提供滿足人民對美好生活需要的政策產(chǎn)出，達到國家善治的目的。

（一）依法治國提供重要保障

依法治國為公共決策提供基本遵循，通過相關(guān)的規(guī)則和規(guī)范，明晰公共決策主體的權(quán)利和權(quán)限，規(guī)范決策的相關(guān)程序，實現(xiàn)決策程序的規(guī)范化和透明化，防止公共決策的任意性;另一方面通過法律規(guī)范權(quán)力的運行，加強對權(quán)力的運行監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)入制度的籠子中，通過構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督、黨外監(jiān)督、上級監(jiān)督，社會監(jiān)督的防止權(quán)力濫用的監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)，打破政府和政黨這兩個決策主體在決策過程中過于強勢的非對稱地位，實現(xiàn)不同決策主體間權(quán)力的均衡，依法治國是公共決策機制現(xiàn)代化的重要保障。

（二）全面從嚴治黨是根本前提

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導國家一切工作，是公共決策機制的領(lǐng)導核心，關(guān)乎公共政策的走向和立場問題，中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益，黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義的最大優(yōu)勢，但黨的領(lǐng)導地位不是自封的，也不是一成不變的。要全面從嚴治黨，保持反腐高壓態(tài)勢，不忘自己的初心，使群眾觀點和人民立場在全體黨員中牢固樹立起來，牢記全心全意為人民服務的宗旨;整治工作作風，無產(chǎn)階級政黨制定任何政策都要以事實為基礎(chǔ)，走群眾路線，這樣做出的決策才可能真正符合人民群眾利益，在工作中要切實維護人民利益。同時加強學習型政黨的建設(shè)，加強馬克思主義理論學習和運用能力，增強黨的創(chuàng)造力和領(lǐng)導藝術(shù)，避免命令主義和尾巴主義，〔6〕在學習中不斷提升和改進黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導方式，這是公共決策機制現(xiàn)代化的根本前提。

（三）擴大人民參與是核心要義

如何滿足人民日益增長的美好生活需要，無疑人民最有話語權(quán)。由于現(xiàn)代大型復雜社會的構(gòu)成越來越繁復，社會民眾也開始分化，個人的意趣發(fā)生著重大的、越來越具有個性特征的分解，因此，任何一種政治試圖直接告訴人民什么是美好生活的答案的企圖，都是危險的?！?〕在制度的設(shè)計和運行上要充分保證人民當家作主的權(quán)利，在政治實踐中切實保障人民的各項權(quán)益。系統(tǒng)論認為維持政治系統(tǒng)的穩(wěn)定，在于實現(xiàn)政治輸入和政治輸出的均衡。公共決策機制通過吸納公眾的參與，將民眾對美好生活的訴求轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)美好生活的政策輸出，維持政治系統(tǒng)的穩(wěn)定。同時民主就在于讓受政策影響的人或代表都參與到?jīng)Q策過程之中，〔8〕發(fā)展中國特色社會主義民主就是不斷擴大人民參與，堅持和發(fā)展人民代表大會制度，同時將社會主義協(xié)商民主擴大到更多領(lǐng)域，保障人民在公共決策中的話語權(quán)，在實踐中豐富民主形式，拓寬民主參與渠道，將社會利益格局反映到政治生活中，使社會利益的沖突和矛盾轉(zhuǎn)化為提高民主政治的制度化水平和制度承載的動力，不斷提升公共決策機制適應社會發(fā)展變化的能力，以此增強政治制度和社會環(huán)境之間的互動，增強人民自我管理，自我組織的能力，這是公共決策機制現(xiàn)代化的核心要義。

（四）加強信息公開是重要基礎(chǔ)

信息的公開和自由流通是公眾參與公共決策的前提和基礎(chǔ)，中國共產(chǎn)黨和政府，尤其是政府應該加強信息公開，做到?jīng)Q策過程的公開透明，加強重大事項決策的社會公示和聽證制度，打開決策“黑箱”，打破專家和民眾參與到公共決策的信息門檻，保證聽證結(jié)果公開和聽證的效力，實現(xiàn)公共決策的民主化和科學化，使民主在各個層面得到落實，民眾能夠全方位對政府權(quán)力進行監(jiān)督，增加社會對權(quán)力的監(jiān)督，壓縮權(quán)力尋租生存空間，使決策參與主體真正在平等的基礎(chǔ)上進行討論和決策，這構(gòu)成公共決策機制現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

（五）政府職能轉(zhuǎn)變是內(nèi)在要求

隨著國家治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，政府要轉(zhuǎn)變以往大包大攬的“大政府”管理思維，適當放權(quán)，努力打造服務型政府。與此相適應，政府在公共決策中的作用也要發(fā)生改變，在公共決策過程中要明確自身的服務職能定位。民眾在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，將自身的利益訴求轉(zhuǎn)化為具體的公共政策，政府在決策過程，更多的是凝聚共識，作為協(xié)調(diào)者的角色，動員國家和社會的資源為公共政策的實施創(chuàng)造條件，將民眾對美好生活向往的藍圖付諸實施，推進政府職能轉(zhuǎn)變是公共決策機制現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

四、結(jié)語

中國特色社會主義進入新時代是發(fā)展中國特色社會主義民主政治新的立足點，解決好新時代社會的主要矛盾，要求實現(xiàn)公共決策機制的現(xiàn)代化，通過政策產(chǎn)出解決不平衡不充分的發(fā)展，滿足人民對美好生活的需要，切實保障人民的利益，實現(xiàn)民主正當性與治理能力的有效轉(zhuǎn)換，同時在公共決策機制的運行和發(fā)展過程，又豐富和發(fā)展著中國特色社會主義民主制度，二者統(tǒng)一于中國特色社會主義的政治實踐之中。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕胡鞍鋼.積極建言，影響決策〔C〕北京：國情報告，2004.

〔2〕劉世廷.資源有限性與人類需要無限性的矛盾—人類社會基本矛盾的現(xiàn)代透視〔J〕.科學社會主義，2006，（06）.

〔3〕周偉.基于系統(tǒng)論視角的我國公共決策機制探析〔J〕.湖南行政學院學報，2017，（05）.

〔4〕習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告〔M〕北京：人民出版社，2017：11.

〔5〕〔英〕科爾巴奇.政策〔M〕.張毅，韓志明，譯.長春：吉林人民出版社，2005：31.

〔6〕毛澤東.毛澤東選集（3）〔M〕.北京：人民出版社，1991：1095.

〔7〕任劍濤.德性倫理、自由社會與美好生活〔J〕寧波黨校學報，2003，（01）.

〔8〕〔美〕詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復雜性與民主〔M〕黃相懷，譯.北京：中央編譯出版社，2006，32.