厲有國

(信陽師范學院 馬克思主義學院，河南 信陽 464000)

村民自治作為我國基層民主制度最引人矚目的改革，包含著賦權于民與現(xiàn)實有效治理的雙重目標。村民自治對于加強我國農(nóng)村基層政權建設，改善農(nóng)村政治生態(tài)，發(fā)揮了積極作用。但在實踐中，村民自治并沒有達到預期的政治目標，徐曉全認為“我國鄉(xiāng)村存在治理危機”[1]， 王可園認為“村民自治維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的目標遭破壞”[2]，張敏認為村民自治幾乎異化為“他治”[3]。這表明村民自治的政治效能遠未實現(xiàn)。“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”[4]，是中央深化政治體制改革的重要精神。這為破解當前村民自治發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)注入了新動能，賦予了村民自治更為深刻的新內(nèi)涵。協(xié)商民主作為一種新的治理形式和民主參與方式，在理論上和實踐上，都強調(diào)要整合社會力量，具有凝聚社會共識的功能和作用。習近平總書記強調(diào)：大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點是在基層群眾中開展協(xié)商。因此，在村民自治中嵌入?yún)f(xié)商民主，不僅是提升村民自治民主品質(zhì)的重要路徑，真正實現(xiàn)村民自治的重要舉措，也是落實總書記協(xié)商于民、協(xié)商為民重要思想的具體表現(xiàn)。

一、協(xié)商民主嵌入村民自治的價值

(一)破解村民自治發(fā)展失衡

村民自治自1987年實施以來，歷經(jīng)30年的發(fā)展，在理論上和實踐上都取得了重大成就。但在實踐中,村民自治之“四大民主要素”也存在發(fā)展失衡現(xiàn)象，突出表現(xiàn)是“民主選舉得到持續(xù)加強，有關法規(guī)日臻完善”[5]，而“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”卻名存實亡。導致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，一方面是由于《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)的建設內(nèi)容有所側(cè)重，主要集中于民主選舉的操作規(guī)范方面，另一方面是由于對民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的規(guī)范相對較少，加之制度不健全、制度環(huán)境的變遷等，使村民自治的重要載體——村民大會、村民代表會議和財務監(jiān)督委員會的權力處于“虛置”狀態(tài)，決策職能被村民委員會“擠壓”和“替代”。協(xié)商民主作為一種新的社會治理機制嵌入村民自治，能激活村民大會或村民代表會議的職能，形成“協(xié)商治理”，更能體現(xiàn)村民自治的民主本質(zhì)——民眾的直接參與。這不僅是對村民自治“四大民主”要素發(fā)展失衡的一種糾正，而且是對民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的再落實。因此，在村民自治中實行協(xié)商治理，可以實現(xiàn)村民自治的重心由選舉民主向“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”轉(zhuǎn)移，能有效地破解村民自治“四大民主要素”發(fā)展失衡的問題。

(二)糾正村民自治中民主決策和民主管理主體錯位

我國《憲法》明確規(guī)定村民委員會是基層群眾性自治組織，廣大村民是村莊公共事務決策和管理最主要的當然主體，這不僅是人民民主的本質(zhì)要求，而且是村民自治制度設計的初衷。但在實際運作中，民主決策和民主管理被村委會“操辦”的現(xiàn)象較為突出，村民事實上被排除在村民自治之外，成為自治制度的無關者?！按迕褡灾巫兂纱骞?村干部)自治”[2]，導致自治主體嚴重錯位。協(xié)商民主作為一種新的治理方式，本質(zhì)就是最大限度地讓群眾直接參與社會事務的管理，實現(xiàn)決策的民主化和科學化。協(xié)商民主嵌入村民自治，充分發(fā)揮村民自治的主體性作用，強調(diào)村民對村莊公共事務的直接參與，有助于村民政治效能感的提升，能有效糾正村民自治中決策和管理主體錯位、越位的問題，有助于民眾對村莊公共事務決策過程的了解和理解，為最終的決策執(zhí)行營造一個良好的外部環(huán)境，從而有助于充分實現(xiàn)村民自治預期的目標訴求。

(三)防止村民自治中群眾享有的權利被懸置

《村組法》明確規(guī)定，村民享有“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四大權力。民主選舉當然十分重要，但更重要的是民主選舉之后的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督。因為選舉具有即時性，而歷時性的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督才更關乎廣大村民切身利益。目前，村民自治在一定程度上存在“人民形式上有權，實際上無權”的現(xiàn)象，部分決策程序處于密閉或者被故意遮掩狀態(tài)，村民享有的知情權、參與權、決策權、管理權、監(jiān)督權在一定程度上被“虛化”，即村民對村集體重大事件及公益事業(yè)建設較少享有參與權、決策權和管理權，從而導致村民享有的權利被懸置。協(xié)商民主作為社會治理的新理念，強調(diào)自治過程中自治主體的理性參與、相互協(xié)商、對話，有助于形成多元合力的治理格局。作為一種新的社會治理方式，有助于把村民享有的法定權利落到實處，提升農(nóng)民群眾話語權，有助于從制度上形成保障村民權利的機制，增強廣大群眾對決策的參與、認同和支持度。協(xié)商民主嵌入村民自治，群眾真正進入決策過程，人民的主權得到了實現(xiàn)，村民自治的本質(zhì)被彰顯。因此，協(xié)商民主嵌入村民自治能“切實防止出現(xiàn)人民形式上有權、實際上無權現(xiàn)象”[6]的發(fā)生。

(四)克服實踐中村民自治制度被異化

村民自治的制度設計初衷，就包含著民主與治理的雙重目標：既實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的民主化，又實現(xiàn)國家與社會的良性互動，有效實現(xiàn)國家對農(nóng)村社會的整合管理。但是，村民自治并未按照當初制度設計的軌跡向前發(fā)展，反而出現(xiàn)了部分鄉(xiāng)村存在治理危機現(xiàn)象，重要原因是國家權力對村民自治權的侵蝕。在現(xiàn)行體制下，村級兩委是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府鄉(xiāng)村發(fā)展和社會服務工作的主體，但法律并沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指導村兩委的具體內(nèi)容、方式和權限加以規(guī)定，也沒有明確村級兩委協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府開展工作的具體義務、條件和程序，如此，在實踐中出現(xiàn)職能越位、錯位的現(xiàn)象就難以避免。同時，我國在行政上實行的是科層制管理，鄉(xiāng)村黨政組織不僅必須落實上級黨政組織的命令和指示，而且執(zhí)行上級命令也是基層干部獲得職位升遷的條件。更為重要的是，政府絕對掌握著各種資源，在鄉(xiāng)村自治權力和國家權力的博弈中，村委會為了獲得更多的資源，必然異化為一個上級政府的辦事機構。而化解上述困境，協(xié)商治理是最佳選項。因為，協(xié)商治理作為社會治理的新理念，強調(diào)多元治理、共同治理；作為一種治理方式，有助于從制度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指導村級兩委工作的內(nèi)容、方式和權限，明確村級兩委協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府開展工作的具體條件和程序，從而化解自治實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府出現(xiàn)職能越位、錯位的窘?jīng)r。因此，協(xié)商民主嵌入村民自治能有效化解村民自治制度異化的難題。

(五)破解級差政治信任的結構性風險

政治信任是指人民群眾對政治系統(tǒng)的認可、托付、合作的心理和情感認同。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在中國，政治信任就是人民群眾對于黨和政府的信任。目前中國社會的政治信任呈現(xiàn)出與權力組織層級成正比的特點，層級越高所獲得的信任水平也越高?！罢{(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對中央、省、市縣、鄉(xiāng)政府和村委會的信任度逐層降低，分別為4.05、3.88、3.73、3.47、3.42分”[7]。由此可見，村級社會政治信任程度最低。目前我國人口近一半屬于農(nóng)村人口，農(nóng)民對鄉(xiāng)村政府的政治信任事關黨執(zhí)政的合法性基礎。影響農(nóng)民村級社會政治信任的因素很多，但農(nóng)民在民主決策和民主管理階段的公共參與不足，基層組織與其溝通方式不當，無疑是鄉(xiāng)村農(nóng)民政治信任面臨挑戰(zhàn)的重要原因。協(xié)商民主的根本特征是強調(diào)平等的、直接的政治參與，在村民自治中嵌入?yún)f(xié)商民主，建立公平、合理、有序的協(xié)商規(guī)則，能切實有效地克服民主決策和管理階段的農(nóng)民公共參與的不足，建構良好的溝通方式，從而使農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感和主人翁意識大大提升，促進中國鄉(xiāng)村政治信任重建，有利于村民政治信任的生成，化解級差政治信任的結構性風險。

二、協(xié)商治理在村民自治實踐中面臨的挑戰(zhàn)

世紀之交，協(xié)商治理在中國農(nóng)村長出枝芽，以浙江省溫嶺市民主懇談會為代表的基層協(xié)商治理，開始向縱深發(fā)展，得到黨和政府的充分肯定。這預示著協(xié)商治理在我國農(nóng)村具有廣闊的發(fā)展前景，但協(xié)商治理在實踐中仍然面臨著許多難題。

(一)協(xié)商治理在村民自治中缺乏法制保障

協(xié)商民主嵌入村民自治，首先涉及的就是協(xié)商民主嵌入村民自治的法律依據(jù)問題，因為這是協(xié)商民主能否有效嵌入村民自治的前提。黨的十八屆三中全會強調(diào)要“推進基層協(xié)商制度化”，這表明黨和政府高度重視發(fā)展基層協(xié)商民主。但在村民自治實踐中實行協(xié)商民主，目前仍然缺乏法制依據(jù)和法制保障。也就是說，協(xié)商民主是村民自治的基本模式或強制規(guī)范，還是僅僅為改善村民自治“民主決策、民主管理”不足的一個權宜之策？國家層面并沒有做出明確的制度性安排。眾所周知，法制的主要功能是通過對權利與義務、程序與規(guī)則的剛性規(guī)定，規(guī)范各種情形下社會主體的權利空間。協(xié)商民主在村民自治中的法律定位，意味著村民不同的權利空間和利益限度。村民自治中“四大民主要素”發(fā)展失衡，原因就在于《村組法》對選舉的時間、方式、候選人的確定等都有剛性的制度規(guī)范，而對村民自治中的“民主管理、民主決策”則缺乏完善的可操作性法制規(guī)定，導致村民自治在實踐中民主的本質(zhì)被虛化。如果僅僅將協(xié)商民主作為改善村民自治不足的一個權宜之計，其理論意義和實踐價值將大打折扣；如果將協(xié)商民主定位為落實村民自治必需的強制性規(guī)定，就必然激活村民委員會或村民代表大會的功能，使村民自治所蘊含的政治效能煥發(fā)出活力。因此，協(xié)商民主在村民自治中的法制保障就成為其能否發(fā)揮作用的關鍵性制約因素。

(二)鄉(xiāng)村干部對協(xié)商民主嵌入村民自治積極性不高

鄉(xiāng)村干部是村民自治的重要主體，鄉(xiāng)村干部對協(xié)商民主的態(tài)度，直接影響著協(xié)商民主能否真正嵌入村民自治。自浙江溫嶺創(chuàng)造“民主懇談會”以來，中國農(nóng)村基層創(chuàng)造了豐富多彩的協(xié)商民主的實踐形式。但這些基層協(xié)商民主實踐大多是在干群矛盾突出情況下，由那些具有創(chuàng)新意識的領導干部推動的，其實效性和存續(xù)性在很大程度上取決于個別領導人的民主素養(yǎng)、創(chuàng)新意識。這必然使協(xié)商治理在村民自治中表現(xiàn)出巨大的不確定性。因為并不是每位基層干部都具有協(xié)商意識，更重要的是在各種達標考評、“一票否決”的施政環(huán)境下，鄉(xiāng)村干部習慣于自上而下的行政命令式管理方式。在村民自治中實行協(xié)商治理，不僅工作程序復雜、工作量大、缺乏效率，而且限制了他們的自由裁量權，因而鄉(xiāng)村干部在潛意識里有排斥協(xié)商治理嵌入的傾向。法律制度是協(xié)商民主嵌入村民自治的重要保障。在國家制度層面，目前有關村民自治的法律制度主要集中于民主選舉，而對地方黨委政府推動農(nóng)村基層協(xié)商民主的責任和義務則缺乏明確的制度規(guī)定。制度要求缺失，在多一事不如少一事的社會環(huán)境下，協(xié)商民主就成為可搞可不搞的事情。這些因素客觀上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和鄉(xiāng)村黨政干部，往往習慣于“權威型”治理，而對協(xié)商治理積極性不高，這反過來又成為阻礙協(xié)商民主在村民自治中發(fā)展的重要原因。

(三)鄉(xiāng)村群眾協(xié)商能力不足和政治冷漠

在村民自治中實行協(xié)商民主，要求村民有能力和意愿通過對話、討論、辯論、審議等實現(xiàn)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督。但在制度運行過程中，只有那些頭腦靈活，政策意識、權利意識強的精英型農(nóng)民具有這樣的協(xié)商能力。大多數(shù)農(nóng)民群眾由于受到經(jīng)濟條件、教育程度、溝通能力、信息技術、權利觀念和民主意識等條件的制約，政治參與的意愿低，對話、討論、辯論、審議的能力和理性不足。在村民自治中實行協(xié)商民主，必須以農(nóng)民群眾具有充足的理性和較強的協(xié)商溝通能力為基礎。主體理性和政治能力不足嚴重影響了協(xié)商民主嵌入村民自治，以致在民主決策之時，由于普通參與者缺乏有見地的意見和建議，只能被動默認鄉(xiāng)村精英的決策。這種基于協(xié)商能力不平等導致的政治貧困，嚴重制約著協(xié)商民主在村民自治中實施。

協(xié)商民主嵌入村民自治面臨的更大挑戰(zhàn)是農(nóng)民表現(xiàn)出來的政治冷漠。這種政治冷漠產(chǎn)生的原因主要有四點。一是因為在市場經(jīng)濟條件下農(nóng)民群眾最關心的是現(xiàn)實利益，在就醫(yī)、住房、上學等經(jīng)濟的壓力下，導致他們對公共事物無暇顧及，無心參與；二是因為在村民自治公共事務討論中，協(xié)商結果有時難以落實，導致他們認為協(xié)商無用，降低了他們參與協(xié)商的動力和熱情；三是由于他們的意見很少或根本沒有被納入?yún)f(xié)商議程，或者即使被納入?yún)f(xié)商議程，但對決策結果也很難產(chǎn)生影響，這不可避免地弱化了他們參與協(xié)商的積極性；四是許多村民還存在著搭便車思想。村民自治主體的能力不足和政治冷漠，在實踐中成為協(xié)商治理有效嵌入村民自治的主要制約因素。

(四)村民自治的制度環(huán)境變遷

改革開放以來，城鄉(xiāng)二元分治的戶籍制度被打破，工業(yè)化和城市化加速推進，促使大批農(nóng)民進城經(jīng)商務工。這種制度運行環(huán)境的變遷，一是極大地降低了農(nóng)民參與公共事物的意愿。因為在市場經(jīng)濟條件下，作為一個理性的“經(jīng)濟人”，農(nóng)民群眾最關心的是自己的利益，參加村莊政治生活，就意味著個人暫停務工經(jīng)商，如果這一損失大于參與村民自治活動所獲的收益，那么放棄參與就成為其理性的選擇。二是加速了農(nóng)村精英的流失，大批青壯年農(nóng)民進城，使得我國農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村許多地方只有“留守兒童”與“留守老人”，造成“人口空心化”和“人才空心化”，在村民自治中陷入“無人協(xié)商”的尷尬境地，導致協(xié)商民主嵌入村民自治的核心制度——村民會議或村民代表會議無法正常運行。三是村莊整合，導致許多村莊拆除、搬遷、合并，改變了村民的聚居模式，打破了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村利益格局，利益差異增大，增加了協(xié)商民主實施的難度。四是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人力、物力成本不斷高漲，協(xié)商成本也不斷攀升。因此，農(nóng)村自治制度環(huán)境的變遷對協(xié)商民主嵌入村民自治產(chǎn)生著重要影響。

三、協(xié)商民主嵌入村民自治的路徑選擇

(一)加強黨的領導推動協(xié)商民主嵌入村民自治

協(xié)商民主理論的要義就是多元主體之間的共同治理。在村民自治中推動和實現(xiàn)協(xié)商民主，必然涉及對原有利益格局的調(diào)整與再分配，必然會引起各個社會主體之間的博弈。如果多元主體之間沒有一個堅強的領導者或政治權威，沒有良好的規(guī)則以促進有效的協(xié)商，那么多元主體的協(xié)商則難以達到其追求的公平和高效。堅持中國共產(chǎn)黨的領導是當代中國最本質(zhì)的特征，執(zhí)政為民是黨的核心價值訴求。黨領導下的多元主體協(xié)商共治，無疑是協(xié)商民主的實踐形式在村民自治層面的表現(xiàn)，當代中國村民自治中協(xié)商民主能否成功推進，歸根到底要看黨的領導作用是否得到最大限度的發(fā)揮。因此，在村民自治中實行協(xié)商民主必須加強黨的領導。

(二)黨和政府要為協(xié)商民主嵌入村民自治提供法規(guī)保障

正式的制度安排是協(xié)商民主嵌入村民自治的基本前提。村民自治本身，特別是“民主決策、民主管理”的制度設計，雖然已經(jīng)包含著協(xié)商的成分，但由于缺乏可操作性的剛性程序，因而難以阻擋村級兩委干部對村莊決策程序故意密閉或遮掩，造成協(xié)商在村民自治中有名無實，民主決策、民主管理在實踐中流于形式。只有黨和政府在村民自治中為協(xié)商民主的實施提供法制保障，才能使其真正落地生根，發(fā)揮巨大的政治價值和民主效能。因此，筆者建議，要根據(jù)黨的十八大和十八屆三中、四中全會，以及十九大的精神，結合各地成功經(jīng)驗，進一步完善《中華人民共和國村民委員會組織法》，加快推出《中華人民共和國村民委員會自治法》，將協(xié)商民主作為村民自治的基本制度，為落實民主管理、民主決策、民主監(jiān)督提供法制保障，為協(xié)商民主嵌入村民自治提供法律支撐。

(三)建立在村民自治過程中推行協(xié)商治理的組織制度和工作制度

首先，明確基層黨委和政府推行協(xié)商民主的職責。在村民自治中推行協(xié)商民主，不僅需要相關法律的保駕護航，而且需要鄉(xiāng)村干部的積極作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府作為鄉(xiāng)村治理的核心，其行動邏輯直接決定了協(xié)商民主在村民自治中的績效。因此，必須把協(xié)商民主嵌入村民自治作為基層黨委和政府的主體責任加以明確，把協(xié)商民主發(fā)展情況納入黨和國家基層組織和鄉(xiāng)村干部政績考核體系，以調(diào)動其積極性。其次，制定在村民自治過程中推行協(xié)商民主的工作制度。對協(xié)商事務的公告、協(xié)商主體的遴選、協(xié)商結果的應用和協(xié)商過程的監(jiān)督等做出制度性安排，加強責任追究，避免協(xié)商民主流于形式。再次，完善村民會議或村民代表會議召集人制度。村民會議或村民代表會議被虛置，一個重要原因就是村民會議或村民代表會議召集人制度缺乏剛性，導致村民會議和村民代表會議組織渙散，不能正常履職盡責，因此，必須從組織上建立村民會議召集人制度。最后，建立多元化的協(xié)商議事平臺。為了將協(xié)商民主的要素融入村民自治之中，必須在村民自治組織體系如村民會議或村民代表會議的基礎上，為村民提供更為開放、更富有彈性的協(xié)商議事平臺，從制度上保障村民的知情權和參與權。

(四)培育和提高村民的協(xié)商能力和協(xié)商熱情

培育和提高村民的協(xié)商能力和協(xié)商熱情，既要將協(xié)商民主轉(zhuǎn)化為符合農(nóng)民群眾認知的形式，又要將協(xié)商民主嵌入村民自治并使其規(guī)范化，促進鄉(xiāng)村治理的改造。首先，培育農(nóng)民群眾的協(xié)商能力。一是要廣泛宣傳協(xié)商治理的目的、意義，使平等、權利、程序等理念深入人心；二是要通過教育、培訓、實踐的方式提高他們表達、談判、認知的能力。其次，培育農(nóng)民群眾公共性理念。一是要求人民群眾堅持“求大同，存小異”協(xié)商觀念和公共利益至上的宗旨；二是要求人民群眾具備合作、參與、包容等精神，使協(xié)商民主深深融入他們的工作和生活中。再次，塑造在村民自治中實現(xiàn)協(xié)商治理的社會氛圍。通過電視、政府網(wǎng)站、微信、微博等現(xiàn)代傳媒，以及報刊、宣傳櫥窗、農(nóng)村廣播等宣傳協(xié)商民主，激發(fā)農(nóng)民群眾關注公共事務，引導農(nóng)民群眾參與民主協(xié)商，“一旦公民學會了政治妥協(xié)、理性對話——就會發(fā)展出一種良性政治競爭”[8]。最后，切實尊重農(nóng)民群眾的意見，建立意見反饋和解釋制度，使農(nóng)民群眾切實感受到自己在協(xié)商過程中的價值，提高村民參與協(xié)商的政治熱情。

(五)適應制度環(huán)境變遷，探索在村民自治中推行協(xié)商民主的適度單元

制度環(huán)境變遷是協(xié)商民主嵌入村民自治面臨的重要挑戰(zhàn)之一。在村民自治中實行民主協(xié)商，必須從村民自治制度環(huán)境的變遷出發(fā)，根據(jù)國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的現(xiàn)實，積極應對農(nóng)村人口流動造成的“人口空心化”和“人才空心化”的挑戰(zhàn)。按照地域相近，利益相關的原則，以村民小組或自然村為單位設置農(nóng)村社區(qū)，積極探索“一村一社區(qū)”“一村多社區(qū)”“多村一社區(qū)”等新型農(nóng)村社會組織形式。把農(nóng)村社區(qū)建設與協(xié)商民主嵌入村民自治有機地結合起來，積極應對農(nóng)村人口流動對村民自治的挑戰(zhàn)。同時，在協(xié)商議事中積極探索適度規(guī)模的村民自治單元，大力推進村民小組自治、莊屯自治、農(nóng)村社區(qū)自治等，積極探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商、村級協(xié)商、小組協(xié)商、鎮(zhèn)村協(xié)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊協(xié)商等多樣化的協(xié)商治理形式，建構多元化、多層次、多樣化的中國農(nóng)村村民自治體系，真實有效地將協(xié)商民主嵌入村民自治。這不僅可以有效化解制度環(huán)境變遷給協(xié)商民主嵌入村民自治帶來的挑戰(zhàn)，而且可以有效地降低協(xié)商成本。

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