后慧宏，張愛鵬

(中央民族大學(xué) a.教育學(xué)院；b.法學(xué)院,北京 100081)

2007年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法(試行)》(以下簡稱《實施辦法》)，其目的在于解決基礎(chǔ)教育師資水平低下、高素質(zhì)教師匱乏的突出問題。2010年5月，教育部等部門又聯(lián)合印發(fā)《教育部直屬師范大學(xué)免費師范畢業(yè)生就業(yè)實施辦法》(以下簡稱《就業(yè)辦法》)，強(qiáng)調(diào)要堅持雙向選擇與政府安排相結(jié)合、加大吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村學(xué)校任教的政策導(dǎo)向。這無疑為免費師范生就業(yè)給予了政策支持。2012年1月，教育部又出臺了《關(guān)于完善和推進(jìn)師范生免費教育意見》進(jìn)一步完善和推進(jìn)師范生免費教育。截至2017年，國家已連續(xù)7年向基礎(chǔ)教育領(lǐng)域輸送了數(shù)萬名免費師范畢業(yè)生，為基礎(chǔ)教育的改革發(fā)展輸入了新鮮血液，基礎(chǔ)教育師資隊伍建設(shè)方面的突出問題在某種程度上得以緩解。雖然師范生免費教育政策已實施多年，但免費師范生違約容易、解約受阻和免費教育實踐中相關(guān)方矛盾等問題依然存在。因此厘清違約和解約問題及成因，并對免費教育政策進(jìn)行法理分析，進(jìn)而為免費師范生退出機(jī)制的建立給出建議，可以確保師范生免費教育政策在調(diào)適當(dāng)中有效推進(jìn)。

一、免費師范生違約問題現(xiàn)狀

近年來，師范生免費教育已取得良好成效，但由于在實施過程中存在諸多漏洞而引發(fā)了一系列問題。

(一)免費師范生違約現(xiàn)象普遍存在

2010年，一項東部、中部和西部3所部屬師范大學(xué)的免費師范生畢業(yè)后如期履約意愿調(diào)查研究顯示：49.2%的學(xué)生表示畢業(yè)后“一定會”如期履約，33.3%的學(xué)生表示畢業(yè)后“可能會”如期履約，13.7%的學(xué)生表示畢業(yè)后“不清楚是否”如期履約，2.6%的學(xué)生表示畢業(yè)后“可能不會”如期履約，1.2%的學(xué)生表示畢業(yè)后“一定不會”如期履約[1]。從就業(yè)結(jié)果與違約實際情況看，2011年9月27日，《人民日報》的記者采報道了17個省區(qū)教育部門首批生源地免費師范生的就業(yè)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)顯示：在17個省區(qū)的4 821名免費師范生中，就業(yè)率超過9成，但有41名畢業(yè)生違約，約占這些省份首批免費師范生總數(shù)的0.9%，另有266人出現(xiàn)了跨省就業(yè)、休學(xué)、無法正常畢業(yè)等情況[2]。從入職后的待遇與違約發(fā)生情況看，對2012屆違約的免費師范生抽樣調(diào)查得知，導(dǎo)致他們違約的首要因素是現(xiàn)在所在工作單位的薪資待遇水平明顯高于回原籍中小學(xué)任教的薪資待遇水平[3]。據(jù)媒體報道，陜西師范大學(xué)免費師范生畢業(yè)時的違約率不足0.8%，但在入職后違約問題卻比較嚴(yán)重[4]。

(二)免費師范生解約受阻

首先，從違約處罰力度看，免費師范生違約的代價是將違約行為計入誠信檔案并永久保留；在違約處理決定公布后1個月內(nèi)，違約學(xué)生須一次性退還所享受的免費教育費用，并繳納該費用50%的違約金，超過時限須按每天1‰的比例支付滯納金，合計違約金額達(dá)8萬多元[5]。其次，違約學(xué)生在解約過程中處處受阻。他們在向?qū)W校就業(yè)部門和生源地省級教育行政部門咨詢或辦理解約時受到誠信意識淡薄的指責(zé)，不少學(xué)生最終還是無法解約。再次，家庭對違約行為也極力阻撓。家長普遍認(rèn)為，自己的孩子能夠做一名人民教師就可以在家長身邊且工作穩(wěn)定，尤其是接受了免費教育還能為普通家庭減輕負(fù)擔(dān)。所以許多違約多是學(xué)生的單方行為，并非是出于家庭合力。

(三)協(xié)議三方矛盾突出

從免費師范生教育實踐看，協(xié)議三方之間存在矛盾。首先，省級教育行政部門與委培高校之間存在矛盾。為基層培養(yǎng)和輸送優(yōu)秀教師是師范生免費教育政策的目標(biāo)，也是省級教育行政部門的委培目標(biāo)和高校免費師范生的培養(yǎng)目標(biāo)，而委培高校的人才培養(yǎng)目標(biāo)往往依附于辦學(xué)目標(biāo)[6]。因此，在免費教育實踐中，省級教育行政部門要求高校保質(zhì)保量地完成免費師范生培養(yǎng)任務(wù)，而委培高校為了學(xué)校的整體利益往往堅持追求辦學(xué)目標(biāo)而忽略免費師范生的培養(yǎng)目標(biāo)，委培優(yōu)秀教師的培養(yǎng)目標(biāo)與辦學(xué)目標(biāo)之間的矛盾反映出了省級教育行政部門與委培高校之間存在矛盾。其次，免費師范生與委培高校間存在矛盾。委培高校大多是教育部直屬重點師范大學(xué)，它們重科研、輕教學(xué)，免費師范生難以享用優(yōu)質(zhì)的教師資源，同時，在培養(yǎng)過程中，雖然免費師范生入學(xué)后享受了“兩免一補(bǔ)”優(yōu)惠政策，但是在國家勵志獎學(xué)金的評定上卻不能享有和其他非免費師范生同樣的權(quán)利。因此，免費師范生對培養(yǎng)高校的滿意度下降[7]。再次，免費師范生與省級教育行政部門之間存在矛盾。學(xué)生違約后要向生源地省級教育行政部門退還培養(yǎng)費和繳納違約金，誠信檔案也會記錄其違約行為。免費師范生中經(jīng)濟(jì)困難者居多，家庭條件通常不允許一次性補(bǔ)交全部費用。所以，學(xué)生擔(dān)憂違約后誠信記錄給自己的發(fā)展帶來影響而對省級教育行政部門充滿抱怨，教育部門也對學(xué)生的違約行為感到憤慨。

二、免費師范生違約問題的成因與分析

(一)免費師范生違約的原因與分析

從免費師范生違約的特點來看，師范生免費教育政策本身存在缺陷。首先，師范生免費教育政策旨在解決基礎(chǔ)教育師資水平低下、高素質(zhì)教師匱乏的問題。這說明師范生免費教育政策符合公共利益訴求，但《實施辦法》規(guī)定：“免費師范畢業(yè)生一般回生源所在省份中小學(xué)任教。免費師范生畢業(yè)前及在協(xié)議規(guī)定服務(wù)期內(nèi)，一般不得報考脫產(chǎn)研究生?！盵8]“一般”之類的字眼會給選擇師范生免費教育的考生留下違約想象空間，他們認(rèn)為違約就是賠錢。尤其是“兩免一補(bǔ)”特惠政策的吸引，使學(xué)生們會在沒有完全理解政策含義和缺乏志愿填報指導(dǎo)的情況下盲目選擇師范生免費教育，后來在接受免費教育的過程中逐漸理解了自己的身份，又產(chǎn)生了反悔的心理。其次，免費教育政策所處的社會環(huán)境的復(fù)雜性也容易引發(fā)學(xué)生違約。師范生在接受高等教育的過程中受社會上各種因素的影響，其人生觀、價值觀會受到影響，考慮到以后的生活待遇難免會做出違約決定。再次，免費教育政策沒有尊重師范生個人尊嚴(yán)和價值選擇自由。在師范生免費教育志愿填報時，考生幾乎都是未成年人，三方協(xié)議規(guī)定了未滿18歲的高中畢業(yè)生要在監(jiān)護(hù)人陪同下填報志愿，但由于農(nóng)村生源學(xué)生普遍較多，理解免費師范教育的考生家長很少，能指導(dǎo)學(xué)生填報志愿的家長更少。所以，法律約束的對象依舊是這些盲目選擇師范生免費教育后又違約的學(xué)生。最后，師范生個人利益得不到有效保障。當(dāng)學(xué)生接受高等教育后，激發(fā)他們擇業(yè)動機(jī)的不僅是金錢，還要考慮自己能否有更好的出路。此外，雖然師范生免費教育生活補(bǔ)助惠及了學(xué)生，但“免費”的標(biāo)簽剝奪了他們參評國家勵志獎學(xué)金的權(quán)利，這難免會使他們的學(xué)習(xí)積極性受挫。

(二)免費師范生解約受阻的原因及分析

從現(xiàn)行退出程序的內(nèi)在條件來看，免費師范生違約退出機(jī)制存在缺陷。首先，按照協(xié)議規(guī)定履行了賠償責(zé)任就可以解除協(xié)議關(guān)系。免費師范生要求解約，卻往往會因各種條件制約導(dǎo)致解約失敗。這表明免費教育政策雖然具有優(yōu)越性，但制度彈性不足。其次，違約賠償規(guī)定和誠信檔案的約束也使學(xué)生在主觀上為解約而焦慮。違約即面臨著要退回“兩免一補(bǔ)”費用，并交納違約金等，高額費用使學(xué)生難以承受。一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：從2007年到2014年，6所教育部直屬師范大學(xué)共招收免費師范生近6萬名，其中中西部生源約占90%，農(nóng)村生源約占60%[9]。多數(shù)學(xué)生來自農(nóng)村，一次性付清巨額資金十分困難，拖欠違約金也絕非所謂的誠信意識淡薄那么簡單。省級教育行政部門的這種處罰力度和解約過程中的極力阻撓，有可能會挫傷了未來選擇師范生免費教育學(xué)生的積極性。最后，回歸違約本身，師范生免費教育政策已實施10年，免費師范生退出機(jī)制也應(yīng)該進(jìn)一步健全完善。在辦理解約的過程中，相關(guān)部門工作人員阻撓學(xué)生違約申請或直接拒絕受理學(xué)生提出的違約申請，這種非理性的工作態(tài)度加劇了雙方的矛盾。

(三)免費教育實踐中產(chǎn)生矛盾的原因及分析

從免費師范生違約退出程序的外在條件來看，其退出機(jī)制存在缺陷。首先，委培目標(biāo)依附于高校辦學(xué)目標(biāo)，師范生免費教育質(zhì)量得不到保證。近年來，隨著高校之間的競爭日益加劇，部屬師范大學(xué)為了提升自身的競爭實力，紛紛將學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)定位于學(xué)術(shù)型和綜合性大學(xué)，并將主要精力投向科研工作，弱化了人才培養(yǎng)力度，尤其是在 “雙一流” 建設(shè)背景下，部屬師范大學(xué)無一例外地將其主要精力投放在學(xué)術(shù)研究上，力圖建成一流大學(xué)[10]。因此，學(xué)校重科研、輕教學(xué)，人才培養(yǎng)力度就會減弱，省級教育部門與委培高校由此產(chǎn)生矛盾。其次，違約對委培高校的教育成本造成了損失。教育成本由教育服務(wù)成本和教育機(jī)會成本兩類構(gòu)成，教育成本作為衡量教育培養(yǎng)人才消耗的尺度，在政策制定、執(zhí)行和評估中是必須要考慮的[11]255。國家培養(yǎng)一個學(xué)生的教育成本并不小，免費師范生違約退回的培養(yǎng)費和違約金只是個人為教育支付的費用，但違約意味著搶占了他人報考免費師范生的機(jī)會和占用了學(xué)校教育資源。最后，學(xué)生希望擺脫高昂違約金、10年基層服務(wù)期和脫產(chǎn)深造受限的限制。一項對1 800名選擇接受免費師范教育的學(xué)生的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，把“家庭經(jīng)濟(jì)困難”作為選擇接受免費師范教育因素之一的占64%，因信任“政府負(fù)責(zé)安排工作解決后顧之憂”的占27%[6]。可以看出讓違約者一次性退還所有已享用的費用和繳納違約金是很難的。

師范生免費教育政策的理想與實施后的現(xiàn)實之間存在差異，這是政策失真的一種表現(xiàn)。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，問題的根本原因在于學(xué)生對政策的含義理解不到位、委培高校輕視對免費師范生群體的培養(yǎng)、學(xué)生職業(yè)理念塑造不成功等，諸多因素的合力造成政策失真而持續(xù)性引發(fā)違約事件。既然有解約受理程序就說明免費師范生違約退出機(jī)制是存在的，但實踐中矛盾的凸顯又表明免費師范生退出機(jī)制是低效的，因此具有法理依據(jù)的退出機(jī)制亟待切實建立。

三、免費師范生退出機(jī)制的法理分析

從免費教育實踐的角度來看，免費師范生退出機(jī)制尚未健全，其價值取向模糊、主體有待形成、實施范圍劃分不明和各職能部門角色模糊問題突出。因此有必要對免費教育政策進(jìn)行法理分析，確立免費師范生的法律地位、分析《師范生免費教育協(xié)議書》(以下簡稱《協(xié)議書》)的法理性質(zhì)和辨析協(xié)議三方間的法律關(guān)系，為建立違約退出機(jī)制提供可靠的法理依據(jù)。

(一)免費師范生法律地位的確立

《中華人民共和國憲法》第2章第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！盵12]作為準(zhǔn)教師的免費師范生也享有這一權(quán)利?！秾嵤┺k法》第5條規(guī)定：“免費師范畢業(yè)生在協(xié)議規(guī)定服務(wù)期內(nèi)，可在學(xué)校間流動或從事教育管理工作。免費師范畢業(yè)生一般回生源所在省份中小學(xué)任教。有關(guān)省級政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，做好接收免費師范畢業(yè)生的各項工作，確保每一位到中小學(xué)任教的免費師范畢業(yè)生有編有崗?！盵8]這無疑表明了免費師范生依法享有崗位選擇權(quán)和編制擁有權(quán)?！秴f(xié)議書》第15條規(guī)定:“免費師范畢業(yè)生經(jīng)考核符合要求的，可攻讀教育碩士專業(yè)學(xué)位，在職學(xué)習(xí)專業(yè)課程，任教考核合格并通過論文答辯的，取得碩士研究生畢業(yè)證書和教育碩士學(xué)位證書?！盵5]這說明免費師范生還有繼續(xù)教育權(quán)。除了《教育法》第43條規(guī)定的受教育者應(yīng)履行的義務(wù)和《教師法》第8條規(guī)定的教師應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)外，免費師范生還應(yīng)肩負(fù)起未來教師的使命、履行免費受教育的義務(wù)和發(fā)展未來農(nóng)村教育的義務(wù)。

(二)《師范生免費教育協(xié)議書》法理性質(zhì)的分析

《協(xié)議書》第13條規(guī)定：“按照國家?guī)煼渡赓M教育的相關(guān)政策，履行國家義務(wù)，畢業(yè)后一般回生源所在地省份從事中小學(xué)教育工作不少于十年。到城鎮(zhèn)學(xué)校工作的，應(yīng)先到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)兩年。”[5]《合同法》第396條規(guī)定：“委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同。”[13]因此，從行政合同的特征、基本內(nèi)容、原則及行政委托的構(gòu)成要素和特點來看 ，師范生免費教育政策是國家將培養(yǎng)教師的任務(wù)委托于部屬師范大學(xué)，也將欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展重任委任給免費師范生，并以簽署的合同形式來確保政策實施。這是教育行政部門履行國家教育管理權(quán)的直接表現(xiàn)，委托內(nèi)容與事項是具有公權(quán)力性質(zhì)的國家教育權(quán)。從《協(xié)議書》可以看出，協(xié)議也具有行政合同當(dāng)事人一方是行政主體的特征和行政合同的目的是通過實施行政管理來維護(hù)公共利益的特征，同時包含了行政合同中國家及其社會公共事務(wù)這一基本內(nèi)容，并且遵循行政合同全面履行原則。因此，協(xié)議具有行政委托性質(zhì)。

此外，《協(xié)議書》規(guī)定在違約損失賠償額度上須繳納50%的違約金?！逗贤ā返?14條規(guī)定：“約定的違約金過分高于造成損失的，當(dāng)事人可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以適當(dāng)減少?！盵13]《合同法解釋(二)》第29條規(guī)定：“當(dāng)事人約定的違約金超過造成損失的30%的，一般可以認(rèn)定為《合同法》第114條第2款規(guī)定的‘過分高于造成的損失’。”[14]以《合同法》及司法解釋為依據(jù)，繳納50%的違約金明顯高于造成的損失。

(三)協(xié)議三方間法律關(guān)系的辨析

1.免費師范生與委培高校之間的關(guān)系

免費師范生與委培高校之間的關(guān)系是以《民法通則》為基本依據(jù)。民事法律關(guān)系具有平等性，具體表現(xiàn)為平等的主體之間的法律關(guān)系，包括人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系；民事法律關(guān)系具有自主性，也就是說民事法律關(guān)系是民事主體自主形成的一種法律關(guān)系；民事法律關(guān)系也具有對等性，即民事法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)往往是相互對等的。委培高校是依法享有民事權(quán)利且要依法履行民事義務(wù)的普通法人。綜合來看，免費師范生與委培高校間具有平等的民事法律關(guān)系?！督逃ā穼Ω咝５膶W(xué)籍管理權(quán)、獎勵權(quán)和處分權(quán)都有所規(guī)定。在我國，高校是有法律授權(quán)的組織，行使教育行政權(quán)力和公共管理權(quán)力。當(dāng)高?！白鳛榉煞ㄒ?guī)授權(quán)的組織”行使教育行政權(quán)和公共管理權(quán)時，高校具有行政主體資格，這是高校與學(xué)生之間行政法律關(guān)系成立的法律依據(jù)[15]。

2.委培高校與省級教育行政部門之間的關(guān)系

《協(xié)議書》表征：一是委托培養(yǎng)的標(biāo)的，即免費師范生或免費師范畢業(yè)生委培事務(wù)；二是受委托方以委托方的名義和費用處理委托事務(wù)；三是在委托方與受托方建立信任關(guān)系的基礎(chǔ)上簽訂合同?！秴f(xié)議書》的簽訂遵循了《合同法》所規(guī)定的當(dāng)事人平等自愿原則。國家以具有明確行政主體地位的省級教育行政部門作為委托方來委托教育權(quán)，委托目的在于發(fā)展具有公益性質(zhì)的國家教育。所以，《協(xié)議書》是具有委培合同特征的一種行政合同，它是免費師范生、委培高校和省級教育行政部門間法律關(guān)系建立的基礎(chǔ)，包含了民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的雙重關(guān)系。而省級教育行政部門與委培高校的法律關(guān)系是在《協(xié)議書》的基礎(chǔ)上構(gòu)成的具有行政性質(zhì)的委托培養(yǎng)關(guān)系。

3.省級教育行政部門與免費師范生之間的關(guān)系

我國教育領(lǐng)域的教職工與教育部門的關(guān)系正處在由人事關(guān)系向勞動關(guān)系轉(zhuǎn)變的過程中。《教育法》第17條規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該逐步實行教師聘任制。”[16]但是，目前免費師范畢業(yè)生入職后與教育行政部門的關(guān)系還是一種人事關(guān)系，不過教師的任職會逐步走向聘任制，聘任制體現(xiàn)的是勞動關(guān)系，它是指勞動者與用人單位之間，為實現(xiàn)勞動過程結(jié)成的社會關(guān)系。勞動關(guān)系區(qū)別于人事關(guān)系，勞動關(guān)系引發(fā)的矛盾糾紛受《勞動法》的調(diào)解，訴訟的時候要運行仲裁前置的程序，也就是先通過仲裁后方可向法院提起訴訟。而人事關(guān)系則是受《勞動法》和相關(guān)教育法條文的調(diào)解，通常適用人事仲裁的相關(guān)規(guī)定，遵循其行政程序性規(guī)定。省級教育行政部門行使的是國家教育權(quán)，而免費師范生享受的是公民受教育權(quán)，省級教育行政部門與免費師范畢業(yè)生之間形成了具有行政性質(zhì)的人事關(guān)系或勞動關(guān)系。

四、免費師范生退出機(jī)制建立的路徑

以上分析表明，在實踐中我們需要結(jié)合違約事實對免費教育政策實施中出現(xiàn)問題的成因進(jìn)行解讀，并對政策進(jìn)行法理分析，確立免費師范生的法律地位、認(rèn)定協(xié)議的法律性質(zhì)的和辨析協(xié)議三方間法律關(guān)系，為免費師范生退出機(jī)制的切實建立提供法理依據(jù)及理論保障

(一)確定違約退出條件，實施違約事由鑒別

筆者認(rèn)為免費師范生在以下條件下可以退出協(xié)議：其一，在?；蛟诼毱陂g因健康出現(xiàn)問題導(dǎo)致以后不適合從教者可以選擇性退出。其二，被委培高校開除學(xué)籍者必須無理由退出。若在校期間觸犯法律法規(guī)且情節(jié)嚴(yán)重者學(xué)校應(yīng)給予其開除學(xué)籍的處分，同時解除協(xié)議并追回相關(guān)費用。其三，入校后學(xué)習(xí)志趣轉(zhuǎn)移者通過相關(guān)方協(xié)商同意后方可退出。其四，畢業(yè)時履約意愿喪失且執(zhí)意違約者應(yīng)同意其退出。其五，因委培高校自身問題引起締約學(xué)生不滿而想退出者應(yīng)同意其退出。學(xué)校存在問題難免會造成學(xué)生從教理念塑造和素養(yǎng)提升不力，最終做出違約決定，那么委培高校在查找并認(rèn)定自身存在問題后應(yīng)同意其退出。當(dāng)然，委培高校和學(xué)生生源地省級教育行政部門需要對違約學(xué)生提出的違約事由進(jìn)行真?zhèn)舞b別，然后根據(jù)退出條件啟動退出程序。

(二)兼顧國家和學(xué)生利益，切實構(gòu)建違約退出機(jī)制

其一，機(jī)制的設(shè)計和建立要內(nèi)在地、必然地包含決策主體的價值理念和學(xué)生的價值理念。師范生免費教育政策從制度層面上講合乎邏輯，但在學(xué)生違約退出過程中過分以國家利益為重，這難免會損害學(xué)生的個人權(quán)益。其二，建立退出機(jī)制可以滿足學(xué)生個人價值與社會價值追求相統(tǒng)一的需求。服務(wù)期漫長和違約金過高，公眾和學(xué)生群體反應(yīng)強(qiáng)烈，但處于被動地位的學(xué)生在自身利益受到損害時難免失去話語權(quán)，所以決策者可以將服務(wù)年限縮短3—5年，同時合理確定違約金的額度。華中師范大學(xué)原黨委書記馬敏就曾提出，“參照世界其他地區(qū)的慣例，應(yīng)該將免費師范生的服務(wù)期限縮短至五年?？紤]到學(xué)生自身流動的意愿，可放寬免費師范生工作地域的限制”[4]。因此，決策方應(yīng)在學(xué)生和國家利益間找到平衡點，進(jìn)而建立互惠性、開放性的違約退出機(jī)制。

(三)協(xié)調(diào)相關(guān)者利益，確定機(jī)制的操作主體

其一，協(xié)議三方都是師范生免費教育政策的利益相關(guān)主體，在確定免費師范生退出機(jī)制的操作主體時需要協(xié)調(diào)三方，處理好三者之間的關(guān)系。其二，教育自由和受教育自由的行為權(quán)就是教育選擇權(quán)。免費師范生群體作為一種權(quán)利主體，意味著他們在教育過程中具有選擇哪所學(xué)校、接受什么樣的教育的自由和權(quán)利[17]。免費師范生退出機(jī)制的制定在公開征詢的過程中不僅要考慮委培院校、教育行政部門意見，而且應(yīng)考慮學(xué)生群體方的意見和建議，這樣才可以保證退出機(jī)制的主體之間平等。其三，基于協(xié)議三方間的法律關(guān)系，委培高校應(yīng)該作為違約退出機(jī)制的操作主體。這是因為委培高校與免費師范生存在民事法律關(guān)系和隸屬的行政法律關(guān)系，并且二者都是教育的構(gòu)成要素，具有教育者與受教育者的關(guān)系，所以其作為違約退出機(jī)制的操作主體更符合法理要求。

(四)分清違約發(fā)生的時段，明確操作范圍與手段

其一，在培養(yǎng)過程中應(yīng)考慮免費師范生的特殊性。免費師范生的特殊性表現(xiàn)在享有有針對性的免費教育政策、學(xué)習(xí)與工作具有契約性質(zhì)和肩負(fù)未來教師的使命。因此免費師范生在校學(xué)習(xí)期間，培養(yǎng)院校對免費師范生的學(xué)習(xí)生活要給予積極關(guān)照，解決學(xué)生學(xué)習(xí)生活中所遇到的困難。其二，掌握違約可能發(fā)生的區(qū)段，評估其職業(yè)理念塑造狀況。委培高校應(yīng)嘗試在大一學(xué)期結(jié)束后，對免費師范生進(jìn)行考核，對于那些實在不愿意或不適合從教的免費師范生，要允許他們在退還已享受的“兩免一補(bǔ)”資金后退出；而對于那些成績優(yōu)異且有志從教的非免費師范生，在考核合格后允許其轉(zhuǎn)為免費師范生，并補(bǔ)償其在非免費師范生期間未曾得到的所有優(yōu)惠待遇[10]。其三，畢業(yè)生履約后，生源地所在省級行政部門應(yīng)該在服務(wù)期限內(nèi)給予工作支持和幫助，如在任職中有違約的，讓其退回相應(yīng)費用后自主擇業(yè)即可。此外，對于入職后的教師也要進(jìn)行調(diào)查與考核，對于確實不適合或不愿意從教者，允許他們在退還費用后退出。

(五)厘清機(jī)構(gòu)職能，細(xì)化相關(guān)規(guī)章制度

其一，各相關(guān)組織機(jī)構(gòu)及個人需要了解退出機(jī)制。中國教育學(xué)會會長顧秉林教授認(rèn)為，免費師范生制度是在教育人才市場自我調(diào)節(jié)效果不明顯的情況下政府采取的階段性干預(yù)措施。其二，在免費教育實踐中，省級教育行政部門、委培高校和免費師范生本人需要厘清各自角色與職能。其三，細(xì)化免費師范生退出機(jī)制中咨詢、受理、賠償和解約程序的規(guī)章制度，厘清各自職責(zé)和義務(wù)，使制度運行后有利于各方利益的妥善解決。

(六)建立監(jiān)督服務(wù)制度，確保退出機(jī)制運行順暢

其一，免費師范生退出機(jī)制是多項制度并存且相互作用的系統(tǒng)工程，設(shè)計和實施任何一項制度的時候都應(yīng)該持以開放的態(tài)度，并進(jìn)行監(jiān)督。其二，教師專業(yè)化發(fā)展不僅需要專業(yè)知識基礎(chǔ)而且需要發(fā)揮職業(yè)潛能，因此面試環(huán)節(jié)在免費師范生招生錄取工作中不可缺少。面試環(huán)節(jié)向來就被各類考核廣泛采用，但六所部屬師范大學(xué)的免費師范生招生只有個別學(xué)校有面試環(huán)節(jié)，而且流于形式。在我國實行全國高校統(tǒng)招的背景下，在錄取環(huán)節(jié)也有必要對報考師范生免費教育的高中畢業(yè)生進(jìn)行教師職業(yè)傾向心理測試和面試，然后根據(jù)綜合表現(xiàn)錄取適宜從教的學(xué)生。其三，如果委培高校有非師范生要轉(zhuǎn)為免費師范生，則要按照教師職業(yè)專業(yè)發(fā)展的要求設(shè)計考查方式與內(nèi)容。同時，委培高校對接受轉(zhuǎn)為免費師范生的學(xué)生所采用的測評形式、內(nèi)容、組織和程序要公開、透明，憑借公平、公正、法治的精神取信于公眾。

(七)退出機(jī)制的建立應(yīng)遵循已有法律及文件，并具有開放性

其一，免費師范生退出機(jī)制應(yīng)該有法理依據(jù)和理論基礎(chǔ)。免費師范生政策實施10年來，國家在教師隊伍建設(shè)層面已出臺《中小學(xué)教師資格國家統(tǒng)一考試》《中小學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《關(guān)于深化教師教育改革的意見》《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》等一系列政策文件，這些文件是國家法律體系和教育政策體系不可或缺的組成部分，對基礎(chǔ)教育師資培養(yǎng)與管理、準(zhǔn)入與退出都做了相應(yīng)規(guī)定。其二，在免費師范生退出機(jī)制建立的過程中，教育部門和委培高校一方面要對已有的關(guān)于免費師范生退出的規(guī)定進(jìn)行論證、修訂或廢除，另一方面必須在遵循已有政策法規(guī)的前提下對退出機(jī)制的相關(guān)制度進(jìn)行完善。其三，建立后的免費師范生退出機(jī)制應(yīng)具有開放性、可變性和持續(xù)性的特征。政策的公開性、透明性可以確保政策不會輕易失真，如有與發(fā)展實際需要相悖的地方，決策者應(yīng)給予及時修正，務(wù)必重視退出機(jī)制的可行性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

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