浙江省余姚市農(nóng)辦（315400） 陳江龍 周麗芳 王忠水 方 鈞

鼓勵農(nóng)民建造多層公寓式住房，是緩解農(nóng)村住房困難戶剛性需求、集約節(jié)約利用土地的重要舉措，也是農(nóng)房“兩改”工作的主要組成部分。但是，近年來部分農(nóng)民多層公寓出現(xiàn)不同程度的安置剩余，成為村集體沉重的負(fù)資產(chǎn)。解決好去庫存、化債務(wù)是推進(jìn)農(nóng)民多層公寓建設(shè)的重要課題。

1．未能如期完成安置的原因分析

（1）客觀因素 一是建造成本較高。規(guī)范化建設(shè)的多層公寓項目，其居住面積成本價達(dá)2 700/m2左右，相當(dāng)于農(nóng)戶自建成本的一倍。二是建設(shè)周期較長。多層公寓建設(shè)周期一般需要三年，村級組織要面對市場、不可預(yù)測支出以及政策環(huán)境變化等多種風(fēng)險，且所需費(fèi)用都要計入建造成本中。三是規(guī)劃選址較偏，周邊配套設(shè)施不完善。四是住房困難戶經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍較差，存在籌資困難。

（2）主觀因素 一是盲目樂觀，在沒有掌握村民真實(shí)想法和需求的情況下，盲目實(shí)施。二是融資不當(dāng)，沒有向安置對象預(yù)收代建款，而是通過建筑企業(yè)帶資代建、向銀行貸款、向個人（企業(yè)）借款以及村集體墊資等解決融資問題。三是隱性謀利，房屋賣價雖經(jīng)村民代表大會討論通過，但均略高于綜合成本價。這部分多出來的資金，易轉(zhuǎn)化為村級事務(wù)支出、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用途。

（3）政策因素 一是法律法規(guī)要求規(guī)范操作，對投資額在30萬元以上或者建筑面積在300平方米以上的所有村鎮(zhèn)建設(shè)工程（包括三層及以上的民房），必須委托有資質(zhì)的單位設(shè)計和施工，其建設(shè)管理模式與農(nóng)民個人建房有著本質(zhì)的差異。二是配套標(biāo)準(zhǔn)制訂滯后，增加了單位面積的建造成本。三是審批環(huán)節(jié)與商品房開發(fā)項目并無區(qū)別，直接抬高房屋造價600元/m2左右。此外，按新的不動產(chǎn)登記辦法，辦理產(chǎn)權(quán)證需繳納約5．3%的增值稅和附加。

2．消化剩余房屋和債務(wù)的建議

（1）拓寬安置渠道 土地性質(zhì)為國有行政劃撥的存量住房，允許在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)調(diào)劑安置；土地性質(zhì)為集體的，允許有購買意愿的本村村民購買。有條件的地方可把部分或全部剩余房屋轉(zhuǎn)化為拆遷安置房源；或通過貨幣安置的方式，鼓勵拆遷戶選購；或定向轉(zhuǎn)讓給周邊單位，用作員工宿舍。

（2）豐富房屋用途 把部分剩余房屋轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)用房；或鼓勵下山移民農(nóng)戶入住多層公寓；或?qū)⒎课蒉D(zhuǎn)化為村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)。

（3）轉(zhuǎn)變用地性質(zhì) 將部分地理位置相對較好的項目用地性質(zhì)由國有行政劃撥轉(zhuǎn)為國有出讓，使房屋產(chǎn)權(quán)完整，從而增加吸引力；在房屋進(jìn)行二次上市交易時，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金及相關(guān)稅費(fèi)。加快推進(jìn)產(chǎn)權(quán)登記及權(quán)證辦理，對規(guī)范化操作的多層公寓，參照商品房模式分割登記房屋產(chǎn)權(quán)，確權(quán)到戶；對手續(xù)不完全的多層公寓，只對用地和建筑物進(jìn)行集體確權(quán)。

（4）探索按揭貸款 積極探索按揭貸款的方法和途徑，增加村民融資購房渠道。探索“以租代售”方式，將剩余房屋出租給住房困難戶，約定在合同期內(nèi)可以租房時的價格購買所租房屋，先期所付的租金轉(zhuǎn)為購房款；如果住戶不在合同期內(nèi)購房，則作退租處理，先期交納的租金則作為房租化解融資成本。

（5）優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu) 建議銀行以剩余房屋作抵押物，下調(diào)至央行一年期貸款基準(zhǔn)利率，降低融資成本。村級組織向個人或企業(yè)的借款，在雙方充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，從鎖定債務(wù)之日起按照國家規(guī)定的貸款利率重新計算債務(wù)利息；已付息的超出部分，可以用于沖抵本金。同時，鼓勵金融機(jī)構(gòu)采用“借轉(zhuǎn)貸”等方式，將村級組織向個人和企業(yè)的借款轉(zhuǎn)換為相關(guān)銀行的低息貸款。必要時，由農(nóng)信擔(dān)保公司擔(dān)保。

（6）加強(qiáng)部門協(xié)作，形成化解合力 財政對符合補(bǔ)助條件的項目，原則上適當(dāng)放寬結(jié)算條件；供水、供電以及電信等單位，要適當(dāng)減免相關(guān)拖欠的建設(shè)費(fèi)用；所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對村級組織先期投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行合理貼補(bǔ)。

3．下一步農(nóng)房集中改建的政策建議

（1）堅持農(nóng)村集中建房的正確方向 一是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，繼續(xù)停止新建獨(dú)立式住宅，嚴(yán)格控制聯(lián)列式住宅，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)多（高）層公寓式住宅小區(qū)。規(guī)劃區(qū)外，嚴(yán)格控制新建獨(dú)立式住宅，推行多戶聯(lián)列式住宅，鼓勵建設(shè)多層公寓式住宅小區(qū)。二是科學(xué)規(guī)劃，推動農(nóng)村居民適度集中居住。每個村莊都應(yīng)合理布局一個或幾個村民集中居住點(diǎn)，并以現(xiàn)有集中居住點(diǎn)為中心加快人口居住適度集中。三是因地制宜，靈活選用建設(shè)模式。合理選用多戶聯(lián)（疊）排、多（高）層，或者采用混合搭配模式，在安置點(diǎn)區(qū)塊內(nèi)靈活布局，滿足不同需求層次。同時，一次規(guī)劃，分步建設(shè)。建設(shè)的主體，除村級組織外，也可以在統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計的前提下，由村民自由組合、自行建造。四是積極探索推進(jìn)舊宅有償退出機(jī)制。在“一戶一宅”政策約束下，村民要通過退出舊宅和宅基地來獲取新建（購）房資格，要研究并落實(shí)舊宅（包括舊宅基地）有償退出機(jī)制。

（2）進(jìn)一步理順相關(guān)職能 一是將農(nóng)村住房集中改造建設(shè)納入“三居”工程，由住建局牽頭組織實(shí)施。二是農(nóng)村住房集中改造建設(shè)項目由發(fā)改立項，國土部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地統(tǒng)籌安排、審核，建立健全農(nóng)村宅基地確權(quán)登記制度，規(guī)范農(nóng)村住房土地權(quán)屬管理。規(guī)劃局負(fù)責(zé)指導(dǎo)及審核農(nóng)村住房集中改建項目的用地及建設(shè)規(guī)劃。三是農(nóng)村住房集中改造建設(shè)的實(shí)施主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村股份經(jīng)濟(jì)合作社。黨政主要負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)，逐步替代村級組織對建設(shè)項目進(jìn)行統(tǒng)建統(tǒng)管。

（3）明確優(yōu)惠措施 一是用地管理。必須辦理用地報批手續(xù)，繼續(xù)優(yōu)惠享受農(nóng)房“兩改”項目用地繳費(fèi)納稅標(biāo)準(zhǔn)，跨村跨鎮(zhèn)的建設(shè)項目必須以國有方式供地。二是提供設(shè)計圖紙。規(guī)劃、住建等部門要組織力量編制農(nóng)房建筑設(shè)計圖集，無償提供并指導(dǎo)建房戶使用，并委托專業(yè)設(shè)計單位結(jié)合工程地質(zhì)勘察資料，對設(shè)計施工圖紙進(jìn)行調(diào)整確認(rèn)。鼓勵引導(dǎo)農(nóng)村居民采用新工藝、新技術(shù)、新材料。三是施工管理和服務(wù)。住建部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量安全的監(jiān)督巡查和技術(shù)指導(dǎo)，建立農(nóng)房竣工驗收及其備案制度。農(nóng)房施工應(yīng)由有資質(zhì)的施工企業(yè)或建筑工匠承擔(dān)，并簽訂施工合同，按農(nóng)民個人建房流程辦理相關(guān)施工許可。四是加強(qiáng)資金管理。建設(shè)資金由建房戶自行籌集、自主管理、自求平衡。如需交由村級組織代管、支付運(yùn)作的，應(yīng)設(shè)立基建項目賬戶，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“三資”代理服務(wù)中心管理，并定期張榜公布。不提倡由村級組織通過墊資、融資等借貸途徑建設(shè)房屋。五是竣工驗收。鎮(zhèn)級項目由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）向發(fā)改局提交竣工驗收申請。村級項目由村集體經(jīng)濟(jì)組織向所在鎮(zhèn)提交竣工驗收申請。在工程竣工驗收后三個月內(nèi)，按城建檔案歸檔要求，將檔案移交市城建檔案館。六是成本控制。資金投入總額由征地成本、前期工程費(fèi)、建筑安裝工程費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)和其他費(fèi)用（包括利息、經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)）等四項構(gòu)成，必要的差旅費(fèi)應(yīng)計入村級組織日常支出范圍，規(guī)劃紅線外基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配套投入。配建的集體經(jīng)濟(jì)用房、公共活動用房，其建造費(fèi)用應(yīng)在總額中扣除。七是權(quán)證辦理。凡經(jīng)發(fā)改局批準(zhǔn)的項目，其新建的住房及其配套的其他建筑物，原則上以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收據(jù)辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)證（項目區(qū)內(nèi)屬全體業(yè)主共有的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)只登記不發(fā)證）。用于物業(yè)管理（經(jīng)營）、社區(qū)管理（公共活動、老年人日間照料）等配套用房、集體經(jīng)濟(jì)用房，由房產(chǎn)登記部門計入房產(chǎn)登記簿，不得買賣。國有劃撥土地的房屋，分配或居住滿五年、補(bǔ)交出讓金后，方可上市交易。集體建設(shè)土地的房屋，只能在本村社員間流轉(zhuǎn)。

八是相關(guān)規(guī)（稅）費(fèi)減免。農(nóng)村住房集中改造建設(shè)項目應(yīng)按農(nóng)村住房改造建設(shè)中有關(guān)價格收費(fèi)政策執(zhí)行，免交人防工程費(fèi)，新型墻體材料專項基金。同時，抓緊研究村莊整村拆并、成片拆建、梳理改造的財政補(bǔ)助政策和措施，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村居民向規(guī)劃居住點(diǎn)有序集中。

（本文第一作者為浙江省余姚市農(nóng)辦主任）