王 同 昌

近年來黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設。2013年中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》（2013-2017），明確了未來五年黨內(nèi)法規(guī)制定的目標，為到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅實基礎。①參見《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第478頁。2014黨的十八屆四中全會強調(diào)：“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！雹凇丁粗泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2014年版，第36頁。2014年11月，中央發(fā)布了《關于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改。通過清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，有力維護了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守和執(zhí)行。①參見《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日報》2014年11月18日。伴隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設實踐的發(fā)展，學術界對黨內(nèi)法規(guī)制度進行了深入研究，取得了豐富成果。梳理學術界相關研究成果，對于進一步推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設實踐，總結理論研究已經(jīng)取得的成績和不足，發(fā)掘今后黨內(nèi)法規(guī)制度研究的著力點具有重要意義。學術界對黨內(nèi)法規(guī)制度的研究，主要集中在以下幾個方面。

一、黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)體系的科學內(nèi)涵

明確黨內(nèi)法規(guī)的科學內(nèi)涵是進行黨內(nèi)法規(guī)研究的起點。實際上在是否用“黨內(nèi)法規(guī)”這一稱謂上學術界也存在不同觀點。但是，隨著黨內(nèi)法規(guī)建設實踐的發(fā)展，“黨內(nèi)法規(guī)”的稱謂已逐漸被越來越多的學者所接受。關于黨內(nèi)法規(guī)的科學內(nèi)涵，大致有以下幾種觀點。

第一，黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》指出：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則?！雹凇妒叽笠詠碇匾墨I選編》（下），北京：中央文獻出版社，2013年版，第960頁。這一界定為大部分學者所接受。施新州認為，黨內(nèi)法規(guī)概念經(jīng)歷了從“黨法”、“黨的法規(guī)”、“黨規(guī)黨法”、“黨的規(guī)章”、“黨的法律”等約定俗成的習慣性用語向規(guī)范性稱謂的轉(zhuǎn)變，最終明確為黨內(nèi)法規(guī)。而黨內(nèi)法規(guī)體系是指構成黨內(nèi)法規(guī)的各個組成部分及其所呈現(xiàn)出的結構和樣式。無論從具體內(nèi)容還是外在形式看，黨內(nèi)法規(guī)客觀上已經(jīng)構成了一個制度系統(tǒng)，是中國共產(chǎn)黨在結構和功能上不斷走向規(guī)范化的客觀結果和進一步規(guī)范化的必然要求。③參見施新州：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能分析》，《中共中央黨校學報》，2015年第3期。

第二，法律政策二重屬性說。屠凱認為，黨內(nèi)法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法律與政策二重屬性的規(guī)范性文件。基于它的法律特征，在廣義的“法”與其它社會現(xiàn)象的對立中，黨內(nèi)法規(guī)可以納入“法”的范疇，是事實上的行為規(guī)范，在某些重要領域發(fā)揮著骨干作用；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內(nèi)法規(guī)應當屬于政策的范疇，反映新鮮經(jīng)驗且須具有較高的前瞻性。法政二重屬性要求黨內(nèi)法規(guī)的管轄范圍、制定程序、結構形成和適用方法都區(qū)別于國家法。④參見屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，《中共浙江省委黨校學報》，2015年第5期。

第三，政策、道德、軟法三重屬性說。徐信貴認為，黨內(nèi)法規(guī)是黨員、黨員干部和黨組織的基本行為規(guī)范，是依規(guī)治黨的重要形式，具有“政策”、“道德”和“軟法”三重規(guī)范屬性。在國家政治生活中，黨內(nèi)法規(guī)具有“政策”屬性，既能規(guī)范黨員、黨員干部和黨組織的行為，也能產(chǎn)生“內(nèi)部規(guī)則外化”的政策效果。黨內(nèi)法規(guī)既是黨內(nèi)活動的一種規(guī)范，也是對黨員道德修養(yǎng)的制度要求。軟法是指政治組織的規(guī)則、社會共同體的規(guī)則。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的內(nèi)部規(guī)則，體現(xiàn)了全體黨員的共同意志，符合全體黨員的共同利益，是一種共同體性質(zhì)的政治組織規(guī)則，這種組織規(guī)則以“非國家強制力”的方式保障實施。⑤參見徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，《探索》，2017年第2期。

二、黨內(nèi)法規(guī)建設的重要價值

黨內(nèi)法規(guī)建設的重要意義主要體現(xiàn)在三個方面，一是對中國共產(chǎn)黨自身建設的重要意義，二是對國家法治建設和全面推進依法治國的重要意義，三是對社會治理的重要意義。

第一，黨內(nèi)法規(guī)建設對政黨自身建設的重要價值。肖金明認為，健全黨內(nèi)法規(guī)體系是完善黨的制度體系、提升黨的制度建設水平的基本要求，是推進黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)治理體系建設的現(xiàn)實需要；有利于保障和實現(xiàn)黨內(nèi)民主，為黨內(nèi)治理現(xiàn)代化確立方向；有利于規(guī)范權力和保障權利，為黨內(nèi)治理民主化規(guī)劃路徑；有利于促進對內(nèi)依規(guī)治理、對外依法執(zhí)政，為黨內(nèi)黨外依法辦事建立關聯(lián)。①參見肖金明：《論通過黨內(nèi)法治推進黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關聯(lián)》，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2014年第5期。戴焰軍認為，黨內(nèi)法規(guī)建設是實現(xiàn)全面從嚴治黨常態(tài)化的重要步驟；是我們黨歷史經(jīng)驗的必然傳承；是解決我們黨目前存在現(xiàn)實問題的必然要求；是保護干部的重要舉措，黨內(nèi)法規(guī)使干部知道自己該干什么，不該干什么，可以防止黨員干部因為不清楚而犯錯誤。②參見戴焰軍：《兩項黨內(nèi)法規(guī)：意義、特征和實質(zhì)、要求》，《理論探索》，2016年第2期。

第二，黨內(nèi)法規(guī)建設對國家法治建設的重要價值。程同順認為，黨內(nèi)法規(guī)體系法治化對國家治理現(xiàn)代化具有重要作用，有助于營造良好的政治生態(tài)和政治文化；有助于推進干部人事制度的合理化；有助于實現(xiàn)公共決策的民主化和科學化；有助于落實干部問責的程序化。③參見程同順：《黨內(nèi)法規(guī)體系建設與國家治理現(xiàn)代化》，《甘肅理論學刊》，2016年第6期。鞠成偉認為，依規(guī)治黨是我們黨自身建設和執(zhí)政方式的一個革命性變革，是新時期增強執(zhí)政合法性、提升執(zhí)政能力的戰(zhàn)略抉擇，是黨的治理方式從“人治”到“法治”的根本轉(zhuǎn)變，有利于在管黨治黨過程中遵循法治、民主、程序公正等基本價值理念。④參見鞠成偉：《論依規(guī)治黨的觀念前提與制度方法》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2016年第4期。王建芹認為，黨內(nèi)法規(guī)建設有助于彌補中國特色社會主義法律體系的不足；是全面依法治國的重要保障；有助于提升社會整體法治化水平和促進整個社會道德水平的提高。⑤參見王建芹：《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設》，《中共浙江省委黨校學報》，2017年第3期。

第三，黨內(nèi)法規(guī)建設對社會治理的重要價值。陳光認為，黨內(nèi)法規(guī)是社區(qū)治理的基本規(guī)范之一，具有內(nèi)部規(guī)范外涉性、行為規(guī)范道德性、法律規(guī)范政治性和規(guī)范實施非司法性等規(guī)范屬性或特征，基層黨組織和社區(qū)黨員是黨內(nèi)法規(guī)作用于社區(qū)治理的兩大媒介，黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理中發(fā)揮著法律性功能、道德性功能、政策性功能和政治性功能。⑥參見陳光：《黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理中的作用研究》，《中共浙江省委黨校學報》，2017年第3期。

三、黨內(nèi)法規(guī)建設存在的問題

近年來黨內(nèi)法規(guī)制度建設取得了重要進展，但是與全面從嚴治黨的實踐要求相比，黨內(nèi)法規(guī)制度仍然存在一些問題需要改進和完善。學術界對黨內(nèi)法規(guī)制度方面存在的問題進行了深入分析。

一是黨內(nèi)法規(guī)自身建設存在的問題。蒙慧、王雅菲認為，當前黨內(nèi)法規(guī)建設存在的問題主要有三個大的方面，一是個別黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量問題，包括一些黨內(nèi)法規(guī)仍落后于黨的建設的發(fā)展，一些黨內(nèi)法規(guī)仍存在規(guī)范性不足、科學性不強問題；二是黨內(nèi)法規(guī)相互之間存在的問題，包括實體性法規(guī)與程序性法規(guī)比重失衡，各項黨內(nèi)法規(guī)相互之間協(xié)調(diào)性欠缺；三是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在問題，包括部分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間界限不明確，部分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間制裁上錯位。⑦參見蒙慧、王雅菲：《導向·理念·對策：十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設研究》，《長白學刊》，2017年第2期。

二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面存在的問題。邵從清認為，黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行方面存在的問題主要有：黨內(nèi)法規(guī)虛置問題，即實施一段時間后便無聲息，甚至自出臺就根本沒有被實施和執(zhí)行，從而形成“說在嘴上，寫在紙上，貼在墻上”的空轉(zhuǎn)現(xiàn)象；黨內(nèi)法規(guī)剪切問題，即執(zhí)行者在執(zhí)行時按照自身利益以及其對制度的理解、看法肆意剪切制度，根據(jù)需要任意取舍，搞上有政策，下有對策，對制度的條文隨意進行裁量和選擇執(zhí)行；黨內(nèi)法規(guī)敷衍問題，即制度在執(zhí)行過程中，執(zhí)行者的行動過于表面化，不采取有效措施來執(zhí)行制度，存在著不作為和慢作為現(xiàn)象；黨內(nèi)法規(guī)附加問題，即執(zhí)行者在執(zhí)行相關制度時，為了滿足自己的利益而對制度的外延進行擴大，導致制度的制約對象和范圍超越了制度原本的框架。①參見邵從清：《論提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力》，《山東社會科學》，2016年第12期。

四、黨內(nèi)法規(guī)建設的實踐路徑

如何進行黨內(nèi)法規(guī)建設？習近平同志關于黨內(nèi)法規(guī)建設的系列論述為推進黨內(nèi)法規(guī)建設提供了重要指導。學術界也進行了深入研究，為推進黨內(nèi)法規(guī)建設提供了很多可供參考的方案。

第一，補齊黨內(nèi)法規(guī)的短板。包心鑒指出要以改革創(chuàng)新精神加快補齊重點方面黨內(nèi)法規(guī)制度短板，具體包括深化黨的領導制度改革，在堅持民主集中制方面進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度；深化黨內(nèi)民主制度改革，在激發(fā)黨員主體性方面進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度；深化黨內(nèi)監(jiān)督制度改革，在切實把權力關進制度籠子方面進一步完善黨內(nèi)法規(guī)；深化干部人事制度改革，在提高選人用人公信度方面進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度。②參見包心鑒：《在深化制度治黨中完善黨內(nèi)法規(guī)制度》，《理論與改革》，2017年第3期。

第二，協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的關系。王建芹、章逸琦認為，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，要協(xié)調(diào)好黨內(nèi)程序性法規(guī)與實體性法規(guī)的關系，注重黨內(nèi)立法的科學規(guī)劃，逐步建立以專門程序法規(guī)為核心的黨內(nèi)程序法規(guī)體系；細化黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)定的要求，提高立法技術、細化程序性立法的途徑；運用法學思維將國家立法的經(jīng)驗、現(xiàn)代法治的因素注入黨內(nèi)法規(guī)建設中，細化黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)定，不遺漏任何一個環(huán)節(jié)并使程序中的每一個細節(jié)都有章可循。③參見王建芹、章逸琦：《黨內(nèi)程序性法規(guī)與實體性法規(guī)協(xié)調(diào)性研究》，《桂海論叢》，2017年第1期。王廣峰認為，黨的制度建設中要處理好五個方面的關系，即黨內(nèi)不同意見與黨內(nèi)高度共識的關系；制度的穩(wěn)定性與變遷性的關系；建立制度與整合制度的關系；實體性制度與程序性制度的關系；制定制度與執(zhí)行制度的關系。④參見王廣峰：《論黨的制度建設中的五對關系》，《理論與改革》，2014年第2期。這五對關系可以說既是黨內(nèi)法規(guī)建設應該遵循的基本原則，也是黨內(nèi)法規(guī)建設的具體路徑。劉啟春認為，黨內(nèi)法規(guī)建設要以黨章為根本，形成以黨章為核心的制度鏈條體系；增強黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴密性和科學性；要體現(xiàn)于法周延、于事簡便的原則，確保與各項國家法律更為協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而避免各項規(guī)定之間相互齟齬，保證執(zhí)行順暢。⑤參見劉啟春：《制度治黨的提出背景、實現(xiàn)途徑和基本思路——基于習近平有關論述的分析》，《黨的文獻》，2016年第2期。

第三，科學規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)建設方案。謝忠平認為，要堅持黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度建設中的統(tǒng)領地位，樹立“黨章至上”的觀念，把遵守、貫徹、維護黨章貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度建設的立、改、廢、釋等各個方面，依據(jù)黨章來建立健全其他的規(guī)章制度，使管黨治黨有章可循；抓住黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重點；提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設的質(zhì)量；增強黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。⑥參見謝忠平：《大力加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設——學習黨的十八屆四中全會精神》，《中共天津市委黨校學報》，2015年第1期。韓強認為，進一步健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系需要做好四個方面的工作，一要注重黨內(nèi)法規(guī)體系的科學規(guī)劃，二要以條例建設為重點，三要注重黨規(guī)與國法的有機銜接，四要加強黨內(nèi)法規(guī)的理論研究。⑦參見韓強：《論健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系》，《中國井岡山干部學院學報》，2014年第6期。蒯正明、任秀娟認為加強黨內(nèi)法規(guī)建設，首先要完善黨的法規(guī)制度體系，提高法規(guī)制度的可操作性；其次要增加黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性，避免法規(guī)制度沖突；再次要做好黨內(nèi)法規(guī)制度的修改、補充和廢止工作，促進法規(guī)制度創(chuàng)新；最后要保證黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實，避免法規(guī)制度虛置。①參見蒯正明、任秀娟：《新形勢下加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的路徑探析》，《探索》，2015年第1期。任中平、張露露認為，加強黨內(nèi)法規(guī)建設要有“過程意識”，健全黨內(nèi)法規(guī)體系是基本前提，強化執(zhí)紀問責是關鍵所在，優(yōu)化制度環(huán)境是重要保障。②參見任中平、張露露：《制度、執(zhí)行與環(huán)境：依規(guī)治黨落實到位的過程分析》，《長白學刊》，2016年第5期。

第四，做好黨內(nèi)法規(guī)評估、清理、建設工作。楊云成、張希賢認為，構建黨內(nèi)法規(guī)體系包括評估、清理和建設三項基本任務。評估是構建黨內(nèi)法規(guī)體系的前提，評估內(nèi)容要全面、評估主體要多元、評估方法要可行；清理是構建黨內(nèi)法規(guī)體系的自我更新機制，有集中清理和即時清理兩種方式；建設是構建黨內(nèi)法規(guī)體系的關鍵環(huán)節(jié)，包括黨內(nèi)法規(guī)“點”上體系性建設、“線”上體系性建設和“面”上體系性建設。③參見楊云成、張希賢：《構建黨內(nèi)法規(guī)體系的三項任務》，《理論探索》，2015年第1期。強舸、陳靜茜指出，制度的廢止是制度建設的重要環(huán)節(jié)。在以往的黨內(nèi)法規(guī)建設中，我們往往比較重視制度的創(chuàng)設環(huán)節(jié)，卻在一定程度上忽視了制度的廢止環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)退出機制需要進一步完善，對一部分黨內(nèi)法規(guī)應引入有效期制度，設定失效條款，建立定期清理機制。④參見強舸、陳靜茜：《黨內(nèi)法規(guī)建設需進一步完善退出機制》，《中國黨政干部論壇》，2015年第1期。

五、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系研究

黨的十八屆四中全會提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關系問題成為學術界研究的重點內(nèi)容。學術界主要圍繞二者的不同和銜接協(xié)調(diào)問題進行探討。

第一，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別聯(lián)系。秦前紅指出，黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨建設黨的基本依據(jù)和黨內(nèi)治理法治化的制度載體，國家法律是由國家強制力保證實施的具有普遍約束力的行為規(guī)則，二者存在顯著區(qū)別：制定主體不同、表現(xiàn)形式和體系構成不同、制定程序不同、適用范圍不同、規(guī)范結構和行為規(guī)范標準不同、實施方式不同。但二者都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是治國理政的規(guī)范依據(jù)。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律。當前黨內(nèi)法規(guī)體系建設還不適應黨內(nèi)治理法治化和依法執(zhí)政的需要，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題還比較突出。⑤參見秦前紅：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接》，《學術前沿》，2016年第5期（下）。周葉中、湯景業(yè)以憲法和黨章為例指出了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應該是相互區(qū)別、相互呼應、相得益彰的關系。相互區(qū)別是指，憲法和黨章分屬不同的規(guī)范體系，由于各自性質(zhì)、約束對象、效力形式不同而不可將兩者混為一談；相互呼應是指，憲法和黨章在外在表現(xiàn)形態(tài)上呈現(xiàn)出一致性，憲法確立了黨的領導地位，黨章要求黨在憲法范圍內(nèi)活動，黨章所確立的治國理政的基本方略又成為憲法制定實施的基本指針；相得益彰是指，憲法和黨章實質(zhì)統(tǒng)一于治國理政與從嚴治黨的實踐中，統(tǒng)一于“把權力關進制度籠子”的客觀需求中，統(tǒng)一于“維護人民根本利益”的目標追求中。⑥參見周葉中、湯景業(yè)：《論憲法與黨章的關系》，《中共中央黨校學報》，2017年第3期。

第二，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)途徑。馬立新認為，為了實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)備案審查與國家法規(guī)備案審查的銜接，可以選擇將兩套制度并為一套，這種方式很方便，但目前難以找到統(tǒng)合黨內(nèi)外備案審查的權威機構，只能進行雙軌制的并軌設計，即黨內(nèi)審查機構在行使審查權的同時要注重吸納國家法律法規(guī)相關制定單位的意見，實行黨內(nèi)審查加聯(lián)席會議制度模式，并通過完善聯(lián)席會議制度程序設計，使其對黨內(nèi)法規(guī)審查結果起到實質(zhì)性影響，從而真正促進兩套系統(tǒng)的有效銜接。①參見馬立新：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動機制探討》，《學習與探索》，2014年第12期。羅許生認為，十八大以來初步形成了以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)體系，但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接互動機制還未形成，存在著黨內(nèi)法規(guī)與國家法律邊界模糊、黨內(nèi)法規(guī)制定權限不清、規(guī)范沖突處理不協(xié)調(diào)等問題。完善黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接機制，首先要完善與改進黨對立法工作的領導，確保將黨的意志上升為國家意志；其次要厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的權力邊界；再次要確立黨的立法部門與國家立法部門的聯(lián)動機制，構建黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化機制；最后要完善黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部備案審查機制。②參見羅許生：《國家治理現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接機構建構》，《中共福建省委黨校學報》，2016年第6期。

六、依規(guī)治黨與以德治黨的關系研究

習近平同志在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上強調(diào)：“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力?！雹邸妒舜笠詠碇匾墨I選編》（中），北京：中央文獻出版社，2014年版，第94頁。2015年10月中央同時印發(fā)《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，強調(diào)要堅持依規(guī)治黨與以德治黨相結合。因此在研究黨內(nèi)法規(guī)的過程中，學術界對依規(guī)治黨與以德治黨的關系進行了探討。

洪向華認為，從嚴治黨，既要靠理想信念的引領，又要靠黨規(guī)黨紀的保障，讓崇德向善和遵規(guī)守紀相輔而行。依規(guī)治黨和以德治黨猶如鳥之兩翼，車之兩輪，既有紀律約束，又有道德感召，雙管齊下，相輔相成，道德自覺為紀律約束減少阻力，紀律約束又為道德情操的提高提供堅實保障。④參見洪向華：《尊崇黨章，堅持依規(guī)治黨與以德治黨相統(tǒng)一》，《光明日報》2016年2月27日。楊德山指出，堅持依規(guī)治黨與以德治黨相結合是中國共產(chǎn)黨對建黨治黨歷史經(jīng)驗的總結提煉，也是十八大以來全面從嚴治黨的理論與實踐創(chuàng)新；依規(guī)治黨是以德治黨的制度基礎，以德治黨是依規(guī)治黨的思想保障，二者有機統(tǒng)一，相輔相成。⑤參見楊德山：《堅持依規(guī)治黨與以德治黨相結合》，《中國特色社會主義研究》，2016年第4期。劉先春、王小鵬認為，依規(guī)治黨與依德治黨相結合是全面從嚴治黨的治本之策，是對治黨規(guī)律的基本遵循。⑥參見劉先春、王小鵬：《依規(guī)治黨與以德治黨相結合》，《探索》，2016年第3期。

李錫炎指出，依規(guī)治黨與以德治黨相結合為全面從嚴治黨打開了新視野和新境界。在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的條件下，依規(guī)治黨與以德治黨相結合有利于全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平，有利于體現(xiàn)黨的先進性和純潔性，推進黨的制度建設改革，提高全面從嚴制度的針對性和實效性。對馬克思主義政黨來說，黨規(guī)黨德是一個有機整體的兩個方面，二者緊密相聯(lián)、相輔相成。⑦參見李錫炎：《全面從嚴治黨的新視野：依規(guī)治黨與以德治黨相結合》，《長白學刊》，2016年第1期。

田旭明指出，要實現(xiàn)依規(guī)治黨與以德治黨的協(xié)同互動，需要在頂層設計上統(tǒng)籌謀劃布局，制定實效性強的方案與規(guī)劃，從而使它們在價值目標上保持統(tǒng)一性、關系上保持協(xié)調(diào)性、作用上保持互促與互補、權利義務上保持對等性、激勵約束上保持均衡性，從而形成強大合力；健全制度約權與思想道德教育并重機制；完善黨內(nèi)監(jiān)督機制，健全的監(jiān)督體系既能阻止和預防不法行為，也能給悖德行為造成巨大的心理壓力，必然有助于黨員干部的法律和道德自覺；構建“規(guī)治”與“德治”相互轉(zhuǎn)化機制，要積極推動現(xiàn)代政治文明、黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)和作風中蘊含的一些道德規(guī)范向法規(guī)、條例、法令、準則轉(zhuǎn)變；同時要持之以恒地增強法規(guī)的執(zhí)行力，讓鐵規(guī)發(fā)威，在全黨、全社會營造敬規(guī)、守規(guī)、畏法的氛圍，引導廣大黨員干部遵紀守法、崇德向善。①參見田旭明：《論依規(guī)治黨與以德治黨的協(xié)同互動》，《理論探索》，2017年第2期。

七、今后黨內(nèi)法規(guī)研究的前瞻

黨內(nèi)法規(guī)的研究是伴隨著制度治黨的進程逐漸發(fā)展起來的。從改革開放之初，我們黨總結以往的經(jīng)驗，認為“組織制度、工作制度方面的問題更重要，這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”，“制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色?！雹凇多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333頁。從此黨的制度建設取得了重要進展，并發(fā)展成為黨的建設的一個重要組成部分。在推進全面依法治國的背景下，黨中央提出了“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設”的任務。這就使黨內(nèi)法規(guī)建設成為學術界研究的重要內(nèi)容。但總體上看，學術界對于黨內(nèi)法規(guī)的研究可以說才剛剛起步，目前的研究成果還有待進一步深化。今后對于黨內(nèi)法規(guī)的研究，應從以下幾個方面進行深入探討。

第一，應深化黨內(nèi)法規(guī)的基礎理論研究。首先，要厘清黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與外延，明確黨內(nèi)法規(guī)的邊界。盡管學術界還有一部分學者不認可“黨內(nèi)法規(guī)”的稱謂，但是隨著實踐的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)的稱謂已經(jīng)為越來越多的學者所認可，成為一個不可替代的概念。從實際研究來看，目前黨內(nèi)法規(guī)的研究內(nèi)容過于龐雜，一方面，制度治黨、制度建設、紀律建設等內(nèi)容也包含在其中，使得黨內(nèi)法規(guī)的概念不夠精確；另一方面，也有學者指出黨內(nèi)法規(guī)還應包括黨的決定、決議、報告等內(nèi)容。③參見韓強：《關于黨內(nèi)法規(guī)的幾個基本問題》，《中共杭州市委黨校學報》，2016年第2期。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象就是因為黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與邊界還不固定，下一步應該在這方面深化研究，解決內(nèi)涵不清和邊界不明的問題。其次，要深化黨內(nèi)法規(guī)的功能與作用的研究。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨和領導黨，因此黨內(nèi)法規(guī)的功能與作用除了具有一般法律的功能與作用之外，還應有特殊的功能和作用，對此應進行深入研究。再次，要深化黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、道德關系的研究。目前學術界對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題進行了深入探討，取得了一些理論成果，但在實踐中如何操作，還需提出可行性方案。同時，要研究黨內(nèi)法規(guī)與社會道德和黨的道德的關系，研究如何使依規(guī)定治黨與依德治黨融合起來，使黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行具有堅強的道德組成。

第二，應深化黨內(nèi)法規(guī)的微觀個案研究。按照目前的概念界定，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則。通過上面的梳理可以看出，學術界對黨內(nèi)法規(guī)的研究主要集中從抽象上研究黨內(nèi)法規(guī)，即把黨內(nèi)法規(guī)作為一個總稱概念進行研究。對黨章作為黨內(nèi)根本大法的研究也比較集中。④參見王同昌：《近年來黨章研究的回顧與展望》，《社會主義研究》，2016年第5期。也有學者對條例進行了研究，但與龐大的準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等黨內(nèi)法規(guī)體系相比，研究成果則相對較少。而準則是對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出的基本規(guī)定。條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。這些具體的準則、條例是管黨治黨的重要依據(jù)。黨的十八大以來已先后通過《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《關于新形勢下黨內(nèi)政治政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等。對于這些具體的準則、條例等黨內(nèi)法規(guī)應深化研究。因為每一項具體的黨內(nèi)法規(guī)其針對性有所不同，在實施過程中面臨的問題也會不同。每一項具體的黨內(nèi)法規(guī)能夠得到有效貫徹落實，就會從整體上推進黨內(nèi)法規(guī)建設進程。因此在對黨內(nèi)法規(guī)的研究中應拓寬思路，一方面對黨內(nèi)法規(guī)進行總體上的宏觀研究；另一方面對每一項具體的黨內(nèi)法規(guī)進行微觀的個案研究，只有研究了每一項具體黨內(nèi)法規(guī)的功能，在實施中存在的問題及其改進措施，才能從總體上推進黨內(nèi)法規(guī)建設。

第三，應深化黨內(nèi)法治思維和法規(guī)文化的研究。黨的十八屆四中全會強調(diào)要“運用法治思維和法治方式推動法治”。十八屆五中全會強調(diào)要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。因此，在加強黨內(nèi)法規(guī)建設進程中也應該強化法治思維和法治文化的研究。從目前的研究成果來看，學術界已經(jīng)指出了黨內(nèi)法規(guī)建設存在的重要問題之一就是一些黨內(nèi)法規(guī)“虛置化”現(xiàn)象比較突出，有的黨內(nèi)法規(guī)在實踐中得不到有效執(zhí)行。正如習近平同志所指出的：“我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴格執(zhí)行?！雹佟读暯疥P于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中國方正出版社，2016年版，第89頁。學術界應該深化研究黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行問題，探尋黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的原因。實際上，黨內(nèi)法規(guī)在實踐中不能得到有效執(zhí)行，原因是多方面的。其中重要原因之一是部分黨員的法治思維還未形成，黨內(nèi)的法規(guī)文化還不強。因此，一方面，應加強對黨員尤其是黨員干部的法治思維狀況的研究，只有摸清了全黨的法治思維狀況，進一步提升其法治思維，才能找準黨內(nèi)法規(guī)建設的對策。另一方面，加強黨內(nèi)法規(guī)文化的研究。文化最重要的力量在于認同，黨內(nèi)法規(guī)得不到有效執(zhí)行，說明其沒有獲得足夠的認同，黨內(nèi)缺少執(zhí)行法規(guī)的文化氛圍。所以，要從文化的視角深化黨內(nèi)法規(guī)的研究，從而提升黨內(nèi)法規(guī)研究的水平。

第四，應深化黨內(nèi)法規(guī)的跨學科研究。黨內(nèi)法規(guī)研究涉及馬克思主義理論、黨史黨建、政治學、法學、國際政治（世界政黨）、管理學、倫理學等學科范圍，因此對這一問題的研究應具有跨學科的視野。從目前的研究成果來看，從事黨內(nèi)法規(guī)研究的學者以馬克思主義理論、黨史黨建等學科的學者居多，政治學、法學領域的學者也開始涉及黨內(nèi)法規(guī)研究，其他學科的學者很少關注這一問題。雖然已有不同學科的學者都在研究黨內(nèi)法規(guī)，但很難說是在進行跨學科研究。目前的研究往往局限在各自的學科范圍之內(nèi)，即法學領域的學者從法學的角度進行研究，馬克思主義理論領域的學者從馬克思主義政黨發(fā)展史的角度進行研究，而黨史黨建領域的學者從黨的發(fā)展進程進行研究，各自都在自己學科范圍內(nèi)進行孤立研究，各個學科只進行了分工，而沒有進行協(xié)作。深化黨內(nèi)法規(guī)的跨學科研究，是指不同學科進行協(xié)同研究，每一個學科不但要從本學科出發(fā)進行研究，還應借鑒其它學科的思維方式，使黨內(nèi)法規(guī)的研究突破單一學科思維的限制，從而使黨內(nèi)法規(guī)的研究更加全面和科學，提升黨內(nèi)法規(guī)研究水平，進而推動依規(guī)治黨實踐的發(fā)展。