徐　昕，　黃　艷　好

(1.北京理工大學　法學院，北京　100081；2.湘潭大學 法學院，湖南 湘潭　411105)

引言

2017年，中國司法體制改革“四梁八柱”的主體框架搭建完成，步入了深化綜合配套改革的階段，重心將向精細化和系統(tǒng)化偏移。

全國人大、法院、檢察機關、司法行政部門、公安部門在既定的改革框架下，推出各項改革舉措。其中，可圈可點或引發(fā)關注的司法改革措施，包括出臺《監(jiān)察法(草案)》，推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，完善非法證據(jù)排除規(guī)則，頒行庭審實質化改革的三項規(guī)程，加大檢察機關對產權保護的力度，保障律師會見在押罪犯的權利，加強刑事案件律師辯護全覆蓋試點等。

7月，全國司法體制改革推進會依慣例召開。中央政法委書記孟建柱強調，要全面落實司法責任制，構建權責統(tǒng)一的司法權運行新機制；深入推進組織結構創(chuàng)新，構建扁平化管理和專業(yè)化建設相結合的司法組織機構新體系；構建人力和科技深度融合的司法運行新模式；深入推進律師制度、公證機構、司法鑒定管理體制和社區(qū)矯正制度等司法行政改革，推進公共法律服務體系建設，不斷完善中國特色社會主義司法行政制度；積極運用現(xiàn)代科技推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，推動司法體制改革向縱深發(fā)展。除繼續(xù)強調落實司法責任制，構建司法組織機構新體系，推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革等重要舉措外，科技的力量得以重視，其作為重要技術性手段或將為未來改革提供較強助力。

10月，黨的“十九大”召開，奠定了未來幾年司法體制改革的基調?！笆糯蟆眻蟾嬷赋?，要深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。這表明未來的司法體制改革將延續(xù)以全面落實司法責任制為軸心的思路，繼而強調改革的整體性、協(xié)調性、銜接性和保障性，以充分激發(fā)各項改革的整體效能。中央層面持續(xù)推動，顯示了國家破除司法體制堅冰的決心。但正如歷年《中國司法改革年度報告》所指出的，體制改革間接、策略性地繞過了提升司法獨立性這一根本問題，而以司法責任制作為體制改革布局的基點，其能否支撐整座體制改革大廈，又能否真正實現(xiàn)質的突破，乃至司法責任制本身能否落實，實有疑慮。

這一輪司法改革以司法權屬中央事權為理論支點，強調中央的統(tǒng)一領導和頂層設計，自上而下地啟動體制性改革，快速而平穩(wěn)地渡過了改革初期。盡管注重綜合思維、試點先行和統(tǒng)籌推進等思路科學可取，但因頂層設計缺乏堅實的信任基礎，整體改革方案對地方問題和司法官、律師、司法使用者個體權益保護的考量不足，加之一些根本性、方向性問題未能達成共識，以及自上而下改革進路的局限，由此導致蟄伏多年的司法改革信任危機凸顯，司法人員的改革動力不足，不少舉措在部分地方難以落實，而地方優(yōu)秀司法官流失的現(xiàn)象也是有增無減。上述問題完全有可能使當前重點推動的司法體制改革再次無功而返。因此，如何對該階段整體改革方案進行有效的調適？如何協(xié)調體制改革中的一些關鍵問題？如何消除司法改革的信任危機，提升民眾對法治的信心？又如何激發(fā)地方的改革責任擔當，提高地方人員的改革積極性？既是當務之急，又是題中之意。

一、綜合性改革

(一)國家監(jiān)察體制改革全面鋪開

國家監(jiān)察體制改革作為政治體制改革的一項重大舉措，極速推進，體現(xiàn)了中央權力集中辦大事的特點。十八屆六中全會首次將監(jiān)察機關單獨提出，隨后北京、山西、浙江三地試點工作啟動。2017年3月底，山西省成立省、市、縣三級監(jiān)察委員會；4月底，北京、浙江全部完成各級監(jiān)察委員會組建工作。自試點以來，監(jiān)察工作取得一定成效。以北京市為例，北京市運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”處理10 186人次，同比增長55%。10月，“十九大”報告提出，將在全國推開監(jiān)察體制試點工作，并制定國家監(jiān)察法。隨后，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，全面部署該項改革在全國范圍內的探索實踐，要求各地完成三級監(jiān)察委員會組建工作，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。11月，十二屆全國人大常委會通過《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，隨之公布《監(jiān)察法(草案)》，并向社會公開征求意見，這引發(fā)了極大爭議。

該草案共10章67條，闡明了國家監(jiān)察法的立法目的、監(jiān)察內容和基本原則；明確了國家監(jiān)察委員會的性質是最高監(jiān)察機關，由同級人大產生，對人大及其常委會負責，并接受其監(jiān)督；明確了監(jiān)察機關的六類監(jiān)察對象、管轄規(guī)則、三項職責與十二項監(jiān)察措施；細化了監(jiān)察機關監(jiān)督、調查、處置的具體程序，并對反腐敗國際合作、對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責任等內容作出了規(guī)定。

盡管草案的不少內容來自于京、晉、浙三地的試點經驗，但由于試點時間和經驗的有限性，對不足缺乏反思，該草案的制訂顯得過于倉促，急于求成。該草案至少存在以下問題：

第一，草案突破了現(xiàn)行憲法。草案改變了國家權力結構和機構體系，將國家監(jiān)察委員會定位為最高國家監(jiān)察機關，與國務院、最高人民法院和最高人民檢察院平行而立，是對現(xiàn)行憲制的突破。實際上，涉及憲制結構的重大改革不適宜通過人大授權而突破現(xiàn)行憲法的做法來開展試點。監(jiān)察法作為成熟經驗的固化，其制定不僅要立足于較長時間實踐有效運作的成熟經驗，更要遵循《憲法》和《立法法》的基本要求。

第二，草案規(guī)定的監(jiān)督范圍有待商榷。根據(jù)現(xiàn)行憲法，人大機關只受人民監(jiān)督，人大代表受原選舉單位的監(jiān)督。草案將人大機關納入了監(jiān)察機關的監(jiān)察范圍，會產生被監(jiān)督機關反監(jiān)督民意代表機構的邏輯“悖論”，有違人民主權原則。監(jiān)察委監(jiān)督一切，誰來監(jiān)督監(jiān)督者？

第三，監(jiān)察權的定性模糊，草案體現(xiàn)出權力強化、不受制約的明顯傾向。監(jiān)察措施未達到刑事訴訟法等法律規(guī)定的基本程序保障的要求。例如，訊問的時間、地點和程序缺失；留置的具體場所未明確；采取留置措施后若“有礙調查”即可不通知被留置人家屬，且被留置人及其近親屬對留置措施的錯誤適用缺乏及時的救濟途徑，而僅有事后的申訴權；回避了律師可否介入監(jiān)察機關調查的重要問題，剝奪了被調查人的辯護權，有違尊重和保障人權的現(xiàn)代法治原則；未規(guī)定監(jiān)察機關及其工作人員濫用留置措施的法律責任。監(jiān)察機關的監(jiān)察措施實質上屬于職務犯罪的刑事偵查，可以剝奪被調查人的人身自由與財產權利，相關規(guī)定未達到刑事訴訟程序底線公正的要求，甚至有人提出不適用《刑事訴訟法》，律師不能介入，有違憲法規(guī)定的人權保障原則。

第四，草案的部分規(guī)定破壞了原有的制約程序。例如，監(jiān)察委員會在沒有啟動立案和偵查程序的情況下，調查所得的證據(jù)全都可以移送作為提起公訴的證據(jù)，這意味著上述證據(jù)的收集過程不受正當程序的約束，也無法通過非法證據(jù)排除程序予以排除。又如，對于監(jiān)察機關移送的證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的案件，檢察機關作出不起訴的決定應當征求監(jiān)察機關意見并報經上一級檢察機關批準，這是不合理地限制憲法賦予檢察機關的法律監(jiān)督權?；跈嗔Φ膶Ρ?，檢察機關本來就不敢監(jiān)督監(jiān)察委，這樣的程序設計將導致檢察機關不予起訴的自由裁量權受到更嚴重的干涉?？梢灶A期，檢察機關對監(jiān)察機關的制約作用將接近為零。

第五，草案的立法語言欠規(guī)范、嚴謹。例如，“監(jiān)察機關依法獨立行使監(jiān)察權，任何組織和個人不得拒絕、阻礙或者干涉監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務，不得對其打擊報復”，“凡是偽造證據(jù)、隱匿證據(jù)或者毀滅證據(jù)的，無論屬于何方，必須受法律追究”，“具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的”等表述均欠妥當。

11月，中國人大網公布《監(jiān)察法(草案)》二稿，再次向社會征求意見。較之草案一稿，二稿對被調查人的人身財產合法權益的保障有所增強。例如，草案二稿規(guī)定，凍結的財產經查明與案件無關的，應當在三日內解除凍結，予以退還；搜查女性的身體，應當由女性工作人員進行；查封、扣押的財務、文件經查明與案件無關的，應當在三日內解除查封、扣押，予以退還；監(jiān)察機關經過調查，對沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為的，應當撤銷案件等。但對被調查人權利保障的力度還遠遠不夠。盡管中央全面深化改革領導小組通過的《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規(guī)范》《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》對由此引發(fā)的爭議進行了一定的回應，但在立法角力不平衡、博弈不充分的情況下，可以推斷，正式出臺的監(jiān)察法不會出現(xiàn)根本性的變化。即便如此，爭取權利的呼吁仍很有必要。

監(jiān)察法的制定，必須嚴格以憲法為依據(jù)，在規(guī)范權力、懲治腐敗的過程中，必須堅持人權保障的憲法原則，防范權力的濫用?；诖俗谥?，針對當前的草案，報告的修改建議如下：

第一，監(jiān)察法須以《憲法》為依據(jù)。只有先行修改《憲法》，明確監(jiān)察機關的地位及其與人大、司法機關的關系，明確監(jiān)察權的性質、內容及責任形式，為監(jiān)察體制改革創(chuàng)制憲法依據(jù)，才能保證監(jiān)察立法符合憲法精神，保障改革的正當性。

第二，監(jiān)察法應正確界定監(jiān)察委的監(jiān)督范圍。人大是中國的最高權力機關，也是當然的代議機構，應堅持規(guī)則、人員自治與自律原則。因此，監(jiān)察委對人大的監(jiān)督應僅限于人員而不包括機關，個人僅限于人大的工作人員而不包括人大代表，范圍僅限于貪污賄賂、瀆職侵權等職務違法行為而必須排除職權行為。

第三，完善制度設計，堅持監(jiān)督與人權保障相結合。除《國家監(jiān)察法》外，未來還需制定《監(jiān)察委員會自治法》，修改《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等，保障監(jiān)察權與檢察權、審判權的獨立行使與有效銜接。具體而言，應明確監(jiān)察委調查犯罪適用《刑事訴訟法》；未來制定的監(jiān)察委調查犯罪的程序規(guī)定不得低于現(xiàn)行《刑事訴訟法》所確立的人權保障標準；明確訊問、留置的具體場所，留置應在看守所進行；細化訊問時間、程序，必須全程錄音錄像，錄音錄像應當移送檢察機關和法院，律師有權復制，必須在法庭出示和質證；規(guī)定采取留置措施后除無法通知以外，應當在24小時以內通知被留置人家屬；規(guī)定被調查人有權聘請律師，保障被調查人的辯護權；明確監(jiān)察機關移送的證據(jù)應包括被調查人員有罪、無罪和罪輕的全部證據(jù)；取消檢察機關作出不起訴決定應當征求監(jiān)察機關意見的規(guī)定，監(jiān)察機關有權申請復議，以保障檢察獨立，實現(xiàn)權力制約；完善案件移送和審查規(guī)范，明確相關程序問題，保障檢察機關對職務犯罪偵查(調查)實施法律監(jiān)督的職責和權限等。

監(jiān)察法草案尚未正式通過，期待立法機關認真考慮社會各界的意見和建議。監(jiān)察權“師出多門”，兼具綜合性和獨立性，未來國家權力的整合與監(jiān)察權性質的界定是亟待解決的難題。

(二)開展司法體制綜合配套改革試點

8月，中央全面深化改革領導小組通過《關于上海市開展司法體制綜合配套改革試點的框架意見》，從規(guī)范權力運行、深化科技應用、完善分類管理、維護司法權威四方面，具體提出了25項改革舉措。上海市委政法委配套制訂了分工方案，把25項改革舉措細化分解為117項具體改革任務，要求于2019年全面完成。根據(jù)分工方案，法院承擔主體責任的共有97項改革任務，上海市高級人民法院隨后制定了法院系統(tǒng)的實施方案，確定了8個方面、72條、136項具體改革任務。

綜合配套改革的推出，表明進一步深化司法體制改革進入了精細化配套和保障的第二階段。中央希望借此舉措，既對前一階段的體制改革成果進行固化，又發(fā)揮其查缺補漏和矯正作用，著力增強其系統(tǒng)性、整體性和有機協(xié)調性，解決法院、檢察院、公安機關、司法行政機關各自改革、部門內部改革及地方性差異所帶來的協(xié)同性難題，從而推動司法體制改革全面、有序地落到實處。

由于前一輪司法體制改革的整體方案并未經過開放式討論，且回避了某些根本問題，故這些舉措能在多大程度上得到落實，尚有疑問。如近兩年來不斷強力推進的以審判為中心的訴訟制度改革，在司法“一體化”體制不變的情況下，只能進行“技術性”改革，而無法實現(xiàn)根本性扭轉。又如，要求確保法院依法獨立行使審判權，但政治、經濟大局和維穩(wěn)要求仍是法院必須慎重考量的因素，面對強力的政府行為和來勢洶涌的民情民意，法院如何恪守中立的審判立場？當前的綜合配套改革也未能有效回應司法體制改革引發(fā)的問題。如過渡性的省級以下人財物統(tǒng)管可以部分解決司法的地方化問題，但又可能加劇系統(tǒng)內部上下級之間的行政化。

(三)規(guī)范經濟犯罪案件辦理

12月，最高人民檢察院、公安部公布《關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規(guī)定》，進一步明確和規(guī)范案件管轄、立案、撤案、偵查中的強制措施、偵查取證，以及涉案財物處置、涉眾型案件辦理、保障訴訟參與人權益等問題。相比以前，該規(guī)定從部門規(guī)章轉變?yōu)榫哂兴痉ń忉屝再|的規(guī)范性文件，法律效力有所提升。

公安機關是打擊經濟犯罪的主力。但長期以來，公安機關存在執(zhí)法水平較低，執(zhí)法理念落后，執(zhí)法不規(guī)范，隨意性大，有效監(jiān)督缺位等問題。具體而言，如經濟犯罪與經濟糾紛區(qū)分不明，經常發(fā)生以刑事手段插手經濟糾紛；有些經濟犯罪案件又“投告無門”；取證程序不規(guī)范；羈押率過高；缺乏嚴格的司法審查制度；受重人身權輕財權、重自由刑輕財產刑的落后觀念影響，涉案財物管理和處置工作亂象叢生；案款提留制度成為“制造”案件的經濟動機。新規(guī)的出臺有助于一定程度上實現(xiàn)執(zhí)行與監(jiān)督的權力制衡，推動公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設。但落實效果還有待進一步觀察。一方面，新規(guī)基本上是對既有立法和文件的強調與細化，有新瓶裝舊酒之嫌，部分規(guī)定甚至有所倒退，如報案人、控告人、舉報人知情權范圍被不恰當限縮。另一方面，實踐中長期形成的錯誤習慣與潛規(guī)則并不是一紙文件就能解決的，還涉及刑事理念的更新、制度設計的完善、執(zhí)法隊伍的建設，尤其是權力行使的監(jiān)督制約等。

報告建議：第一，修改刑事訴訟法和其他相關法律法規(guī)，完善相關規(guī)定之間的邏輯匹配，明確界定經濟犯罪與經濟糾紛、涉案財物與違法所得等概念的范圍；第二，轉變刑事司法觀念，堅持懲罰犯罪與保障人權、實體公正與程序公正、人身權與財產權并重；第三，徹底廢除案款提留制度，切斷偵查機關辦案與利益之間的鏈條，禁止任何形式的財政返還和提成機制；第四，組建高素質的經偵隊伍，加強執(zhí)法培訓機制建設，完善系統(tǒng)內部經偵協(xié)作網絡，搭建外部情報信息交流平臺，形成打擊經濟犯罪的合力；第五，推動司法體制改革，使公安機關的偵查權受到嚴格的制約，真正落實檢察院的法律監(jiān)督權、律師的辯護權、公民的言論自由權，保障法院的獨立審判。

(四)落實司法責任制

司法責任制是本輪司法體制改革的核心內容，許多改革舉措圍繞落實司法責任制展開。4月，最高人民法院出臺《關于落實司法責任制完善審判監(jiān)督管理機制的意見(試行)》，通過制定院庭長審判監(jiān)督管理權力清單，健全隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配機制，發(fā)揮專業(yè)法官會議和審判委員會的作用，強化信息平臺應用等方式加強審判監(jiān)督和審判管理。8月1日起施行的《最高人民法院司法責任制實施意見(試行)》，進一步明確了各類審判組織與人員的職責清單，全面規(guī)定合議庭和審判團隊、專業(yè)法官會議、審判委員會等組織的基本設置和職責范圍，并對院庭長的審判監(jiān)督管理職責作出了細化規(guī)定。

檢察機關也啟動了司法責任制改革。6月，《最高人民檢察院機關司法責任制改革實施意見(試行)》出臺，指出最高人民檢察院推行檢察官辦案責任制，根據(jù)履行職能需要、案件類型及復雜難易程度，實行獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式，對檢察官、檢察委員會委員、檢察長(副檢察長)辦案的司法責任認定和追究等作出規(guī)定。7月，《最高人民檢察院機關案件承辦確定工作管理辦法(試行)》出臺，明確案件承辦確定原則及運行機制，并確定了分案指定及變更權限，強化了對案件承辦確定工作的監(jiān)督管理。9月，《最高人民檢察院機關司法辦案組織設置及運行辦法(試行)》明確了最高人民檢察院司法辦案組織的組建形式和運行規(guī)則；《最高人民檢察院機關檢察官業(yè)績考核辦法(試行)》設立檢察官考評委員會和檢察官業(yè)績考核小組，對最高檢察機關的檢察官業(yè)績考核內容、方法程序和結果運用作出規(guī)定；《最高人民檢察院機關司法業(yè)績檔案工作管理辦法(試行)》要求對履行司法辦案和其他檢察業(yè)務職責的檢察官、檢察官助理、書記員等人員建立司法業(yè)績檔案，作為開展業(yè)績考核、評先評優(yōu)、晉職晉級、檢察官選任與退出、追究司法責任等工作的重要認定依據(jù)。自10月起，最高人民檢察院正式運行新的司法辦案機制。

10月，中共中央辦公廳公布《關于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設全面落實司法責任制的意見》，提出了法檢隊伍建設、全面落實司法責任制的二十條意見。該意見首次以中央文件形式鞏固、確認，提出一系列司法責任制改革政策。但內容多為對以往改革的重申。隨著司法責任制改革的深入推進，其不足之處也不斷顯現(xiàn)。就法院而言，院庭長放權后裁判標準不統(tǒng)一，同案不同判現(xiàn)象有所抬頭；院庭長的審判監(jiān)督管理機制跟進不足，審判監(jiān)督管理職責定位不明，職責范圍模糊且過于寬松，權力邊界模糊，難以明確區(qū)分和合理協(xié)調院庭長干預審判和監(jiān)督管理之間的關系；法官員額制改革后，普通案件的審判質量反有下降趨勢；司法責任的性質、錯案認定標準和問責條件，以及錯案責任與一般過錯責任的界線等，有待進一步明確；司法輔助人員配備不足，職責劃分不夠明晰；相關配套機制改革也未完全到位，難以激發(fā)司法責任制改革的內生動力等。

就檢察機關而言，長期以來，其內部形成了“檢察人員承辦——部門負責人審核——檢察長或檢委會審批決定”的“三級審批模式”，行政化過度、司法化不足、檢察官獨立性欠缺等問題凸顯，也導致檢察人員素質不高、責任心不強、辦案效率低下等弊病出現(xiàn)。而在當前司法責任制改革的背景下，以檢察官辦案組辦案為主，以獨任制檢察官辦案為輔作為基本的辦案組織形式，對檢察官獨立地位的提升和檢察行政化的弱化有限，辦案組恰是責任回避的保護傘，容易回到審批制的老路。同時，檢察官負責制中檢察官權力的來源、范圍不清，檢察內部領導監(jiān)督管理的職責定位不明、責任追究機制缺失等問題，也進一步影響了檢察官辦案的獨立性和公正性。

針對上述問題，未來應當考慮如下建議：法院系統(tǒng)應當充分發(fā)揮專業(yè)法官會議與審判委員會制度的作用，總結審判經驗，統(tǒng)一裁判標準，提升審判質效，從微觀的一般個案審批，轉向宏觀的案件質量效率監(jiān)管；通過公開化、平臺化的方式，規(guī)范審判監(jiān)督管理的行使方式，從傳統(tǒng)的結果導向管理轉變?yōu)樾滦偷倪^程導向管理，從個人化、隱蔽化向組織化、公開化轉變，從人工化向信息化、智能化轉變；明確院庭長辦案質效低下、怠于或不當行使審判監(jiān)督管理職責的責任認定與追究；對司法輔助事務進行內部集約化管理和外部社會化購買，擴充司法輔助人員隊伍，減輕法官事務性工作負擔，并堅持公權力法定職權原理，細化員額法官、司法輔助人員、司法行政人員的崗位職責、權力清單、考評標準、晉升渠道等管理規(guī)范；在強調司法責任的同時，必須同步加強司法人員的職業(yè)保障建設，提升職業(yè)待遇，增強司法人員職業(yè)尊榮感等。

檢察機關應當盡快對內設機構進行改革，堅持精簡、務實、效能的原則，減少內設機構數(shù)量和不必要的管理層級，向扁平化模式轉變，優(yōu)化人員配置，適度增強司法化；以承辦責任制為基礎推動辦案機制改革，采取以獨任制檢察官辦案為主、檢察官辦案組辦案為輔的組織形式，并明確檢察官辦案組中承辦檢察官責任的認定；修改《人民檢察院組織法》，明確檢察官的權力來源于法律授權，而非檢察長授權，保障檢察官權力行使的確定性和穩(wěn)定性；制定檢察長和副檢察長履行的監(jiān)督管理職責的權力清單，明確職責不履行、怠于履行或不當履行時的責任追究。

司法責任制作為本輪司法體制改革的“牛鼻子”，不應簡單理解為司法責任的認定和追究，而應當注重權力監(jiān)督、責任落實和權益保障的并舉與協(xié)調，更不應讓人民群眾看不到司法責任的追究，在當下司法不公情況較為嚴重的背景下本應有較多追究司法責任的個案出現(xiàn)。而且，司法責任制改革的深入推進也永遠無法回避司法獨立性這一關鍵問題。

(五)完善非法證據(jù)排除規(guī)則

非法證據(jù)排除規(guī)則是遏制刑訊逼供，防范冤假錯案，保障司法公正的一劑良方，卻因制度環(huán)境掣肘和自身規(guī)則的缺陷而未能發(fā)揮出應有的功效。早在2010年6月，“兩高三部”就出臺了《關于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，對排除非法證據(jù)的范圍、內容和過程作出規(guī)定，初步建立了非法證據(jù)排除規(guī)則。2012年修訂的《刑事訴訟法》將上述規(guī)則上升為法律規(guī)定，并作了進一步的修改和完善。此后出臺的諸多改革文件，也涉及規(guī)則的細化和擴充。如2013年最高人民法院《關于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》規(guī)定了“未依法對訊問進行全程錄音錄像取得的供述”應當排除。但相關規(guī)定未能取得良好效果，實踐中非法證據(jù)排除規(guī)則的適用依然存在界定難、發(fā)現(xiàn)難、審查難、排除難等諸多問題。對此，2017年6月，“兩高三部”聯(lián)合發(fā)布《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，從偵查、審查逮捕和審查起訴、辯護、審判等方面明確非法證據(jù)的認定標準和排除程序。

較之于先前規(guī)則，該規(guī)定有諸多進步。例如，進一步界定了非法證據(jù)的范圍，將“威脅”“非法拘禁等非法限制人身自由”納入其中；初步確立了重復性供述的排除規(guī)則，并規(guī)定了其在訴訟各階段的例外；明確非法證據(jù)排除貫穿訴訟始終，強調非法證據(jù)發(fā)現(xiàn)與排除的及時性；突出庭前會議對證據(jù)收集合法性的初步審查功能，被告人及其辯護人在開庭審理前申請排除非法證據(jù)，按照法律規(guī)定提供相關線索或者材料的，法院應當召開庭前會議，檢察院應當通過出示有關證據(jù)材料等方式，有針對性地對證據(jù)收集的合法性作出說明；明確法庭對證據(jù)收集的合法性進行調查后，應當當庭作出是否排除有關證據(jù)的決定；明確了二審法院對非法證據(jù)排除的具體裁決方式等。

但該規(guī)定仍存在不少問題，甚至出現(xiàn)了某些倒退。例如，該規(guī)定對刑訊逼供的規(guī)定仍采取概括方式，給“疲勞詢問”等實踐中常出現(xiàn)的軟性刑訊留下了制度漏洞；縮窄了重復性供述的排除范圍，僅適用于采用刑訊逼供方法使犯罪嫌疑人、被告人作出供述的情形，而忽視了其他非法方法給其造成的強迫狀態(tài)；對于偵查機關在看守所訊問室以外的場所進行訊問的“客觀原因”未作列舉規(guī)定，而只要求作出“合理解釋”，為刑訊逼供提供機會；對于應當對訊問過程進行錄音錄像的其他重大犯罪案件的范圍，以及應當進行偵查終結前詢問的重大案件的范圍，并未作出明確規(guī)定，相關司法解釋和規(guī)范性文件對此也缺乏統(tǒng)一認定標準等。

除規(guī)則本身的缺陷外，造成非法證據(jù)排除規(guī)則適用困難更重要的原因在于，非法證據(jù)排除規(guī)則的內核及其運作方式與現(xiàn)有的體制結構并不完全相適應。第一，事實與法律認定的主體同一，法庭組織結構呈現(xiàn)一元化特征，導致非法證據(jù)與裁判者之間缺乏必要的隔離，為“主觀裁判”提供了契機。第二，法庭審理活動呈片段化、非連續(xù)性的特征，表現(xiàn)為若干次休庭、檢察院可隨時補證、“情況說明”濫用、證人普遍缺位、發(fā)回重審經常適用等，這些會導致非法證據(jù)排除規(guī)則的制度價值大大降低。第三，庭審結構呈現(xiàn)出職權主義與當事人主義共存的特點，一方面，法官不是消極聽證而是職權強大，另一方面法官的司法權在國家權力體系中又相對孱弱，權威不足，因此法院和法官的獨立性被嚴重制約，控辯審的三角結構嚴重變形，這些都使非法證據(jù)排除規(guī)則的適用受到限制。正是由于這些體制方面的問題，導致非法證據(jù)排除規(guī)則呈現(xiàn)出與制度設計者預期不符的消極現(xiàn)象。

報告建議：其一，消除非法證據(jù)排除規(guī)則適用的體制和制度環(huán)境障礙。必須推動司法的體制性變革，真正轉變觀念，樹立人權保障為首要目標，杜絕非法證據(jù)進入審判程序，嚴厲懲罰非法證據(jù)的制造者；廢除公檢法相互配合的原則；改革審判結構，弱化法官職權，真正保障律師權利，建立當事人主義的刑事訴訟模式。其二，進一步增強非法證據(jù)排除規(guī)則的可操作性，強化制度的徹底性。例如，明確“刑訊逼供”“客觀原因”“重大案件”的范圍；擴大重復性供述的排除范圍；同步訊問、詢問、錄音、錄像必須提供，律師可以復制，必須在法庭出示；只要提出非法證據(jù)排除申請，就必須啟動排非程序；只要辯方申請，證人必須出庭，否則證言不得采納；強化檢察官的客觀公正義務，檢察官在審判前應當主動審查排除非法證據(jù)；建立非法證據(jù)的屏蔽制度、證據(jù)開示制度等。

二、法院改革

(一)推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革

作為符合司法規(guī)律的一項改革舉措，推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革是近年來的熱點問題。2017年2月，最高人民法院出臺《關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》，從裁判理念、庭前準備程序、審理程序、證據(jù)制度、繁簡分流機制等方面切入，促進以審判為中心的刑事訴訟制度的形成。

長期以來，審判不是中心。憲法和法律規(guī)定公檢法之間應“分工負責、互相配合、互相制約”，而實踐中三機關之間配合有余，制約不足，不時出現(xiàn)三機關“聯(lián)合辦案”的情況。更由于公檢法在權力體系中的地位不同，公安局長兼任地方政法委書記或副市長，檢察院擁有法律監(jiān)督權，法院往往處于弱勢，無法做到獨立審判，并形成“以偵查為中心”的實踐樣態(tài)。同時，在政治權力的格局中，審判更是明顯處于邊緣地位，某些領導往往會參與個案指導。

除上述關鍵問題外，刑事訴訟中有罪推定、疑罪從有、疑罪從輕的觀念盛行，非法證據(jù)排除規(guī)則遭受冷遇，庭審虛化，口供主義盛行，證人出庭率低，被告人質證權、辯護權難以有效落實，律師權利保障不足，刑事證明標準大打折扣，法院作出留有余地的判決，刑事司法活動中出現(xiàn)高起訴率、高定罪率，懲罰犯罪的目標在犧牲人權保障的代價上獲得全面支持，成了冤假錯案產生的重要原因。為扭轉“以偵查為中心”的實踐樣態(tài)，十八屆四中全會提出了“以審判為中心”的訴訟制度改革目標。2016年“兩高三部”《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》以及2017年最高人民法院出臺的上述實施意見，是對該目標的細化和落實，有利于從技術層面提高刑事審判的質量。但由于當前體制環(huán)境和訴訟結構與“以審判為中心”的要求相排斥，審判實則很難成為中心。

“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革是逐步撬動體制結構的壁壘，推進實質性的司法體制改革的最佳切入點，從而為“審判中心主義”創(chuàng)造條件。因為審判流于形式的根源并不在于審判是否處于中心，政法體制下的法外干預、政法委協(xié)調、偵查機關強勢主導、檢察院積極配合、法院地位孱弱等才是深層次的原因。同時，長期以來，刑事司法活動中存在嚴重的審判權行政化傾向，法官適用與公務員相似的管理制度，行政級別與法官待遇、水平、權限掛鉤，進而體現(xiàn)為各級法院存在的內部案件院庭長審批制度、審判委員會制度以及上下級法院之間的內部請示報告制度。在這樣的司法體制環(huán)境中，推進“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革無異于緣木求魚。因此，該項改革的關鍵在于保障司法的獨立性，確保法院依法獨立行使審判權，突出審判在刑事訴訟中的中心地位以及庭審法官的審判獨立，杜絕任何組織和個人以任何理由干預審判。

作為一項系統(tǒng)工程，該項改革的推進還要著重考慮：其一，摒棄傳統(tǒng)的重刑主義司法理念，由有罪推定、重打擊犯罪向無罪推定、重保障人權轉變，由追求實體真實向追求程序公正的現(xiàn)代刑事司法理念轉變。其二，推進庭審實質化。只要被告人和辯護人要求，二審必須開庭；確立直接言詞原則，落實證人、鑒定人出庭作證制度，做到舉證質證在法庭，案件事實查明在法庭，裁判結果形成在法庭；保障被告人的辯護權，擴大法律援助的范圍，提高法律援助的受援比例與辯護質量；切實保障律師在刑事司法各階段的執(zhí)業(yè)權利，完善律師在場權，確立沉默權制度。其三，嚴格落實證據(jù)裁判規(guī)則，堅持非法證據(jù)排除規(guī)則和疑罪從無原則，規(guī)范法庭調查程序，對于事實不清、證據(jù)不足的案件，應依法作出無罪判決，不得作出留有余地的判決。

(二)庭審實質化改革的三項規(guī)程

6月，最高人民法院下發(fā)《在全國部分法院開展“三項規(guī)程”試點的通知》，部署試點法院全面開展“三項規(guī)程”試點工作。12月，作為推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的配套舉措，最高人民法院出臺《人民法院辦理刑事案件庭前會議規(guī)程(試行)》、《人民法院辦理刑事案件排除非法證據(jù)規(guī)程(試行)》和《人民法院辦理刑事案件第一審普通程序法庭調查規(guī)程(試行)》，進一步明確和細化了庭前會議、非法證據(jù)排除、法庭調查等關鍵環(huán)節(jié)、關鍵事項的基本規(guī)程，旨在進一步解決非法證據(jù)排除難、證人出庭難、疑罪從無難等問題。

上述三項規(guī)程的出臺對構建更加精密化、規(guī)范化、實質化的刑事審判制度，提高刑事審判的質量和效率具有積極意義。例如，完善庭前準備程序的具體規(guī)則，要求對于管轄、回避、非法證據(jù)排除、出庭證人名單等可能導致庭審中斷的程序性事項，以及控辯雙方庭前提出的各種申請，應在庭前會議依法處理，有助于提高庭審效率，并在一定程度上避免律師退庭等類似事件的發(fā)生。又如，明確檢察院對證據(jù)收集合法性的舉證和證明責任，強化法院對被告人及其辯護人的告知義務，要求探索建立重大案件偵查終結前對訊問合法性進行核查的制度規(guī)定，這些制度若在實踐中能不折不扣地落實，有利于非法證據(jù)排除規(guī)則的適用。

但正如前述，不相匹配的體制、機制、環(huán)境限制了這三項規(guī)程乃至相關舉措的效用，這些規(guī)則本身也有一些不足。例如，庭前會議規(guī)程的多數(shù)內容不過是對刑訴法既有規(guī)則的重申，新增的內容不多；庭前會議啟動的決定權在法院手中，取決于承辦法官的態(tài)度、業(yè)務素養(yǎng)乃至獨立性，其作用能否有效發(fā)揮，仍有待進一步觀察。又如，排除非法證據(jù)的規(guī)程，仍未充分規(guī)定作為救濟措施的保障性條款，對于申請排除的證據(jù)進行合法性調查，該證據(jù)及相關證據(jù)能否舉證、質證也未涉及；雖然賦予了被告人申請排除非法證據(jù)的權利，規(guī)定了承擔“爭點形成”的證明義務，但非法證據(jù)排除程序是否啟動，啟動之后是否排除辯方認為存在的非法證據(jù)，只能聽從法院的決定，即使辯方認為法院不啟動非法證據(jù)排除的決定違法或不合理，也不享有上訴、復議等救濟機會。再如，庭前證言和法庭證言出現(xiàn)不一致時效力大小問題未作規(guī)定；規(guī)定同案被告人供述之間存在實質差異的，法庭可以傳喚有關被告人到庭對質，但何謂“實質性差異”也取決于法官的判斷。

報告建議：明確法院對管轄權異議必須作出裁定，被告人有權上訴；對于已經被提出排除申請并可能被啟動合法性調查的證據(jù)，不得在合法性調查之前舉證、質證。增設違反非法證據(jù)排除規(guī)則的責任承擔條款，以及當事人非法證據(jù)排除申請被駁回的救濟途徑，如申請復議、延期審理。確立法庭證言證明力從優(yōu)原則，適當限制庭前證言的證明力。規(guī)定控方在庭前會議中應提出舉證目錄；辯方提出異議的關鍵證人，必須出庭作證，否則證言不予采信；同案被告人供述不一致，被告人和辯護人要求傳喚有關被告人到庭對質的，其必須到庭對質。

(三)推進執(zhí)行機制改革

多年來，執(zhí)行機制不斷改進，2017年也展開具體行動。1月，最高人民法院出臺《關于執(zhí)行案件移送破產審查若干問題的指導意見》，明確了執(zhí)行案件移送破產審查的工作原則、條件與管轄，執(zhí)行法院的征詢、決定程序，移送法院及受移送法院的接受義務，受移送法院破產審查與受理，執(zhí)行案件移送破產審查的監(jiān)督等內容。隨后，最高人民法院相繼發(fā)布《關于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定》《關于修改〈最高人民法院關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定〉的決定》以及《最高人民法院關于民事執(zhí)行中財產調查若干問題的規(guī)定》，進一步規(guī)范執(zhí)行及其相關行為。

長期以來，“執(zhí)行難”一直是法院工作中的突出問題，制度設計的缺陷與社會信用的缺失給司法公信力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。在“執(zhí)轉破”方面，債權人啟動程序的利益驅動不足，執(zhí)行部門移送案件和破產審判部門接收案件的動力不足，具體銜接程序不規(guī)范，協(xié)調難度大；在執(zhí)行款物方面，執(zhí)行款物收發(fā)混亂，執(zhí)行款物長期滯留，執(zhí)行機構與執(zhí)行款物管理部門管理脫節(jié)，查封、扣押管理工作不統(tǒng)一、不規(guī)范，存在“重案件執(zhí)行、輕款物發(fā)放”的傾向；在失信名單方面，失信名單納入期限不明，退出機制缺失，導致一旦被納入失信名單就等于被判了“無期徒刑”，失信名單人數(shù)只增不減，被執(zhí)行人“破罐子破摔”，喪失以懲促信的制度功能；在民事執(zhí)行財產調查方面，申請執(zhí)行人提供財產信息能力有限、法院調查手段單一、協(xié)助義務人消極協(xié)助、對被執(zhí)行人隱匿轉移財產等行為懲戒力度不足等多種因素，導致被執(zhí)行人財產難尋。

上述舉措對緩解“執(zhí)行難”問題有所成效。截至2017年年底，全國累計發(fā)布失信被執(zhí)行人959萬余例，對失信被執(zhí)行人累計限制購飛機票936萬余人次，限制購買高鐵動車票367萬余人次。全國法院利用網絡查控系統(tǒng)共查詢案件3 440萬件，凍結存款1 800.95億元。查詢到車輛3 100.14萬輛，證券522.09億股，漁船和船舶36.3萬余艘，互聯(lián)網銀行存款超過32.59億元。但相關規(guī)定也仍有不足之處，例如，“執(zhí)轉破”半職權化啟動模式未達到立法預期，執(zhí)行款物到位后的監(jiān)管缺位，財產調查中法院對申請執(zhí)行人知情權的變相限制等?！皥?zhí)行難”問題是社會誠信缺失、市場經濟發(fā)展、司法權威不足、地方保護主義等多種因素綜合作用的產物，其形成兼具體制性與非體制性原因。未來執(zhí)行改革應當重點關注執(zhí)行體制問題，落實十八屆四中全會關于推動審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點的要求，明確執(zhí)行權的行政權性質，建立統(tǒng)一的執(zhí)行機構，切實解決“執(zhí)行難”問題。同時，還應進一步完善相關配套制度，如調動各聯(lián)動執(zhí)行主體的積極性，推動健全各部門協(xié)調配合的聯(lián)動執(zhí)行體系，逐步實現(xiàn)有關部門之間的信息交流與共享，構建全方位的社會信用體系和失信懲戒機制等。

(四)加強專業(yè)化審判建設

4月，最高人民法院發(fā)布《中國知識產權司法保護綱要(2016—2020)》，在總結、歸納和提煉30年知識產權司法保護“中國道路”的基礎上，明確了知識產權司法保護工作的指導思想、基本原則、主要目標、重點措施。這是最高人民法院第一次針對專門審判領域制定發(fā)布的保護綱要。7月，最高人民法院等15個部門和單位共同簽署《關于建立家事審判方式和工作機制改革聯(lián)席會議制度的意見》，明確最高人民法院將負責建立社會廣泛參與的家事糾紛多元調解機制，探索家事審判程序改革，從多方面進行家事審判專業(yè)化探索。

專業(yè)化審判是社會及司法發(fā)展的必然趨勢。但相較而言，我國對于專業(yè)化審判的探索起步較晚，規(guī)范不足，標準不一。報告建議：第一，綜合考慮案件的性質、類型、數(shù)量、繁簡程度等因素，結合公眾的訴訟需求，科學選定專業(yè)化審判的主題。一方面，不斷促進現(xiàn)有的知識產權審判、家事審判、海事審判等專業(yè)化發(fā)展；另一方面，適當拓展專業(yè)化審判的范圍，探索和試點網絡糾紛、金融、旅游等領域的專業(yè)化審判。第二，優(yōu)化司法資源配置，加強審判機構的專門化，設置專業(yè)化審判庭，培育專業(yè)化審判團隊，并與人民陪審制改革相銜接，建立專家陪審員名冊，吸納相關專家參與專業(yè)案件審理。第三，根據(jù)案件特點，設置側重不同的專業(yè)化審判程序，例如，家事審判應注重調解、貫徹未成年人利益最大化原則；審限也應有所調整。第四，通過培訓、交流等多種方式，加強法官相關專業(yè)知識的儲備和更新，提升其專業(yè)審判能力。

(五)完善國家賠償監(jiān)督程序

4月，最高人民法院公布《關于國家賠償監(jiān)督程序若干問題的規(guī)定》，規(guī)定了賠償監(jiān)督的提起主體、監(jiān)督對象、提起方式，明確了賠償監(jiān)督程序的適用范圍；規(guī)定了申訴受理和審查程序，明確了法院決定重新審理的八種情形以及重新審理的程序，并確定了對檢察院提出意見的處理方式。該規(guī)定旨在規(guī)范司法實踐中國家賠償監(jiān)督的處理程序，保障申訴權的行使，增加了程序的規(guī)范性和可操作性。但其仍有不足之處，例如，規(guī)定僅適用于對刑事賠償和非刑事司法賠償案件的監(jiān)督，在實踐中占據(jù)較大比重的行政賠償決定不適用規(guī)定，而依行政訴訟法的相關規(guī)定執(zhí)行。又如，檢察機關的監(jiān)督啟動方式僅為自行發(fā)現(xiàn)錯誤而主動對國家賠償發(fā)起監(jiān)督，過分依賴于檢察機關依職權發(fā)揮主觀能動性。

報告建議：第一，健全賠償監(jiān)督程序啟動機制，賠償請求人、賠償義務機關申請啟動監(jiān)督程序應納入檢察機關的監(jiān)督啟動方式，監(jiān)督程序的適用范圍應當考慮擴展，引入檢察建議作為啟動監(jiān)督的柔性方式，并明確法院的回應義務；第二，完善多方聯(lián)動機制，建立國家賠償監(jiān)督聯(lián)席會議制度，加強各部門、機關之間的銜接配合；第三，檢察機關應當樹立正確監(jiān)督理念，處理好賠償監(jiān)督機關與賠償義務機關的角色問題，不得濫用申訴權規(guī)避、拖延賠償；第四，法院在依法監(jiān)督糾正錯誤賠償決定的同時，也應做好對正確賠償決定的釋法說理和善后息訴工作；第五，結合法律援助制度改革，將經濟困難、聘不起律師的賠償請求人納入法律援助范圍，保障其申訴權的實現(xiàn)。

(六)落實院庭長辦案工作

4月，《關于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見(試行)》出臺，明確了基層、中級法院院庭長每年辦案數(shù)量最低標準，并對建立保障院庭長辦案的工作機制及辦案情況通報制度等內容作出規(guī)定。長期以來，法院內部普遍存在院庭長不敢辦案、不會辦案、不愿辦案以及掛名辦案等問題。上述意見要求落實院庭長辦案，明確院庭長入額后應當辦理案件，禁止入額后不辦案、委托辦案、掛名辦案，以實現(xiàn)院庭長辦案常態(tài)化。但該意見仍存在不足之處，例如，院庭長重點審理的案件范圍模糊，院庭長辦案績效的考核標準、考評結果、員額退出機制缺失等。

該項工作的改進和落實，應圍繞“權責利”有機統(tǒng)一的原則展開：明確院庭長的辦案范圍；完善配套措施，如建立科學的分案機制；完善院庭長辦案質量評估體系和考核機制；健全員額進入與退出機制；完善司法輔助事務管理機制；加快探索行政管理與審判管理的分離機制，實現(xiàn)法院管理方式轉型，讓法院回歸司法裁判的本位。

三、檢察改革

(一)完善檢察官以案釋法制度

2017年6月，最高人民檢察院公布修訂后的《關于實行檢察官以案釋法制度的規(guī)定》，對檢察官辦案釋法和向社會公眾以案釋法兩類釋法方式的定義、案件范圍、釋法對象、釋法內容等進行了明確，并專章規(guī)定了其組織和實施，要求建立健全檢察官以案釋法制度的業(yè)務指導機制、激勵懲戒機制和責任追究機制，設立以案釋法案例資源庫。較之先前，該規(guī)定在內容上進行了細化和補充，可操作性更強，為檢察官以案釋法工作的開展提供了更規(guī)范、明確的操作指引。

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制，建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度的明確要求。在總結實踐經驗基礎上，2015年《最高人民檢察院關于實行檢察官以案釋法制度的規(guī)定(試行)》出臺，但規(guī)定較為粗糙，可操作性較弱，其實施效果未達到預期。2017年5月，“兩辦”印發(fā)《關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》，重申了應當建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度，并對此提出了具體要求。該規(guī)定較好地完善了檢察官以案釋法制度，對相關工作的開展起到了良好的指導和推動作用。但目前檢察機關以案釋法工作仍存在明顯問題，例如，不少檢察機關對于以案釋法制度的意義缺乏深刻理解，將其與一般法制宣傳畫等號；存在“入額者辦案，辦案者釋法”的錯誤思想，部分檢察人員釋法消極被動，釋法能力不強，釋法說理不到位，效果大打折扣。未來該項改革的重點應放在：其一，提高對以案釋法的重要性認識，不重視，這項制度就會閑置。其二，在完善制度的過程中，應當鼓勵訴訟參與人、社會公眾的參與，建立暢通的溝通渠道，認真吸收其意見和建議，切實提升制度實效。

(二)加強檢察法律文書說理

7月，最高人民檢察院修訂《關于加強檢察法律文書說理工作的意見》，提出了七類辦案環(huán)節(jié)涉及的檢察法律文書應當著重進行說理，規(guī)定了檢察法律文書說理工作的主體，提出了檢察法律文書說理的五項基本要求，要求建立說理質量評析通報制度、完善工作責任制。相較之前，該意見注重與新一輪司法改革配套銜接，補充、細化了檢察法律文書說理的重點，規(guī)范了文書說理的程序，新增了說理時機與說理責任落實等規(guī)定，增強了規(guī)定的指導性與可操作性。

長期以來，基于檢察官素質不高、對說理不重視等原因，檢察法律文書不說理是檢察實踐的常態(tài)。但說理既是檢察法律文書的重要組成部分，也是檢務公開的應有之意，對提高文書質量和民眾接受度，提升檢察公信力具有積極意義。未來該項改革的完善落實應考慮：結合檢察官辦案責任制改革，提升辦案人員的獨立地位，因為獨立辦案是說理意識培養(yǎng)和責任承擔的前提；培育正確的司法理念，提升檢察人員的說理意識，增強文書說理的主動性；探索檢察法律文書改革，減少填充式文書比例，采用說理式文書，并制定統(tǒng)一的文書說理規(guī)范，以顯示“看得見的正義”；加強檢察人員說理能力的培訓，切實提高其分析論證、法律適用、文字表達等方面的能力；將檢察法律文書說理納入考評范圍，建立健全文書質量日常考評機制、質量評析定期通報機制、競爭機制和工作責任機制，激勵檢察人員文書說理的積極性。

(三)檢察機關加大產權保護的力度

檢察機關致力于構建多元化經濟保護格局。1月，最高人民檢察院出臺《關于充分履行檢察職能加強產權司法保護的意見》，內容涵蓋從實體到形式、從刑事到民事各個方面，要求各級檢察機關準確把握政策界限，加強偵查預防工作、民事行政檢察工作和控告申訴檢察工作，強化刑事訴訟監(jiān)督，形成多元化產權保護格局，并加強組織領導、工作機制建設、協(xié)調配合和法治宣傳，以確保產權保護措施落到實處。

12月，最高人民檢察院下發(fā)《關于充分發(fā)揮職能作用營造保護企業(yè)家合法權益的法治環(huán)境支持企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的通知》，強調各級檢察機關要立足檢察職能，準確把握法律政策界限，規(guī)范自身司法行為，改進辦案方式方法，加大懲治侵犯產權犯罪力度，強化刑事訴訟監(jiān)督，加強民事行政檢察工作及刑事申訴、國家賠償案件的辦理，形成保護企業(yè)家合法權益的多元化格局，同時也對加強組織領導、法治宣傳等工作作出了較為明確的要求，旨在營造企業(yè)家創(chuàng)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境。接下來檢察機關應當加強與其他機關部門之間的聯(lián)系與銜接，建立信息共享機制，拓寬線索渠道，進一步強化檢察監(jiān)督，糾正并預防各機關部門不當插手經濟糾紛案件，促進國家法律的統(tǒng)一正確實施，同時建立檢企之間的良性溝通機制。

產權保護不足制約經濟發(fā)展，而實踐中存在大量公安部門、檢察機關插手經濟糾紛的案例，公檢法違反刑法的謙抑性原則將民事糾紛當作犯罪追訴。這兩項制度有助于扭轉公檢法對待民營企業(yè)、對待經濟糾紛的態(tài)度，一定程度上有利于產權保護。但這只是萬里長征的第一步，司法要真正做到保護產權，保護企業(yè)家合法權益，關鍵是保障獨立司法與司法公正，強化司法監(jiān)督，廣開言路，允許媒體自由監(jiān)督。

四、司法行政改革

(一)保障律師會見在押罪犯的權利

律師會見監(jiān)獄在押罪犯，常常受阻。例如，要求必須兩位律師會見，給當事人和律師增加了極大的成本；有的監(jiān)獄要求必須罪犯本人委托；不少監(jiān)獄設置玻璃隔斷，只能打電話而不能直接溝通；有的監(jiān)獄直接在當事人背后設置監(jiān)聽器，警察就在旁邊進行監(jiān)聽錄音。多年來，報告一直呼吁改變這些不合理的規(guī)定，希望司法部盡快修改過時的2004年《律師會見監(jiān)獄在押罪犯暫行規(guī)定》。2017年11月，司法部印發(fā)《律師會見監(jiān)獄在押罪犯規(guī)定》，該規(guī)定意義重大，在保障罪犯人權方面有很大進展，可謂2017年司法改革中一項保障正義實現(xiàn)的實效性措施，是司法部新任領導做實事的體現(xiàn)，也是司法部多年來真正推動司法改革的少數(shù)舉措之一。

新規(guī)的主要進步：第一，擴大了律師會見在押罪犯的范圍。增設了提供非訴訟法律服務、解答有關法律詢問、代寫訴訟文書和有關法律事務其他文書的，可以會見在押罪犯，增強了實踐中的可操作性。第二，保障了律師的取證權。明確其他案件的代理律師，需要向監(jiān)獄在押罪犯調查取證的，可以會見在押罪犯。第三，取消了律師會見人數(shù)限制，規(guī)定律師可以單獨會見在押犯人，減輕當事人和律師的負擔，也保證了規(guī)定與《刑事訴訟法》《律師法》的統(tǒng)一。第四，新規(guī)明確規(guī)定罪犯的監(jiān)護人、近親屬可以代為委托律師，律師第一次會見時，應當向罪犯本人確認是否建立委托關系。第五，新規(guī)明確規(guī)定，辯護律師會見被立案偵查、起訴、審判的在押罪犯時，不被監(jiān)聽，監(jiān)獄不得派警察在場。這類情形主要包括追訴漏罪或者新的罪行，已經進入再審程序等。因為這種情況相當于會見犯罪嫌疑人，必須明確拒絕監(jiān)聽和警察在場。第六，加強律師執(zhí)業(yè)權利保障和救濟。監(jiān)獄應當保障律師履行職責需要的會見時間和次數(shù)。律師會見在押罪犯，認為其權利受侵害，可向司法行政機關申請維護執(zhí)業(yè)權利。

新規(guī)亮點頗多，但報告建議進一步做如下完善：第一，明確律師會見在押罪犯不被監(jiān)聽。新規(guī)規(guī)定“律師會見在押罪犯時，監(jiān)獄可以根據(jù)案件情況和工作需要決定是否派警察在場”，雖然公權力機構應當遵循法無授權不可為原則，監(jiān)獄無權進行監(jiān)聽，但是警察在場實質上仍發(fā)揮了監(jiān)聽功能。建議該條修改為：律師會見在押罪犯時，不被監(jiān)聽；監(jiān)獄一般不派警察在場，但有安全性問題的除外。第二，律師會見不同于親屬會見，建議明確規(guī)定，取消玻璃隔斷會見，保證律師與在押罪犯的面對面溝通。第三，建議明確規(guī)定，如果罪犯同意，律師可以采取錄音、錄像或拍照等方式進行記錄和固定證據(jù)；律師與罪犯可以傳遞與案件相關的文件，律師可以向罪犯核實案卷和證據(jù)。第四，新規(guī)規(guī)定了律師執(zhí)業(yè)權利受損時的救濟渠道，但卻缺少對監(jiān)獄違反規(guī)定阻礙律師會見和行使執(zhí)業(yè)權利的懲罰措施，建議增加相應的懲罰性規(guī)定，切實保障律師的執(zhí)業(yè)權利和在押罪犯的合法權益。

(二)強化律師行業(yè)的管制和懲戒

3月，全國律師協(xié)會發(fā)布《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則(試行)》，旨在建立規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為的行業(yè)標準和懲處機制。《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》是對之前規(guī)定的修訂，新增了律師的政治性要求，提出律師應當把擁護中國共產黨領導、擁護社會主義法治作為從業(yè)的基本要求以及應當堅守的底線。該規(guī)范的部分內容引發(fā)爭議。如對“律師不得炒作個案”這一規(guī)定，如何認定“炒作”很難有明確標準，在司法機關明顯處于優(yōu)勢地位而律師話語權弱小的現(xiàn)狀下，會壓縮律師本已狹隘的空間，令人擔憂。上述處分規(guī)則建立了調查和懲戒相分離制度，增加了紀律處分的種類并細化了受理、立案、回避、調查、決定、復查等處分程序，新增了調解程序，完善了紀律處分的情形與適用。

全國律師協(xié)會同時發(fā)布的《律師協(xié)會維護律師執(zhí)業(yè)權利規(guī)則(試行)》，界定了各級律協(xié)維護律師執(zhí)業(yè)權利工作的主要職責及分工，明確規(guī)定了律師維護執(zhí)業(yè)權利的申請和受理、調查、處理、反饋程序，并要求建立健全維權快速處置機制、網絡輿情快速應對機制，充分發(fā)揮聯(lián)席會議機制、協(xié)調聯(lián)動機制的作用。該規(guī)則有一定的積極意義，但律師協(xié)會能否真正成為律師執(zhí)業(yè)保障的后盾，不容樂觀。

4月，“兩高三部”、全國律師協(xié)會聯(lián)合出臺《關于建立健全維護律師執(zhí)業(yè)權利快速聯(lián)動處置機制的通知》，要求各級法院、檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關和各律師協(xié)會建立健全維護律師執(zhí)業(yè)權利快速聯(lián)動處置機制，明確了維護律師執(zhí)業(yè)權利的范圍和三種具體途徑，提高維護律師執(zhí)業(yè)權利的及時性和有效性，各部門之間互相配合，完善維護律師執(zhí)業(yè)權利快速受理機制和聯(lián)動處理機制，并及時反饋調查處理結果等。

截至11月底，全國律協(xié)維權中心共收到維權申請72起，各地律協(xié)維權中心累計受理維權申請335件，其中成功解決142件，正在處理193件；全國律協(xié)投訴中心接待投訴219起，各地律協(xié)投訴中心接待投訴5 266件，立案1 822件，作出處分決定224件。通過數(shù)據(jù)來看，取得了明顯的成效，但律師執(zhí)業(yè)權利保障的形勢仍不容樂觀。

事實上，長期以來，我國律師執(zhí)業(yè)權利保障方面存在諸多問題。第一，律師在執(zhí)業(yè)過程中人身權利屢受侵犯，僅2017年度嚴重侵害律師人身權利并產生很大影響的事件就有多起：北京律師顧冬慶、王志偉在湖北荊門開庭后遭到20多人毆打，行兇者揚言要活埋律師；重慶律師張庭源因代理案件，被某部門編造“嫖娼”案由而傳喚到派出所限制人身自由24小時；河北律師王艷濤在邯鄲叢臺區(qū)法院被法警毆打，并被戴上手銬關押；黑龍江律師遲夙生在遼寧省撫順市望花區(qū)法院履行職務過程中，被法官、法警強行帶離法庭導致昏迷被送往醫(yī)院等。

第二，律師豁免權范圍狹小，且受到了部分法律法規(guī)的歧視性對待，如《刑法》第306條有關“律師偽證罪”的規(guī)定，《刑法修正案(九)》有關律師擾亂法庭秩序罪的規(guī)定，《律師事務所管理辦法》第50條對律師言論自由的限制性規(guī)定，《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》和《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》也有相關規(guī)定，處罰律師網絡言論范圍擴大。

第三，律師執(zhí)業(yè)權利經常受到侵犯。公安部門、檢察機關不當擴大“三類案件”的范圍，拒絕安排律師會見或安排不及時；律師的閱卷權得不到保障，甚至限制閱卷內容并禁止拍照、復??；庭審中，不當限制律師發(fā)言，律師質證意見不能充分表達，甚至當庭訓斥、驅逐律師；律師進法庭和檢察院被“歧視性”安檢。

第四，律師投訴得不到回應，但對律師的處罰則反應迅速。例如，杭州保姆縱火案，被告人莫煥晶的辯護律師黨琳山因不滿法院對管轄權異議作出的決定，以及駁回其調取證據(jù)和消防人員出庭作證的申請，退庭抗議。杭州中院稱黨律師無視法庭紀律，廣東省司法廳迅速介入調查，未聽取黨律師的意見，就初步認定其行為涉嫌違規(guī)違法，決定行政立案調查。黨律師的退庭行為直接構成舉報，有關部門是否也應當迅速對偵查、審查起訴、法官行為的合法性進行調查？公權違法，被告人和辯護人的權利如何救濟？調查不對等，就是對辯護律師的歧視，對律師所代表的私權的壓制。

雖然近年來出臺了許多維護律師執(zhí)業(yè)權利的文件，但缺乏具體而有力的執(zhí)業(yè)救濟措施；對律師的行政監(jiān)管日益強化，律師懲戒不斷強化，所謂行業(yè)自律幾乎全盤行政化；全國律協(xié)修訂的上述文件，總體上以限制律師權利為目標，不是真正的律師行業(yè)自律的體現(xiàn)。律師權是當事人權利的延伸，反映了國家法治建設的程度，必須反復強調律師權利的保障。此次，報告只提出兩項建議：

第一，修改《律師法》，將其定位為律師權利保障法，而非律師權利限制法。應以《律師法》修改為契機，明確規(guī)定律師豁免權，律師的執(zhí)業(yè)行為及相關言論不受追究；司法行政機關將懲戒職能讓渡給律師協(xié)會，明確律協(xié)為律師懲戒機構，提高行業(yè)自治能力，司法行政機關不直接承擔律師的懲戒職能；只有明確違反全國人大制定的法律的行為，才構成懲戒律師的理由，司法行政部門和律協(xié)不得創(chuàng)設對律師進行懲戒的事由。

第二，加強律師權利保障。實踐中，偵查機關故意不全面搜集證據(jù)，檢察院不履行法定職責，法院無視辯護人申請調取證據(jù)、申請證人出庭、提出管轄權異議、申請回避的合理要求等現(xiàn)象極為普遍，被告人和辯護人的權利被無視。未來應當修改有關法律和律師管理規(guī)則，在特定情況下律師有權退庭，并且律協(xié)應根據(jù)律師的投訴要求，要求法官或檢察官懲戒委員會對司法人員進行處罰，法官或檢察官懲戒委員會應做到有案必立。

(三)嘗試律師專業(yè)水平評定試點

3月，司法部出臺《關于建立律師專業(yè)水平評價體系和評定機制的試點方案》，決定在內蒙古、上海、安徽、陜西4省市及自治區(qū)開展試點，提出建立律師專業(yè)水平評價體系。該方案的出臺引發(fā)了律師界的熱議。律師專業(yè)水平評價雖然適應了目前社會糾紛需求日益多元化、多樣化的趨勢，方便社會、個人查詢和選聘律師，但卻受到了許多律師的抵制和抗議。具體而言：律師專業(yè)水平評定的執(zhí)業(yè)年限門檻對于年輕律師而言明顯有失公平，尤其是非法學專業(yè)的律師即使專業(yè)水平和工作能力均十分優(yōu)秀，也要執(zhí)業(yè)滿十年才能參評；雖然方案明確專業(yè)律師的評定不影響律師業(yè)務的受理，但是專業(yè)律師的頭銜會在相當大的程度上影響當事人委托律師時的評估，對于青年律師或其他非專業(yè)律師而言，進入專業(yè)律師隊伍之前如何與專業(yè)律師爭奪有限的專業(yè)案件資源，無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)；中國的律師資源存在地域差異，許多非發(fā)達城市對于律師服務的專業(yè)化、精細化要求較低，相較于專業(yè)律師，傳統(tǒng)的“萬金油”律師在當?shù)氐纳婵臻g更大；律師專業(yè)水平評定的評審委員會包括公檢法的人員，易造成律師在辦案過程中的謹慎心態(tài)，以免在專業(yè)水平評定時遭受職業(yè)報復，且由官方介入律師專業(yè)水平的評定，容易使評定工作帶有傾向性，也易導致腐敗的滋生。

雖然本次試點并非對律師評定等級，但該方案也明確表示要探索評定律師專業(yè)水平等級，律師分級出庭制度也已經列入了本輪律師制度改革的計劃中，本次律師專業(yè)水平評定試點實為律師分級制度改革的前奏?！吨袊痉ǜ母锬甓葓蟾?2015)》曾對律師等級制度提出了強烈批評。對于以市場化為主導的律師行業(yè)而言，這些是不必要的工作。

(四)開展律師調解試點

10月，最高人民法院、司法部出臺《關于開展律師調解試點工作的意見》，確定在北京、黑龍江、上海、浙江、安徽、福建、山東、湖北、湖南、廣東、四川等11個省市開展律師調解試點工作。開展律師調解試點，是促進多元化糾紛解決發(fā)展的一項重要舉措，有助于發(fā)揮律師在預防和化解矛盾糾紛中的專業(yè)優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢，進一步推動糾紛解決機制的供給側改革。

早在2006年，我國成立了首家律師調解機構——“青島市涉外糾紛律師調解服務中心”。2012 年，最高人民法院發(fā)布《關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》，首次在正式文件中規(guī)定了律師調解。此后，一些地區(qū)陸續(xù)開展了律師主持調解的實踐探索。2015年，“兩辦”出臺《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，明確提出要建立律師調解制度。2016年，最高人民法院頒布《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，進一步強調要推動律師調解制度建設。而此次試點意見的出臺，正是立足于近十余年來的探索，表明律師調解工作正式進入了制度建構階段。

我國律師調解工作尚處于初步發(fā)展階段，其有效運行仍有許多難題需要破解。例如，受傳統(tǒng)執(zhí)業(yè)習慣的影響，律師更傾向于以對抗的方式解決問題，從中獲得職業(yè)上的成就感和滿足感，難以適應從為受托方服務的職業(yè)思維向居中調解思維的轉變。雖然上述意見提出了市場化與政府資助并行的經費保障機制，但由于調解一直以來具有的公益屬性，律師調解的收費與政府的資助水平均遠低于普通律師業(yè)務給律師帶來的收入。律師調解員資源短缺，調解技能不足，律師作為專業(yè)的法律工作者，善于運用法律思維解決問題，其在面對“情、理、法”交融的調解工作時，尚且欠缺社會經驗和調處能力。

未來完善這項制度的關鍵在于，參照仲裁的機制，以市場為導向，建立以律師為主的民間調解機構，培訓律師的調解技能，以專業(yè)化、市場化推動律師調解的可持續(xù)發(fā)展。

(五)刑事案件律師辯護全覆蓋試點

2月，司法部、財政部印發(fā)《關于律師開展法律援助工作的意見》。8月，“兩高三部”印發(fā)《關于開展法律援助值班律師工作的意見》。10月，最高人民法院、司法部出臺《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，確定在北京、上海、浙江、安徽、河南、廣東、四川、陜西8個省市開展為期一年的刑事案件律師辯護全覆蓋試點。

刑事案件律師辯護全覆蓋試點，可謂多年以來法律援助工作的亮點。刑事辯護是為自由和生命而辯，刑事辯護率是評估一國法治建設狀況的標尺。長期以來，受律師資源、律師執(zhí)業(yè)權利保障、律師職業(yè)能力、法律援助范圍、刑事辯護風險、社會輿論偏見等因素的影響，我國刑事辯護率只有20%左右，個別省份甚至低于12%。刑事案件律師辯護全覆蓋，將大大提高刑事案件辯護率。該辦法大大拓寬了法律援助的適用階段和主體范圍，并增設了一審法院未履行通知辯護職責的程序性制裁，一定程度上增強了對當事人權利的保障力度，但仍有不足之處：第一，刑事辯護的高風險、律師權利保障不足是制約刑事案件律師辯護率的關鍵因素，不解決這一問題，光靠提高刑事案件律師辯護率的數(shù)字，并無實質性意義，反而會導致形式辯護盛行。第二，目前法律援助的質量很低，刑事案件律師辯護全覆蓋之后，將會導致非刑辯律師承擔法律援助案件，法律援助的質量將進一步降低，同時律師刑事辯護質量還缺乏評價標準與相關機制。第三，法院未履行通知辯護職責、法律援助機構未履行指派律師等職責，導致被告人審判期間未獲得律師辯護時，有關人員責任追究不明，削弱了該辦法的落實力度。第四，辦法指刑事案件審判階段的律師辯護全覆蓋，不包括犯罪嫌疑人數(shù)量更多的偵查階段和審查起訴階段，以及死刑復核階段；未來是否需要適當擴大，值得考慮，例如，死刑復核階段必須覆蓋。

刑事案件律師辯護全覆蓋是一項極具挑戰(zhàn)性的艱巨任務，需要逐步推動。具體建議如下：第一，真正保障律師權利，降低刑辯律師的執(zhí)業(yè)風險，禁止隨意抓捕、處罰律師，吸引更多律師承辦刑事辯護業(yè)務，激發(fā)律師參與刑事辯護的內生動力。第二，建立律師刑事辯護數(shù)據(jù)庫，提高刑辯律師的素質，允許律師在刑事辯護和國家賠償業(yè)務中進行風險收費。第三，培育、鼓勵并扶持民間法律援助力量，允許民間籌資和各方資金的援助，采用政府購買服務的形式，給予律所稅收政策的優(yōu)惠，激勵更多律師事務所、更多律師承辦法律援助案件，同時限制單個律師承擔法律援助案件的數(shù)量，避免法援專業(yè)戶。第四，制定刑事辯護規(guī)范及刑事辯護質量標準，借鑒浙江省《法律援助服務規(guī)范》，明確、細化對法律援助整個服務流程的要求，規(guī)范案件辦理全程監(jiān)督，建立考核評估機制，形成質量控制體系。第五，鑒于犯罪嫌疑人信息獲取渠道和相關能力的不足，應切實保障其對辯護律師的選擇權和決定權，以防止部分案件由“全覆蓋”異化為“全掩蓋”。

(六)深化公證機構體制改革

公證機構體制轉型是一項提出多年卻進展緩慢的改革任務。早在2000年7月，國務院批準的《關于深化公證工作改革的方案》就明確提出“將行政體制的公證處盡快改為事業(yè)體制”的改革任務。但由于地方性差異、部門內部利益的博弈和協(xié)調等原因，該任務一直未能在全國范圍內落實。據(jù)報道，截至2016年底，在全國3 001家公證機構中，行政體制的公證機構尚有894家，占29.8%。2017年7月，司法部、中央編辦、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合出臺《關于推進公證體制改革機制創(chuàng)新工作的意見》，明確要求將行政體制公證機構于2017年底前全部改為事業(yè)體制，并提出要優(yōu)化事業(yè)體制公證機構的體制機制，推進合作制公證機構試點。隨后，各地紛紛制訂試點方案開展合作制公證機構試點工作。截至11月30日，全國889家行政體制公證機構已全部提前完成改制任務。除內蒙古、湖南、四川外，有28個省、市、自治區(qū)上報本地區(qū)合作制公證機構試點工作方案。

公證機構改制任務雖已完成，但仍存在不少問題。例如，部分地區(qū)的公證協(xié)會與司法部門公證管理處仍保留“一套人馬、兩塊牌子”的做法，公證機構未能落實獨立法人地位，存在政事不分、管辦合一的現(xiàn)象；改為事業(yè)體制的公證機構缺乏科學、合理的管理制度和運行機制，對公證機構內部管理出現(xiàn)的違規(guī)違法現(xiàn)象缺乏及時有效的監(jiān)管，公證服務收費標準與管理辦法也缺乏規(guī)范統(tǒng)一的標準。

未來公證體制改革的重點，應是在優(yōu)化現(xiàn)有公證機構體制機制的基礎上，推動并深化合作制公證機構試點工作。據(jù)統(tǒng)計，2016年，我國的合作制試點公證機構僅20家，占全國0.7%，辦證量占5.1%，業(yè)務收入占4.5%，在業(yè)務績效、資產積累等方面具有顯著的比較優(yōu)勢，增加合作制試點并逐步推進其成熟是一項必然的舉措。但由于合作制公證機構運作目前尚缺乏成熟經驗，還未有立法層面的支撐，并且其對公證隊伍整體素質的要求更高，故推進合作制試點須采取積極而謹慎的態(tài)度，因地制宜，循序漸進，以改組原有公證機構為主、組建新公證機構為輔。在合作制公證機構試點的推進中，也要注意預防狹隘的功利觀念和不正當競爭觀念對公證公信力造成損害。

《公證法》也應及時進行修訂。例如，明確公證機構、公證權、公證人員的定位，進一步擴展公證機構的公證范圍等；完善司法行政機關監(jiān)督和指導、公證行業(yè)協(xié)會自律管理和公證機構自我管理相結合的管理體系，堅持“政事分開”“管辦分離”的原則，合理調整司法行政機關與公證機構的關系；加強高素質的公證隊伍建設，強化公證質量意識，加強公證質量監(jiān)管，健全公證人員執(zhí)業(yè)準入與退出機制；加強公證機構與各部門機關之間的對接，建立聯(lián)席會議、信息互聯(lián)共享等機制，努力滿足經濟社會發(fā)展中多層次、寬領域的公證法律服務需求；加強公證信息化建設，建立健全公證信息化平臺，充分發(fā)揮公證的溝通、證明、監(jiān)督等功能。

公證是司法制度的重要組成部分。現(xiàn)代社會是典型的風險社會，經濟交往頻繁，糾紛多發(fā)，同時公民權利意識、法治意識不斷增強，在此背景下，公證依托法律賦予的證據(jù)效力、債權文書強制執(zhí)行效力、法律行為要件的構成效力，發(fā)揮作用的空間越來越大。公證不僅具有預防糾紛的功能，還能夠通過提供真實、合法的證據(jù)促進糾紛解決，甚至通過債權文書強制執(zhí)行效力而直接解決糾紛，因而也是多元化糾紛解決機制的有機組成部分。隨著多元化糾紛解決機制改革的深入，公證與訴訟協(xié)同服務開始嶄露頭角。

2017年6月，最高人民法院、司法部《關于開展公證參與人民法院司法輔助事務試點工作的通知》，規(guī)定在北京、內蒙古、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、廣東、四川、云南、陜西等12省市及自治區(qū)開展為期一年的公證參與法院司法輔助事務試點，明確支持公證機構在人民法院調解、取證、送達、保全、執(zhí)行等環(huán)節(jié)提供公證法律服務，并加強對試點工作的組織領導、培訓指導、政策保障，推進制度完善。此舉有利于發(fā)揮公證的糾紛預防功能，緩解法院糾紛解決的壓力。但兩者的有效銜接和規(guī)范化運作，仍有賴于積累豐富的試點經驗，從而制定成熟的可操作的具體規(guī)則。7月，司法部又出臺《關于進一步拓展創(chuàng)新公證業(yè)務領域更好地服務經濟社會發(fā)展的意見》，提出要拓展創(chuàng)新金融領域、知識產權保護、司法輔助、產權保護、“三農”領域、涉外領域等方面的公證服務，旨在滿足經濟社會發(fā)展中多層次、寬領域的公證法律服務需求。

結語：消除司法改革的信任危機，提升民眾對法治的信心

2017年，是各方期待全面深化司法體制改革的決戰(zhàn)之年，新一輪司法體制改革的定向之年。

自黨的“十八大”提出“進一步深化司法體制改革”的任務，三中、四中全會對改革作出全面部署后，中央全面深化改革領導小組共召開38次會議，審議通過51份涉及司法及司法行政體制改革的文件，相關改革舉措也基本出臺。從各部門的落實情況來看，中央部署由最高人民法院牽頭的18項改革任務已經完成，《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》提出的65項改革舉措全面推開；最高人民檢察院承擔的29項改革任務也基本完成，《關于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》提出的91項具體改革舉措，其中82項已出臺改革意見；司法部出臺了72個司法行政改革文件，其中36項改革基本落實，尚未落實的36項改革正有序推進。

過去一年，新一輪司法體制改革幾近尾聲，其舉措主要是對先前改革的推進、固化或調適。國家監(jiān)察體制改革試點快速推進，《監(jiān)察法(草案)》的出臺，具有政改性質，意義重大，但草案對《憲法》的突破，以及其呈現(xiàn)出來的難受束縛的強權傾向，引發(fā)人們對法治倒退的擔憂；司法體制綜合配套改革試點的開展，為下一輪改革累積經驗，但仍未觸及關鍵的司法獨立性問題；推進“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革、司法責任制改革，完善非法證據(jù)排除規(guī)則，深化公證機構體制改革，是對先前改革方案的落實，公檢法“相互配合”的司法格局并未改變，刑訊逼供現(xiàn)象也未消除，庭審的實質化仍遭遇二審不開庭、律師意見不受重視、證人出庭作證率低等重重阻力；加強專業(yè)化審判建設，開展律師調解試點等改革，稍有新意；完善檢察官以案釋法制度，加強檢察法律文書說理，這些只是局部機制的調整，且受制于當前檢察官素質等因素，短期內難以取得成效。律師專業(yè)水平評定試點的推出，表明司法行政機關仍在加強對律師行業(yè)的管制，律師執(zhí)業(yè)權利的保障只停留于口號層面，刑辯律師面臨的處境艱難。

這一輪司法體制改革，強調頂層設計，注重“通過試點推進改革”的方法論，一定程度上觸動了體制改革的某些痼疾，法院、檢察院、公安、司法行政等部門也努力推進，在司法公開、司法官職業(yè)待遇、司法官職權保障等方面取得一定進展。但司法公正、公信和權威并沒有明顯提升，民眾對司法仍有較大的不滿。其原因，既源于對某些關鍵問題的回避，也涉及司法改革的“正當性”不足，即因改革信息封閉化，公民、實務人員尤其是基層司法官和專家學者的參與不足，導致對改革缺乏基本的共識，引發(fā)了司法改革的信任危機，進而影響公眾對法治的信心。當前，如何消除司法改革的信任危機，提升民眾對法治的信心，成為在下一輪改革中能夠凝聚各方深化改革的信心和共識，實現(xiàn)改革方案整體、局部乃至方向性調適的關鍵舉措。消除司法改革的信任危機，提升民眾對法治的信心，可從以下方面展開：

第一，實現(xiàn)個案正義，實現(xiàn)以法治使用者為中心的司法體制改革。習近平主席指出，“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。這既是檢驗司法公正和司法改革成效的唯一標準，也是消除司法改革的信任危機、提升民眾對法治信心的關鍵。但現(xiàn)實和網絡上仍有很多人喊冤，僅“無辜者計劃”每年收到的喊冤個案就超過千件，喊冤者既有普通百姓，也有曾經的高官。每一個冤案都影響到一個家族和朋友圈對法治的信心。司法改革的成效，首先就體現(xiàn)在盡最大限度實現(xiàn)個案的正義，盡量減少冤案。所有司法機關也都要圍繞個案正義的目標來改進工作，所有司法改革舉措都要以“每個人的正義”為準繩，實現(xiàn)以法治使用者為中心的司法體制改革。

第二，推動司法改革的公眾參與。司法改革的公眾參與是《中國司法改革年度報告(2011)》討論的基本問題，但司法改革的封閉化、神秘化至今未得到任何改觀。司法改革的信息共享機制不暢，改革過程中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、資料整理、進展和跟蹤工作也存在較大不足。司法體制改革作為重大公共決策，需要注重改革過程的公開、透明和開放，以實現(xiàn)司法改革過程的正當化，從而消除司法改革的信任危機。為此，必須重申推動司法改革公眾參與的基本路徑：(1)司法改革公開化，司法改革的文件、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、改革進度、試點實踐反饋報告、效果評估等信息應通過新聞媒體和網絡及時向社會公開；(2)公眾有權全方位參與批評建議、研究咨詢、議題設定、意見征集、過程觀察、效果評估等司法改革的全過程；(3)積極支持司法改革研究，鼓勵民間司法改革研究和促進機構的建立，提升公眾參與司法改革的能力和有效性；(4)全國人大設立司法改革委員會，作為國家司法改革的決策機構，并吸收法律學者、律師等不少于一半的民間人士參與，提高學者、律師等社會群體在司法改革決策當中的話語權。

第三，保障改革弱勢者的權益。由于成熟的司法改革公眾參與機制遠未建立，改革中的弱勢者無法在改革方案制定過程中享有話語權，因而尤其需要重視對弱勢者權益的保障。例如，本輪司法改革方案，未能充分考慮基層法院及其司法實務人員的利益，在一定程度上影響了地方司法官的積極性，引發(fā)了司法官的辭職潮。又如，律師群體在行政管制下處于弱勢地位，近年來對律師的管制不斷加強，嚴重限制了律師在司法及其改革中本應發(fā)揮的巨大作用，因此有必要將律師協(xié)會改革為真正為律師代言的律師自治行業(yè)組織。事實上，一個改革決定、方案或舉措對改革弱勢者權益考量越充分，其公正性、合理性和公信力就越強。

第四，調適改革重心，激勵地方司法改革的責任擔當。改革能否落實，取決于中央和地方的合力。在當前自上而下地推進改革的背景下，尤其需要激勵地方的改革動力，促使其承擔起相應的司法改革責任，改變當前存在的應付式改革、“做給中央看”的不良現(xiàn)象。對此，可考慮的舉措包括：(1)合理設計司法改革試點的時間表和路線圖，對試點工作進行周期性觀察，并發(fā)展第三方評估機制，對試點效果進行客觀、科學評估，不斷總結經驗，彌補缺陷；(2)司法改革頂層設計兼顧“指令性”和“指導性”，在固定原則、框架、任務的前提下，提供必要的制度供給，給地方改革留下足夠的空間，因地制宜地進行實驗和創(chuàng)新，激發(fā)基層的改革活力，鼓勵地方“摸著石頭過河”；(3)引入競爭性因素來調動地方的改革積極性，內部可面向一線司法人員，以崗位競爭等手段挖掘司法人員潛力，外部則通過科學的政績驅動形成地方間的良性法治競爭。

第五，確保改革的合憲性。“做到重大改革于法有據(jù)”是黨的十四中全會決定提出的要求。司法改革經常突破現(xiàn)行法律，理論上應當先立法、修法或獲得全國人大常委會的授權。這一點做得明顯不夠，需要進一步明確改革的合憲性，以樹立改革的權威，消除改革者乃至公眾對違法性的擔憂和疑慮?！侗O(jiān)察法(草案)》出臺所引發(fā)的違憲性爭議，就是一個鮮活的例子。而要確保改革的合憲性，發(fā)揮《憲法》作為法治基石的根本作用，違憲審查機制的建立不可或缺。

2018年，是更新一輪司法體制改革的起點。沿著“十九大”明確的“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制”的改革方向，公、檢、法、司等部門將謀劃布局未來改革的規(guī)劃。期待未來司法體制改革的規(guī)劃和方案，能夠引入公眾的實質性參與，確保改革的合憲性，充分考慮并保障改革弱勢者的權益，并適當調適改革重心，激勵地方司法改革的責任擔當，從而保障改革及其方案的正當性，消除司法改革的信任危機，提升民眾對法治的信心。