張　玉　磊

(淮陰師范學(xué)院 法律政治與公共管理學(xué)院, 江蘇淮安223001)

隨著中國(guó)以江浙滬、粵港澳、京津冀等為代表的區(qū)域一體化進(jìn)程加快，區(qū)域間各類(lèi)要素不斷積聚和流動(dòng)，使得原本界限清晰的區(qū)域公共事務(wù)變得越來(lái)越外部化和無(wú)界化，跨界事務(wù)大量涌現(xiàn)，跨界危機(jī)就是其中之一?？缃缥C(jī)的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)等跨界特征，使得主要是基于科層制和行政區(qū)行政建立起來(lái)的傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式陷入失靈境地?？缃缥C(jī)的強(qiáng)擴(kuò)散性以及跨界危機(jī)治理的公共產(chǎn)品屬性，決定了以維護(hù)公共安全為天然職責(zé)的政府在跨界危機(jī)治理中扮演著核心的“元治理”角色，府際合作成為跨界危機(jī)治理的核心議題。因此，打破“經(jīng)濟(jì)人”理性束縛、部門(mén)利益梗阻、科層制專(zhuān)業(yè)主義、行政區(qū)行政羈絆等掣肘因素，實(shí)現(xiàn)跨界危機(jī)治理中的府際合作，成為跨界危機(jī)治理的關(guān)鍵。

一、問(wèn)題提出：跨界危機(jī)治理中府際合作的意義

(一)跨界危機(jī)：當(dāng)代公共危機(jī)的新形態(tài)

在現(xiàn)代社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，區(qū)域關(guān)聯(lián)性、要素流動(dòng)性、資源依賴(lài)性、風(fēng)險(xiǎn)疊加性等顯著增強(qiáng)，使得當(dāng)代公共危機(jī)除了具備傳統(tǒng)公共危機(jī)的基本特征外，愈來(lái)愈具有跨界特性。這種跨界性主要表現(xiàn)為公共危機(jī)跨越時(shí)空邊界和政策邊界，具有跨行政區(qū)分布，行政管轄權(quán)界定難，超出政府應(yīng)急預(yù)案，存在溢出效應(yīng)等特征，跨界已經(jīng)成為公共危機(jī)常態(tài)。如2008年中國(guó)南方雪災(zāi)從一個(gè)自然災(zāi)害演化為涉及交通、運(yùn)輸、能源等多個(gè)部門(mén)領(lǐng)域的綜合性危機(jī)；而2011年日本福島大地震更是演變成包含地震、海嘯、核事故、大火等災(zāi)害種類(lèi)，涉及地震、海洋、核安全、消防、交通、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)政府職能部門(mén)，引發(fā)了包括日本、中國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)等多個(gè)國(guó)家的公共危機(jī)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，公共危機(jī)的跨界特征愈來(lái)愈受到國(guó)外學(xué)者關(guān)注。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論研究者首先提出了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的跨邊界傳播性。Piet Strydom(2002)指出，當(dāng)代生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)“是全球性的，超越了地理界限和限制，突破了政治邊界” ；[1]Enrico L. Quarantelli(2007)指出，當(dāng)代公共危機(jī)具有跨越不同社會(huì)邊界、瓦解不同社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的“跨系統(tǒng)社會(huì)斷裂”特征；[2]Ulrich Beck(2010)提出，當(dāng)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有不可計(jì)算性、不可賠償性和“去所在地化”三大特征，而“去所在地化”主要表現(xiàn)在空間、時(shí)間和社會(huì)三個(gè)層面。[3]2003年世界經(jīng)合組織發(fā)表的《21世紀(jì)面臨的新風(fēng)險(xiǎn)：行動(dòng)議程》中首次提出了“系統(tǒng)型風(fēng)險(xiǎn)”的概念，指出多災(zāi)種、復(fù)合型的危機(jī)將成為一種常態(tài)，這可以看作是跨界危機(jī)概念的雛形。Arjen Boin(2009)明確提出“跨邊界危機(jī)”概念，即那些“表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，生命維持系統(tǒng)、功能或基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴(yán)峻威脅以及失效原因或補(bǔ)救方案尚未清晰的危機(jī)”。[4]該定義在國(guó)際上具有較強(qiáng)的影響力。隨后Rhinard、Birkland、Ansell等學(xué)者基于跨界危機(jī)的特性及其引發(fā)的連鎖后果，對(duì)跨界危機(jī)的概念、特征及治理方向等展開(kāi)了進(jìn)一步研究。

近年來(lái)，跨界危機(jī)也受到了國(guó)內(nèi)學(xué)界的關(guān)注：薛瀾早在2003年就指出，中國(guó)越來(lái)越多的危機(jī)事件呈現(xiàn)領(lǐng)域復(fù)雜化、發(fā)生高頻率、大規(guī)模、高組織性、暴力性、危害性、波動(dòng)方式多元化和影響國(guó)際化等特征。[5]這雖沒(méi)有明確指出公共危機(jī)的跨界特征，但蘊(yùn)含了公共危機(jī)具有跨界特征的思想。孫繼偉認(rèn)為，將跨界危機(jī)定義為跨地理或行政邊界的危機(jī)不能充分反映跨界危機(jī)的核心內(nèi)涵。他按照危機(jī)的發(fā)生載體或威脅對(duì)象，將危機(jī)界定為企業(yè)危機(jī)、公共危機(jī)、自然與生態(tài)危機(jī)三種基本類(lèi)型，在此基礎(chǔ)上，指出跨界危機(jī)就是兼有兩種或多種危機(jī)性質(zhì)的危機(jī)。[6]沈承誠(chéng)、金太軍指出，全球化和信息化背景下的公共危機(jī)類(lèi)型逐漸從單一型向復(fù)合型發(fā)展，這種復(fù)合型危機(jī)既表明危機(jī)引致因素的復(fù)雜性和多樣性，又深刻表明公共危機(jī)的跨區(qū)域特性。[7]楊龍、鄭春勇指出，跨界危機(jī)具有跨行政區(qū)分布、行政管轄權(quán)難以確定、超出地方政府應(yīng)急預(yù)案、存在溢出效應(yīng)、具有漣漪效應(yīng)等特征。[8]郭雪松、朱正威指出，公共危機(jī)的跨界特征表現(xiàn)為跨越行政邊界、跨越功能邊界和跨越時(shí)間邊界。[9]楊安華、童星更是指出跨邊界傳播日益成為現(xiàn)代危機(jī)的本質(zhì)特征，公共危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展和演變都可以在跨邊界傳播特征框架下進(jìn)行解釋。[10]上述研究進(jìn)一步推進(jìn)了對(duì)公共危機(jī)跨界特征的理論認(rèn)知。

(二)府際合作：跨界危機(jī)治理的核心議題

在全球化與區(qū)域化、全球主義和新區(qū)域主義并行發(fā)展的時(shí)代背景下，公共管理領(lǐng)域涌現(xiàn)出了越來(lái)越多跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的跨界事務(wù)，跨界治理由此興起，并迅速成為當(dāng)代公共管理領(lǐng)域理論研究和實(shí)踐改革的核心議題。所謂跨界治理，是指“針對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同部門(mén)、團(tuán)體或行政區(qū)，因彼此之間的業(yè)務(wù)、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、無(wú)人管理與跨部門(mén)的問(wèn)題發(fā)生時(shí)，借由公部門(mén)、私部門(mén)以及非營(yíng)利組織的結(jié)合，透過(guò)協(xié)力治理、社會(huì)參與、公私合伙或契約協(xié)定等聯(lián)絡(luò)方式，可以解決難以解決的問(wèn)題”。[11]跨界治理可以簡(jiǎn)單地表述為跨越組織界限和不同行動(dòng)者的合作治理過(guò)程，圍繞各行動(dòng)主體的平等協(xié)商與聯(lián)合行動(dòng)而建構(gòu)的某種形式和意義上的動(dòng)態(tài)制度框架和機(jī)制，旨在強(qiáng)化不同行政區(qū)域、政府層級(jí)和組織類(lèi)型之間的資源整合和持久合作，以更有效地治理日趨增多的跨界事務(wù)，這是一種以跨界協(xié)同為核心的新型合作治理模式。美國(guó)大都會(huì)合作治理、英國(guó)公私伙伴關(guān)系、法國(guó)市鎮(zhèn)聯(lián)合體、日本廣域行政、中國(guó)大部制改革等都屬于跨界治理的實(shí)踐類(lèi)型。

作為跨界事務(wù)的典型代表，跨界危機(jī)也是跨界治理適用的重要領(lǐng)域，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)跨界危機(jī)的有效治理，遂成為公共管理領(lǐng)域的一個(gè)重要議題。國(guó)外學(xué)界在跨界危機(jī)的治理機(jī)制方面重點(diǎn)圍繞組織間協(xié)調(diào)機(jī)制展開(kāi)：David Mclaughlin(2000)主張通過(guò)公私部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)建立綜合應(yīng)急系統(tǒng)；Guy Michael Corriveau(2000)對(duì)應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的決策和信息進(jìn)行了研究；David R. Godschalk(2002)認(rèn)為公共部門(mén)應(yīng)綜合各種手段開(kāi)展應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)；Janet A. Weiss(2004)探討了促使公共部門(mén)在跨界危機(jī)治理中打破邊界實(shí)現(xiàn)合作的動(dòng)因；J. Annell(2006)從聯(lián)邦、州以及地方政府應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)的角度設(shè)計(jì)了應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)模型。國(guó)內(nèi)跨界危機(jī)治理機(jī)制的研究主要形成了兩種研究路徑：一是合作治理路徑。張成福(2003)主張構(gòu)建全面整合的公共危機(jī)管理模式；楊龍、鄭春勇(2011)提出在跨界公共危機(jī)治理中應(yīng)加強(qiáng)地方政府間合作；陳瑞蓮(2014)探討了京津冀地區(qū)大氣污染的區(qū)域聯(lián)動(dòng)防治體系；汪偉全(2014)主張建立超越轄區(qū)權(quán)威結(jié)構(gòu)的跨界危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)；王薇(2016)研究了跨域突發(fā)事件中府際合作應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制；鐘開(kāi)斌(2016)指出解決跨界危機(jī)治理困境需要進(jìn)行制度化合作治理等。二是整體性治理路徑。20世紀(jì)90年代，英國(guó)學(xué)者Perri 6提出整體性治理理論，其核心是通過(guò)整合機(jī)制解決跨域公共議題，以克服新公共管理范式導(dǎo)致的碎片化問(wèn)題。該理論迅速被國(guó)內(nèi)學(xué)者運(yùn)用于公共危機(jī)治理領(lǐng)域，劉超(2009)、彭輝安(2012)、韋彬(2014)等均主張建立整體性公共危機(jī)治理體系，該路徑可以看作是合作路徑的深化。

綜上所述，鑒于跨界危機(jī)的跨界屬性，整合多元主體力量，加強(qiáng)多元主體間合作，成為有效治理跨界危機(jī)的必然選擇。作為跨界危機(jī)治理主體核心的政府，更是在跨界危機(jī)治理中扮演著關(guān)鍵角色，這就必然涉及跨界危機(jī)治理的核心議題——府際關(guān)系。府際關(guān)系，即政府間關(guān)系，是指中央政府與各級(jí)地方政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，也包括同級(jí)地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府之間的關(guān)系。[12]也有學(xué)者認(rèn)為，府際關(guān)系是指在公共治理中享有治理權(quán)力的治理主體之間的所有關(guān)系，其不僅涉及政府間關(guān)系，還涉及非政府的組織和力量，從而使府際關(guān)系突破了政府邊界而置于更廣泛的治理框架下。[13]政府作為最基本的治理主體，政府間關(guān)系是府際關(guān)系的核心部分，而中央政府和各級(jí)地方政府又是政府間關(guān)系的主體，但由于中國(guó)條塊分割的政府組織體系，政府內(nèi)部各職能部門(mén)也可以看作是府際關(guān)系的主體，盡管政府職能部門(mén)只是各級(jí)政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，是次于“政府”的主體。

由于國(guó)家政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，府際關(guān)系在各國(guó)的演進(jìn)路徑和發(fā)展模式也是不同的，但在總體發(fā)展趨勢(shì)方面又呈現(xiàn)出較強(qiáng)的一致性，即都由傳統(tǒng)的中央控制模式向網(wǎng)絡(luò)模式發(fā)展。特別是隨著跨界公共事務(wù)的增多以及網(wǎng)絡(luò)治理、整體性治理、政府間伙伴關(guān)系等理論的興起，府際合作成為各國(guó)公共管理改革中的焦點(diǎn)問(wèn)題。如何通過(guò)有效的府際合作解決復(fù)雜的跨界事務(wù)，成為當(dāng)前府際關(guān)系研究的核心問(wèn)題。同樣，跨界危機(jī)的跨時(shí)空特性決定了單純依靠某一政府單元進(jìn)行治理是難以成功的，必須整合政府內(nèi)部力量，打破府際間的行政層級(jí)關(guān)系和職能邊界，加強(qiáng)府際間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，這也是府際間利益共融、尋求共識(shí)、協(xié)調(diào)合作的過(guò)程。然而，當(dāng)前中國(guó)的危機(jī)管理模式是在既有的行政區(qū)劃原則和部門(mén)職能劃分基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，呈現(xiàn)按危機(jī)發(fā)生區(qū)域和按危機(jī)種類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)別、分部門(mén)管理的特征，這種“行政區(qū)劃導(dǎo)向”和“部門(mén)分類(lèi)導(dǎo)向”的封閉式危機(jī)治理模式與跨界危機(jī)“地理區(qū)域?qū)颉钡难莼瘷C(jī)制存在著極大的內(nèi)在矛盾。因此，如何有效化解“危機(jī)演化機(jī)制的跨界性”和“行政管理體系的分割性”之間的矛盾，明確并理順跨界危機(jī)治理中府際間在目標(biāo)、資源、利益等方面存在的明顯差異，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府及其職能部門(mén)的積極性，形成府際間合作治理的格局，成為跨界危機(jī)治理的重大課題。

二、問(wèn)題分析：跨界危機(jī)治理中府際合作的困境

府際合作涉及上下級(jí)政府、同級(jí)政府、不相隸屬政府和政府職能部門(mén)之間的合作。盡管加強(qiáng)府際合作已成為跨界危機(jī)治理的共識(shí)，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中也明確提出“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，從法律層面明確了跨界危機(jī)治理中府際合作的基本格局，但府際合作仍受多重因素掣肘，導(dǎo)致當(dāng)前跨界危機(jī)治理中條塊分割、區(qū)域分割、部門(mén)分割等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

(一)“經(jīng)濟(jì)人”理性誘發(fā)的政府本位主義導(dǎo)致府際合作受阻

公共選擇理論認(rèn)為，在政治環(huán)境中猶如在市場(chǎng)活動(dòng)中一樣，政治決策者與市場(chǎng)決策者一樣也是理性的、追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。政府“經(jīng)濟(jì)人”理性引發(fā)的直接后果就是造就了一個(gè)有著自身特殊利益的官僚集團(tuán)，從而引發(fā)政府本位主義。英國(guó)著名政治家托馬斯·霍布斯指出：“當(dāng)每個(gè)地方政府都以‘利己’決策作為出發(fā)點(diǎn)時(shí)，就會(huì)陷入一種正負(fù)相抵的零和博弈局面，即一方的收益會(huì)以另一方的付出為代價(jià)，甚至?xí)霈F(xiàn)為了利益而陷入人人相互為敵的‘戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)’?！盵14]政府“經(jīng)濟(jì)人”理性往往誘發(fā)“權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益合法化”現(xiàn)象的本位主義，而本位主義又會(huì)驅(qū)使地方政府產(chǎn)生“搭便車(chē)”行為，特別是在缺乏有效的合作機(jī)制和規(guī)制保障的條件下，跨界事務(wù)的外溢性為地方政府“搭便車(chē)”意念和行為的產(chǎn)生提供了更加現(xiàn)實(shí)的可能，從而進(jìn)一步加劇了府際合作的難度。政府本位主義帶來(lái)的合作難題同樣影響著跨界危機(jī)的有效治理。由于“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性，跨界危機(jī)治理過(guò)程中行政管轄權(quán)互不隸屬的地方政府及其職能部門(mén)，囿于地方利益、部門(mén)利益的最大化，從而導(dǎo)致合作意識(shí)不強(qiáng)，缺乏協(xié)商互動(dòng)、分工合作、共贏發(fā)展的戰(zhàn)略思維，輕視甚至回避合作，表現(xiàn)在具體行動(dòng)上就是消極應(yīng)付合作，地方利益、部門(mén)利益、個(gè)人利益僭越整體利益，甚至引發(fā)跨界危機(jī)治理的“公地悲劇”。

(二)傳統(tǒng)科層制強(qiáng)調(diào)的專(zhuān)業(yè)化分工導(dǎo)致政府部門(mén)間合作困難

被譽(yù)為“組織理論之父”的德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出了科層制理論，該理論將科層制作為最理想的政府組織形式，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)分工和層級(jí)節(jié)制，并以職能為中心設(shè)置政府組織體系?？茖又浦鲝埖膶?duì)組織進(jìn)行適度分工和專(zhuān)業(yè)化，有助于提高政府管理效率，滿(mǎn)足了工業(yè)革命以后社會(huì)對(duì)政府效率的較高要求。然而，由于科層制過(guò)度強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)分工和職能劃分，使得各部門(mén)具備了追求自身價(jià)值、維護(hù)自身利益的動(dòng)機(jī)、權(quán)力和資源，由此形成了各自的部門(mén)價(jià)值和文化，造成部門(mén)權(quán)威、職權(quán)、資源分布的碎片化，進(jìn)而導(dǎo)致部門(mén)間協(xié)調(diào)困難。因此，依據(jù)科層制建立的政府組織體系可以實(shí)現(xiàn)對(duì)邊界清晰、較為單一的公共事務(wù)的最佳治理，而在治理較為復(fù)雜的跨界事務(wù)時(shí)則顯得捉襟見(jiàn)肘。

中國(guó)現(xiàn)行的公共危機(jī)治理模式依賴(lài)的組織體系也是建立在科層制基礎(chǔ)之上，它依照職能分工原則，以相應(yīng)政府職能部門(mén)為依托，在縱向維度上自中央地方分層，橫向維度上則依據(jù)職能不同形成分科，每個(gè)職能部門(mén)負(fù)責(zé)治理屬于本部門(mén)職能范圍內(nèi)的公共危機(jī)，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其功能邊界具有較高程度的“確定性”，從而形成了分類(lèi)別、分部門(mén)的危機(jī)治理體制。這種危機(jī)治理體制具有分割管理模式的典型特征，缺乏整體治理的觀念，在組織功能上過(guò)度分散化，部門(mén)間協(xié)調(diào)困難。然而，跨界危機(jī)治理與傳統(tǒng)公共危機(jī)治理的最大區(qū)別就在于它需要跨部門(mén)協(xié)同，需要不同部門(mén)間的資源共享來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。因此，建立在科層制基礎(chǔ)上的公共危機(jī)治理模式窒息了部門(mén)間合作的空間，容易在跨界危機(jī)治理中出現(xiàn)“單打獨(dú)斗”“各吹各的號(hào)、各唱各的調(diào)”“各自為政、爭(zhēng)權(quán)奪利”等現(xiàn)象。

(三)行政區(qū)行政產(chǎn)生的區(qū)域分割導(dǎo)致橫向地方政府間合作梗阻

行政區(qū)行政是指基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國(guó)家或國(guó)家內(nèi)部的地方政府對(duì)公共事務(wù)的管理，在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。[15]作為封閉社會(huì)與自發(fā)秩序的產(chǎn)物，行政區(qū)行政的弊病在于它切割了整體和區(qū)域的利益結(jié)構(gòu)，激勵(lì)區(qū)域內(nèi)地方政府作出囿于局部利益的行為選擇，具有很強(qiáng)的封閉性和機(jī)械性，是典型的“閉合式行政”模式，不適宜跨界事務(wù)治理。在行政區(qū)行政模式下，作為地理意義上的行政區(qū)劃單元在管理上相對(duì)獨(dú)立，地方政府或出于錦標(biāo)賽模式的利益驅(qū)動(dòng)，或出于“搭便車(chē)”的投機(jī)心理，往往只關(guān)注本行政轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)治理，進(jìn)而出現(xiàn)地區(qū)之間以鄰為壑、地方保護(hù)主義等問(wèn)題。因此，越來(lái)越多跨界事務(wù)的涌現(xiàn)，改變了行政區(qū)行政的管理適用性，使得行政區(qū)行政的區(qū)域分割與跨界事務(wù)的整體屬性之間的矛盾日益凸顯，橫向地方政府在與日俱增的跨界事務(wù)中的合作治理變得異常困難。

行政區(qū)劃也是中國(guó)行政權(quán)力配置與劃分的基本依據(jù)，地方政府間有著嚴(yán)格的行政區(qū)劃邊界，并基于行政區(qū)劃的剛性約束對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行壟斷式管理。因此，當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理體系在科層制的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政區(qū)行政模式，形成了“分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的“切割式”行政區(qū)行政模式。這種“切割式”的行政區(qū)行政模式，使發(fā)生在某個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)的公共危機(jī)能夠取得比較理想的治理效果。然而，跨界危機(jī)的影響并不僅僅局限于一定的行政區(qū)劃內(nèi)，這就需要其波及的行政區(qū)域內(nèi)地方政府打破行政區(qū)劃設(shè)置，開(kāi)展跨域合作，有效調(diào)動(dòng)各種資源進(jìn)行共同治理。因此，當(dāng)前中國(guó)“切割式”的行政區(qū)行政模式與跨界危機(jī)的衍生、擴(kuò)散機(jī)理錯(cuò)配，致使跨界危機(jī)治理中地方政府間合作梗阻。

(四)行政性分權(quán)引發(fā)的中央—地方分權(quán)模式導(dǎo)致縱向政府間合作不暢

當(dāng)前中國(guó)的政治體制雖然一直被許多學(xué)者看作是威權(quán)主義國(guó)家，但其行政體系并非渾然一體。20世紀(jì)50年代至今，行政性分權(quán)一直占據(jù)著主導(dǎo)地位，并形成了一種基于公共政策變通執(zhí)行的中央—地方分權(quán)模式，即中央政府放松了對(duì)資源的集中控制權(quán)，并選擇與地方政府分享這些權(quán)力。[16]在中央—地方分權(quán)模式下，由于地方政府及其職能部門(mén)更熟悉本區(qū)域和本領(lǐng)域內(nèi)的具體事務(wù)，在公共決策過(guò)程中，極易出現(xiàn)地方政府提出決策而中央政府背書(shū)的本末倒置現(xiàn)象。同時(shí)，由于地方政府作為獨(dú)立主體是有著特殊利益需求的，在實(shí)踐中又容易出現(xiàn)將地方利益凌駕于公共利益之上的政策執(zhí)行偏差。因此，從中央集權(quán)到地方分權(quán)，通過(guò)權(quán)力的向下轉(zhuǎn)移，不僅影響了橫向地方政府間的水平關(guān)系，也改變了傳統(tǒng)上縱向的中央政府與地方政府間的垂直關(guān)系。這種變化既在一定程度上強(qiáng)化了地方政府間合作，促進(jìn)了地方政府與中央政府間互動(dòng)，但又在一定程度上導(dǎo)致了中央權(quán)力或者上級(jí)政府權(quán)威弱化，在遇到需要縱向政府間協(xié)同治理的跨界事務(wù)時(shí)就存在互動(dòng)不暢的問(wèn)題，導(dǎo)致中央或上級(jí)政府的治理目標(biāo)陷入無(wú)法實(shí)現(xiàn)的窘境。

跨界危機(jī)的自身性質(zhì)決定了對(duì)其有效治理，不僅需要橫向地方政府間通力合作，更需要縱向政府間的有效互動(dòng)。然而，受中央—地方分權(quán)模式的影響，當(dāng)前中國(guó)跨界危機(jī)治理中縱向政府間合作陷入了兩難境地：一方面，當(dāng)前很多地方政府在跨界危機(jī)治理中逐步達(dá)成合作共識(shí)，形成了相關(guān)的合作機(jī)制，但由于中央集權(quán)的政治體制，中央政府與地方政府、地方各層級(jí)政府之間在行政隸屬關(guān)系上，其地位是不平等的，因而縱向政府間很難形成合作治理的愿景。因此，目前中國(guó)跨界危機(jī)治理中區(qū)域合作的動(dòng)力機(jī)制，主要是由中央政府或上級(jí)政府自上而下的行政推動(dòng)，具有很強(qiáng)的行政主導(dǎo)色彩，是一種典型的受行政推動(dòng)的政府誘導(dǎo)型合作，而不是地方政府自發(fā)推動(dòng)的融合型合作。另一方面，中央—地方特殊的行政分權(quán)模式又使得地方政府在地方利益的驅(qū)動(dòng)下形成本位主義，并在跨界危機(jī)治理中呈現(xiàn)各種變異行為，主要表現(xiàn)為縱向的控制和反控制行為以及橫向的互相封鎖和自成體系，其結(jié)果不僅導(dǎo)致地方政府間對(duì)跨界危機(jī)難以開(kāi)展有效的合作治理，而且以垂直流動(dòng)為特征的府際互動(dòng)機(jī)制也與當(dāng)前日益頻繁的網(wǎng)絡(luò)狀府際水平互動(dòng)不相適應(yīng)，導(dǎo)致跨界危機(jī)治理中縱向政府間互動(dòng)不暢。

三、問(wèn)題解決：跨界危機(jī)治理中府際合作的實(shí)現(xiàn)

在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，日益獲得合理性的人的行為模式將是合作，它將取代競(jìng)爭(zhēng)—協(xié)作行為模式在工業(yè)社會(huì)中的地位，并要求我們?cè)诤献鞯幕A(chǔ)上去構(gòu)想新的制度和新的社會(huì)治理模式。[17]公共危機(jī)跨界屬性以及組織間資源依賴(lài)性的增強(qiáng)，決定了治理跨界危機(jī)需要府際合作，這就要求我們?cè)诳缃缥C(jī)治理中需要克服各種掣肘因素，構(gòu)建垂直、水平、部門(mén)三重互動(dòng)的府際合作網(wǎng)絡(luò)。

(一)樹(shù)立府際合作理念：跨界危機(jī)治理中府際合作的先決條件

理念指導(dǎo)行為，各政府主體樹(shù)立合作治理的理念，是跨界危機(jī)治理中府際合作的先決條件。加強(qiáng)府際合作，充分發(fā)揮各級(jí)政府、各職能部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)跨界危機(jī)的整體性治理，已經(jīng)成為各級(jí)政府的普遍共識(shí)，并在環(huán)境保護(hù)、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等跨界危機(jī)治理領(lǐng)域開(kāi)展了府際合作的實(shí)踐。然而，府際合作尚未普遍成為各級(jí)政府的自覺(jué)選擇，現(xiàn)有的府際合作不論在內(nèi)容上還是形式上都呈現(xiàn)明顯的碎片化特征，特別是中國(guó)以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中往往只強(qiáng)調(diào)了“分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”而忽視了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，條塊結(jié)合”，導(dǎo)致跨界危機(jī)治理中條塊分治、部門(mén)分割、資源分散、信息不暢、責(zé)任不明現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，在跨界危機(jī)治理中樹(shù)立府際間的合作理念就顯得尤為迫切，這就需要各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)合作意識(shí)，營(yíng)造相互信任的文化氛圍與合作意愿，擯棄本位主義、部門(mén)主義、各自為政的思想束縛，跳出傳統(tǒng)的囿于行政區(qū)劃和科層官僚制的制度框架，在跨界危機(jī)治理中樹(shù)立府際合作、共享權(quán)力的整體性治理理念，圍繞跨界危機(jī)治理的整體目標(biāo)，通過(guò)整合各政府主體的資源稟賦，構(gòu)建府際間協(xié)作機(jī)制，建立一種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工合作、資源整合、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的整體性治理模式。

(二)革新危機(jī)治理體制：跨界危機(jī)治理中府際合作的基本方向

危機(jī)治理體制是指危機(jī)治理領(lǐng)域政府的組織結(jié)構(gòu)形式及其職能配置模式，其本質(zhì)是府際間的權(quán)力配置，反映了府際間權(quán)力的排列順序、聚散狀態(tài)、空間位置、聯(lián)系方式和各要素之間的相互關(guān)系。[18]科學(xué)配置府際間權(quán)力體系，構(gòu)建完善的危機(jī)治理體制，決定了跨界危機(jī)治理的基本方向。一般來(lái)講，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是危機(jī)治理體制的核心，跨界危機(jī)治理必須以強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)體系作為必要保障。因此，根據(jù)不同的危機(jī)類(lèi)型，將相關(guān)行政管理部門(mén)整合成為“統(tǒng)一指揮”的綜合協(xié)調(diào)體系，通過(guò)在特定情形下的部門(mén)組合、凝聚和授權(quán)，臨時(shí)性地改變行政組織的固有邊界和常規(guī)的協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠減少危機(jī)治理中“組織體系的確定性”與“危機(jī)事件的不確定性”間的根本性矛盾，較好地實(shí)現(xiàn)“虛實(shí)結(jié)合”和“平戰(zhàn)結(jié)合”，有效地化解部門(mén)分割、各自為政的碎片化困境。[19]71然而，由于中國(guó)基于科層制建立起來(lái)的危機(jī)治理體制過(guò)于強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)分工和分類(lèi)，導(dǎo)致綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不足，引發(fā)跨界危機(jī)治理中府際合作不暢。

要完善當(dāng)前的危機(jī)管理體制，當(dāng)務(wù)之急是優(yōu)化跨界危機(jī)治理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，在各級(jí)政府層面建立高規(guī)格、高權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體措施就是在各級(jí)政府層面建立應(yīng)急管理委員會(huì)。在中央政府層面，中國(guó)當(dāng)前主要是由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)和處置特別重大和重大突發(fā)公共事件，但由于國(guó)務(wù)院主要負(fù)責(zé)常態(tài)公共事務(wù)的管理，危機(jī)治理職能通常由相應(yīng)職能部門(mén)來(lái)履行，由此導(dǎo)致在跨界危機(jī)治理中權(quán)威不足，資源整合和協(xié)調(diào)力度不夠。為加強(qiáng)跨界危機(jī)治理中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，應(yīng)在中央政府層面專(zhuān)門(mén)設(shè)置國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)及其辦公室，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)對(duì)各地區(qū)、各部門(mén)的特別重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防和處置。同時(shí)，在地方政府層面也應(yīng)該建立各個(gè)層級(jí)的應(yīng)急管理委員會(huì)，以負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)跨界危機(jī)的應(yīng)急管理處置工作。各級(jí)應(yīng)急管理委員會(huì)應(yīng)作為跨界危機(jī)治理的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一般應(yīng)由各級(jí)政府的正職領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任(行政級(jí)別決定了危機(jī)治理中的資源動(dòng)員范圍、指揮協(xié)調(diào)的有效性和應(yīng)急指令的權(quán)威性)，并在職責(zé)、經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)、人員等方面給予明確，凡涉及危機(jī)治理的事務(wù)均受應(yīng)急管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，以保障應(yīng)急管理委員會(huì)統(tǒng)一指揮、資源動(dòng)員和綜合協(xié)調(diào)的能力。

①“限行烏龍”事件：2013年12月22日19點(diǎn)32分，天津市環(huán)保局經(jīng)過(guò)市政府批準(zhǔn)，通過(guò)微博發(fā)布了“預(yù)警+限行”通知，即全市立即啟動(dòng)Ⅲ級(jí)(黃色)重污染天氣預(yù)警，并采取交通限行等應(yīng)急響應(yīng)強(qiáng)制性措施，明確提出從23日零時(shí)起按照日期末尾數(shù)確定限行尾號(hào)，23號(hào)限行3和8號(hào)組。然而，天津市交管局隨即就否認(rèn)了進(jìn)行車(chē)輛限行的要求，對(duì)環(huán)保部門(mén)發(fā)布的“預(yù)警”表示“不知情，暫不執(zhí)行”。23日16點(diǎn)23分，天津市政府新聞辦又正式發(fā)表了一份“只勸不罰”的執(zhí)行聲明，即限行政策依舊實(shí)施，但由于是首次實(shí)施重污染天氣機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施，限行管理將以提示、勸阻為主要手段，不會(huì)實(shí)施處罰。在短短24小時(shí)之內(nèi)，作為政府職能部門(mén)的環(huán)保部門(mén)、交管主管部門(mén)、政府新聞辦卻在同一問(wèn)題上做出了3次不同的表態(tài)。

(三)健全危機(jī)治理機(jī)制：跨界危機(jī)治理中府際合作的核心內(nèi)容

危機(jī)治理機(jī)制是危機(jī)治理主體間相互聯(lián)系和作用的方式，反映的是危機(jī)治理主體發(fā)揮功能的具體方式和動(dòng)態(tài)過(guò)程，其在形式上是對(duì)危機(jī)治理主體運(yùn)作方式及其動(dòng)態(tài)過(guò)程所做的制度安排，是將危機(jī)治理職能落實(shí)到位的途徑和保障。因此，為加強(qiáng)當(dāng)前跨界危機(jī)治理中的府際合作，需要健全跨界危機(jī)治理的合作機(jī)制。

1.建立應(yīng)急預(yù)案協(xié)同機(jī)制

應(yīng)急預(yù)案是國(guó)際上政府為治理危機(jī)普遍采取的政策工具，是政府預(yù)先制定的在危機(jī)發(fā)生狀態(tài)下應(yīng)采取的緊急行動(dòng)方案，核心內(nèi)容涉及危機(jī)治理的組織架構(gòu)和程序規(guī)范，即規(guī)定了“由誰(shuí)治理”和“如何治理”，它是開(kāi)展危機(jī)治理的起點(diǎn)。在中國(guó)以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急預(yù)案在危機(jī)治理中發(fā)揮了重要作用，形成了“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。然而，在當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案體系中，除了國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案，專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案等都屬于由某個(gè)地方政府或職能部門(mén)牽頭編制的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，在跨界危機(jī)治理中就面臨著預(yù)案脫節(jié)、銜接困難的問(wèn)題，直接導(dǎo)致相應(yīng)的政府危機(jī)治理主體合作困難。如2013年天津市在實(shí)施全國(guó)首次霧霾預(yù)警過(guò)程中出現(xiàn)的“限行烏龍”事件，①主要原因就是由于預(yù)案協(xié)同機(jī)制建設(shè)滯后，使環(huán)保局、交管局、新聞辦這三個(gè)政府職能部門(mén)間缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。因此，為有效治理跨界危機(jī)，在明確屬地管理責(zé)任的前提下，按照“預(yù)案協(xié)同”的總體思路，打破區(qū)劃、部門(mén)限制，加強(qiáng)區(qū)域、部門(mén)之間的預(yù)案協(xié)同，依托常態(tài)下的府際關(guān)系構(gòu)建危機(jī)情景下的協(xié)調(diào)機(jī)制，為設(shè)計(jì)組織機(jī)構(gòu)、確定預(yù)警級(jí)別和制定應(yīng)對(duì)措施等提供一個(gè)相互銜接的行動(dòng)框架，并依據(jù)跨界危機(jī)內(nèi)在的演化機(jī)理制定一體化的應(yīng)急預(yù)案和差異化的應(yīng)急行動(dòng)方案，從而形成一個(gè)兼具獨(dú)立性和協(xié)同性的跨區(qū)域、跨部門(mén)的預(yù)案體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案區(qū)域、部門(mén)間的有效銜接，提升各級(jí)政府及其職能部門(mén)協(xié)調(diào)處理危機(jī)事件的能力。[19]74

2.建立跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制

行政區(qū)行政模式自身的閉合性、切割性、有界性等特征產(chǎn)生的區(qū)域分割是導(dǎo)致跨界危機(jī)治理中橫向地方政府間合作梗阻的重要原因。因此，在我國(guó)短期內(nèi)行政區(qū)行政模式無(wú)法有效改革和突破的前提下，化解跨界危機(jī)治理中地方政府間合作困境的有效措施就是建立高效暢通的跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制，從而打破行政管轄權(quán)的界限分割，實(shí)現(xiàn)行政管轄權(quán)之間的互動(dòng)，使區(qū)域內(nèi)政府的各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴糙A。為此，首先，要建立具有權(quán)威性的跨區(qū)域綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的跨界危機(jī)進(jìn)行統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調(diào)。該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以由上級(jí)政府牽頭或授權(quán)這種自上而下的方式建立，也可以由區(qū)域內(nèi)成員政府通過(guò)行政管轄權(quán)讓渡自發(fā)建立，但必須被賦予足夠的權(quán)威和明確的職責(zé)。如為治理京津冀地區(qū)的大氣污染問(wèn)題，2013年10月在北京成立了由六省區(qū)七部委組成的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，該工作按照“責(zé)任共擔(dān)、信息共享、協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控”的工作原則，不僅奠定了京津冀地區(qū)大氣污染防治的組織基礎(chǔ)，加強(qiáng)了區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府的協(xié)作力度，而且在區(qū)際協(xié)調(diào)、預(yù)警會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法等領(lǐng)域?qū)嵤┝讼鄬?duì)統(tǒng)一的執(zhí)行規(guī)則，整合了區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理的資源和行動(dòng)。其次，定期舉行跨界危機(jī)治理聯(lián)席會(huì)議，形成組織化的溝通協(xié)商制度。區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府應(yīng)就跨界危機(jī)治理建立協(xié)議互助機(jī)制，并就相關(guān)事宜展開(kāi)充分的溝通交流，形成跨界危機(jī)治理溝通的制度化、常態(tài)化。最后，加強(qiáng)各地區(qū)、各部門(mén)跨界危機(jī)治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源整合和整體協(xié)同，特別是加強(qiáng)信息資源、基礎(chǔ)設(shè)施等的共享共建，搭建信息共享和行動(dòng)整合的平臺(tái)，從而能動(dòng)員與調(diào)配各方面的資源。

3.建立利益分享與利益補(bǔ)償機(jī)制

在跨界危機(jī)治理中，作為治理主體的政府同樣受利益驅(qū)動(dòng)影響，出于地方利益和部門(mén)利益的考量而進(jìn)行成本—收益分析，從而較容易出現(xiàn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避危機(jī)、減少危害的心理和行為。因此，實(shí)現(xiàn)跨界危機(jī)治理中的府際合作，必須重視對(duì)各政府成員利益的重新調(diào)整與分配，這就要求建立有效的利益分享和利益補(bǔ)償機(jī)制，使各級(jí)政府“在反復(fù)的‘成本—收益’權(quán)衡下嘗試尋找最優(yōu)的決策，并理性地認(rèn)為進(jìn)行跨域治理的程度越高，自己可能獲得的收益越大，因此推動(dòng)決策行為沿著‘消極抵制—被動(dòng)合作—積極嘗試—全面合作’的路徑演化” 。[20]可采取的主要措施有：一是建立區(qū)域性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制。例如某一省級(jí)政府作為跨界危機(jī)的影響方，理應(yīng)從危機(jī)事件源所在的省級(jí)政府獲取一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其金額和支付方式由跨界危機(jī)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭商定，從而形成各省級(jí)政府主動(dòng)治理跨界危機(jī)的外在動(dòng)力。二是建立有效的激勵(lì)機(jī)制，確保利益在府際間合理分配。具體操作中要以行政契約的方式簽訂跨界危機(jī)治理合作協(xié)議，將合作協(xié)議履行與官員晉升、物質(zhì)激勵(lì)、設(shè)立合作貢獻(xiàn)獎(jiǎng)等方式相結(jié)合，對(duì)能有效履行跨界危機(jī)治理合作協(xié)議的治理主體給予必要的資金和社會(huì)支持。同時(shí)，成本的分?jǐn)傄罁?jù)各方從跨界危機(jī)治理中的受益情況而不是各方均攤。[21]

(四)完善危機(jī)治理法制：跨界危機(jī)治理中府際合作的重要保障

合法性是政府組織最基本的構(gòu)成要件，政府組織的任何行為都必須建立在合法性基礎(chǔ)之上，府際合作自然也離不開(kāi)以法律為核心的制度保障。制度是府際合作產(chǎn)生的基本前提，其基本功能就是為府際合作提供“共識(shí)”，使府際間復(fù)雜的交往行為變得具有可預(yù)見(jiàn)性，從而發(fā)揮促進(jìn)府際合作的作用。因此，跨界危機(jī)治理中的府際合作需要有效的制度安排作為保障。如果缺乏有效的制度規(guī)范，各政府主體就會(huì)出于自身利益的考量而不愿積極主動(dòng)地參與到跨界危機(jī)治理中，但通過(guò)激勵(lì)導(dǎo)向或懲罰導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)，可以在最大程度上降低府際合作的成本和障礙。各政府主體在跨界危機(jī)治理中的最優(yōu)均衡策略便是積極參與，由被動(dòng)地參與合作變成積極主動(dòng)地尋求合作?！敖鉀Q個(gè)人理性與集體理性之間沖突的辦法不是否認(rèn)個(gè)人理性，而是設(shè)計(jì)一種機(jī)制，在滿(mǎn)足個(gè)人理性的前提下達(dá)到集體理性?！盵22]因此，克服跨界危機(jī)治理中府際合作困境，需要完善法律框架，奠定跨界危機(jī)治理的制度基礎(chǔ)。

中國(guó)目前已經(jīng)在公共危機(jī)治理領(lǐng)域制定和頒布了一系列的法律法規(guī)，如《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，但涉及跨界危機(jī)治理中府際合作的法律法規(guī)幾乎還處于空白狀態(tài)，亟須制定相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。為此，在國(guó)家層面，應(yīng)借鑒美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下，賦予地方政府間締結(jié)協(xié)議的權(quán)力，明確省際協(xié)議與全國(guó)人大批準(zhǔn)的關(guān)系，解決地方政府締約權(quán)適憲性及適法性缺失的問(wèn)題。同時(shí)，加快出臺(tái)《跨域政府間關(guān)系法》《區(qū)域合作法》等一系列區(qū)域合作的法律法規(guī)，對(duì)地方政府間合作中的權(quán)利享受、責(zé)任分擔(dān)、爭(zhēng)議處置等問(wèn)題作出明確規(guī)定，保證中央政府管理的統(tǒng)一性與地方政府治理的自主性，使跨界危機(jī)治理中的府際合作有法可依。在地方層面，對(duì)于一些聯(lián)系比較緊密的區(qū)域間政府，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，主動(dòng)通過(guò)談判和協(xié)商達(dá)成具體的制度化協(xié)議并賦予其法律效力，制定相關(guān)的合作規(guī)則、行動(dòng)程序和實(shí)施細(xì)則，建立起區(qū)域間跨界危機(jī)治理的制度架構(gòu)。如可以聯(lián)合出臺(tái)區(qū)域內(nèi)的跨界危機(jī)治理?xiàng)l例，對(duì)跨界危機(jī)治理中的府際合作作出統(tǒng)一規(guī)范，明確各政府治理主體在跨界危機(jī)治理中的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，確保制度起到規(guī)范和約束府際合作的積極作用。

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