董 強，田喜洲(重慶工商大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，重慶 400067)

在區(qū)域創(chuàng)新體系中，地方政府是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，它不僅制定區(qū)域創(chuàng)新活動規(guī)則，而且參與區(qū)域創(chuàng)新活動，起著雙重的作用。地方政府的特殊身份，決定了其在區(qū)域創(chuàng)新體系中的重要作用。為了提高地方政府在區(qū)域創(chuàng)新體系中的作用，有必要對地方政府行為進(jìn)行準(zhǔn)確定位，以確保區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的健康運行，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟乃至國家經(jīng)濟的穩(wěn)健、長久發(fā)展。因此，對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中地方政府的角色研究就具有重要意義。本文主要對近十年來國內(nèi)的相關(guān)研究進(jìn)行梳理與述評。

一、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)概念及其作用

區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的有效構(gòu)建是創(chuàng)新持續(xù)的前提。區(qū)域內(nèi)，各組織要素結(jié)網(wǎng)而創(chuàng)新。區(qū)域網(wǎng)絡(luò)有助于創(chuàng)新主體的培育與發(fā)展，區(qū)域創(chuàng)新能力的提高能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟增長方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長。

(一)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的概念及其發(fā)展歷程

區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)(Regional Innovation System,RIS)是經(jīng)濟、政治和制度關(guān)系的集合，發(fā)生在一個特定的地理區(qū)域，生成一個集體學(xué)習(xí)過程以便知識的快速擴散。Cooke(1992)[1]對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)進(jìn)行了較早的研究，他認(rèn)為區(qū)域創(chuàng)新體系主要是由在地理上相互分工與關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)企業(yè)、研究機構(gòu)和高等教育機構(gòu)等構(gòu)成的區(qū)域性組織系統(tǒng)(Cooke, 1996)[2]。Wiig(1995)[3]在探討區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的概念時，認(rèn)為廣義的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)應(yīng)包括：進(jìn)行創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)的生產(chǎn)企業(yè)群；進(jìn)行創(chuàng)新人才培養(yǎng)的教育機構(gòu)；進(jìn)行創(chuàng)新知識與技術(shù)生產(chǎn)的研究機構(gòu)；對創(chuàng)新活動進(jìn)行金融、政策法規(guī)約束與支持的政府機構(gòu)；金融、商業(yè)等創(chuàng)新服務(wù)機構(gòu)。此后，Cooke(2008)[4]對區(qū)域創(chuàng)新體系理論進(jìn)行了重新梳理，指出區(qū)域創(chuàng)新體系理論經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展，首先是1960年代末的一般系統(tǒng)理論，然后是1980年代改進(jìn)了的區(qū)域創(chuàng)新體系方法，最后是新形勢下的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)理論。

在區(qū)域創(chuàng)新體系的要素及其互動模式上，Beckenbach等(2007)[5]在已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，運用區(qū)域創(chuàng)新活動終端需求的代理模型，在部門層次用投入—產(chǎn)出表描述了區(qū)域互動的因素，并在此基礎(chǔ)上提出了RIS構(gòu)成要素分析模型。與此不同的是，Pekkarinen等(2006)[6]則是從區(qū)域創(chuàng)新體系中創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的角度研究的，但關(guān)于企業(yè)層面的研究卻很少，Sternberg(2007)[7]則填補了這一空白。隨著區(qū)域創(chuàng)新體系實踐和理論的不斷改進(jìn)，F(xiàn)leming等(2007)[8]、Fritsch等(2011)[9]帶來了新觀點——小世界網(wǎng)絡(luò)理論。近年來，區(qū)域創(chuàng)新體系這一概念在經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中成為廣為使用的分析框架。基于區(qū)域創(chuàng)新政策的角度，Yongrok等(2009)[10]、Lee(2010)[11]、Mari等(2010)[12]均對區(qū)域創(chuàng)新體系進(jìn)行了實證分析，發(fā)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新體系因為缺乏治理而效果甚微。此外，Gaschet等(2015)[13]還分析了區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的多樣性以及其在歐洲的經(jīng)濟表現(xiàn)，通過確定各部分創(chuàng)新生產(chǎn)體系的具體安排，在區(qū)域?qū)用嫣岢隽诉m應(yīng)創(chuàng)新與社會生產(chǎn)系統(tǒng)的框架。但Ricardo等(2015)[14]則認(rèn)為政府研發(fā)投資并不是促進(jìn)經(jīng)濟增長的有效辦法，而Giedre等(2016)[15]通過對歐洲東部和中部地區(qū)的創(chuàng)新效率水平運用非參數(shù)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，認(rèn)為政府應(yīng)加強區(qū)域創(chuàng)新活動的水平?？傊瑓^(qū)域創(chuàng)新理論體系在得到發(fā)展的同時，也應(yīng)該看到，盡管有大量的實證案例，但由于研究對象存在各個方面的差異，普適性經(jīng)驗的總結(jié)和理論體系的完善仍然比較困難。

以上是國外學(xué)者對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的理論研究，我國學(xué)者則是從20世紀(jì)90年代末開始關(guān)注區(qū)域創(chuàng)新體系并對其展開研究。胡志堅和蘇靖(1999)[16]認(rèn)為，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)是某區(qū)域內(nèi)由參加技術(shù)創(chuàng)新活動的企業(yè)、中介、大學(xué)和研究機構(gòu)以及政府組成的，為創(chuàng)造、儲備和轉(zhuǎn)讓知識、技能和新產(chǎn)品的相互作用的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。黃魯成(2000)[17]則認(rèn)為區(qū)域創(chuàng)新體系是一個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在特定經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)，創(chuàng)新的機構(gòu)和組織在相關(guān)的制度和政策下運用創(chuàng)新所需的物質(zhì)而創(chuàng)新。與此類似的是劉斌(2003)[18]的觀點，他也認(rèn)為區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的性質(zhì)是制度和政策網(wǎng)絡(luò)。而曾小彬(2008)[19]則從構(gòu)成體系元素的角度出發(fā)，提出了區(qū)域創(chuàng)新主體體系、區(qū)域創(chuàng)新客體體系、區(qū)域創(chuàng)新方式體系以及區(qū)域創(chuàng)新政策體系等。

此后，國內(nèi)學(xué)者主要針對具體某個省份的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)進(jìn)行了實證研究。例如，戚汝慶(2009)[20]、陳世海等(2010)[21]、鄭新等(2013)[22]、牛盼強(2016)[23]等都是針對某個省份的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)進(jìn)行的實證分析，指出了該省份區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)中存在的一些問題，分析了原因并給出了相應(yīng)的具體建議。其他一些學(xué)者，如徐蘭等(2010)[24]、顏莉等(2011)[25]、張海濱等(2012)[26]、劉建華等(2016)[27]則是采用了不同的模型對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)進(jìn)行了研究，從而對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建提供了理論依據(jù)。

結(jié)合國內(nèi)外的研究成果，可以看出，雖然區(qū)域創(chuàng)新體系的概念尚無一個統(tǒng)一的定義,但至少可以明確以下三點:第一,區(qū)域創(chuàng)新體系本質(zhì)上是一個社會體系；第二,區(qū)域創(chuàng)新體系內(nèi)的各主體之間以系統(tǒng)的方式進(jìn)行互動交流；第三,系統(tǒng)性的互動模式能夠增加和提升區(qū)域的學(xué)習(xí)能力。概括地講，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)是指區(qū)域網(wǎng)絡(luò)各個結(jié)點(企業(yè)、大學(xué)、研究機構(gòu)、政府等)在協(xié)同作用中結(jié)網(wǎng)而創(chuàng)新，并融入到區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境中而組成的系統(tǒng)。構(gòu)成區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的組織要素包括區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、大學(xué)、科研機構(gòu)、中介服務(wù)機構(gòu)和地方政府。

(二)創(chuàng)新是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長的源泉

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成果。但是，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展的同時，一些長期積累的深層次矛盾和問題也越來越凸顯，特別是：經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低。一方面，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，經(jīng)濟總量顯著增大，工業(yè)化和城市化速度加快，這些都為發(fā)展帶來了新機遇。另一方面，高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出、低效益的粗放型增長方式導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展面臨的成本上升，資源和環(huán)境壓力日趨嚴(yán)重。趙增彥(2007)[28]研究認(rèn)為，自主創(chuàng)新可以在調(diào)整企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，而且增長方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變也主要依靠創(chuàng)新的培育和發(fā)展。此外，徐維祥和方亮(2015)[29]、蔣天穎和劉程軍(2015)[30]則是運用不同模型分析了創(chuàng)新對區(qū)域經(jīng)濟增長的影響，為創(chuàng)新能促進(jìn)經(jīng)濟增長提供了理論依據(jù)。與此不同的是，唐未兵等(2014)[31]則研究認(rèn)為，在一定條件下技術(shù)創(chuàng)新對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的作用是不確定的，但不能否定長期內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的根本作用。所以，我國經(jīng)濟發(fā)展要實現(xiàn)從資源依賴型向創(chuàng)新驅(qū)動型轉(zhuǎn)換。

區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建有利于區(qū)域內(nèi)各組織要素產(chǎn)生創(chuàng)新。各組織要素間正式與非正式的合作交流促進(jìn)了知識的流動，有助于不同類型的創(chuàng)新行為協(xié)同產(chǎn)生最大的創(chuàng)新績效。區(qū)域創(chuàng)新能力的不斷提高和大批知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生，可以逐漸形成區(qū)域的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，并產(chǎn)生特色的產(chǎn)業(yè)鏈，形成新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)增長。

二、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中市場機制的不足及政府參與的必要性

創(chuàng)新是區(qū)域發(fā)展最根本的內(nèi)在動力。目前，我國區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)還尚在初級發(fā)展階段，為了使不同利益主體的創(chuàng)新行為通過協(xié)同作用盡可能產(chǎn)生最大的創(chuàng)新績效，糾正市場失靈，地方政府起著非常重要的主導(dǎo)作用。

(一)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中市場調(diào)節(jié)的不足

市場是配置創(chuàng)新資源的基礎(chǔ)力量,企業(yè)是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)生的最直接主體。但企業(yè)在實現(xiàn)創(chuàng)新方面有很多不足的地方。在國內(nèi)，趙增彥(2007)[28]指出，企業(yè)的自主創(chuàng)新動力不足。因為大部分創(chuàng)新項目投入大，實施周期長，企業(yè)進(jìn)行自主創(chuàng)新投資風(fēng)險大，所以很多企業(yè)都不愿進(jìn)行創(chuàng)新。除此以外，唐清泉等(2008)[32]、王衛(wèi)東(2009)[33]以及林煜和吳芷靜(2013)[34]還發(fā)現(xiàn)技術(shù)的外部性，使研究開發(fā)創(chuàng)新企業(yè)的預(yù)期收益低于社會平均收益，企業(yè)即使知道創(chuàng)新有很大利益，也不去創(chuàng)新。因此，王鵬和趙捷(2011)[35]認(rèn)為要加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作，以增大企業(yè)創(chuàng)新的積極性。同時，由于企業(yè)創(chuàng)新動力的不足，導(dǎo)致企業(yè)的創(chuàng)新主體地位也沒有建立。目前主要是科研院所和高等學(xué)校在進(jìn)行自主創(chuàng)新，研究成果遠(yuǎn)離企業(yè)，遠(yuǎn)離市場，導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新供求的錯位。相反，企業(yè)研發(fā)機構(gòu)不僅數(shù)量較少，缺乏人才，而且建設(shè)滯后，設(shè)施落后，缺乏創(chuàng)新成果和轉(zhuǎn)化能力(趙增彥，2007)[28]。

另外，陳旭(2006)[36]指出，地方企業(yè)發(fā)展規(guī)模小，抗風(fēng)險能力弱，尚不具備獨立開展創(chuàng)新活動的能力。梁俊偉和薛莉(2012)[37]則進(jìn)一步指出企業(yè)研發(fā)投入過低。發(fā)達(dá)國家企業(yè)比較重視技術(shù)開發(fā)，都會拿出其銷售收入的一定比例用于研發(fā)投入。而我國企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新的投入則很小，甚至有的企業(yè)連自己的研發(fā)機構(gòu)都沒有，更別說進(jìn)行研發(fā)活動了(趙增彥，2007)[28]。因此，程中華(2015)[38]認(rèn)為要逐步增加研究經(jīng)費投入，逐步提高研發(fā)經(jīng)費在國民經(jīng)濟中的比重，以增強企業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)能力。同時，楊平(2006)[39]、趙增彥(2007)[28]研究還發(fā)現(xiàn)，大部分企業(yè)都是從國外引進(jìn)技術(shù)，但是企業(yè)對引進(jìn)技術(shù)的消化吸收和再創(chuàng)新能力不足，結(jié)果造成不斷重復(fù)引進(jìn)。

基于上述研究，王宗軍等(2008)[40]、王衛(wèi)東(2009)[33]以及林煜和吳芷靜(2013)[34]則進(jìn)一步指出了企業(yè)自主創(chuàng)新的一些技術(shù)風(fēng)險性。(1)企業(yè)自主創(chuàng)新技術(shù)實現(xiàn)的不確定性。技術(shù)創(chuàng)新雖然有很高的收益，但由于需要投入多，而且回收期長，在實際的創(chuàng)新活動中，一項技術(shù)能否實現(xiàn)是不能完全確定的。(2)技術(shù)效果的不確定性。如果企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)的新技術(shù)并不符合市場的需求，因此并不能給企業(yè)帶來應(yīng)有的收益，所以企業(yè)在技術(shù)選擇上存在著失誤的風(fēng)險。(3)技術(shù)壽命的不確定性。一項新技術(shù)的實現(xiàn)需要花費大量投入，如果這項技術(shù)應(yīng)用不久就被新的技術(shù)所代替了，那么研發(fā)這項技術(shù)的企業(yè)不僅不能獲得預(yù)期的收益，反而會遭受一定的損失。

總之，鑒于企業(yè)作為市場創(chuàng)新的直接主體，在構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中存在種種不足，這就需要政府參與來彌補不足，以提高企業(yè)在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的創(chuàng)新能力。

(二)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中政府參與的必要性

從影響區(qū)域創(chuàng)新能力強弱因素的角度出發(fā)，張國旺，李柏洲(2009)[41]和林煜等(2013)[34]認(rèn)為，區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新資源并不能自動進(jìn)行整合，構(gòu)成區(qū)域創(chuàng)新能力，企業(yè)無法彌補區(qū)域市場存在的一些不足，需要借助政府的力量來更好地對技術(shù)創(chuàng)新資源進(jìn)行配置(黃乾，2004)[42]。同時，吳春雷(2015)[43]也認(rèn)為，我國市場經(jīng)濟機制發(fā)展仍然不完善，需要政府在宏觀上給予創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)，利用政府在經(jīng)濟運行上掌握的信息優(yōu)勢對社會資源進(jìn)行整合，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展方向。

一方面，地方政府行使企業(yè)“經(jīng)紀(jì)人”的功能，在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮積極的作用。周瑾等(2003)[44]研究發(fā)現(xiàn)，由于市場發(fā)展不成熟，競爭秩序不規(guī)范，地方政府利用行政力量監(jiān)督企業(yè)的交易活動，可以減少交易的風(fēng)險成本，增加交易成功率。例如由地方政府出面舉辦的產(chǎn)品展銷會、招商引資會、貿(mào)易洽談會等，實際上就是地方政府行使的“經(jīng)紀(jì)人”功能。

另一方面，地方政府還組織企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資產(chǎn)重組，對企業(yè)投資的產(chǎn)業(yè)選擇方向給予指導(dǎo)。嚴(yán)格意義上，企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃是其作為市場主體自主的行為，地方政府只是在宏觀上對企業(yè)的經(jīng)濟活動進(jìn)行一些指導(dǎo)。但是，周瑾和周文婕(2003)[44]認(rèn)為由于企業(yè)掌握的市場信息不完備，會導(dǎo)致企業(yè)投資方向選擇上的過度競爭，不利于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。地方政府利用對本區(qū)域市場信息掌握的全面性，指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，一定程度上影響企業(yè)投資的產(chǎn)業(yè)選擇。之后，梁俊偉等(2012)[37]和李常官(2015)[45]的研究也表示，地方政府應(yīng)以本地資源稟賦帶動創(chuàng)新要素的供給，積極搭建當(dāng)?shù)刭Y源與高等院校及科研機構(gòu)的對接平臺，深耕當(dāng)?shù)貎?yōu)勢細(xì)分產(chǎn)業(yè)，加強特色產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新，逐漸打開傳統(tǒng)資源城市產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)升級的新局面。

綜上所述，創(chuàng)新是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的根本動力，也是實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的重要手段。由于我國現(xiàn)階段市場體制尚不健全，企業(yè)作為市場主體創(chuàng)新能力不足，區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新資源得不到最優(yōu)整合，這在一定程度上不利于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施。在這種情況下，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮就顯得十分必要。

三、地方政府在構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中存在的問題

黨的十六屆五中全會指出“建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，形成自主創(chuàng)新的基本體制架構(gòu)?！苯?jīng)過十多年的努力，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)得到了一定的發(fā)展，但仍存在許多方面的不足。

(一)地方政府唯GDP增長論及忽視經(jīng)濟發(fā)展的合理性

周雨風(fēng)(2010)[46]以及林煜等(2013)[34]指出，在單純以GDP指標(biāo)考核為標(biāo)準(zhǔn)的片面政績觀的驅(qū)使下，一些地方政府開始不顧本地的實際發(fā)展情況，四處搞建設(shè)、盲目引投資，不利于地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。甚至在一些地方，政績考核就看GDP增長情況，就看招商引資的完成額，就看財稅報表的上繳稅收，而其他教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等都成為次要的考核內(nèi)容，甚至必須為GDP的高速增長服務(wù)。在這些政績考核的壓力下，地方政府不可能再高屋建瓴地考慮經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的問題，進(jìn)而作出一些粗放經(jīng)營的決策，不利于經(jīng)濟的健康發(fā)展。

(二)地方政府在創(chuàng)新活動中的越位、錯位和缺位

吳春雷(2015)[43]和梁俊偉等(2012)[37]研究發(fā)現(xiàn)，地方政府過多地干預(yù)了市場經(jīng)濟主體的活動，忽視了市場內(nèi)在的運行規(guī)律。地方政府要么直接進(jìn)行市場經(jīng)營活動，要么利用公共權(quán)力尋租，結(jié)果造成市場失靈的加劇。反之，在一些地方政府應(yīng)該起作用的領(lǐng)域，如公用事業(yè)管理、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面，地方政府沒有很好地利用公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、執(zhí)法，造成了市場秩序的混亂，不能對資源進(jìn)行最優(yōu)的配置(周雨風(fēng)，2010)[46]。

(三)地方政府在促進(jìn)研發(fā)活動與經(jīng)濟行為相結(jié)合方面作用發(fā)揮不充分

李志軍(2012)[47]、吳金希和李憲振(2012)[48]等認(rèn)為創(chuàng)新行為最終要與各類市場主體的經(jīng)濟活動結(jié)合起來，轉(zhuǎn)化成為有效的社會生產(chǎn)要素并產(chǎn)生經(jīng)濟效益。更進(jìn)一步，梁俊偉和薛莉(2012)[37]指出，地方政府應(yīng)采取積極的措施使研發(fā)主體和生產(chǎn)主體產(chǎn)生合作，并使得創(chuàng)新成果得到及時轉(zhuǎn)化。但是，由于地方政府職能的越位和缺位，制約了研發(fā)活動的市場轉(zhuǎn)化。越位主要表現(xiàn)在為了對地方經(jīng)濟產(chǎn)生立竿見影的作用，某些地方政府過多地干預(yù)了創(chuàng)新主體的研發(fā)活動，鼓推一些“短平快”的研發(fā)成果，結(jié)果造成創(chuàng)新活動的扭曲。缺位主要表現(xiàn)在地方政府沒有利用掌握的完備信息，及時給創(chuàng)新主體和市場主體提供合作平臺，結(jié)果造成研發(fā)成果失去時效性。

(四)地方政府職能作用利益取向的變異

徐建中和趙毓婷(2011)[49]指出，在改革過程中，地方政府會慢慢變得具有自我利益意識，出現(xiàn)追求自身利益的行為傾向。地方政府的職能應(yīng)該是協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)的各行為主體，使所有主體都能受益，調(diào)動創(chuàng)新主體創(chuàng)新的積極性，共同發(fā)展區(qū)域創(chuàng)新實力并促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。然而，很多地方政府利用權(quán)力對資源進(jìn)行配置，過多地參與了經(jīng)濟活動。此外，吳春雷(2015)[43]的研究也表示，地方政府往往為了實現(xiàn)某種既定的創(chuàng)新目標(biāo)，忽視市場創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)律，為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，導(dǎo)致創(chuàng)新行為的扭曲。

綜上所述，地方政府在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建中仍然存在很多的問題。地方政府并不是萬能的，要遵循有所為有所不為的原則，在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)這個舞臺上演好自己的角色，既不能“越位”，也不能“缺位”。地方政府的干預(yù)只能是彌補市場機制的不足，而不應(yīng)該左右企業(yè)的創(chuàng)新行為，甚至用政府行為代替企業(yè)行為。

四、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中地方政府職能的優(yōu)化

地方政府作為區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的重要組成要素，既是區(qū)域創(chuàng)新活動規(guī)則的制定者，也是區(qū)域創(chuàng)新活動的直接參與者，地方政府有責(zé)任培育良好的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境。

(一)地方政府作為區(qū)域創(chuàng)新活動規(guī)則的制定者

在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中，各行為主體都是一個單獨的利益體，它們之間必然存在著多種矛盾沖突，這在一定程度上不利于區(qū)域創(chuàng)新效率的提高。而這些矛盾沖突單獨依靠市場是無法調(diào)節(jié)的，必須依靠各種法律法規(guī)予以規(guī)范、協(xié)調(diào)，這也是地方政府利用行政職能規(guī)范和調(diào)節(jié)各行為主體創(chuàng)新活動的重要手段。黃乾(2004)[42]、劉錦英(2009)[50]、張國旺等(2009)[41]指出，我國區(qū)域創(chuàng)新活動規(guī)則至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容: 協(xié)調(diào)區(qū)域間創(chuàng)新矛盾的政策規(guī)則；區(qū)域內(nèi)部創(chuàng)新主體之間創(chuàng)新矛盾的政策規(guī)則；保護(hù)創(chuàng)新主體創(chuàng)新活動的政策規(guī)則；激勵創(chuàng)新主體創(chuàng)新的規(guī)則；規(guī)范創(chuàng)新活動的規(guī)則以及約束區(qū)域創(chuàng)新中政府行為的規(guī)則等(韓慶海等，2009)[51]?；诖?，王鵬，趙捷(2011)[35]以及周景坤和段忠賢(2013)[52]等對區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用進(jìn)行了實證分析，論證了區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的重要性。良好的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境有利于區(qū)域創(chuàng)新活動的進(jìn)行，并能促進(jìn)創(chuàng)新效率的提高。

總之，在區(qū)域創(chuàng)新體系中，地方政府應(yīng)該建立健全有利于區(qū)域創(chuàng)新活動的法律體系，通過政府行政和管理機構(gòu)的有效運作，規(guī)范創(chuàng)新行為、保障創(chuàng)新者的權(quán)益，為區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供動力。

(二)地方政府作為區(qū)域創(chuàng)新活動服務(wù)的提供者

在區(qū)域創(chuàng)新體系中，地方政府作為區(qū)域創(chuàng)新體系的重要組成要素，不僅制定各種規(guī)則，還提供其他一些形式的服務(wù)，直接參與區(qū)域創(chuàng)新活動，促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力的提高進(jìn)而推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

1.物質(zhì)性的基礎(chǔ)設(shè)施。陳月梅(2003)[53]、黃乾(2004)[42]、石薛橋(2006)[54]等的調(diào)查研究表明，由于道路、電信設(shè)施、大型共用數(shù)據(jù)庫、圖書館等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)具有外部性、投資周期長、回收慢等特點，因此一般企業(yè)不愿對其進(jìn)行投資。劉錦英(2009)[50]、韓慶海等(2009)[51]和吳春雷(2015)[43]等也認(rèn)為，為了使區(qū)域活動正常進(jìn)行，對于那些以盈利為目的的企業(yè)不愿投資的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施,一般來說只能由地方政府來提供。

2.人力資本投資。黃乾(2004)[42]、石薛橋(2006)[54]以及陳旭(2006)[36]等指出，由于人才的流動性以及財力的一些限制，大部分企業(yè)都不愿進(jìn)行人力投資，導(dǎo)致創(chuàng)新人才缺乏，進(jìn)行創(chuàng)新活動更無從談起，所以政府應(yīng)該進(jìn)行人力資本投資尤其是教育的投資，為區(qū)域創(chuàng)新活動提供足夠的人才。程中華(2015)[38]則進(jìn)一步認(rèn)為，要不斷提高科技研發(fā)人員的福利待遇水平，使其專心地進(jìn)行科研工作，從而逐步造就一批高層次科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團隊。此外，丁生喜和王曉鵬(2016)[55]也認(rèn)為要增加政府教育支出，培養(yǎng)和吸引創(chuàng)新人才，為區(qū)域創(chuàng)新活動提供足夠的人才。

3.完善專業(yè)化的中介服務(wù)平臺。韓慶海等(2009)[51]認(rèn)為區(qū)域創(chuàng)新體系的創(chuàng)新能力不僅體現(xiàn)在科研機構(gòu)的創(chuàng)新成果有多少，而且要看這些創(chuàng)新成果能不能轉(zhuǎn)化成有效的社會生產(chǎn)要素并產(chǎn)生經(jīng)濟效益。地方政府應(yīng)完善專業(yè)化的中介服務(wù)平臺，提高其在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用。例如地方政府舉辦的產(chǎn)學(xué)研對接會，定期或不定期舉辦大學(xué)與區(qū)域企業(yè)科技供需交易會等(王偉，2009)[56]。其他一些學(xué)者，孔慶凱等(2003)[57]、楊平(2006)[39]等也認(rèn)為要促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，有效促進(jìn)科研成果和科技發(fā)明的產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化。

4.提供創(chuàng)新信息，推廣新技術(shù)?？讘c凱等(2003)[57]、陳旭(2006)[36]等認(rèn)為，企業(yè)單獨進(jìn)行信息收集，不能確保信息的完整性、及時性，因此可能會因信息不對稱導(dǎo)致創(chuàng)新活動障礙。地方政府可以利用對地方資訊的熟悉度，給企業(yè)提供最新的完備信息，避免一些創(chuàng)新活動損失。此外，石薛橋(2006)[54]也指出，為了減少企業(yè)創(chuàng)新活動的盲目性，政府有義務(wù)向創(chuàng)新主體提供最新經(jīng)濟信息和技術(shù)信息。國際和國內(nèi)已經(jīng)研究過的，無需再去研究，浪費財力、人力、物力，可以直接引進(jìn)并吸收。

5.設(shè)立創(chuàng)新基金，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。楊平(2006)[39]指出，目前銀行貸款是我國技術(shù)創(chuàng)新投資的主要資金來源。因為創(chuàng)新具有風(fēng)險性，銀行往往不愿意對長期的創(chuàng)新項目貸款，大多是貸給一些短平快的項目以便獲得短期利益。針對這種現(xiàn)狀，王向華等(2011)[58]認(rèn)為，地方政府應(yīng)直接加大科研經(jīng)費投入，通過財政補貼或建立研發(fā)風(fēng)險基金，提高中小企業(yè)的自主研發(fā)能力(丁生喜等，2016)[55]?？傊?，地方政府應(yīng)采取各種措施為企業(yè)提供創(chuàng)新基金，解決企業(yè)融資難的問題，支持企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。

6.引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。地方政府應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，培育創(chuàng)新主體，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。孔慶凱等(2003)[57]和唐睿(2013)[59]研究發(fā)現(xiàn)，地方政府一般通過行政、法規(guī)等手段規(guī)劃資源的分配、引導(dǎo)企業(yè)的行為。對于那些有利于區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目，不僅給予政策支持，而且在公共財政資金上大力扶持；對于那些高消耗、高污染的產(chǎn)業(yè)，則嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入，禁止投資新建項目。例如對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)劃分等級，在信貸、土地使用等方面區(qū)別對待，進(jìn)而引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。此外，吳金希和李憲振(2012)[48]的研究還表示，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)是應(yīng)對金融危機的需要。地方政府應(yīng)建立優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)資源朝著新興產(chǎn)業(yè)的方向發(fā)展，以增強抗危機能力。

綜上所述，地方政府作為區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的一個基本結(jié)點，不僅制定各種區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)規(guī)則，積極營造區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境以及創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成；而且還參與區(qū)域創(chuàng)新活動，采取各種措施促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新效率的提高，在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建中發(fā)揮著不可替代的作用。

五、研究不足與展望

綜觀已有研究，我國學(xué)者對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中政府角色的研究還存在很多方面的不足。大部分都是基于“現(xiàn)狀—問題—對策”的宏觀研究范式，導(dǎo)致研究成果過于籠統(tǒng)，提出的對策建議相對空泛。即使是個案的分析和描述，也由于缺乏規(guī)范和系統(tǒng)的指標(biāo)體系，難以準(zhǔn)確地評價地方政府在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮的作用。而且對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中政府與其他構(gòu)成要素的關(guān)聯(lián)性研究也較少，此外，大部分研究者對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中政府角色的研究多以定性研究為主，忽略了地方政府區(qū)域政策的時效性和局限性。上述不足在一定程度上制約了對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中政府角色的準(zhǔn)確定位，但同時也為下一步研究提供了研究空間和方向。對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中政府角色的研究，筆者認(rèn)為應(yīng)加強對以下幾個方面的探究和關(guān)注：

一是完善規(guī)范和系統(tǒng)的指標(biāo)體系，深入探究地方政府對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響因素，從微觀的角度去研究地方政府在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮的作用。例如：物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本投資、設(shè)立創(chuàng)新基金等方面對提高區(qū)域創(chuàng)新能力有沒有影響？如果有，影響程度大??？總之，和地方政府相關(guān)聯(lián)的每一項政策，都要細(xì)化和深化研究，進(jìn)而得到對區(qū)域創(chuàng)新能力影響大小的指標(biāo)體系。

二是強化地方政府和區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中其他構(gòu)成要素的關(guān)聯(lián)性研究，探析地方政府的區(qū)域政策對其他要素的影響機理，具體分析政策對其他構(gòu)成要素的影響進(jìn)而對地方政府進(jìn)行準(zhǔn)確定位并促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新能力的提高。

三是應(yīng)用動態(tài)的視角看待區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中地方政府制定的政策。在研究的視角上，更多的學(xué)者認(rèn)為區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中政府制定的政策是不變的，事實上區(qū)域創(chuàng)新活動是一個長期的、動態(tài)的過程，它是一個由眾多創(chuàng)新主體和相關(guān)因素互動的復(fù)雜系統(tǒng)。要根據(jù)空間和時間等各個方面多維度地研究，針對不同區(qū)域不同的發(fā)展時期找出具體相適應(yīng)的政策。

四是要從全局去評價區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中地方政府制定的政策。不少文獻(xiàn)都是針對某一具體區(qū)域創(chuàng)新體系進(jìn)行研究，因地方政府制定了適合該區(qū)域發(fā)展的政策措施，該政策措施對該區(qū)域是有利的，但從全局來看不一定就是有利的了。因此某一項政策的制定不僅要對局部有利，也要對全局有利才行。

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