李 達(dá)，鄭可君(.中共昆明市委黨校,昆明 650500;.云南省社會(huì)科學(xué)院,昆明 650034)

引言

改革開(kāi)放近四十年來(lái)，全社會(huì)領(lǐng)域的各項(xiàng)改革引發(fā)社會(huì)資源的重組與配置，逐漸實(shí)現(xiàn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速積累和增長(zhǎng)。然而，與經(jīng)濟(jì)域跨越式推進(jìn)形成顯著對(duì)比的，卻是政治域與社會(huì)域稍顯遲緩的變革。同時(shí)，后工業(yè)化社會(huì)的來(lái)臨引發(fā)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型，這樣也使得顯性層面的社會(huì)治理體制與應(yīng)然層面的治理體制變革形成雙向反差。此種結(jié)構(gòu)性反差使中國(guó)農(nóng)村社區(qū)在實(shí)踐層面的治理差距進(jìn)一步拉大：一方面是由于中國(guó)基層政府常常徘徊于有限的政府和綜合的社會(huì)管控之間而難以自我調(diào)試，導(dǎo)致其在理論和事實(shí)層面上都缺少農(nóng)村治理體制變革的能力和推力；另一方面則是伴隨著農(nóng)村治理模式變革，各項(xiàng)情況導(dǎo)致農(nóng)村治理面臨不可抗拒的事實(shí)倒逼和反推。正是從此意義上來(lái)看，以何種方式重構(gòu)中國(guó)基層政府與農(nóng)村社區(qū)這兩者間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)自治與基層行政管理的有效對(duì)接，在此基礎(chǔ)上找到一條符合中國(guó)農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)實(shí)情況的治理之路，就成為基層政府與農(nóng)村社區(qū)治理的關(guān)鍵任務(wù)所在。

事實(shí)上，作為應(yīng)然層面的政府頂層設(shè)計(jì)側(cè)重進(jìn)行“農(nóng)村政治”治理，學(xué)界則更側(cè)重于關(guān)注農(nóng)村社會(huì)自身的成長(zhǎng)和發(fā)育，這符合社會(huì)治理理論的內(nèi)在要求，然而在中國(guó)存在了數(shù)千年的基層政府(國(guó)家公權(quán)力量)在農(nóng)村社區(qū)治理中的作用不應(yīng)該被忽視。因此，筆者對(duì)不同的農(nóng)村社區(qū)治理的實(shí)踐模式進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性的討論和對(duì)比分析，并在此基礎(chǔ)上提出：在中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的治理實(shí)踐中，“強(qiáng)政府—強(qiáng)社區(qū)”是符合新形勢(shì)下農(nóng)村社區(qū)治理的良性方式；而這里的“強(qiáng)政府”應(yīng)符合和諧的善治政府要求，“強(qiáng)社區(qū)”則更多地在農(nóng)村社區(qū)居民的公共領(lǐng)域和自我發(fā)展方面有所創(chuàng)新和突破。當(dāng)然，中國(guó)基層政府作為國(guó)家公權(quán)力在實(shí)踐領(lǐng)域的代表，理應(yīng)在遵循公權(quán)力發(fā)展的內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自身突破；而處于最底層的農(nóng)村社區(qū)作為基層社會(huì)自治領(lǐng)域的當(dāng)然主體，則應(yīng)遵循社會(huì)自治的內(nèi)在邏輯。無(wú)論是公權(quán)領(lǐng)域還是自治領(lǐng)域，我們必然要對(duì)基層政府和農(nóng)村社區(qū)各自的運(yùn)行邏輯、重構(gòu)路徑及其在農(nóng)村治理中的力量對(duì)比進(jìn)行整體化的歸納和研究。這就需要我們?cè)诳v、橫兩個(gè)方向及兩個(gè)不同維度來(lái)進(jìn)行試分析，既要梳理農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展歷程，找準(zhǔn)農(nóng)村社區(qū)治理路徑變革的歷史方位，也要對(duì)不同區(qū)域的農(nóng)村社區(qū)治理模式進(jìn)行系統(tǒng)化分析與推演。

一、歷史與回顧：國(guó)家公權(quán)體系下的農(nóng)村社區(qū)治理模式

中國(guó)作為有著悠久農(nóng)耕文明印記的國(guó)家，在歷史上，傳統(tǒng)聚族而居的村落就是比較典型的鄉(xiāng)村共同體；而農(nóng)村社區(qū)作為一種特征明顯的社會(huì)生活共同體，其也同樣具有十分悠久的歷史。這種農(nóng)村社會(huì)生活共同體或社區(qū)共同體，基本成為現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與治理的行動(dòng)范式[1]。如果從我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的組織體系、運(yùn)行體制及其生存狀況來(lái)審視，我們可以將農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展分解為大集體時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)(1949—1978年)、改革開(kāi)放時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)(1978—2005年)以及新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)(2005年至今)等三個(gè)階段。通過(guò)對(duì)不同時(shí)期農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展變化進(jìn)行研判，可以更清晰地把握我國(guó)農(nóng)村社區(qū)萌生、推進(jìn)和跨越的必然邏輯。

(一)大集體時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)治理模式(1949—1978年)

自1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，隨著土地改革及農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的推行，傳統(tǒng)的以家庭為單元的農(nóng)村基層或社會(huì)生活共同體在新型國(guó)家公權(quán)體系下徹底瓦解，此結(jié)果也隨之造成了中國(guó)農(nóng)村社區(qū)共同體的基礎(chǔ)發(fā)生了質(zhì)的變化。如何改造、組織傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)，并建構(gòu)起一個(gè)嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)框架模式就成為中華人民共和國(guó)成立后擺在黨和政府面前的必然難題。從相對(duì)嚴(yán)格的意義上來(lái)講，大集體時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)治理是建立在鄉(xiāng)村政權(quán)重建與農(nóng)民國(guó)家意識(shí)形成的基礎(chǔ)之上的，而具體治理路徑的探索和形成以及具體的治理過(guò)程，則內(nèi)生性地包含在國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合過(guò)程以及各種鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)之中，并顯著地呈現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力一元強(qiáng)化與社會(huì)內(nèi)生性自治力量日漸式微的治理模式特征。[2]總體來(lái)看，1949—1978年的大集體時(shí)期農(nóng)村社區(qū)治理模式在實(shí)然層面上主要反映在黨和國(guó)家為實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力自下而上集中和自上而下領(lǐng)導(dǎo)的雙向溝通過(guò)程中，更多的是通過(guò)多領(lǐng)域的國(guó)家政權(quán)下鄉(xiāng)以及政權(quán)組織在基層的嵌套而整合完成的。國(guó)家權(quán)力的單向性強(qiáng)化過(guò)度放大了國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村治理過(guò)程中的統(tǒng)治力量，統(tǒng)一的體制架構(gòu)和國(guó)家對(duì)社會(huì)強(qiáng)力的控制大大擠壓了社會(huì)內(nèi)生性力量的生長(zhǎng)空間，弱化了農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)張力和結(jié)構(gòu)彈性。

(二)改革開(kāi)放后的農(nóng)村社區(qū)治理模式(1978—2005年)

1978年后，中國(guó)社會(huì)各領(lǐng)域進(jìn)入到歷史變革的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家各個(gè)方面的體系面臨著全面“洗牌”和質(zhì)化變革。同以往所有的社會(huì)革新一樣，農(nóng)村社會(huì)依舊是全局變革的主陣地和發(fā)源地。但是，這次變革緣起于基層農(nóng)村居民實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，黨和國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的跨越性轉(zhuǎn)變以及國(guó)家總體結(jié)構(gòu)的調(diào)整對(duì)基層農(nóng)村群眾的需要加以支持，1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法(試行)》，從而使村民自治作為一項(xiàng)新型的群眾自治制度和直接民主制度在法律上正式確立起來(lái)。由此，“鄉(xiāng)政村治”與基層權(quán)力結(jié)構(gòu)模式逐漸構(gòu)建，作用也在不斷凸顯。在21世紀(jì)初期，黨的十六屆三中全會(huì)鮮明地提出了“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)”“農(nóng)村社區(qū)保障”的概念和要求。在當(dāng)時(shí)的壓力型體制下，基層領(lǐng)導(dǎo)只能通過(guò)完成或超額完成上級(jí)下派和分解的政治指標(biāo)任務(wù)來(lái)凸顯自己的“政績(jī)”，上級(jí)單位則以此來(lái)考察農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)。因此，在壓力型的管理結(jié)構(gòu)體系下，基層治理單位如何完成上級(jí)交代下來(lái)的任務(wù)則成為基層政府治理視域中的主體內(nèi)容及重心所在。基層政府干部的多重角色與公民主體意識(shí)的形成推動(dòng)了農(nóng)村社區(qū)發(fā)展。在基層公民社會(huì)中，農(nóng)村干部作為農(nóng)村社會(huì)中一個(gè)相對(duì)特殊的群體，身兼農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)中的多個(gè)角色?，F(xiàn)實(shí)中，“雙重邊緣化”的村干部很難扮演好國(guó)家“代理人”的角色，他們更多的是充當(dāng)村莊秩序的消極守望者和村權(quán)的實(shí)際維持者。可以說(shuō)，改革開(kāi)放后的農(nóng)村社區(qū)治理催生了農(nóng)村公民社會(huì)的萌芽和成長(zhǎng)。

(三) 新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)治理模式(2005年至今)

從我國(guó)改革的步調(diào)來(lái)看，與社區(qū)相關(guān)的建設(shè)是先從城市試點(diǎn)起步的。隨著農(nóng)村改革的發(fā)展，傳統(tǒng)集體單位逐步解體，與之同步的，是農(nóng)村社會(huì)的各類問(wèn)題不斷凸顯。正是在此背景下，國(guó)家在一些地方開(kāi)始推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作。2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“五項(xiàng)管理”的要求，全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。2006年7月，民政部在全國(guó)民政工作年中情況分析會(huì)上，首次向全國(guó)民政系統(tǒng)提出“認(rèn)真開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)”的要求。同年9月，國(guó)家民政部在農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)工作進(jìn)行了下一步的部署，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中做好農(nóng)村社區(qū)的試點(diǎn)工作進(jìn)行了一系列的安排。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)在全國(guó)確定了304個(gè)全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣市(區(qū))，20 400個(gè)村作為農(nóng)村社區(qū)試驗(yàn)村，這標(biāo)志著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作正式步入全國(guó)試驗(yàn)階段。2007年3月，民政部決定從全國(guó)有條件的縣市(區(qū))中確定一批農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行首批試點(diǎn)，此時(shí)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)入試點(diǎn)階段。2010年審議通過(guò)的“十二五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；至此，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)的新階段。2015年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在推進(jìn)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)中指出：要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的重要意義，要從社區(qū)建設(shè)的總體要求、工作任務(wù)、工作要求等四個(gè)方面認(rèn)真開(kāi)展和落實(shí)好農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)任務(wù)[3]。2017年2月，國(guó)務(wù)院與中共中央聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出，在以往農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和成效上，進(jìn)一步深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作[4]。

二、農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)遭遇：各項(xiàng)矛盾凸顯，制約長(zhǎng)效發(fā)展

上世紀(jì)末本世紀(jì)初，由于國(guó)家政策與社會(huì)發(fā)展的需求，廣大農(nóng)村社會(huì)也處于全面變革轉(zhuǎn)型階段，鑒于農(nóng)村社會(huì)固有的劣勢(shì)，其各項(xiàng)發(fā)展還是相對(duì)緩慢。農(nóng)村的干群矛盾不斷激化，農(nóng)村各類社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)陷入到了一種困境，基層政府的政權(quán)合法性也受到了挑戰(zhàn)[5]。黨和政府為了有效解決農(nóng)村社會(huì)中存在的各項(xiàng)問(wèn)題，實(shí)施了以“稅費(fèi)改革”為主要內(nèi)容的農(nóng)村治理措施。然而，由于長(zhǎng)期實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致一些基層政府的干部依舊沿襲傳統(tǒng)的行政管理手段來(lái)進(jìn)行管理。另外，滯后的制度安排不能滿足客觀現(xiàn)實(shí)，這也需要一個(gè)調(diào)適的過(guò)程，這樣的調(diào)整必然涉及諸多利益關(guān)系和行政結(jié)構(gòu)安排，因此不可能一次完成。從這個(gè)方面來(lái)講，新形勢(shì)下的農(nóng)村社會(huì)治理會(huì)遭遇到一些顯著的制約因素。

(一)“治理失靈”：農(nóng)村社區(qū)治理的新困境

從農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的歷史來(lái)看，雖然其緣起及建設(shè)的時(shí)間不長(zhǎng)，但成效比較明顯。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展不平衡，社區(qū)建設(shè)依舊面臨著不少困難和問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，政府政策與若干實(shí)踐的失敗。以政府為代表的國(guó)家公權(quán)力量主導(dǎo)著國(guó)家最重要的政治權(quán)力，在國(guó)家治理和社會(huì)治理中依舊占據(jù)著核心的地位，基層政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)善治具有決定性的作用。當(dāng)前，隨著治理環(huán)境的動(dòng)態(tài)性和管理對(duì)象的復(fù)雜性，政府在某些決策上的隨意性大、失誤過(guò)多、政策隨意、上下不一等現(xiàn)象比較突出，各項(xiàng)治理的機(jī)制不夠健全，由政府失敗所導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)也隨之陷入困境。第二，“宗族—派系”勢(shì)力較為猖獗。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)共同體和社會(huì)是按照血緣及家族關(guān)系建立起來(lái)的。蓋爾平(Charles Galpin)在其著作《一個(gè)農(nóng)業(yè)社區(qū)的社會(huì)解剖》(1915)中提出：“農(nóng)村社區(qū)是由交易中心與其附近散落的農(nóng)村家庭共同構(gòu)成的?！盵6]弗里德曼認(rèn)為“幾乎在中國(guó)的每一個(gè)地方，幾個(gè)相鄰的村落就構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)的基本單位”[7]。根據(jù)蓋爾平和弗里德曼的觀點(diǎn)進(jìn)行詮釋和延伸，當(dāng)宗族與村落日常問(wèn)題相互交錯(cuò)于一體時(shí)，會(huì)給農(nóng)村社區(qū)的治理帶來(lái)顯性問(wèn)題。同時(shí)，由于政治與經(jīng)濟(jì)利益的因素作用，農(nóng)村社區(qū)中形成了由不同利益主體所構(gòu)成的派系關(guān)系，各類派系在農(nóng)村社區(qū)的治理進(jìn)程中阻礙了農(nóng)村社區(qū)的長(zhǎng)效發(fā)展。第三，社會(huì)組織發(fā)育不足。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)組織在培育上存在著發(fā)展落后、組織能力差、規(guī)模效應(yīng)小等特征。而在政府主導(dǎo)社會(huì)事務(wù)治理過(guò)程中，由于農(nóng)村社會(huì)組織在力量、規(guī)模、發(fā)展空間等方面有限，制約了其社會(huì)事務(wù)治理職能的實(shí)施，難以承擔(dān)起其應(yīng)有的作用。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育程度低導(dǎo)致其在轉(zhuǎn)移政府的部分社會(huì)職能方面存在著較大的困難，在為村民提供基本的社會(huì)服務(wù)、反映社區(qū)居民的多重利益方面表現(xiàn)得力不從心。第四，社區(qū)居民參與度不高。從農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)的性質(zhì)和目標(biāo)來(lái)看，是以社區(qū)居民為核心的基層組織建設(shè)。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)形成了政府主導(dǎo)、社區(qū)居民被動(dòng)接受的局面，基層政府及社區(qū)在政策和宣傳上沒(méi)有突出居民的有效參與，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的單一性和低效性。第五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)育不充分。受地域資源及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的綜合作用，中國(guó)大部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在培育和發(fā)展上都不充分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在培育和發(fā)展上存在著規(guī)模小、效益差等突出特征。從當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的治理困境可以有效地說(shuō)明，要發(fā)展現(xiàn)代化的農(nóng)村社區(qū)，最根本的思路是激活和發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。

(二)“信任式微”：農(nóng)村社區(qū)治理的新難題

首先，在農(nóng)村大量出現(xiàn)的干群沖突和矛盾說(shuō)明，農(nóng)村社會(huì)的信任危機(jī)普遍存在。隨著時(shí)間的推移，這一危機(jī)有不斷惡化的趨勢(shì)，農(nóng)村社會(huì)信任的流失主要表現(xiàn)在：干群之間相互不滿的情緒日漸嚴(yán)重。一方面是農(nóng)村社區(qū)干部認(rèn)為農(nóng)村居民思想僵化、綜合素質(zhì)低、不理解基層干部的日常工作，由此造成對(duì)工作和農(nóng)民的抱怨不斷增加。另一方面是農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)社區(qū)基層干部表現(xiàn)出不信任，覺(jué)得社區(qū)干部利用政府的權(quán)力給自己撈好處，而不顧社區(qū)居民的利益。干群之間的誤解嚴(yán)重，導(dǎo)致在很多農(nóng)村社區(qū)就出現(xiàn)了干群關(guān)系疏遠(yuǎn)的現(xiàn)狀。第二，基層干部本身信心和自我認(rèn)同感缺乏。大體上來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)的干部較之社區(qū)居民更加容易察覺(jué)到體制內(nèi)的不足之處和地方個(gè)別發(fā)展計(jì)劃安排上的問(wèn)題，但受體制格局的束縛，盡管一些社區(qū)干部想跳出僵化和固化的體制格局，卻只能遵守體制內(nèi)的生存規(guī)則，導(dǎo)致缺乏工作激情和責(zé)任感。第三，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)能人隊(duì)伍減少。任何組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，都離不開(kāi)組織內(nèi)的精英分子帶領(lǐng)和引導(dǎo)。同理，對(duì)農(nóng)村社區(qū)的治理而言，社區(qū)內(nèi)部秩序健康運(yùn)行需要有農(nóng)村社區(qū)本土治理人才來(lái)參與共治。在農(nóng)村社區(qū)中，本土治理人才一般是指那些在農(nóng)村中擁有相對(duì)較高的文化、社會(huì)影響力和占有相對(duì)資源優(yōu)勢(shì)的社區(qū)居民。村干部的工資和福利收入主要來(lái)源于村民的繳費(fèi)，同時(shí)干部為了稅費(fèi)足額收繳，也必須為村民提供良好的服務(wù)，村民也可以不交稅費(fèi)為由，要求村干部為社區(qū)治理進(jìn)行服務(wù)。因此，“稅費(fèi)”成了村干部這類體制中的精英與村民之間進(jìn)行零和博弈的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。

(三)“財(cái)權(quán)弱化”：農(nóng)村社區(qū)治理的新危機(jī)

熊彼特(Schumpeter)指出：在“財(cái)政上的變化是一切變化的重要原因之一”，幾乎“所有的變化都在財(cái)政上有所反映”[8]。在農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)改革的最終目的是以政策結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性調(diào)整，來(lái)減輕農(nóng)村居民在經(jīng)濟(jì)和精神上的壓力。但由于改革牽扯到基層財(cái)權(quán)的問(wèn)題，因此也深刻地控制了基層政府的自主權(quán)力和治理能力，隨著財(cái)政配置進(jìn)行重構(gòu)和轉(zhuǎn)移，基層政府自主治理權(quán)力削弱。基層政府資金的來(lái)源過(guò)分依賴上級(jí)政府的財(cái)政分配，由此造成處于最基層的農(nóng)村社區(qū)在財(cái)政的配置上進(jìn)一步緊縮。農(nóng)村稅費(fèi)改革的總目標(biāo)是：通過(guò)基層體制的改革，將基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型組織，為農(nóng)村社會(huì)和廣大農(nóng)民提供豐富的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，由財(cái)權(quán)縮緊造成的一些現(xiàn)實(shí)的矛盾，影響了農(nóng)村社區(qū)的職能轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

三、農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新：“強(qiáng)政府—強(qiáng)社區(qū)”新模式的構(gòu)建

(一)理順基層政府權(quán)責(zé)，重構(gòu)“政社共治”邏輯體系

推進(jìn)基層政府權(quán)責(zé)科學(xué)和重構(gòu)政社共治的邏輯體系，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：第一，科學(xué)設(shè)計(jì)行政管理機(jī)構(gòu)，分類、漸進(jìn)實(shí)施“社區(qū)大黨委制”的體系改革。為了適應(yīng)新形勢(shì)下的農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，按照各試點(diǎn)農(nóng)村社區(qū)治理的模式，對(duì)行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。在打破原來(lái)的機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，在可能的情況下分類推進(jìn)社區(qū)大黨委制的改革，以做好各項(xiàng)資源的有效整合，提高綜合治理的效率。第二，探索科學(xué)的基層政府管理框架結(jié)構(gòu)。要綜合考慮常住人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、土地面積、地理區(qū)位等因素，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，要考慮到農(nóng)村社區(qū)運(yùn)行的不同特點(diǎn)，把設(shè)置合理、管理高效、運(yùn)行機(jī)制靈活作為社區(qū)運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)落實(shí)。第三，創(chuàng)新基層行政人員管理手段。在“強(qiáng)政府—強(qiáng)社區(qū)”的農(nóng)村治理模式初期階段，基層政府社會(huì)治理職能強(qiáng)化和農(nóng)村自治過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生諸多的社會(huì)問(wèn)題，在這一階段必須要加強(qiáng)基層行政人員的思想建設(shè)，改進(jìn)治理的手段，這是強(qiáng)化國(guó)家公職人員適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)治理路徑創(chuàng)新的需求。第四，加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)。建立現(xiàn)代化的科學(xué)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，積極引入社會(huì)考核機(jī)制，特別強(qiáng)調(diào)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估；要提高人民群眾意見(jiàn)在干部考核中所占比例，使考核結(jié)果能夠正確反映干部的實(shí)際政績(jī)；要切實(shí)把群眾作為考核的“主人”，使得基層干部真實(shí)做到全心為人民謀利益。第五，要大力規(guī)范推進(jìn)行政權(quán)力下放。政府職能行使的前提和基礎(chǔ)是權(quán)力，科學(xué)的行政管理體制必然要求體現(xiàn)權(quán)—責(zé)—利的一致性與協(xié)調(diào)性，政府部門從一些公共事務(wù)中實(shí)行退出機(jī)制，把這些“讓渡”的權(quán)力轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織的職能范圍之內(nèi)，更加有利于基層政府集中精力和資源進(jìn)行各方面的治理工作，順利開(kāi)展“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革。

(二)培育公民文化環(huán)境，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)自治

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)歷著整體性變遷，農(nóng)村公民文化從集體主義逐漸走向個(gè)體主義的話語(yǔ)體系。整體而言，當(dāng)前農(nóng)村公民文化變遷面臨著經(jīng)驗(yàn)層面的變遷、話語(yǔ)層面的變遷以及規(guī)范層面的變遷等三個(gè)方面。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，如何培育公民文化環(huán)境，是當(dāng)前中國(guó)基層政府與農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新急需解決的問(wèn)題。第一，要建設(shè)農(nóng)村社區(qū)公民文化服務(wù)設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)體系。社區(qū)在進(jìn)行公民文化環(huán)境的塑造過(guò)程中，需要在硬軟件上面著手。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)要構(gòu)建公民文化基層設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)與基層政府的緊密合作，形成以政府為主導(dǎo)、多群體廣泛參與、覆蓋整個(gè)農(nóng)村社區(qū)的公民文化設(shè)施體系。第二，提升農(nóng)村社區(qū)和人員的綜合能力。要以改進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理體制作為著力點(diǎn)，全面提升社區(qū)工作人員素質(zhì)，并積極培育農(nóng)村社會(huì)組織，提升農(nóng)村社區(qū)自治的主體素質(zhì)和建設(shè)能力。對(duì)于如何建設(shè)這樣一支管理隊(duì)伍，需要在選拔程序、教育培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲機(jī)制以及高質(zhì)量推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)等幾個(gè)方面著手。第三，引導(dǎo)多方力量參與農(nóng)村社區(qū)公民文化服務(wù)。政府通過(guò)購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)來(lái)減少社會(huì)成本，減輕政府負(fù)擔(dān)；而接受政府職能轉(zhuǎn)移的多方力量在實(shí)施政府職能的同時(shí)也可以獲得政府經(jīng)費(fèi)的支持，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公民文化的良性健康發(fā)展。第四，整合體制和資源，提升公民文化服務(wù)。以體制的轉(zhuǎn)型來(lái)解決城鄉(xiāng)社區(qū)居民公民身份的一致性和公民權(quán)利、義務(wù)的平等問(wèn)題。同時(shí)，要激發(fā)農(nóng)村社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性和創(chuàng)造性。毫無(wú)疑問(wèn)，在農(nóng)村社區(qū)治理的過(guò)程中，應(yīng)該主動(dòng)相信群眾和不斷依靠群眾，尋求社區(qū)居民的共同利益和共同需求，以形成人人有責(zé)、人人共享、管理有序的社區(qū)公民文化構(gòu)建機(jī)制。

(三)拓寬訴求利益渠道，構(gòu)建良性互動(dòng)機(jī)制

從農(nóng)村社區(qū)治理的歷史和成效來(lái)看，相較于城市社區(qū)，廣大農(nóng)村社區(qū)在公民訴求的利益渠道上還不夠成熟，政府與社區(qū)、社會(huì)與社區(qū)、社區(qū)與社區(qū)這三類關(guān)系之間的互動(dòng)體制尚處于一種構(gòu)建和轉(zhuǎn)型階段。與農(nóng)村社區(qū)有關(guān)的自治體系和格局還尚未完成革新。農(nóng)村社區(qū)居民利益訴求渠道拓展，不僅可作為農(nóng)村社區(qū)治理的重要突破口，同時(shí)對(duì)農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定也有一定的作用。可以說(shuō)，農(nóng)村社區(qū)居民利益訴求渠道的不斷拓展體現(xiàn)了基層民主政治的發(fā)展，既可以在一定層面上規(guī)避群體性事件的產(chǎn)生，也可以促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部人員思想和組織的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。具體可以從幾個(gè)方面來(lái)架構(gòu)。其一，要轉(zhuǎn)變政府管理方式，引入民主管理機(jī)制。從國(guó)家公權(quán)體系的縱向結(jié)構(gòu)來(lái)講，政府的管理方式在制度和政策安排上決定了農(nóng)村社區(qū)的管理模式。隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在農(nóng)村的不斷深入，民主型的管理體制在很大程度上可以滿足農(nóng)村社區(qū)的需求，這也是新形勢(shì)下農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要把握的一種思想；探索基層政府協(xié)同發(fā)展的社區(qū)治理創(chuàng)新模式，由基層政府主動(dòng)發(fā)起，以政府購(gòu)買項(xiàng)目的形式開(kāi)展治理創(chuàng)新探索[9]。鑒于此，民主化的管理機(jī)制在農(nóng)村社區(qū)的推廣中顯得十分必要。其二，以制度和法律的調(diào)試，來(lái)明確政社間的權(quán)限邊界。在制度和法律作為體系構(gòu)建邏輯的理論視域下，要以法律的必要調(diào)整來(lái)確定何種行為是合法的、是不需要公權(quán)來(lái)干預(yù)的。法律與制度的調(diào)試要最終落實(shí)到既不能使農(nóng)村社區(qū)居民的合法權(quán)益受到損失，也不能使農(nóng)村社區(qū)不服從于政府的管控。這樣，法律和制度才能真正起到約束和震懾作用。其三，建立政社合作視域下的社區(qū)工作站。建立農(nóng)村社區(qū)工作站可以將政府的一些下延職能交給社區(qū)工作站來(lái)進(jìn)行。在工作站的設(shè)置上，社區(qū)工作站要在政策上服從于作為上級(jí)政府以體現(xiàn)層級(jí)性；在業(yè)務(wù)上也要聽(tīng)取基層政府相關(guān)部門的指導(dǎo)和幫助。這樣基層政府與農(nóng)村社區(qū)就可以達(dá)成有效的善治，最終達(dá)到基層政府與農(nóng)村社區(qū)的有效銜接與良性互動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建中國(guó)基層政府與農(nóng)村社區(qū)有效互動(dòng)的銜接機(jī)制是新農(nóng)村建設(shè)治理現(xiàn)代化和治理創(chuàng)新的應(yīng)然要求。不論在學(xué)理層面還是在實(shí)踐層面，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)問(wèn)題都是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而急迫的問(wèn)題，從基層政府的角度來(lái)研究農(nóng)村社區(qū)協(xié)同發(fā)展的理想治理路徑還只是農(nóng)村社區(qū)治理的一個(gè)范式，至于如何高效地治理好中國(guó)的農(nóng)村社區(qū)，還必須將各地的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展與實(shí)際的情況相聯(lián)系。只有通過(guò)實(shí)踐的不斷檢驗(yàn)并加以不斷的調(diào)整，構(gòu)建科學(xué)的中國(guó)基層政府與農(nóng)村社區(qū)協(xié)同發(fā)展路徑才能讓農(nóng)村社區(qū)在當(dāng)前的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局中發(fā)揮實(shí)際作用。

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