郭翔宇，趙 靜，李 紅

（東北農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，哈爾濱 150030）

一、引 言

農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨任務(wù)。十八大以來，黨中央將扶貧開發(fā)工作納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的重點工作，大力實施精準扶貧。2015年11月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”的總體目標。

在“兩不愁、三保障”目標中，住房有保障是扶貧工作中難度較大的任務(wù)。特別是地處北方的黑龍江省，貧困戶住房簡陋、保暖功能差、危房較多，加之建房、住房成本高，貧困戶住房改善支付能力不足，住房保障與改善問題不容忽視，使得貧困戶住房有保障成為政府精準扶貧工作的一項難題。截至2015年底，全省有人居住的農(nóng)村危房仍有60多萬座。對于中低收入群體住房問題，國家出臺廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、限價房及公積金等住房保障政策，但僅針對城鎮(zhèn)居民而未覆蓋至農(nóng)村居民（葉佩娣，2016）。農(nóng)村住房保障政策僅停留在宅基地保障及一些臨時性住房救助政策上，農(nóng)村宅基地“一戶一宅”供給制度為多數(shù)農(nóng)民提供了住房保障基礎(chǔ)，但在“自籌資金、自主建設(shè)、自我管理、家庭自用”的現(xiàn)行農(nóng)村住房建設(shè)制度下，大多數(shù)農(nóng)村貧困戶難以負擔，尤其是貧困戶中的孤寡殘障、“五保戶”等特殊困難群體，更無能力、無資金建設(shè)與修繕房屋，成為住房困難戶（李芳萍等，2016）。目前對于解決農(nóng)村住房尤其是貧困戶住房問題的重要性和必要性存在認識上的不足，對農(nóng)村貧困戶住房保障問題缺乏重視（康耀江等，2011）。2015年中央一號文件首次提出，要探索農(nóng)村居民住房保障新機制，為農(nóng)村住房保障體系建立和完善指明方向。十八大報告明確提出，到2020年住房保障體系基本形成，達到滿足困難家庭基本需求的目標。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，以國家精準扶貧開發(fā)工作為契機，解決農(nóng)村居民住房問題，調(diào)整和完善農(nóng)村住房困難群體住房保障政策刻不容緩。

本研究選擇黑龍江省為樣本區(qū)，通過統(tǒng)計描述黑龍江省農(nóng)村貧困戶住房特征，分析現(xiàn)有農(nóng)村住房保障政策存在問題，探討完善多形式、多層次農(nóng)村住房保障制度的途徑、方法和措施，有利于改善農(nóng)村貧困戶住房條件，全面提高貧困戶生活質(zhì)量，加快扶貧開發(fā)工作步伐。

二、樣本分布與統(tǒng)計描述

本研究數(shù)據(jù)來源于國家精準扶貧第三方評估黑龍江組調(diào)研數(shù)據(jù)。國家精準扶貧第三方評估組于2017年7月在黑龍江省根據(jù)地域分布，抽樣五個市，每個市抽選一個縣調(diào)查，樣本總計28個村、919戶農(nóng)戶。其中，延壽縣抽選5村114戶貧困戶，甘南縣抽選6村121戶貧困戶，樺南縣抽選7村213戶貧困戶，林甸縣抽選5村133戶貧困戶，蘭西縣抽選5村133戶貧困戶，最終獲取貧困戶總樣本數(shù)714戶。

（一）住房數(shù)量

714戶貧困戶共有宅基地679處。部分貧困戶無宅基地現(xiàn)象，多為子女結(jié)婚或家人重病等急需資金情況下，為解燃眉之急轉(zhuǎn)賣宅基地。對比各縣貧困戶總戶數(shù)與宅基地數(shù)量（見表1）可知，除林甸縣宅基地數(shù)量大于總戶數(shù)外，延壽縣、甘南縣及蘭西縣宅基地數(shù)量均小于貧困戶戶數(shù)。其中，延壽縣最明顯，貧困戶114戶，宅基地僅92宗，呈“一宅多戶”居住形式。主要原因為分戶后仍然同住而未新建住房，現(xiàn)有住房可滿足居住需求，不愿再申請宅基地并花費額外資金新建住房。

表1 各縣貧困戶總戶數(shù)與宅基地數(shù)量對比

十八大提出，到2020年城鄉(xiāng)居民居住條件得到全面提升，農(nóng)村人均住宅建筑面積達40平方米。而調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，被調(diào)查貧困戶人均住房建筑面積僅18.27平方米，遠低于全國家庭人均30平方米的平均水平。

（二）建房時間

被調(diào)查貧困戶中，大部分貧困戶建房時間集中于1980～2000年（見表2），房屋居住時間較長，貧困戶住房能夠維持一般水平，滿足住房基本需求。1960年前建房數(shù)量相對較少，但林甸縣1960年前老舊住房較多，占該縣樣本總量3.8%，大多需翻建或修繕。此外，貧困戶2000年后建房比例達23.8%，說明近年實施農(nóng)村住房保障政策，幫扶部分貧困戶新建住房，保障貧困戶住房安全。

（三）房屋結(jié)構(gòu)

住房建筑結(jié)構(gòu)是衡量住房質(zhì)量的重要指標，樣本貧困戶房屋結(jié)構(gòu)基本以土坯結(jié)構(gòu)為主，鋼混類型房屋結(jié)構(gòu)較少。其中，除樺南縣外，其他各縣貧困戶房屋結(jié)構(gòu)中，土坯房比例均占首位，總計達46.5%，尤其是林甸縣貧困戶住房結(jié)構(gòu)為土坯房的比例達71.4%。樺南縣貧困戶磚混房結(jié)構(gòu)比例最高，占57.3%，但土坯房仍占較大比例，達33.8%（見表3）。其他結(jié)構(gòu)住房各占一定比例，以近年興起的彩鋼房為主，還有一部分是土坯房與彩鋼房結(jié)合。彩鋼房作為新型農(nóng)村住房，造價較低，保暖效果良好，逐漸成為農(nóng)戶尤其是農(nóng)村貧困戶翻建的首選。

表2 各縣貧困戶建房年代比例分布 （%）

表3 各縣貧困戶房屋結(jié)構(gòu)比例分布 （%）

（四）危房情況

從危房比例看，貧困戶危房數(shù)量占較大比例，主要表現(xiàn)為年久失修，存在倒塌、漏雨等危險。甘南縣、蘭西縣、林甸縣危房戶比例均超過房屋正常戶比例，此現(xiàn)象與家庭經(jīng)濟狀況緊密相關(guān)。以國家級扶貧開發(fā)重點縣甘南縣為例，自2009年實施農(nóng)村泥草危房改造，至2015年末，共完成危房改造10 100戶，獲得國家及黑龍江省補助資金7 900萬元，農(nóng)村危房改造取得可喜成績。但仍有22 818戶農(nóng)民居住在50～60年代建成的泥草房中，危房比例高達68.8%（見表4）。究其原因，一是國家級扶貧重點縣經(jīng)濟發(fā)展落后，地方財政收入低，地方無力籌措配套資金；二是貧困戶建房自有資金缺口較大，資金籌措能力不足；三是氣候寒冷導致建房成本較高，墻體厚度達50厘米左右，并需保溫處理，建房成本遠高于南方地區(qū)。

表4 各縣貧困戶中危房戶占總戶數(shù)比例 （%）

三、農(nóng)村貧困戶住房保障存在的問題

農(nóng)村危房改造政策的實施，改善了農(nóng)村貧困戶住房條件，但農(nóng)村貧困戶住房保障仍存在較多問題亟待解決。

（一）住房質(zhì)量不高

在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶動下，農(nóng)民通過發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、外出務(wù)工等多種渠道增加收入，農(nóng)村住房建筑結(jié)構(gòu)較改革開放初期發(fā)生明顯變化，住房建筑結(jié)構(gòu)由土坯逐漸轉(zhuǎn)向磚木、磚混和鋼筋混凝土為主。黑龍江省農(nóng)村貧困戶住房質(zhì)量仍不樂觀，從調(diào)研樣本的住房建筑結(jié)構(gòu)看，土坯房占比最大，達46.78%，其中林甸縣土坯房比重高達72.93%。土坯房建筑材料強度低、建筑結(jié)構(gòu)整體性差、防風抗震能力低，部分存在漏雨、倒塌等危險。

（二）危房改造資金嚴重不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困戶住房問題突出，且危房比重高，尤其是樺南縣，貧困戶危房比重高達68.8%，房屋大多簡陋破舊、年久失修，配套設(shè)施不全，居住環(huán)境較差，部分殘疾人甚至無自有居所，只能借住于親友及其他地方。因此，對于無房和危房戶而言，住房需求極為迫切，僅憑其自身能力無法解決住房問題，需要政府和社會更多投入與關(guān)愛。

國家近年加大中西部地區(qū)農(nóng)村危房改造扶持力度，并持續(xù)向集中連片特殊困難地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣傾斜。黑龍江省與國家安排的農(nóng)村危房改造補助資金戶均補助標準一致，補助資金在工程竣工驗收合格后，一次性直接補助到農(nóng)戶。2015年，黑龍江省貧困戶危房改造每戶可獲得8 500元或11 000元補助。由于黑龍江省處于高寒地帶，農(nóng)戶建房成本較高，平均建房成本約3～5萬元。因此，即使享有最高的11 000元住房補貼，部分貧困戶仍無法籌集剩余建設(shè)資金。住房最危險、經(jīng)濟最貧困的農(nóng)村困難戶有強烈危房改造意愿，但因病致貧、因殘致貧、因災(zāi)致貧等客觀因素導致家庭收入微薄，入不敷出，無儲備資金，不具備資金自籌能力或資金自籌能力較弱，無法通過政府補助資金完成危房改造。對于極困難農(nóng)戶而言，在現(xiàn)行政策下，以農(nóng)戶自籌資金為主的資金籌措方式使其不得不放棄危房改造和政府救助。

（三）危改限定面積過小，超標準建房現(xiàn)象嚴重

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部多次重申，農(nóng)村危房改造要達到基本建設(shè)要求，改造后住房須建筑面積適當、主要部件合格、房屋結(jié)構(gòu)安全和基本功能齊全。原則上，改造后住房建筑面積人均達13平方米以上；戶均建筑面積控制在60平方米以內(nèi)，可根據(jù)家庭人數(shù)適當調(diào)整，但3人以上農(nóng)戶人均建筑面積不得超過18平方米。根據(jù)實地調(diào)查，農(nóng)戶現(xiàn)有住宅占地面積基本為150平方米左右，宅基地面積200～300平方米，60平米內(nèi)新建房未達到大多數(shù)危房改造貧困戶預(yù)期。一方面，農(nóng)房除基本居住功能外，還需要儲存糧食、飼養(yǎng)家禽、放置農(nóng)機具等，部分具有勞動能力的貧困戶更希望多建幾間房屋從事生產(chǎn)和經(jīng)營以增加收入，且農(nóng)村家庭人口眾多，農(nóng)民對居住環(huán)境集約化要求低；另一方面，對于絕大部分農(nóng)村貧困戶而言，一輩子僅一次建房機會，在實際危房改造過程中，一些并不富裕的農(nóng)民為充分利用新建房屋的機會，不考慮自身經(jīng)濟狀況，希望通過危房改造為自己和后輩建好結(jié)婚用房，政府雖提供危房改造補助資金，但余下大部分資金仍需自籌，農(nóng)民只能選擇向親友借款或向信用社、銀行申請貸款，債務(wù)負擔沉重，此做法雖可解決短期問題，但顯著增加未來數(shù)年有望脫困的困難群體住房改造成本，不符合政府向貧困戶提供資金補貼改造危房以改善其居住環(huán)境和生活環(huán)境的初衷，一定程度影響精準扶貧和全面脫貧工作效率。

（四）政策宣傳不到位，農(nóng)民認知度和滿意度偏低

自2008年危房改造試點工作實施以來，廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介均對相關(guān)政策開展宣傳，但由于受傳統(tǒng)觀念影響及危房改造政策以村作為第一級審核標準，農(nóng)民對危房改造政策的認知主要源于村委會，不了解詳細政策內(nèi)容。受傳統(tǒng)家族觀念影響，威望高、家族大的農(nóng)戶在評議中擁有更大話語權(quán)，由于村委會成員意見不統(tǒng)一、決策不民主，導致信息不暢、評議機制形同虛設(shè)的情況部分存在。實地調(diào)研過程中，當問及村民關(guān)于國家危房改造政策時，大部分受訪村民僅知道此政策的存在，對補助對象資格的確定、申請流程和補助標準等詳細情況和內(nèi)容不甚了解，尤其是婦女和老年人。

此外，農(nóng)民對政治生活的參與意識雖有所提高，但自主意識和主動性仍有待加強，尤其受社會地位、經(jīng)濟狀況影響較大。對于經(jīng)濟情況較差的困難戶而言，其社會地位相對低下，獲取信息途徑相對單一，且受小農(nóng)思想限制，僅關(guān)注眼前事物和利益；對于農(nóng)村孤寡老人、兒童和婦女而言，對國家政策了解有限，處于邊緣化狀態(tài)，導致其參與能力較低。農(nóng)民尤其是貧困戶對村干部缺乏信任，認為國家支農(nóng)惠農(nóng)政策在基層實施過程中會因基層干部不作為而影響實施效率和效果，對村干部持懷疑態(tài)度，降低政策宣傳效果。

四、解決農(nóng)村貧困戶住房安全問題的對策建議

根據(jù)黑龍江省實際情況，解決農(nóng)村危房貧困戶住房安全問題，應(yīng)完善現(xiàn)行政策和做法，以危房改造為主、以集中修建和供養(yǎng)為輔解決貧困戶住房安全問題；應(yīng)積極探索新途徑和模式，有效利用農(nóng)村閑置房屋，采取政府主導式租賃方式解決貧困戶住房安全問題。

（一）完善現(xiàn)行政策和做法

1.充分利用國家現(xiàn)行政策，加快推進農(nóng)村危房改造

目前，解決農(nóng)村危房貧困戶住房問題主要方式和途徑是危房改造。2008年以來，全省已完成農(nóng)村危房改造173萬戶。按《農(nóng)村危房改造十三五規(guī)劃》，2016～2020年，全省計劃改造農(nóng)村危房60萬戶。利用現(xiàn)行國家危房改造政策，應(yīng)根據(jù)危房戶貧困程度采取區(qū)別對待辦法：一是對居住危房的農(nóng)村非貧困戶通過危房改造途徑，在政府適當補助支持下，以農(nóng)民自籌資金為主，在原址重建新房，解決住房安全問題；二是對于家庭主要成員有勞動能力、有農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入或非農(nóng)就業(yè)收入的省標貧困戶，即有自籌資金能力的一般貧困戶，應(yīng)引導其積極自籌資金，充分利用政府補助改造危房；三是對于有一定收入能力但自籌資金確有困難的特困戶，應(yīng)加大政府補助力度，特別是省級政府和縣鄉(xiāng)政府匹配資金應(yīng)主要用于提高此部分特殊貧困戶補助標準。在危房改造過程中，應(yīng)通過宣傳和示范，引導危房貧困戶建造成本較低的彩鋼房，減輕自籌資金壓力。

同時，應(yīng)完善農(nóng)村危房改造方式。在加快推進農(nóng)村危房改造過程中，圍繞解決危房貧困戶住房安全這一基本目標，各地因地制宜，積極探索符合當?shù)貙嶋H情況和農(nóng)民需求的農(nóng)村危房改造方式，努力提高政府補助資金使用效益。如房屋建造達一定程度時，可適當提前發(fā)放政府補助，以減輕危房戶資金壓力。對于屬于C級局部危險的擬改造危房，應(yīng)允許申請和利用危房改造政府補助資金修繕加固房屋，解決住房安全問題。在農(nóng)戶以自建為主改造危房的同時，若多個農(nóng)戶自建確有困難且有統(tǒng)建意愿，各地可統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合村莊規(guī)劃和整體人居環(huán)境改善，組織、幫助農(nóng)戶統(tǒng)一建設(shè)，降低建造成本。

2.利用空閑建筑和宅基地，集中翻修、新建幸福大院或廉租住房

隨農(nóng)村要素向城市單項流動，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益嚴重，為合理利用閑置房屋，可將農(nóng)村舊學校、舊廠（場）房等閑置建筑修繕改造為分戶居住的房屋；對于農(nóng)村未使用的集體建設(shè)用地，有條件的村可集中新建住房；對于農(nóng)民閑置宅基地，應(yīng)鼓勵、引導其自愿有償退出，根據(jù)需求和資金情況由村統(tǒng)一集中建房。通過以上方式新建或改建的住房，主要用于無法自籌資金改造危房的貧困戶；在使用方式上，應(yīng)以廉價租賃為主，也可根據(jù)實際情況無償提供給特困戶居住；房屋產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，循環(huán)使用。采取集中修建模式有兩個關(guān)鍵問題需解決，一是資金籌措，二是房屋后續(xù)管理與持續(xù)運行。

3.利用敬老院集中供養(yǎng)

對于老弱病殘、生活自理能力低的五保戶及其他特困戶，應(yīng)依靠政府兜底的社會保障政策集中供養(yǎng)，敬老院為最好方式?？衫眯腋４笤夯蛴煽h里申請資金為幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合建立敬老院，集中供養(yǎng)依靠政策兜底扶持的貧困戶，供養(yǎng)資金除政府提供一定配套資金外，可適當提取集中供養(yǎng)的五保戶、低保戶的部分補貼費用，減輕政府負擔。

（二）積極探索新途徑和模式

在農(nóng)村危房改造現(xiàn)行政府補助標準下，實現(xiàn)農(nóng)村貧困戶住房安全有保障的目標，前提和基礎(chǔ)是危房貧困戶具備資金自籌能力。目前絕大部分剩余危房貧困戶自籌資金能力有限或無自籌能力，按以農(nóng)民自籌為主、政府適當補助的籌資政策和以原址重建、村民自建為主的改造方式，很難甚至無法通過危房改造途徑解決安全住房問題。根據(jù)齊齊哈爾市扶貧辦統(tǒng)計，全市有農(nóng)村貧困戶107 140戶，其中低保貧困戶19 580戶，占18.3%；五保貧困戶4 464戶，占4.2%。二者合計24 044戶，占22.4%。貧困戶基本無力自籌資金改造危房。從致貧原因角度分析，齊齊哈爾市因病致貧、因殘致貧、因缺勞動力致貧的貧困戶占51.29%。因上述原因致貧的農(nóng)戶，均是主要家庭成員因無勞動能力而無農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入和非農(nóng)就業(yè)收入?？梢娨话胱笥业呢毨糇曰I危房改造資金能力較低，許多貧困戶根本無自籌改造資金能力。如在富裕縣繁榮鄉(xiāng)永豐村，D級危房戶100戶，其中五保戶2戶，低保戶34戶，殘疾戶10戶，其他貧困戶54戶。這些危房貧困戶中，有一定收入但無能力改造危房的共96戶，完全無收入、無法改造的4戶?；趯嶋H情況，在大力推進危房改造的同時，應(yīng)積極探索其他方式。

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程不斷加快，農(nóng)村富余勞動力逐漸轉(zhuǎn)移進城就業(yè)和居住，農(nóng)村閑置房屋和宅基地日益增多。據(jù)五個縣實地調(diào)查，全家長期外出打工農(nóng)戶，少的村有十幾戶或幾十戶，多的村有上百戶，有的村達二三百戶，平均外出打工農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)比例為20%以上。農(nóng)村普遍出現(xiàn)不同程度閑置房屋，房屋閑置率最低的村為2.2%，最高達64.2%，閑置數(shù)量從十幾戶至幾百戶不等。這些閑置房屋基本無人居住，有的僅過年時居住一段時間，很少租賃他人居住。房屋作為農(nóng)民財產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，無法帶來收益，存在浪費；宅基地作為稀缺資源處于閑置狀態(tài)，未有效利用也存在浪費。因此，應(yīng)有效利用現(xiàn)有閑置住房，采取以政府補助為主租賃方式，解決自籌資金改造危房確有困難或無力改造的貧困戶住房安全問題。

采取政府主導的貧困戶租房模式，一是有效利用農(nóng)村閑置房屋，既減少土地資源浪費，也相應(yīng)增加閑置房屋房主財產(chǎn)性收入；二是相較于政府補助改造危房，可使政府在相同補助支出下解決更多危房貧困戶住房安全問題，大大減輕危房貧困戶經(jīng)濟負擔；三是對于無子女的老年貧困戶，采取此方式既能盡快解決其住房安全問題，又可避免新建住房將來的財產(chǎn)遺留問題。

采取此方式的關(guān)鍵和難點是政府需每年提供財政補助。以齊齊哈爾市為例，現(xiàn)有17萬戶農(nóng)村危房，計劃危房改造14.82萬戶，剩余21 800戶。按8個貧困縣計算，每個縣2 725戶。按每戶補助1 500元計算，需政府投入400萬元；按每戶補助1 000元計算，需政府投入270萬元。按全部12個縣區(qū)計算，每個縣剩余危房戶817戶。按每戶補助1 500元計算，需政府投入270萬元；按每戶補助1 000元計算，需政府投入180萬元。若除去通過幸福大院、敬老院等方式解決的危房貧困戶，實際需采取此模式解決住房安全問題的貧困戶少于此數(shù)字，政府財政投入也相應(yīng)減少。落實至每個鄉(xiāng)村，可能僅需幾萬元至十幾萬元。

農(nóng)村閑置房屋少有出租的主要原因是供需雙方租賃意愿均不高。一方面，作為供給方，閑置房屋房主因房租偏低、擔心住戶不愛惜保護房屋而不愿出租；另一方面，作為需求方，危房貧困戶太窮，即便房租費較低也不肯支出這筆費用。在多數(shù)農(nóng)村，一年房租費僅幾百元，一般不超過1 000元，但對許多貧困戶而言仍是一筆大開支。在此情況下，利用現(xiàn)有閑置房屋通過租房方式解決危房貧困戶安全住房問題，關(guān)鍵是要使供給方有意愿、需求方有能力租賃房屋。為此，需要政府發(fā)揮主導作用。一方面，提高房租費水平，建議每年1 500～2 000元，提高房主出租閑置房屋積極性。另一方面，政府給予危房貧困戶租房補助。具體措施，一是政府首先以1 500～2 000元的價格租用閑置房屋，以不超過500元的價格轉(zhuǎn)租危房貧困戶居??；二是政府直接給危房貧困戶每年發(fā)1 000～1 500元的租房補助，由貧困戶自行聯(lián)系租住本村閑置房屋。采取租賃模式，需要村級組織做好具體工作。采取第一種方式，需要村里確定需求數(shù)，根據(jù)需求數(shù)選擇供給戶；采取第二種方式，需要監(jiān)督村里對危房戶，確保其實際租住安全房屋，防止套騙政府補助。

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