黃子鴻

(福建警察學(xué)院，福建 福州 350007)

伴隨著我國城市化水平的提高，城市綜合管理的深度和廣度、效能和價(jià)值等各方面的訴求同步提升。為解決城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的市容市貌、公共秩序、民風(fēng)民俗、城市衛(wèi)生等諸多復(fù)雜問題，城市管理部門及相關(guān)工作人員——“城管”應(yīng)運(yùn)而生。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，城管的存在有其客觀必然性，當(dāng)前，其從事現(xiàn)代城市綜合管理的手段，即行政執(zhí)法，亦有其合理性及一定的不可替代性。當(dāng)然，在城管行政執(zhí)法的過程中，始終存在著一系列的爭議與詬病，尚需創(chuàng)造性地通過探求城管行政執(zhí)法的倫理維度，方能更好地化解矛盾與沖突，以規(guī)范城管行政執(zhí)法的方法方式，推動(dòng)城市的規(guī)劃管理和社會(huì)的和諧發(fā)展進(jìn)程。

一、域外城市綜合管理及其倫理底蘊(yùn)

綜觀人類社會(huì)的發(fā)展史，無不先后經(jīng)由廣泛的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式步入城市綜合管理的道路。在此發(fā)展過程中，域外發(fā)達(dá)國家率先開始著手進(jìn)行城市綜合管理的探索與變革，已然走過了從管制為主到以服務(wù)為主的發(fā)展道路。從管制型到服務(wù)型的城市綜合管理模式，既是制度和法律的進(jìn)步，也是意識(shí)與理念的更新，體現(xiàn)了從權(quán)力本位到權(quán)利本位的跨越，是公共管理人員從執(zhí)法者到服務(wù)者的角色定位轉(zhuǎn)變的實(shí)踐表達(dá)，彰顯了以人為本的倫理內(nèi)涵。

(一)美國的政府與市場合作的城市綜合管理模式

美國的城市綜合管理走的是政府引導(dǎo)、市場自主的路子，政府的行政部門注重節(jié)約行政成本，不過度直接參與管理行為。在城市綜合管理的過程中，政府利用有限的行政資源，引導(dǎo)市場自主經(jīng)營，委托市場發(fā)揮能動(dòng)性實(shí)現(xiàn)自主管理調(diào)適。通過政府高效適度的行政引導(dǎo)撬動(dòng)市場自主靈活的調(diào)整管控，以近似杠桿原理的運(yùn)作機(jī)制，以有限的行政成本投入，拉動(dòng)市場產(chǎn)生放大效應(yīng)，促使市場自發(fā)地為獲取更好的投資、生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售的外部環(huán)境而加大資金投入。一旦市場開始為企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的外部環(huán)境投入經(jīng)費(fèi)，政府就達(dá)到了節(jié)約行政資源并收獲城市發(fā)展的外部經(jīng)濟(jì)的雙重目的，從而完成了行政資源的優(yōu)化使用與以市場盤活城市綜合管理的雙重任務(wù)。

美國政府倚重市場發(fā)揮能動(dòng)性完成城市綜合管理的模式，既帶有肯定自由與民主的倫理內(nèi)涵，也存在一定的弊端。以市場效應(yīng)帶動(dòng)城市綜合管理，可以較好地規(guī)避行政執(zhí)法行為的僵化、強(qiáng)勢、暴力的一面，將自由裁量權(quán)充分地下放，使城市綜合管理更多地具備人性化、柔性的特質(zhì)。然而，市場自主靈活的特性離不開有效的引導(dǎo)和約束，過度追求自由與民主，忽略自由裁量權(quán)使用的正當(dāng)性的做法必定帶來災(zāi)難性的后果。誠如美國行政法學(xué)家施瓦茨所言：“無限自由裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治，它比其他人為的統(tǒng)治手段對自由更具破壞性?！盵1]因此，真正體現(xiàn)自由、民主、自治等倫理內(nèi)涵的城市綜合管理模式，不可能單純依靠市場機(jī)制，而應(yīng)該是政府宏觀調(diào)控與市場微觀手段共同參與，確保自由與民主的落腳點(diǎn)合乎倫理，如此才能實(shí)現(xiàn)城市綜合管理道德的正當(dāng)性。

(二)新加坡將攤販納入城市規(guī)劃體系的模式

新加坡受地理環(huán)境、國土資源、人文歷史等主客觀因素的影響，無法打造以市場為主體的各種超級(jí)市場取代小攤販的美國模式，故而采取了允許并承認(rèn)攤販存在的合理性的做法。新加坡模式要求所有攤販取得經(jīng)營執(zhí)照，將攤販的數(shù)量與經(jīng)營方式統(tǒng)一納入城市規(guī)劃，立足于公共政策的高度統(tǒng)籌建設(shè)攤販中心和市場基礎(chǔ)設(shè)施，通過國家環(huán)境署下轄的攤販局直接參與負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，保障攤販的日常經(jīng)營活動(dòng)符合有關(guān)規(guī)定，并在政府制定的場所內(nèi)進(jìn)行。該模式既不限制攤販的存在與發(fā)展，又很好地保護(hù)了城市環(huán)境，同時(shí)還兼顧了市民的就業(yè)機(jī)會(huì)與消費(fèi)者的需求，可謂一項(xiàng)于博弈多方都實(shí)現(xiàn)正和結(jié)果的政策選擇。

新加坡政府允許乃至服務(wù)于小攤販的城市綜合管理理念，一方面考慮到社會(huì)底層民眾的生存需求，保障了弱勢群體的利益，并能在一定程度上緩解就業(yè)壓力，緩和社會(huì)矛盾。另一方面，攤販的存在滿足了民眾的購買需求，其提供的較為廉價(jià)的商品能夠降低相對貧困人群的生活成本，在一定程度上滿足了買賣雙方的生存需要，是一種以人為本的人性化執(zhí)法理念，其保障弱勢群體基本利益的做法，彰顯了底線倫理的本質(zhì)。社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，離不開對弱勢群體的生存狀況的關(guān)注。底線倫理的實(shí)現(xiàn)，需要在保障公平正義的生存發(fā)展機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)上，給予弱勢群體相應(yīng)的利益傾斜，通過增進(jìn)最少受惠者的最大利益，確?；靖＠龊透黜?xiàng)公共服務(wù)能夠在不同階層的民眾中實(shí)現(xiàn)均等化配置，這才是城市建設(shè)、人類社會(huì)發(fā)展的旨?xì)w。

(三)日本的《輕犯罪法》

日本的城市綜合管理以較為完善的法律《輕犯罪法》為依據(jù)，以警察作為城市綜合管理的執(zhí)法主體，在明晰確切的法制框架約束下，既避免了執(zhí)法亂象，又逐步形成市民的道德法律自覺。這種通過法律設(shè)定城市居民日常生活中的道德行為底線的做法，提高了破壞城市管理秩序的違法成本，保證了城市綜合管理的權(quán)威性。諸如《輕犯罪法》著名的判例“販賣溫泉雞蛋案”：有3名男子在北海道阿寒國立公園設(shè)有“禁止入內(nèi)”標(biāo)志的地方販賣溫泉雞蛋，該行為被日本的簡易裁判所、札幌高級(jí)裁判所和最高裁判所這三級(jí)法院審理后，最終認(rèn)定有罪，屬違反了《輕犯罪法》第32條“無正當(dāng)理由擅闖禁止入內(nèi)的場所或擅入他人的耕地”的相關(guān)規(guī)定。[2]在嚴(yán)肅嚴(yán)格的法律范疇之下的城市綜合管理，使日本警察在執(zhí)法過程中效能倍增，城市居民日漸養(yǎng)成了良好的守法守紀(jì)的意識(shí)與習(xí)慣，并能有效支持和配合執(zhí)法者的行為。在法制健全、執(zhí)法主體確定、對象自覺自律的狀態(tài)下，日本的城市綜合管理收到了很好的成效。

《輕犯罪法》通過將隸屬于城市居民在公共生活中必須遵循道德底線的行為規(guī)范上升至法律高度的做法，成功地將他律的手段與道德自覺完成了有機(jī)融合，使人們在社會(huì)生活中的道德戒律在外化的過程中，具備了俗世最低標(biāo)準(zhǔn)的、具象化的行為依據(jù)。當(dāng)涉及城市綜合管理的一切不文明行為都兼?zhèn)渫庠诘姆梢?guī)范監(jiān)督和內(nèi)在道德自覺約束的時(shí)候，城市居民的個(gè)人行為終將納入有序文明的軌道，城市綜合管理則可獲得事半功倍的效果。

二、國內(nèi)城管行政執(zhí)法現(xiàn)狀

綜合考量美國、新加坡、日本的城市綜合管理的策略與成效可知，不同國家的城市綜合管理與該國的國情與時(shí)代背景密不可分。任何一種成功的經(jīng)驗(yàn)都不可能無條件地復(fù)制并再生于各方面具體條件迥異的不同國度。中國的城管制度是伴隨我國特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式應(yīng)運(yùn)而生的，有其存在的必然性與合理性?，F(xiàn)階段應(yīng)認(rèn)清國內(nèi)城管行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及暴露出的問題和弊端，在科學(xué)適度地借鑒域外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的國情社情以及城管行政執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行改革和調(diào)整，使之更符合社會(huì)發(fā)展的要求，確保城管行政執(zhí)法為城市綜合管理貢獻(xiàn)更大的力量。

(一)權(quán)力邊界模糊

在我國專門針對城管行政執(zhí)法的有《行政法》《行政強(qiáng)制法》以及《行政處罰法》等綜合性的法律規(guī)范。這些相關(guān)行政法律規(guī)范僅從宏觀的角度對城市綜合管理的原則、方向、目標(biāo)等做出概括性的指導(dǎo)，就具體的實(shí)踐領(lǐng)域的行政執(zhí)法行為，缺乏可操作性的條款及規(guī)定，致使城管行政執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限多數(shù)停留在處罰的層面上，并存在自由裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象。同時(shí)，城管部門并沒有非常嚴(yán)格的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，只對同級(jí)政府負(fù)責(zé)，其執(zhí)法權(quán)限缺少清晰明確的授權(quán)主體，基本處于行政執(zhí)法權(quán)的委托—代理的運(yùn)行狀態(tài)。行政處罰權(quán)的廣泛應(yīng)用以及委托—代理的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)，導(dǎo)致城管的職責(zé)權(quán)限天然地在諸多方面存在著規(guī)定空白，或與其他行政機(jī)關(guān)權(quán)力交叉重疊、混淆不清的情況，表現(xiàn)在城市綜合管理的實(shí)踐過程中，即為城管行政執(zhí)法的權(quán)力邊界模糊。

研究行政法的美國學(xué)者戴維斯說過：“裁量權(quán)就像斧子一樣，當(dāng)正確使用時(shí)是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器?！盵3]城管行政執(zhí)法的權(quán)力邊界，很大程度上即為行政自由裁量權(quán)的邊界。自由裁量權(quán)自誕生以來，天然的具有兩面性。一方面，它的合理使用，可以極大地提高行政執(zhí)法的效率，有效節(jié)約行政成本，在發(fā)揮行政執(zhí)法者主觀能動(dòng)性的基礎(chǔ)上優(yōu)化行政效能。另一方面，自由裁量權(quán)往往處于被濫用的狀態(tài)，不必要的以及過度的自由裁量現(xiàn)象廣泛存在且難以規(guī)約，嚴(yán)重干擾了城管行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，不斷挑戰(zhàn)城市綜合管理的公平、公正、公開、透明的倫理基準(zhǔn)線。因此，如何用好行政自由裁量權(quán)這把雙刃劍，明確城管部門的職責(zé)權(quán)限，更好地將城管行政執(zhí)法納入倫理規(guī)制之內(nèi)的德治與善治范疇，是當(dāng)前國內(nèi)城管行政執(zhí)法所面臨的首當(dāng)其沖的一個(gè)問題。

(二)執(zhí)法方式簡單粗暴

我國的城管執(zhí)法方式簡單粗暴的問題歷來飽受詬病，并直接導(dǎo)致城管隊(duì)伍形象不佳。在一份圍繞城管行政執(zhí)法行為展開的問卷調(diào)查中，105人次對“你經(jīng)?？吹匠枪軋?zhí)法的手段有哪些？”這個(gè)多選題的選項(xiàng)做出了以下幾種選擇：一是扣留小攤販的物品，77票，占73.33%；二是罰款，66票，占62.86%；三是與小攤販發(fā)生口角沖突，66票，占62.86%；四是動(dòng)手打人，激烈沖突，41票，占39.05%。[4]由此可見，城管行政執(zhí)法方式的簡單化粗暴化的一面在群眾的心目中已然留下了較為惡劣的印象。一些素質(zhì)不高的城管執(zhí)法人員在城市綜合管理過程中的暴力執(zhí)法行為，在影響城管執(zhí)法形象的同時(shí)，也先入為主地給城管行政執(zhí)法的公平公正的要求蒙上了陰影。文明執(zhí)法的正面形象的缺失使執(zhí)法對象與普羅大眾喪失了對城管的信任感，城管行政執(zhí)法無形中被貼上各種不良標(biāo)簽。社會(huì)普遍的抵觸情緒與不認(rèn)同感一方面導(dǎo)致城市綜合管理效率不高，效能大打折扣，執(zhí)法者自身工作滿意度也受到很大影響。另一方面，公眾的認(rèn)可與尊重的匱乏直接后果是執(zhí)法對象的不理解與不配合，又進(jìn)一步加深了城管行政執(zhí)法的難度，從而弱化了城市綜合管理的和諧、穩(wěn)定、高效的各項(xiàng)指標(biāo)要求。

事實(shí)上，簡單粗暴的執(zhí)法方式只是城管行政執(zhí)法中的一小部分，大部分的城管執(zhí)法人員在城市綜合管理中承擔(dān)了大量繁瑣的工作，并能夠關(guān)注弱勢群體利益，努力使城市綜合管理與民生工程和諧統(tǒng)一，但個(gè)別現(xiàn)象對于整體的破壞性影響，加之媒體的宣傳強(qiáng)化，無形中給城管行政執(zhí)法工作帶來極大的難度與挑戰(zhàn)。如何有效統(tǒng)籌一般與特殊的執(zhí)法行為，打造為執(zhí)法者與公眾均能接受的執(zhí)法方式，是城管行政執(zhí)法面臨的第二個(gè)難題。

(三)執(zhí)法行為缺乏法律依據(jù)

現(xiàn)行法律在城管行政執(zhí)法行為的規(guī)制方面是不完善的。一方面，《行政法》《行政強(qiáng)制法》和《行政處罰法》等行政法律規(guī)范均屬于概括式的綜合規(guī)定，只提供了指導(dǎo)性的行政執(zhí)法方向，沒有對行政執(zhí)法過程中的具體行為做出切實(shí)可行的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。另一方面，其他規(guī)范城管行政執(zhí)法行為的有關(guān)規(guī)定，如地方性法律法規(guī)，各級(jí)政府及各部門的通知、決定、意見等文件精神，雖然對城管行政執(zhí)法行為做出相對更具體更接地氣的規(guī)定，也作為城管行政執(zhí)法行為具有一定法律效力的依據(jù)，但它們的位階性質(zhì)決定了其權(quán)威性與強(qiáng)制性不足，且各級(jí)政府出臺(tái)的法律法規(guī)存在一定程度的差異，容易引發(fā)政出多門的問題，影響城管行政執(zhí)法的統(tǒng)一性?？梢姡?dāng)城管通過密集行使行政處罰權(quán)來履行城市綜合管理職能時(shí)，其法律依據(jù)是嚴(yán)重缺失的。無論是因?yàn)E用而導(dǎo)致暴力執(zhí)法的行政自由裁量，還是因公眾抵觸而無法徹底推進(jìn)的行政執(zhí)法行為，都存在著缺乏規(guī)范完備的法律依據(jù)的問題，城管部門的行政執(zhí)法行為尚欠缺法之底氣。

此外，法律及相關(guān)規(guī)定的模糊與欠缺也傷害到城管自身的利益?，F(xiàn)實(shí)生活中，城管工作范疇往往涵蓋社會(huì)生活的方方面面，呈現(xiàn)“無所不管”的樣式。其職能與工商、環(huán)衛(wèi)、園林、交管、規(guī)劃等多個(gè)政府部門的交叉，既導(dǎo)致執(zhí)法沖突，又導(dǎo)致城管隊(duì)伍工作量的過度龐大而不堪重負(fù)。如何設(shè)立規(guī)范的法律依據(jù)，將城管行政執(zhí)法行為置于法律框架之內(nèi)，使執(zhí)法對象與執(zhí)法人員雙方均能得到合倫理的良法的保護(hù)，是國內(nèi)城管行政執(zhí)法的第三個(gè)難題。

三、城管行政執(zhí)法的倫理回護(hù)

要解決我國城市綜合管理過程中城管行政執(zhí)法的三大難題，需要合理借鑒域外城市綜合管理的成功經(jīng)驗(yàn)，挖掘其中的倫理底蘊(yùn)，將之與我國城市發(fā)展規(guī)劃的實(shí)際情況相結(jié)合，探求與我國國情社情相契合的，法治與倫理并重的城管行政執(zhí)法模式。也就是說，倫理訴求是城管行政執(zhí)法不可回避的內(nèi)在要求?，F(xiàn)階段，亟需通過道德力量規(guī)約行政權(quán)力、德與法的雙向互動(dòng)以及人性化執(zhí)法等手段，打造德法并舉的城管行政執(zhí)法團(tuán)隊(duì)，從而在良法善治的大環(huán)境下實(shí)現(xiàn)對城管行政執(zhí)法的有效倫理回護(hù)。

(一)以德運(yùn)權(quán)：道德力量規(guī)約行政權(quán)力

“以德運(yùn)權(quán)是新公共服務(wù)理論范式下以公平正義、公共責(zé)任和公共利益為基本價(jià)值訴求的一種兼?zhèn)浜戏ㄐ耘c價(jià)值合理性的權(quán)力運(yùn)行方式?！盵5]城管行政執(zhí)法的過程必須涉及行政權(quán)力的運(yùn)行，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方式不能僅僅依靠剛性的法律制度，而應(yīng)該引入以倫理精神為依托，以道德力量為支撐的權(quán)力規(guī)制方式作為剛性力量的有效補(bǔ)充，從而更好地在追求倫理價(jià)值訴求的維度上完成行政權(quán)力運(yùn)行的道德化重構(gòu)之路，推動(dòng)城市綜合管理在合乎道德要求的方向上實(shí)現(xiàn)對公共利益和公共善的無偏頗的維護(hù)。

以道德力量規(guī)約行政權(quán)力，核心在于強(qiáng)化行政自由裁量權(quán)的道德約束。行政自由裁量權(quán)能否得到正當(dāng)?shù)氖褂?，關(guān)鍵在于運(yùn)用該權(quán)力的行政主體，在城市綜合管理中，即體現(xiàn)為城管行政執(zhí)法。要確保城管能在法律和制度這兩大外部力量的控制之外，引入內(nèi)部控制力量實(shí)現(xiàn)行政自由裁量權(quán)運(yùn)行的靈活自由、合法合理，就必須構(gòu)建城管隊(duì)伍從他律到自律的道德發(fā)展路徑，通過道德戒律的外部強(qiáng)化—習(xí)慣養(yǎng)成—道德自覺的方式促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行從外在的強(qiáng)制性道德原則，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在的行為驅(qū)動(dòng)力轉(zhuǎn)變，最終從“權(quán)威的道德”階段步入習(xí)慣道德階段，最終完成行政主體的道德自覺架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)道德力量對行政權(quán)力的有效規(guī)約。

道德戒律的外部強(qiáng)化，需要確立完備的城管職業(yè)道德規(guī)范。一套完備的規(guī)范體系，在具體實(shí)踐中可以很好地指導(dǎo)行政執(zhí)法行為，保證城管的權(quán)力運(yùn)行在確定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)進(jìn)行，執(zhí)法者在從事行政自由裁量行為的過程中，亦可在合乎道德規(guī)范的框架內(nèi)選擇行為方式，規(guī)避行政自由裁量權(quán)的濫用、僵化等不正當(dāng)?shù)倪\(yùn)行方式。同時(shí)，道德規(guī)范相對于法律制度具有更大的靈活性，尤其在法律尚未完善的城市綜合管理領(lǐng)域，更能發(fā)揮彌補(bǔ)性的作用，使行政執(zhí)法者的行為獲得外部道德力量及時(shí)到位的規(guī)制和矯正。

通過城管職業(yè)道德規(guī)范這一外部力量常態(tài)化地作用于行政執(zhí)法行為，使行政自由裁量的正當(dāng)行使在行政執(zhí)法者從被動(dòng)遵守規(guī)范，到習(xí)慣遵守，再到自覺遵守的道路上實(shí)現(xiàn)良性動(dòng)態(tài)發(fā)展的時(shí)候，城管的行政執(zhí)法便完成了由權(quán)威道德到習(xí)慣道德，并逐步向道德自覺靠攏的路徑建設(shè)，以德運(yùn)權(quán)的行政權(quán)力運(yùn)作模式得以建立，道德力量將逐步以慣性的存在融入行政執(zhí)法者的外在言行與內(nèi)在價(jià)值觀念，使城管行政執(zhí)法行為在相對穩(wěn)定的道德框架之中實(shí)現(xiàn)合目的、合價(jià)值的有序選擇，則城管行政執(zhí)法的第一大難題將得以較好的解決。

(二)以人為本：構(gòu)建柔性執(zhí)法方式

“公共服務(wù)型政府是以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，以公民為本位或中心，以管理就是服務(wù)為理念，以人文關(guān)懷、民主、公平、法治、責(zé)任等價(jià)值為運(yùn)行基礎(chǔ)，以多元參與、合作共治為服務(wù)形式，以為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的一種政府形態(tài)?！盵6]可見，新公共服務(wù)范式下的政府治理模式的價(jià)值坐標(biāo)是指向高境界的責(zé)任倫理的，建設(shè)服務(wù)型政府，要求在責(zé)任倫理的價(jià)值譜系下尊重和肯定人的主體地位，保障發(fā)展的成功惠及全體人民，是一種與以人為本的理念高度契合的善治模式。在該彰顯人性化價(jià)值的治理模式下進(jìn)行城市綜合管理，必須以符合清晰準(zhǔn)確的倫理規(guī)范和價(jià)值原則的方式完成行政執(zhí)法行為，即通過構(gòu)建以人為本的柔性執(zhí)法方式來實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)生活公共善的追求。

以人為本的柔性執(zhí)法，是一種要求行政執(zhí)法過程中將法律制度與人的需求高度統(tǒng)一的執(zhí)法方式，是重視和依靠人，在人文關(guān)懷的視角下將執(zhí)法的最終目的放在增進(jìn)群眾利益上，強(qiáng)調(diào)法與理的統(tǒng)一，權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一，管理與服務(wù)的統(tǒng)一，手段與目的的統(tǒng)一，以及最終的執(zhí)法與人性和諧統(tǒng)一的城管與群眾合作共贏的善意執(zhí)法模式。柔性執(zhí)法是對此前流于簡單粗暴的城管行政執(zhí)法方式的優(yōu)化升級(jí)，其尊重和維護(hù)執(zhí)法對象的人格尊嚴(yán)的理念，維護(hù)社會(huì)秩序和弱勢群體生存權(quán)利并重的人文關(guān)懷底蘊(yùn)，折射出民主政治在具體行政執(zhí)法過程中得以有效發(fā)揮作用的倫理光輝。

在現(xiàn)實(shí)城管行政執(zhí)法中，武漢城管的“眼神執(zhí)法”就是柔性執(zhí)法的一個(gè)很好的實(shí)踐案例。通過50名執(zhí)法者沉默注視食客和占道經(jīng)營的飲食店店主的方式，成功使食客結(jié)賬離開，店主亦將占道經(jīng)營的桌椅搬回店內(nèi)。與此類似的“微笑執(zhí)法”“鮮花執(zhí)法”等多樣化的執(zhí)法方式，均是行政執(zhí)法人員以人性化的文明執(zhí)法方式取代簡單粗暴的“棍棒執(zhí)法”方式的生動(dòng)體現(xiàn)。一刀切式的強(qiáng)制執(zhí)法雖然能當(dāng)場制止影響市容市貌的不良行為，但管理對象很難真正接受這種做法，表面服從過后再犯的現(xiàn)象比比皆是，導(dǎo)致城管工作的重復(fù)失效，整改效果差強(qiáng)人意。而凸顯人性化原則的柔性執(zhí)法方式，通過區(qū)別對待違法情節(jié)的做法采取不同的整改措施，針對不同的執(zhí)法對象采用豐富多樣的執(zhí)法手段，使用因人因事而異的執(zhí)法方式，將勸導(dǎo)說服、批評教育、適當(dāng)處罰、從嚴(yán)整治等各種不同梯度的措施有機(jī)融入復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況中，很好地在管理與服務(wù)的平衡之中踐行矛盾的普遍性與特殊性的原理。因此，基于矛盾普遍性而生成的城市綜合管理的各項(xiàng)規(guī)章制度，必須在執(zhí)行中依據(jù)矛盾的特殊性賦予充分的人文內(nèi)涵，方能在靈活多變的柔性執(zhí)法過程中既最大限度地保護(hù)和增進(jìn)公共利益，又保證執(zhí)法者與公眾之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，并以此破解城管行政執(zhí)法的第二大難題。

(三)德法并舉：道德與法律的雙向互動(dòng)

當(dāng)前，有關(guān)城管行政執(zhí)法的各項(xiàng)法律制度依然有失于粗放，存在著不夠全面細(xì)致、不夠完備到位的問題。要確保城管執(zhí)法有科學(xué)確切的法律依據(jù)，需要以德法并舉的策略，在道德與法律良性的雙向互動(dòng)的層面上賦予城管行政執(zhí)法的法制化、規(guī)范化路徑以倫理的內(nèi)涵，把法治與德治有機(jī)統(tǒng)一起來，通過德法并舉完善行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行機(jī)制，保障城市綜合管理的法理等范疇的頂層制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在倫理要求的實(shí)現(xiàn)。

德法并舉要求正確區(qū)分法律和道德在客觀執(zhí)行過程中的關(guān)系，法律以普遍和絕對的效力控制行為，道德準(zhǔn)則約束不同個(gè)體在不同環(huán)境中的意志和感情，法律以道德為價(jià)值基礎(chǔ)，以正義和善為依托和最終歸宿，道德以法律為外部支持和保障力量。在二者的互動(dòng)之中，一方面道德始終寓于依法行政之中，“道德的內(nèi)心制裁，絕不應(yīng)與政治法律的制裁混為一談。我們服從法律，不一定是因?yàn)槲覀兿胫墒呛虾跽x的，卻是因?yàn)槲覀兿胫姆墒呛虾跽x的?！盵7]依法行政的過程需要遵循善、正義、公正等理念和價(jià)值的指引，以道德的公正和人類的福祉為根本追求，將行政過程轉(zhuǎn)變?yōu)榈赖聦?shí)踐的過程，通過公平合理的法律制度體系規(guī)范行政主體行為選擇，賦予倫理體系他律性和強(qiáng)制性的約束力量。另一方面，包含道德價(jià)值的倫理體系始終以法律作為支撐力量來調(diào)整人們的內(nèi)心生活和思維動(dòng)向。道德是出自人們內(nèi)心的信念而自覺約束自己的行為，是一種依賴主體自我約束的，屬于個(gè)人選擇范疇的社會(huì)弱控制力，在不違法的前提下的道德選擇帶有極大的自由度，不受任何外在力量的束縛或限制。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，樹立良好的社會(huì)風(fēng)氣，弘揚(yáng)道德規(guī)范，需要以法律的權(quán)威力量嚴(yán)肅查處違法亂紀(jì)現(xiàn)象，懲處和打擊邪惡勢力，才能建立起新的良性社會(huì)秩序。現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中法律與道德是不可分割的，法治處于基礎(chǔ)性的權(quán)威地位，德治彰顯社會(huì)引導(dǎo)功能，法治以內(nèi)在的倫理精神和道德關(guān)懷體現(xiàn)和保障現(xiàn)代生活的共同目標(biāo)和意義。

道德和法律作為建立和維持公正、合理的社會(huì)秩序的兩種手段，偏重其中任何一種荒廢另外一種的做法都無法有效地整合價(jià)值沖突，構(gòu)建穩(wěn)定和諧的社會(huì)公共秩序。一方面，重德輕法的典型是“內(nèi)圣外王”的理想政治模式，將社會(huì)秩序的維系寄托于個(gè)體的善性和良心，導(dǎo)致的后果是倫理的越位與異化、制度和法律的瓦解的“人治”的政治秩序。倫理道德離不開剛性的政治法律力量的控制和支持。另一方面，重法輕德容易走向絕對法律統(tǒng)治，在特定的歷史條件下完全可能轉(zhuǎn)化為脫離人性，扼殺有利于社會(huì)進(jìn)步的理念的僵化的法律專權(quán)、專制的統(tǒng)治工具。博登海默認(rèn)為：“一些服務(wù)于有益目的的制度的運(yùn)用可能超越了其職責(zé)的法定范圍，所以在某些歷史條件下可能會(huì)出現(xiàn)管理轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制，控制轉(zhuǎn)化為壓制的現(xiàn)象?！盵8]法律制度作為人類理性的結(jié)晶，同樣離不開柔性的倫理道德作為補(bǔ)充。所以，公共行政領(lǐng)域的實(shí)踐需要有機(jī)融合道德和法律兩種維持社會(huì)秩序的手段之間的平衡，以德法并舉的方式來規(guī)范現(xiàn)實(shí)世界，實(shí)現(xiàn)依法治國與以德治國的有機(jī)統(tǒng)一。

四、小結(jié)與展望

綜觀探求城管行政執(zhí)法的倫理維度的整個(gè)過程，尋找一條適合我國國情和社情的城市綜合管理之路是問題的核心與關(guān)鍵。在借鑒域外城市綜合管理的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)，務(wù)須剔除與我國城市發(fā)展建設(shè)要求不相符的部分，合理學(xué)習(xí)其可用之處以改良現(xiàn)有的城管行政執(zhí)法狀況。具體而言，其一，針對國內(nèi)城管行政執(zhí)法權(quán)力邊界模糊這一難題，就更適合通過以德運(yùn)權(quán)的方式合理地以道德力量規(guī)約行政權(quán)力，而不能盲目追求美國式的將城市綜合管理全面推向市場自主、政府與市場合作且僅加以引導(dǎo)的做法。我們尚需清晰界定我國城管行政執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)的邊界，在尚未達(dá)到西方發(fā)達(dá)國家的總體交由市場主導(dǎo)的物質(zhì)基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)條件下，應(yīng)該構(gòu)建政府主導(dǎo)下的富于倫理內(nèi)涵的行政權(quán)力運(yùn)作模式。其二，就城管執(zhí)法方式而言，新加坡的將小攤小販的日常經(jīng)營納入城市規(guī)劃體系的做法，充分考慮到社會(huì)底層的弱勢群體的生存權(quán)利，能體現(xiàn)城市綜合管理的精細(xì)化、人性化的特征，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒，并可將其充實(shí)為柔性執(zhí)法方式的一種具體實(shí)踐策略，以更好地豐富城管行政執(zhí)法的方法方式，徹底轉(zhuǎn)變原有的簡單粗暴、有失道德支撐的局面。其三，就城管行政執(zhí)法的法律依據(jù)而言，日本的《輕犯罪法》以較完善的法律形式為執(zhí)法行為奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的做法是可取的，但我們更應(yīng)該重視內(nèi)在倫理道德與外部法律法規(guī)的雙向互動(dòng)，既在法律的層面上保障底線倫理意義上的執(zhí)法行為，又在道德層面上完成法律依據(jù)進(jìn)一步的規(guī)范與完善，從而在德法并舉的大前提下實(shí)現(xiàn)良法善治的目標(biāo)[9]。

現(xiàn)階段，城市綜合管理離不開城管，城管行政執(zhí)法必須重視和強(qiáng)化倫理維度的道德回護(hù)力量。以公共管理倫理來支撐各項(xiàng)上層建筑的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行，是社會(huì)發(fā)展和人類進(jìn)步的必然要求。正如江澤民同志所指出的“我們在建設(shè)有中國特色社會(huì)主義、發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，要堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，依法治國；同時(shí)也要堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)，以德治國。對一個(gè)國家的治理來說，法治與德治，從來都是相輔相成、相互促進(jìn)的。二者缺一不可，也不可偏廢。法治屬于政治建設(shè)、屬于政治文明，德治屬于思想建設(shè)、屬于精神文明。二者范疇不同，但其地位和功能都是非常重要的。我們要把法制建設(shè)與道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來?！盵10]