沙 莉

我國是一個統一的多民族國家。習近平總書記在2014年中央民族工作會議上強調，多民族是我國的一大特色，也是我國發(fā)展的一大有利因素。多民族的大一統，各民族的多元一體，是老祖宗留給我們的一筆重要財富，也是我們國家的一個重要優(yōu)勢［1］。搞好民族地區(qū)的法治化建設，對于維護民族團結和實現各民族共同繁榮，建設社會主義和諧社會，實現民族復興的中國夢具有重要意義。在全面依法治國的背景下，筆者對我國民族地區(qū)法治建設現狀及其成因進行分析，提出民族地區(qū)法治化建設的對策。

一、民族地區(qū)法治化建設現狀及其成因分析

第一，民族地區(qū)法治化建設的物質基礎薄弱，思想觀念相對滯后。法律與經濟具有緊密的聯系關系，現代法治的產生離不開市場經濟。市場經濟是伴隨著經濟發(fā)展到一定階段和程度，權利義務關系擺脫了傳統經濟的人身依附關系，在商品交換中逐漸形成契約關系和自由平等觀念的基礎上建立和發(fā)展的。市場經濟是法治形成的物質基礎，自由、平等、契約和交換等對法治的產生和發(fā)展起著決定性作用。

我國民族地區(qū)多位于長江、黃河的源頭地區(qū)或祖國邊陲，自然條件較為惡劣、地理環(huán)境相對封閉，給當地民眾的生產和生活造成了不便和困難。尤其是民族地區(qū)長期以小農經濟和自然經濟為主導，受傳統觀念、市場參與和競爭意識不強等多種因素的影響，市場機制還不能充分發(fā)揮其應有的作用。自然資源匱乏、自然環(huán)境惡劣、商品經濟不發(fā)達、市場機制不完善，使得民族地區(qū)經濟發(fā)展相對落后，整體貧困和個體貧困都較為突出。按照國家目前的貧困標準計算，農村還有5 000多萬貧困人口，而且有93.10%的貧困人口集中在民族地區(qū)和“老、少、邊、窮”的農村地區(qū)，是全面建成小康社會的關鍵短板［2］。經濟得不到充分的發(fā)展，就不能有較多的物質積累，也不能為法治建設在內的其他社會建設提供堅實的物質保障。

第二，民族地區(qū)傳統禮法和宗教觀念影響根深蒂固，民眾缺乏對現代獨立法治的信仰。作為市場經濟的內在特性，自由平等是法治理念的核心價值觀之一，是推動法治國家建設的強大動力。市場經濟主體享有人身、財產和契約自由，通過確保法律地位平等來進行等價交換、自由競爭，這些都是法治社會的內在價值。其含義包括科學精神、人權思想、公民意識、權利義務等要素，特別是理性意識對推動法治社會的形成具有重要作用。這些要素使得民眾能夠客觀地認識自然和社會的發(fā)展規(guī)律，把主觀任意性縮小到最低程度；清楚地認識自己的主體地位，意識到自己是作為一個有獨立意識、地位、人格的政治權利主體參與政治生活；尊重自己和他人的人權，正確行使權利和恰當地履行義務。這些社會意識的理性化為市場經濟的建立和民主政治的發(fā)展提供了意識基礎，促進了法治國家的形成。

我國歷史上就是一個自然經濟和宗法制度占主導地位的國家，為克服工業(yè)化程度低、抵御自然災害的能力不強等困難，統治階級通過禮法教化促使基層社會以家庭為單位形成較強的凝聚力來抵擋風險，進而形成了不同領域的傳統禮法制度。在這些禮法制度中體現了專制主義、人治思想和迷信、偏執(zhí)、愚忠等非理性的社會意識，經過幾千年的歷史沉淀至今仍在我國基層社會發(fā)揮著重要的規(guī)范作用，具有極強的民族性、本土性和特質性，與現代法治所要求的平等性、獨立性、科學性等特點存在一定的差別。

除此之外，在我國民族地區(qū)具有信仰宗教的人口比例大、宗教意識和觀念比較強、宗教氛圍濃郁等突出特點。宗教規(guī)范在民族地區(qū)的社會生活和精神文化領域具有較強的權威性和廣泛的普適性。宗教禮法經過長期實踐已經內化為民眾的生活習俗，成為他們人生觀、價值觀的一部分，有些規(guī)范甚至成為了他們的傳統法律觀念。許多人習慣性地遵從教法原則、民俗規(guī)約、傳統道德規(guī)范等非正式制度，以國家制定法為主的法律制度和規(guī)范尚未在民眾的心中生根，現代法治的崇法精神也未成為他們的信仰追求。

第三，民族地區(qū)的立法宏觀性強，缺乏具體操作性，更新速度緩慢，不利于法治的進一步發(fā)展。從1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立民族區(qū)域自治制度至1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱《民族區(qū)域自治法》）頒布，再到2015年《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》頒布實施10周年，民族地區(qū)在“遵從憲法及民族區(qū)域自治相關法律規(guī)定的前提下，結合本地政治、經濟、文化等方面的特征，對憲法等宏觀性法律進行適度變通”的基礎上，出臺了若干民族區(qū)域自治條例和單行條例［3］，但這些民族法律法規(guī)的原則性強、缺乏具體操作性，沒有充分考慮不同地區(qū)特殊的民族、宗教等因素，更沒有將民族地區(qū)的實際問題和法律文化傳統進行本土化的融合和轉化，所制定的法律法規(guī)就很難在民族地區(qū)得到很好的貫徹執(zhí)行。由于民族區(qū)域自治權得不到真正落實，因此，也不能取得處理民族事務、解決民族問題的良好效果。

與之相適應，民族地區(qū)法律法規(guī)的修訂和完善也較為緩慢，與社會現實的貼合度和適應度還有待提高。改革開放以來，我國經濟社會的發(fā)展日新月異，調整社會關系的法律法規(guī)也基本建立，形成了具有中國特色的社會主義法律體系。但在民族地區(qū)含有民族因素、突出民族特色、緊跟時代前進步伐的法律法規(guī)和制度的制定與完善沒有得到足夠的重視，與經濟社會發(fā)展存在一定的距離。比如，自黨的十八大以來，在大力發(fā)展民族地區(qū)經濟的同時，就應當運用法律手段促進經濟發(fā)展方式的轉變，加強民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護；“一帶一路”倡議的落實使沿線的民族地區(qū)、各民族之間的交往日趨頻繁，其生活方式、風俗習慣、宗教信仰、價值觀念等相互交織和碰撞，涉及民族因素的矛盾和糾紛也呈現出易發(fā)高發(fā)態(tài)勢，就會出現不同國家制定的法律與雙邊條約、多邊條約之間的沖突，這就需要制定和完善相關的法律法規(guī)和采取切實的治理措施，以使法治建設的動態(tài)運行在民族地區(qū)更加科學合理。

二、民族地區(qū)法治化建設的努力方向和實踐路徑

民族地區(qū)的法治化建設既是全面依法治國的必然要求，也是實現國家長治久安和民族復興的根本保障，更是民族地區(qū)實現法治現代化并融入歷史發(fā)展洪流的必然抉擇［4］。但是，由于大多數民族地區(qū)跨越了一定的社會發(fā)展階段直接進入了社會主義社會，經濟社會發(fā)展相對落后且不平衡，加之民族、文化、信仰、社會發(fā)展的多樣性，給這些地區(qū)的法治化建設帶來了很大挑戰(zhàn)。筆者認為，針對以上民族地區(qū)的法治化建設現狀和形成原因，應從以下幾個方面進一步加強民族地區(qū)的法治化建設。

第一，全面深化改革，加快完善社會主義市場經濟體制，促進民族地區(qū)經濟發(fā)展。經濟基礎決定上層建筑。黨的十八屆三中全會作出了“全面深化改革、加快發(fā)展社會主義市場經濟”的決定，黨的十九大報告提出：“實施區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局?！保?］民族地區(qū)應在黨中央系列扶持政策的支持下，加大經濟體制改革力度，深入推進市場經濟發(fā)展，確保市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。地方政府不僅要著力保持宏觀經濟穩(wěn)定、維護市場秩序、加強公共服務、發(fā)展適合本地區(qū)種植條件或區(qū)位優(yōu)勢的產業(yè)和特色經濟，還要積極鼓勵少數民族群眾因地制宜，結合自身優(yōu)勢、特長，依據市場需要發(fā)展各種民族產業(yè)：既要為當地傳統行業(yè)，如西部畜牧業(yè)、民族特色食品、手工業(yè)制品加工等增加現代元素，以優(yōu)品質、擴規(guī)模、創(chuàng)品牌、拓市場為重點，進行產品結構調整，提升民族特色產品的市場占有率，也要結合實際，激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，引導和協助民眾開創(chuàng)和舉辦全新產業(yè)，如特色民族旅游業(yè)、田園綜合體項目、農村電子商務消費等，形成可持續(xù)發(fā)展的民族品牌產品的新供給，打造滿足個性化、多樣化消費需求的新市場［6］。以此為依托創(chuàng)造物質財富，增加民眾收入，為法治建設奠定良好的物質基礎。通過引領、鼓勵等措施，讓少數民族群眾參與到以商品交換為特征的市場經濟中，讓市場經濟的契約、自由、公平、誠信等意識潛移默化地進入民族地區(qū)的社會生活中，使少數民族群眾的價值觀和行為方式受到市場經濟發(fā)展的影響，通過大量且具體的貿易等活動使他們融入國家經濟發(fā)展、社會建設的大環(huán)境，并與其他民族的民眾形成利益鏈，為民族地區(qū)的法治化建設提供良好的社會環(huán)境。

第二，在一元法治的前提下，通過立法“本土化”，加強民族地區(qū)立法，完善民族地區(qū)法制。“立法是實現法律價值和樹立法律權威的起點，立法的廣度和深度，表明了法律所涉及或滲透的范圍及其對社會發(fā)展和改革的調控能力。”［7］筆者認為，首先全國人民代表大會常務委員會應盡快制定與《民族區(qū)域自治法》相配套的、突出民族特色的民族地區(qū)單行法，如“民族地區(qū)經濟發(fā)展促進法”“民族地區(qū)少數民族教育促進法”“西部大開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護法”等，以此完善民族地區(qū)不同社會領域的相關法律法規(guī)，使基本法和單行法有機結合。其次，民族地區(qū)立法機關應在國家法治的統一下，以《憲法》《民族區(qū)域自治法》為依據，根據各少數民族不同的人文風俗、傳統文化的實際情況，突出民族性和地域性，制定、修改和完善當地的自治條例和單行條例；并充分行使民族區(qū)域自治變通與補充權，將民族性的“宗法”規(guī)范和散落于民間的良性習慣法進行系統梳理，制定具有鮮明特點的民族習慣法，形成中國特色社會主義民族法制體系，真正保障和落實民族區(qū)域自治權。

如前所述，國家“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的落實，為輻射區(qū)內民族地區(qū)的發(fā)展提供了機遇，也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。民族地區(qū)應當根據經濟社會發(fā)展需求，并結合本地的實際，對很多急需立法保護的社會關系，如有關當地經濟發(fā)展的配套性法規(guī)、非物質文化遺產的立法保護、民族生態(tài)環(huán)境的法律保護等，制定和完善有關法律法規(guī)。在國際交往中，要積極推動和簽訂國際貿易和投資協定，避免和消除貿易和金融等領域的法律沖突。

第三，加大法治宣傳力度，彌補民族法治教育缺位，增強民族地區(qū)民眾的社會主義法治意識。法治作為與人治相對立的概念，要求全社會認同和服從法律，當然該法律必須首先是“良法”。因此，除了科學制定彰顯社會價值、符合時代發(fā)展趨勢的“良法”外，更強調社會成員具備符合現代法治要求的法治意識。法治意識是踐行法治的堅實基礎，人們法治意識的強弱直接影響依法治國的成效，也是國家法治化進程的內在驅動力和根本基石［8］。由于我國的法治建設選擇了“政府推進型”發(fā)展模式，其主體和主要動力源是國家和政府，民眾符合市場經濟的現代法治意識尚未完全形成，在民族地區(qū)又有宗教信仰、民族規(guī)約、傳統觀念的現實影響，群眾的知法、守法、用法、信法的意識還比較淡薄，這些都是影響法治建設的重要因素。

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！币虼?，要培育民族地區(qū)民眾的法治意識，樹立對法律的信仰，為法治化建設提供強大的思想基礎和深厚的社會基礎。習近平總書記指出：“只有樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按法律辦事，民族團結才有保障，民族關系才會牢固。要增強各族群眾的法律意識，懂得法律面前人人平等，誰都沒有超越法律的特權?！保?］在民族地區(qū)，首先要加大教育投入，因為教育是培育法治意識最根本的途徑。要改善教育條件和設施，普及基礎教育，著力培養(yǎng)少數民族優(yōu)秀人才，彌補民族法治教育的缺位；要對執(zhí)法人員進行定期的法治教育和業(yè)務培訓，進一步增強基層執(zhí)法人員的法治意識、責任意識和提高他們的專業(yè)技能。其次，要加大法治宣傳力度，以宣傳教育促進法治進程。德國社會學家薩維尼認為，法律體現著民族精神，法律就像語言、風俗一樣，具有民族性，它隨著民族的成長而成長、民族的壯大而壯大，當這個民族喪失其個性時，這個民族的法也就趨于消逝。因此，弘揚社會主義法治精神有利于民族精神的繼承和發(fā)展［10］。在當前環(huán)境下，要運用各種媒體在少數民族地區(qū)進行法治宣傳，提高民眾對法治的認同度和增強自覺接受性，要開拓新途徑、采用多種形式，尤其要結合當地民眾易于接受和切合當地生活習慣的方式進行普法宣傳。例如，以“馬背上的法庭”為代表的基層巡回法庭進行的開庭審理，不僅方便了民眾就地運用法律解決糾紛，而且對所在轄區(qū)的民眾進行了生動、直觀的普法教育；請寺院的宗教人士在宗教節(jié)日集會時適時進行民族宗教法律法規(guī)的宣講，對信教群眾進行法治教育；還可運用現代新興媒體技術和手段，通過網絡、視頻、微信等，以案說法、圖文并茂，通俗易懂地進行法治宣傳，不斷提高宣傳效果，努力營造法治社會的濃厚氛圍。通過這些宣傳教育方式切實轉變民眾的思想觀念，進一步解放思想，樹立與現代法治相適應的法律信仰，形成社會主義法治意識，從而促進民族地區(qū)的法治化進程。

第四，轉變執(zhí)法思維，提高民族地區(qū)治理的法治化水平，推進民族地區(qū)的社會治理現代化。公正是法治的生命。只有司法公正才能引領社會公正，司法不公則會對社會產生負面影響。培根說過：“一次不公的司法裁判比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源敗壞了?！痹诜ㄖ位ㄔO中，首先要完善司法體制，確保司法機關依法獨立行使審判權和檢察權，加強對司法活動的監(jiān)督，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。其次，要加大對民族地區(qū)基層司法建設的投入，吸引優(yōu)秀人才充實司法隊伍，組織開展對司法工作人員的業(yè)務培訓，彌補專業(yè)人才不足的短板。再次，要鼓勵司法人員深入到民眾之中，了解民眾的生活習慣、民族習俗，在具體的個案中要具有靈活性，若發(fā)生民族習慣法和國家制定法之間的沖突，在遵守《憲法》基本原則的前提下，尋求二者之間的平衡，妥善處理沖突，兼顧法律效果和社會效果，使習慣法和制定法產生良性互動，進而處理好各族人民之間的利益關系。鑒于民族地區(qū)民眾對宗教規(guī)約、民族習慣法的長期依賴和認同，可在民族地區(qū)引導建立多元糾紛解決機制。例如，在涉及國家和公共利益的糾紛時，應適用國家制定法；涉及到民族糾紛以及輕微的刑事案件，在法治統一的原則下，可以適用民族習慣法處理；在涉及家庭成員的婚姻、繼承和鄰里之間的民事糾紛中，還可在自愿的基礎上，由有威望的長輩或者宗教人士作為人民調解員進行調解。這樣不僅能克服訴訟成本高、耗費時間長的弊端，還能發(fā)揮宗教規(guī)約有利于社會的規(guī)范作用，引導民眾正確認識法律和宗教的不同作用，理性處理民族關系和宗教事務，從而維護民族團結，促進社會和諧。

第五，加強民族地區(qū)的法治監(jiān)督，提高法治化水平，維護公平正義。在民族地區(qū)法治化建設進程中，立法是前提，執(zhí)法是途徑，監(jiān)督是關鍵。從本質上說，法治就是通過建立和完善法律和制度，對社會秩序和社會利益予以調整，并防止公權的異化，提高公權運作的公信力［11］。因此，在立法和執(zhí)法之外，還應完善法治監(jiān)督體系。法律監(jiān)督既是捍衛(wèi)憲法和法律尊嚴、保障法律在民族地區(qū)有效實施的有力武器，也是保障民族自治地區(qū)依法行使自治權的有力武器［12］。要把國家監(jiān)督和社會監(jiān)督、外部監(jiān)督和內部監(jiān)督緊密結合起來，完善國家監(jiān)督體系，建立健全問責、追責制度，督促基層政府及其公職人員堅持依法執(zhí)政，既向人民負責，又接受人民的監(jiān)督，促進基層政府善治有為；要加大反腐敗工作的力度，保障人民群眾參與司法，推進對案件審理的公開化，構建開放、透明、公正、便民的陽光司法機制，贏得民眾的認同；要積極發(fā)揮媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等社會監(jiān)督的輔助性作用，支持和鼓勵民眾參與對執(zhí)法活動的正當監(jiān)督、提出建議和意見，充分發(fā)揮他們的監(jiān)督作用，確保執(zhí)法部門依法辦事、公正辦事，保障公權在法律規(guī)定的范圍內運轉，提高工作效率和質量，維護社會公平正義，促進民族地區(qū)法治化建設的有序進行。

三、結語

全面依法治國和實現“法治中國”的目標必然要求全民參與，民族地區(qū)的法治化建設當然不能“缺席”。但在新的歷史時期，“民族特點和民族差異將長期存在”［13］，這是民族地區(qū)在進行法治化建設時必須要面對的現實問題。因此，我們應當更加關注民族地區(qū)的法治化建設，在國家法治統一的前提下，根據各少數民族的歷史、文化、宗教信仰、民族習俗等特點，對民族地區(qū)的法治化建設情況進行深入研究，采取切實有效的法治化建設措施，努力使現代法治與本土文化傳統有機結合，開創(chuàng)具有中國特色、符合民族地區(qū)社會發(fā)展實際的社會主義法治化建設道路，實現各民族平等、團結、和諧與共同進步，共同努力建設法治中國。