●郭月梅

財(cái)政監(jiān)督雜志社課題研究成果之四

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在這個(gè)大前提下，我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展也相應(yīng)地進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。報(bào)告對(duì)“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”作出了原則性的定義，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度指明了方向，對(duì)發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用提出了更高要求。然而，財(cái)政管理職能的有效發(fā)揮，財(cái)政資金的安全、規(guī)范、有效使用，需要財(cái)政監(jiān)督予以保障。其中，對(duì)財(cái)政違法行為的責(zé)任追究至關(guān)重要。當(dāng)前，隨著社會(huì)主要矛盾和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，財(cái)政違法行為責(zé)任追究的實(shí)施環(huán)境發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行的財(cái)政違法行為責(zé)任追究體系面臨著提升適應(yīng)性、操作性和科學(xué)性的巨大挑戰(zhàn)。

一、財(cái)政違法行為責(zé)任追究問(wèn)題的理論基礎(chǔ)

準(zhǔn)確界定本課題核心概念的內(nèi)涵和外延，并從理論上分析財(cái)政違法行為以及財(cái)政違法行為責(zé)任追究是本課題研究的前提和基礎(chǔ)性工作。本課題的核心概念包括財(cái)政、財(cái)政行為、財(cái)政違法行為以及財(cái)政違法行為責(zé)任追究。在準(zhǔn)確界定核心概念的基礎(chǔ)上，本部分首先從財(cái)政違法行為的成因、特征、分類(lèi)以及相似概念辨析等方面對(duì)財(cái)政違法行為進(jìn)行理論分析，然后從法學(xué)視角解讀財(cái)政違法行為責(zé)任追究的基本原則、構(gòu)成要件、形式，最后從公共利益理論、法治理論、信息不對(duì)稱(chēng)理論和委托——代理理論對(duì)財(cái)政違法行為責(zé)任追究進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。

（一）相關(guān)概念界定

準(zhǔn)確界定課題所使用核心概念的內(nèi)涵和外延，從法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角解讀財(cái)政違法責(zé)任追究是研究的基礎(chǔ)性及源頭工作。目前，我國(guó)《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)雖然采取列舉的方式明確了財(cái)政違法行為的具體類(lèi)型，但未從立法上對(duì)財(cái)政違法行為的概念進(jìn)行權(quán)威界定。本研究的核心概念包括財(cái)政與財(cái)政行為、財(cái)政違法行為及其責(zé)任追究。

1、財(cái)政與財(cái)政行為

（1）財(cái)政。在中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的系統(tǒng)部署中，以前所未有的歷史高度定位財(cái)政，賦予了財(cái)政以“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位。之所以說(shuō)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是因?yàn)樵谌魏谓?jīng)濟(jì)社會(huì)和任何發(fā)展階段，國(guó)家治理的主體都是政府，財(cái)政則是政府履行職能的基礎(chǔ)所在。在我國(guó)，財(cái)政一詞最早出現(xiàn)在戊戌變法《明定國(guó)是》詔書(shū)中的“改革財(cái)政，實(shí)行國(guó)家預(yù)算”，指國(guó)家集中部分國(guó)民收入用于公共需要收支所進(jìn)行的分配和再分配活動(dòng)，是隨國(guó)家的產(chǎn)生和發(fā)展而從社會(huì)產(chǎn)品分配中獨(dú)立出來(lái)的一種分配關(guān)系。有學(xué)者進(jìn)一步比較和歸納了財(cái)政的概念，認(rèn)為財(cái)政是政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又是政府為實(shí)現(xiàn)其職能對(duì)市場(chǎng)提供公共服務(wù)的與預(yù)算有關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為，或是為市場(chǎng)或私人部門(mén)提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的政府行為。財(cái)政的概念也常有廣義和狹義之分，狹義財(cái)政指的是國(guó)家為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而取得、使用和管理資財(cái)?shù)挠行蚧顒?dòng)，廣義財(cái)政包括狹義財(cái)政的概念以及其他公共團(tuán)體為了滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而取得、使用和管理資財(cái)?shù)挠行蚧顒?dòng)的總稱(chēng)。財(cái)政部官網(wǎng)對(duì)財(cái)政作如下定義：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式或者財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者身份參與社會(huì)分配，并將收入用于政府公共活動(dòng)支出，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障和改善民生，保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）財(cái)政行為。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而財(cái)政行為既是國(guó)家治理行為的基礎(chǔ)，又是經(jīng)濟(jì)、政治和文化等行為的集中表現(xiàn)。一般認(rèn)為，財(cái)政行為的主體是政府，其客體為非政府的社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人。事實(shí)上，財(cái)政行為的主體可以是政府也可以是非政府的，其客體可以是非政府的也可以是政府的?？梢詫⒇?cái)政行為定義為財(cái)政資金管理、使用主體以及財(cái)政政策制定、執(zhí)行主體在管理和使用財(cái)政資金、制定和執(zhí)行財(cái)政政策過(guò)程中產(chǎn)生的一系列行為。

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政行為可以有不同的分類(lèi)。按照行為主體，可以分為政府財(cái)政行為、非政府主體財(cái)政行為等；按照行為屬性，可以分為經(jīng)濟(jì)行為、政治行為、法律行為、管理行為等；按照行為期限，可以分為短期行為和長(zhǎng)期行為，其中短期行為主要指財(cái)政政策的制定、執(zhí)行以及財(cái)政資金管理、使用等，把財(cái)政行為作為工具化的行為，長(zhǎng)期行為指財(cái)政體制的構(gòu)建等，把財(cái)政行為作為制度化的行為；按照行為方向，可以分為財(cái)政支出行為和財(cái)政收入行為，其中收入行為包括與稅收、非稅收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、社?；鹗杖氲纫约皞鶆?wù)收入有關(guān)的財(cái)政行為，財(cái)政支出行為包括以政府為主體的所有支出相關(guān)的財(cái)政行為。另按財(cái)政相對(duì)人是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政行為可以分為抽象財(cái)政行為和具體財(cái)政行為。抽象財(cái)政行為是指行政主體針對(duì)普通的、不特定的對(duì)象做出的具有普通約束力的財(cái)政行為，包括財(cái)政立法行為和財(cái)政預(yù)算行為。財(cái)政立法行為一般包括制定財(cái)政法規(guī)和規(guī)章，財(cái)政預(yù)算行為是指制定政府基本財(cái)政收支計(jì)劃。

2、財(cái)政違法行為。根據(jù)前文對(duì)財(cái)政行為的界定，本課題認(rèn)為，財(cái)政違法行為是指財(cái)政資金使用單位、財(cái)政政策執(zhí)行單位以及財(cái)政管理機(jī)關(guān)所實(shí)施的違反財(cái)政管理法律、法規(guī)和規(guī)章，危害財(cái)政管理秩序和社會(huì)公共利益的行為。

財(cái)政違法行為與行政違法行為互有交叉而又有所不同，所謂廣義的行政違法行為是行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的所有一系列違反國(guó)家法律，危害管理秩序的行為，而狹義的行政違法行為是指行政機(jī)關(guān)在決策、執(zhí)法過(guò)程中違反相關(guān)法律，損害行政相對(duì)人利益的行為。

3、財(cái)政違法行為責(zé)任追究。責(zé)任追究是現(xiàn)代法治政府的必然要求，其目的在于依法保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在法學(xué)視角下，責(zé)任是與第一性義務(wù)相對(duì)應(yīng)的第二性義務(wù)。所謂第一性義務(wù)即法律義務(wù)，包括法定作為或不作為的義務(wù)以及合法約定的作為或不作為義務(wù)；第二性義務(wù)則指由于違反了法定義務(wù)或約定義務(wù)而引起的特定義務(wù)。因此，責(zé)任意味著違反法律規(guī)定的強(qiáng)制性義務(wù)所承擔(dān)的不利后果。

“追究”雖然在中國(guó)具有悠久的歷史，但在古代漢語(yǔ)中并沒(méi)有“追究”這一完整詞。在《漢語(yǔ)大辭典》中將“追”解釋為“竭力探求、追查”；“究”解釋為“推求、到底”?？梢?jiàn)“追究”具有事后追查推究原因、事實(shí)、過(guò)失、責(zé)任之意義。對(duì)于財(cái)政違法行為的責(zé)任追究，從法治視角看，其既包括對(duì)以財(cái)政管理為主的行政主體行政越權(quán)、行政不當(dāng)、管理失誤等財(cái)政違法行為的追究，又包括公民、法人和其他組織違反財(cái)政管理法定義務(wù)的責(zé)任追究。所謂的財(cái)政違法行為責(zé)任追究是指行政主體依法對(duì)公民、法人或非法人組織違反財(cái)政管理法律、法規(guī)和規(guī)章行為進(jìn)行監(jiān)督，并追究相應(yīng)法律責(zé)任措施、制度的總稱(chēng)。

（二）財(cái)政違法行為的理論分析

在界定核心概念的基礎(chǔ)上，需要對(duì)財(cái)政違法行為以及財(cái)政違法行為責(zé)任追究進(jìn)行理論分析。本部分首先從財(cái)政違法行為的成因、特征、分類(lèi)和相似概念辨析等方面對(duì)財(cái)政違法行為進(jìn)行理論分析。

1、財(cái)政違法行為的成因。已有研究多從人的基本行為模式及心理因素等方面對(duì)財(cái)政違法行為的實(shí)施者進(jìn)行分析，認(rèn)為財(cái)政違法行為的成因可以歸納為以下幾個(gè)方面：一是環(huán)境誘導(dǎo)與強(qiáng)化，主要表現(xiàn)為社會(huì)外部環(huán)境的誘導(dǎo)和單位內(nèi)部環(huán)境的強(qiáng)化。我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)生活中不可避免地出現(xiàn)了一定程度的體制摩擦，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的諸多方面尚不規(guī)范；單位內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制尚存在缺失或不力。二是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的強(qiáng)烈追求，財(cái)政違法行為無(wú)論是個(gè)人還是集體的行為，都是由具有“自利”屬性的“經(jīng)濟(jì)人”來(lái)實(shí)施的，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，在資源及物質(zhì)不夠豐富的情況下，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求仍是人們的主要目標(biāo)。三是財(cái)政人員與其崗位不匹配，即個(gè)人能力、思想品德等不符合應(yīng)有的要求。四是對(duì)違法行為的懲處力度不夠，懲處力度弱意味著相對(duì)于違法行為可能帶來(lái)的收益，違法行為的實(shí)施成本較低，懲處的威懾力不足以震懾違法行為的發(fā)生。

2、財(cái)政違法行為的特征。財(cái)政違法行為包括以下四方面特征：

（1）違法主體的廣泛性。財(cái)政違法行為的實(shí)施主體不僅包括財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)等在內(nèi)的財(cái)政管理機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括財(cái)政資金使用單位以及財(cái)政政策執(zhí)行單位及其工作人員等。其中，在財(cái)政管理中，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)等行政執(zhí)法主體及工作人員具有雙重身份。一方面，其是承擔(dān)財(cái)政監(jiān)管職能的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員；另一方面，其又是財(cái)政管理的相對(duì)方，接受權(quán)力機(jī)關(guān)、財(cái)政管理部門(mén)的監(jiān)督。這種雙重身份給準(zhǔn)確識(shí)別各財(cái)政違法行為的主客體及違法行為類(lèi)別提出了更高的要求。

（2）主觀方面的過(guò)錯(cuò)性。違法行為的主觀方面是指違法主體在實(shí)施違法行為時(shí)所持的故意或過(guò)失的心理態(tài)度，缺少主觀方面過(guò)錯(cuò)的行為不構(gòu)成違法行為。主觀過(guò)錯(cuò)從學(xué)理上主要包括故意和過(guò)失兩種類(lèi)型。對(duì)于財(cái)政違法行為而言，其在主觀方面也應(yīng)當(dāng)有故意或過(guò)失。從學(xué)理上，故意可以分為直接故意和間接故意。所謂直接故意是指行為人明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并且希望這種結(jié)果發(fā)生的心理態(tài)度。例如，行為人明知騙取財(cái)政資金的行為違法，依然采取虛假手段騙取財(cái)政資金。間接故意是指行為人明知自己的行為可能會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并放任這種結(jié)果發(fā)生的心理態(tài)度。例如，主管部門(mén)明知下屬單位申報(bào)財(cái)政資金的材料存在虛假，未履行審核職責(zé)，最終共同騙取了財(cái)政資金。主管部門(mén)的行為屬于間接故意，下屬單位的行為屬于直接故意。過(guò)失是指行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)到或已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到自己行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠舛鴽](méi)有預(yù)見(jiàn)或者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)輕信能夠避免的心理狀態(tài)。例如，注冊(cè)會(huì)計(jì)師在對(duì)公司財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，未盡到應(yīng)有的謹(jǐn)慎，出具虛假的審計(jì)報(bào)告。財(cái)政違法行為主要以故意為主，并且大多數(shù)是直接故意。

（3）行為的行政違法性。財(cái)政違法行為發(fā)生在財(cái)政管理活動(dòng)中，其所違反的財(cái)政管理性法律規(guī)范，在本質(zhì)上屬于行政法規(guī)，而非民事規(guī)范、刑事規(guī)范。財(cái)政管理，是指政府對(duì)財(cái)政收支所進(jìn)行的管理，是政府為了履行社會(huì)管理職能，對(duì)所需的物質(zhì)資源進(jìn)行的決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督活動(dòng)的總稱(chēng)。簡(jiǎn)言之，就是政府對(duì)財(cái)政資金的籌集和使用全過(guò)程所進(jìn)行的管理。因此，所有涉及資金籌集、分配、使用、監(jiān)督等方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，都應(yīng)當(dāng)屬于財(cái)政管理性規(guī)范。財(cái)政管理性規(guī)范既包括財(cái)政管理相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，也包括我國(guó)特有的財(cái)經(jīng)紀(jì)律。財(cái)經(jīng)紀(jì)律是指在財(cái)政和經(jīng)濟(jì)工作中必須遵守的行為準(zhǔn)則，是黨和國(guó)家的方針政策在財(cái)經(jīng)工作中的具體體現(xiàn)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第11章的有關(guān)規(guī)定，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為主要包括17種，其都已經(jīng)涵蓋在相關(guān)法律、法規(guī)中。因此，財(cái)政管理規(guī)范與財(cái)經(jīng)紀(jì)律是一種包含關(guān)系。財(cái)政管理性規(guī)范按其內(nèi)容可以分為授權(quán)性規(guī)范、命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范。公民、法人或者非法人組織只有實(shí)施了禁止性規(guī)范所規(guī)定的法定義務(wù)才構(gòu)成財(cái)政違法行為，對(duì)于權(quán)利性規(guī)范的違反，并不構(gòu)成財(cái)政違法行為。同時(shí)，按照“法無(wú)禁止即自由”的規(guī)定，公民、法人或者非法人組織只有違反了法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定的禁止性義務(wù)，才能構(gòu)成財(cái)政違法行為。

（4）后果的社會(huì)危害性。財(cái)政違法行為必然對(duì)社會(huì)公共利益或社會(huì)秩序造成一定的破壞，因而具有社會(huì)危害性。所謂的社會(huì)危害性是指行為對(duì)某種社會(huì)關(guān)系的侵害性，或某種行為對(duì)合法利益的侵害性。對(duì)于財(cái)政違法行為而言，其必然對(duì)財(cái)政管理秩序造成影響，導(dǎo)致一定的社會(huì)危害性。如果財(cái)政違法行為已經(jīng)具備刑法上的嚴(yán)重社會(huì)危害性，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成犯罪。

3、財(cái)政違法行為的分類(lèi)。財(cái)政違法行為在理論和實(shí)踐上可以依照不同的標(biāo)準(zhǔn)作出若干種不同分類(lèi)。本文以財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，從不同視角對(duì)財(cái)政違法行為進(jìn)行分類(lèi)，從而為財(cái)政違法行為責(zé)任追究提供理論基礎(chǔ)。

（1）以違法主體為依據(jù)。以財(cái)政違法行為實(shí)施主體為標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政違法行為可以劃分為單位財(cái)政違法行為和個(gè)人財(cái)政違法行為。單位是指能以自己的名義擁有資產(chǎn)、發(fā)生負(fù)債、從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并與其他實(shí)體進(jìn)行交易的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。一般而言，單位財(cái)政違法行為是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，企業(yè)的違法行為以及事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織的違法行為，如行政單位擴(kuò)大開(kāi)支范圍的行為、企業(yè)騙取財(cái)政資金的行為等。個(gè)人財(cái)政違法行為是指具有法律行為能力的自然人所實(shí)施的財(cái)政違法行為，如個(gè)人私存私放資金的行為、個(gè)人違法拒絕接受財(cái)政監(jiān)督檢查的行為等。通常，任何財(cái)政違法行為實(shí)質(zhì)上都是兩種主體行為違法的綜合。即很多財(cái)政違法行為實(shí)施的主體既可以是單位，也可以是個(gè)人。如私存私放財(cái)政資金的行為，既可以由單位實(shí)施，也可以由個(gè)人實(shí)施。

（2）財(cái)政違法行為違反的法律規(guī)范性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。以財(cái)政違法行為違反的法律規(guī)范性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政違法行為可以劃分為財(cái)政實(shí)體違法行為和財(cái)政程序違法行為。財(cái)政實(shí)體違法行為是指財(cái)政法律關(guān)系主體違反財(cái)政管理實(shí)體法規(guī)定的行為，如違法設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的行為，未按規(guī)定設(shè)立會(huì)計(jì)賬簿行為，截留、挪用財(cái)政資金行為等；財(cái)政程序違法行為是指財(cái)政法律關(guān)系主體違反財(cái)政管理程序法規(guī)定的行為，如未按時(shí)報(bào)送部門(mén)預(yù)算草案行為、未及時(shí)公開(kāi)部門(mén)預(yù)算行為等。

（3）財(cái)政違法行為發(fā)生的范圍標(biāo)準(zhǔn)。以財(cái)政違法行為發(fā)生的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政違法行為可以劃分為內(nèi)部財(cái)政違法行為和外部財(cái)政違法行為。所謂的內(nèi)部財(cái)政違法行為是指財(cái)政部門(mén)在實(shí)施財(cái)政管理過(guò)程中所發(fā)生的違法行為。即內(nèi)部財(cái)政違法行為的主體是財(cái)政部門(mén)。內(nèi)部財(cái)政違法行為既包括內(nèi)部財(cái)政實(shí)體違法行為，也包括內(nèi)部財(cái)政程序違法行為。如財(cái)政部門(mén)延解應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入、財(cái)政部門(mén)未按規(guī)定批復(fù)預(yù)算等。外部財(cái)政違法行為是指相關(guān)個(gè)人、法人和其他組織所實(shí)施的財(cái)政違法行為。即除具有財(cái)政行政管理職責(zé)之外的其他單位和個(gè)人所實(shí)施的財(cái)政違法行為。

4、財(cái)政違法行為的相似概念辨析

（1）財(cái)政違法行為與財(cái)政違紀(jì)行為。財(cái)政違法行為的一個(gè)相似概念是財(cái)政違紀(jì)行為?！凹o(jì)”主要是指“財(cái)經(jīng)紀(jì)律”，即黨和國(guó)家為了正確處理全民與集體、地方與中央、企業(yè)與職工等各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，建立正常經(jīng)濟(jì)秩序，保證和完成財(cái)政經(jīng)濟(jì)任務(wù)而制定的各種財(cái)經(jīng)政策、法令、制度、規(guī)定、條例等的總稱(chēng)，是規(guī)范各相關(guān)主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，也是經(jīng)濟(jì)工作包括財(cái)政工作的重要內(nèi)容和保障措施。

財(cái)經(jīng)紀(jì)律主要包括四方面內(nèi)容：一是中央和地方各級(jí)黨組織發(fā)布的與財(cái)經(jīng)工作相關(guān)的規(guī)范性文件或與財(cái)經(jīng)紀(jì)律相關(guān)的內(nèi)容，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等；二是國(guó)家和地方發(fā)布的財(cái)經(jīng)法律，如 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》等；三是國(guó)家和地方各級(jí)政府以及有關(guān)主管部門(mén)發(fā)布的與財(cái)經(jīng)工作相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，如《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等；四是各單位內(nèi)部與財(cái)經(jīng)紀(jì)律相關(guān)的文件或規(guī)定。

財(cái)經(jīng)紀(jì)律的內(nèi)容十分廣泛，最基本的有以下五方面：

第一，關(guān)于編制和執(zhí)行預(yù)算的紀(jì)律。財(cái)政部門(mén)在編制和執(zhí)行預(yù)算時(shí)必須嚴(yán)格遵守有關(guān)指示規(guī)定，有關(guān)部門(mén)和單位不準(zhǔn)隨意追加和增減預(yù)算。

第二，關(guān)于維護(hù)財(cái)政收入的紀(jì)律。一是任何地區(qū)和部門(mén)不得違反稅法和稅收管理體制的規(guī)定，超越權(quán)限減稅免稅；二是任何企業(yè)不得亂擠成本，亂攤費(fèi)用；三是不準(zhǔn)弄虛作假，化預(yù)算內(nèi)資金為預(yù)算外資金。

第三，關(guān)于按國(guó)家規(guī)定的用途使用資金的紀(jì)律。一是不準(zhǔn)隨意改變預(yù)算規(guī)定的資金用途；二是不準(zhǔn)虛報(bào)冒領(lǐng)，騙取國(guó)家資財(cái)，也不準(zhǔn)年終突擊花錢(qián)，轉(zhuǎn)移國(guó)家資金；三是任何地區(qū)、部門(mén)和單位、必須執(zhí)行國(guó)家關(guān)于定員定額的制度，不得私招亂雇，隨意提高開(kāi)支定額，突破支出預(yù)算。

第四，關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)合同的信貸紀(jì)律和結(jié)算紀(jì)律。一是不準(zhǔn)違背經(jīng)濟(jì)合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)；二是任何一方不履行合同，必須負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，甚至法律責(zé)任；三是不準(zhǔn)違背貸款支用和還本付費(fèi)的規(guī)定。

第五，關(guān)于厲行節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)的紀(jì)律。一是任何地方、部門(mén)和單位都不得擅自興建樓堂館所，也不準(zhǔn)隨意提高建筑標(biāo)準(zhǔn)。二是不準(zhǔn)用公款請(qǐng)客送禮、大吃大喝、游山玩水，揮霍國(guó)家資財(cái)。三是不準(zhǔn)以“試用”、“送審”的名義，慷國(guó)家之慨，主動(dòng)送給或低價(jià)出售本單位生產(chǎn)的高級(jí)消費(fèi)品。四是不準(zhǔn)巧立名目，搞鋪張浪費(fèi)。五是不準(zhǔn)未進(jìn)行可行性研究，就輕易投入人力、財(cái)力和物力搞建設(shè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下，損失浪費(fèi)驚人。

顯然，從二者的內(nèi)涵看，財(cái)政違紀(jì)行為的范圍更為寬泛。財(cái)政違法行為是違反黨和國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，破壞國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究的行為，是違紀(jì)行為的一個(gè)重要組成部分。財(cái)政違法行為必定觸及了財(cái)經(jīng)紀(jì)律的底線，而違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為不一定都是財(cái)政違法行為。

值得注意的是，財(cái)政違紀(jì)行為或財(cái)政違法行為的一個(gè)非常突出的表現(xiàn)就是“小金庫(kù)”問(wèn)題。“小金庫(kù)”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。認(rèn)定是否屬于“小金庫(kù)”，關(guān)鍵看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿?！靶〗饚?kù)”的主要表現(xiàn)有：第一，隱匿收入設(shè)立“小金庫(kù)”，包括隱匿房屋、機(jī)械設(shè)備、運(yùn)輸工具、材料物資出租出借收入；隱匿技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢(xún)收入；隱匿外派勞務(wù)收入；隱匿組織培訓(xùn)、展覽、外出招商收入等。第二，虛列支出設(shè)立“小金庫(kù)”，包括虛列產(chǎn)品成本、工程成本、采購(gòu)成本、勞務(wù)成本、研發(fā)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、廣告費(fèi)、宣傳費(fèi)、銷(xiāo)售手續(xù)費(fèi)、銷(xiāo)售服務(wù)費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、中介服務(wù)費(fèi)、法律顧問(wèn)訴訟費(fèi)等。第三，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)設(shè)立“小金庫(kù)”，包括以虛假會(huì)計(jì)核算方式轉(zhuǎn)移原材料、產(chǎn)成品等；以虛假股權(quán)投資、應(yīng)收款項(xiàng)、壞賬核銷(xiāo)等方式轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；以虛假資產(chǎn)盤(pán)虧、毀損、報(bào)廢等方式轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；以虛假關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等。

（2）財(cái)政違法行為與財(cái)政監(jiān)督檢查范圍。財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家憑借其權(quán)力對(duì)財(cái)政收支及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的檢查、監(jiān)督活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督檢查是各級(jí)財(cái)政部門(mén)及其工作人員依照相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)行其財(cái)政監(jiān)督檢查職責(zé)，以保障財(cái)政收支安全、完整和提高財(cái)政資金使用效益為核心，依法對(duì)相關(guān)單位及部門(mén)的會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)及預(yù)算稅收等各事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督檢查范圍是由財(cái)政分配活動(dòng)所覆蓋的范圍決定的，但也因經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政模式及政府職能的轉(zhuǎn)變而表現(xiàn)出一定的差異，從一般意義上來(lái)分析，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：財(cái)政收入監(jiān)督，即對(duì)財(cái)政稅收收入和財(cái)政非稅收入的監(jiān)督；財(cái)政支出監(jiān)督，即對(duì)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)和轉(zhuǎn)移支付等事項(xiàng)以及專(zhuān)項(xiàng)支出的監(jiān)督；會(huì)計(jì)監(jiān)督，即對(duì)行政事業(yè)單位和企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)的合法性、真實(shí)性、完整性以及對(duì)經(jīng)濟(jì)鑒證類(lèi)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督；金融監(jiān)督，即對(duì)國(guó)有商業(yè)性金融企業(yè)的財(cái)務(wù)資產(chǎn)，政策性金融業(yè)務(wù)和政府外債項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管；資產(chǎn)監(jiān)督，即為了規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理行為，對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)進(jìn)行的監(jiān)督、控制、檢查等活動(dòng)；財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，即財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)職機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)全面履行職責(zé)、內(nèi)部控制運(yùn)行等情況，以及對(duì)所屬單位的財(cái)務(wù)收支、內(nèi)部管理等方面的監(jiān)督檢查；財(cái)政績(jī)效監(jiān)督，即以提高財(cái)政資金分配與使用績(jī)效為目的，在有效開(kāi)展財(cái)政支出資金合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，按照績(jī)效管理的要求，運(yùn)用科學(xué)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和分析方法，對(duì)財(cái)政支出行為過(guò)程以及結(jié)果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)與監(jiān)督的活動(dòng)。根據(jù)以上分析可知，財(cái)政違法行為與財(cái)政監(jiān)督檢查范圍有交叉。財(cái)政違法行為的范圍大于財(cái)政監(jiān)督檢查的范圍，財(cái)政監(jiān)督檢查范圍的核心是財(cái)政違法行為。

（3）關(guān)于違反財(cái)政收入管理規(guī)定、財(cái)政收入上繳規(guī)定、財(cái)政資金上解規(guī)定的辨析。首先，財(cái)政收入管理強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政收入的征收問(wèn)題，按照在征收過(guò)程中可能會(huì)發(fā)生的違法行為進(jìn)行具體分類(lèi)，所以這類(lèi)違法行為的違法主體是財(cái)政收入執(zhí)收單位及其工作人員。比如說(shuō)，營(yíng)改增在2016年5月1日正式在全國(guó)全行業(yè)中實(shí)行，如果某稅務(wù)局仍然按照舊營(yíng)業(yè)稅進(jìn)行征收，那么就違反了財(cái)政收入管理。其次，違反財(cái)政收入上繳規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了在財(cái)政收入征收后，處理的過(guò)程中可能存在的違法行為，其違法主體也是財(cái)政收入執(zhí)收單位及其工作人員。依然以增值稅為例。營(yíng)改增之后，我國(guó)所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅由中央和地方五五分，各稅收征收機(jī)構(gòu)應(yīng)該按時(shí)按量存入國(guó)庫(kù)。如果應(yīng)該上繳的稅額未上繳，那么就存在著違反財(cái)政收入上繳規(guī)定的行為。最后，違反財(cái)政資金上解規(guī)定則主要是針對(duì)財(cái)政部門(mén)、國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法行為。收入上解是按財(cái)政管理體制規(guī)定由下級(jí)財(cái)政上繳給本級(jí)財(cái)政的款項(xiàng)。也就是說(shuō)，下級(jí)財(cái)政按規(guī)定采用預(yù)算上解方式向本級(jí)財(cái)政解交的收入，包括：一般性轉(zhuǎn)移支付上解收入、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上解收入、政府性基金轉(zhuǎn)移上解收入。上解和上繳的區(qū)別在于兩者的實(shí)施主體與實(shí)施對(duì)象都不相同。

（4）關(guān)于截留、挪用和滯留的辨析。首先解釋“截留、挪用”的含義。2001年GS省遭受自然災(zāi)害，黨中央國(guó)務(wù)院決定從中央財(cái)政省級(jí)財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助。后經(jīng)查實(shí)，該省JT縣某三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將補(bǔ)助金抵頂農(nóng)民當(dāng)年欠繳或次年應(yīng)繳的各種稅費(fèi)或者轉(zhuǎn)入行政賬戶(hù)用于發(fā)放教師資金。這是典型的“截留、挪用”行為，就是指某級(jí)財(cái)政部門(mén)將某項(xiàng)專(zhuān)用資金并不發(fā)放到位而是留作其他用途。把“截留”和“挪用”連在一起，是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)截留都是為了“挪用”并且基本上都已挪為他用。其次，“滯留財(cái)政資金”則是指推遲發(fā)放財(cái)政資金。如在上例中，財(cái)政資金的發(fā)放會(huì)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立一定的到位期限，如果JT縣這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是不發(fā)，而是在規(guī)定期限之后發(fā)放，則是“滯留”行為?？梢钥闯?，滯留常由客觀因素所導(dǎo)致不能按時(shí)完成任務(wù)，而截留則是取決于主觀上的故意行為，性質(zhì)更為惡劣。

（5）關(guān)于財(cái)政違法行為情節(jié)嚴(yán)重與否的辨析。違法行為的嚴(yán)重程度的界定是財(cái)政執(zhí)法工作的難點(diǎn)與疑點(diǎn)，如何界定“情節(jié)嚴(yán)重”與否，對(duì)責(zé)任人予以何種程度的懲處，諸如此類(lèi)的衡量，也是其他行政執(zhí)法部門(mén)甚至是司法部門(mén)執(zhí)法工作的難點(diǎn)與疑點(diǎn)問(wèn)題之一，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)自由裁量權(quán)問(wèn)題。

自由裁量權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇的處置權(quán)力。主要包括：行政處罰的自由裁量權(quán)、選擇具體行政行為方式的自由裁量權(quán)、具體行政行為時(shí)限的自由裁量權(quán)、事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)、對(duì)情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)、處理處罰決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)等。財(cái)政違法行為的情節(jié)輕重則包含在上述范圍內(nèi)。財(cái)政違法行為的執(zhí)法主體為 “縣以上人民政府財(cái)政部門(mén)及審計(jì)機(jī)關(guān)”、“省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)派出機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)”，《預(yù)算法》《審計(jì)法》《會(huì)計(jì)法》及其他有關(guān)法律、法規(guī)，也規(guī)定財(cái)政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)是財(cái)政違法行為的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，因此，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政違法行為具有情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)。依據(jù)情節(jié)輕重，采取不同的處理處罰標(biāo)準(zhǔn)。例如有的違法行為處罰中，對(duì)責(zé)任人的處罰為“給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分，情節(jié)嚴(yán)重的給予降級(jí)或者撤職處分”，有的是“給予記大過(guò)處分，情節(jié)較重的給予降級(jí)或者撤職處分，情節(jié)嚴(yán)重的給予開(kāi)除處分”，因此，對(duì)于違法行為的情節(jié)輕重的自由裁量，要依據(jù)不同的責(zé)任、不同的性質(zhì)、不同的時(shí)限，從而給予不同的行政處理處罰，裁量的標(biāo)準(zhǔn)可以在一定原則下給予量化?！?/p>