●歐陽華生 戴方怡

自2016年下半年江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7個?。ㄊ校┨剿魇∫韵聦徲嫏C關(guān)人財物統(tǒng)一管理改革以來，試點過程中，遇到一些實際問題和困難，工作開展不平衡。這主要是由于歷史原因、區(qū)域間具體情況差異大、越到基層越復(fù)雜等。如何厘清歷史積弊，化解試點難題，不僅關(guān)系到改革的健康發(fā)展，也關(guān)系到審計事業(yè)的成敗。

一、引言

審計體制一直是理論研究者和實務(wù)工作者關(guān)心的重要問題。眾所周知，我國1982年《憲法》規(guī)定，我國地方審計機關(guān)實行行政上以本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)為主、業(yè)務(wù)上以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)制；1994年頒布的《審計法》具體規(guī)定了審計機關(guān)的“兩個報告”制度，使審計監(jiān)督擔(dān)負起對政府負責(zé)和為人大服務(wù)的雙重職責(zé)。這種具有中國特色的行政型審計模式，顯著區(qū)別于立法型、司法型、獨立型審計體制，它的產(chǎn)生無疑是從我國國情出發(fā)，順應(yīng)了我國政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展要求，但是歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，隨著我國經(jīng)濟、政治形勢的深刻變化，這一模式難以保障地方審計機關(guān)的審計獨立性，暴露出明顯的不足和自身難以克服的缺陷。為保障審計獨立性，完善我國的審計制度，2014年黨的十八屆四中全會在 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中首次提出探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理。2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件 ，明確提出在江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7個省（市）探索人財物統(tǒng)管改革，并出臺 《關(guān)于省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革試點方案》。這七個試點地方于2016年下半年陸續(xù)出臺實施方案，2017年年初云南、重慶、山東先后在2017年部門預(yù)算中將基層審計機關(guān)的經(jīng)費納入省級統(tǒng)籌管理，率先將此項改革予以落實?！丁笆濉眹覍徲嫲l(fā)展規(guī)劃》強調(diào)使中國特色社會主義審計制度更加完善，黨的十八屆三中全會以來，關(guān)于推進審計管理體制改革的探討一直熱度不減，黨的十九大報告又明確提出“改革審計管理體制”“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！边@一系列重要文件無疑將為依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，開展新時代審計工作起到強有力的推動作用。

二、統(tǒng)管改革現(xiàn)狀的SWOT分析

SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法，是用系統(tǒng)分析的思想，通過調(diào)查列舉出研究對象的四個維度——優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅，依照矩陣形式排列，而后把四方面因素相互匹配綜合分析，從而作出合理決策?？梢钥吹絊WOT分析法在很多研究領(lǐng)域都有應(yīng)用。而在審計管理體制改革中運用這種分析法，有利于更全面、系統(tǒng)、準確地把握研究對象，即省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)管改革所處的情景，從而更深刻地認識它在發(fā)展過程中的問題和困難，以根據(jù)分析結(jié)果制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略、計劃以及對策等（如圖1所示）。

圖1 統(tǒng)管改革SWOT矩陣

（一）改革優(yōu)勢——審計系統(tǒng)內(nèi)部有利因素

1、具備良好的改革基礎(chǔ)。經(jīng)過審計理論界和實務(wù)界的不斷探索和總結(jié)，推進省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理改革具備了良好的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。從內(nèi)部而言，我國審計系統(tǒng)呼喚改革，以期破除制度上的藩籬，保障審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。從外部而言，我國經(jīng)濟形勢和社會現(xiàn)實需要審計創(chuàng)新理念、變革方式方法更好地發(fā)揮其經(jīng)濟監(jiān)督作用，依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)。

2、審計大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。2015年12月，時任審計署審計長劉家義在全國審計工作會議上明確指出：“審計的根本出路在于信息化，而推進以大數(shù)據(jù)為核心的審計信息化建設(shè)是應(yīng)對未來挑戰(zhàn)的重要法寶。”2018年，胡澤君審計長在全國審計工作會議上對積極推進大數(shù)據(jù)審計又作了進一步安排部署?！敖饘徆こ獭比诮ㄔO(shè)的推進，大數(shù)據(jù)運用的拓展，數(shù)據(jù)化審計模式的推廣都將顯著提高審計效率，加強審計監(jiān)督、過程控制，為審計管理體制改革提供決策支撐和智力支持。省統(tǒng)管后，可以建立全省統(tǒng)一的數(shù)據(jù)化操作平臺和數(shù)據(jù)庫群。由省級審計機關(guān)牽頭建立涵蓋全省審計機關(guān)管理和審計業(yè)務(wù)管理一體化的數(shù)字化平臺，建設(shè)一個滿足審計工作需求的數(shù)據(jù)庫群，避免下級審計機關(guān)由于站位不高、力量不夠帶來的重復(fù)建設(shè)和資源浪費。

3、審計署審計職能優(yōu)化。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將國家發(fā)改委的重大項目稽察、財政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務(wù)院國資委的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計署，相應(yīng)對派出審計監(jiān)督力量進行整合優(yōu)化。這是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。此舉整合了審計監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強監(jiān)督效能，有利于構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

（二）改革劣勢——審計內(nèi)部制約因素

1、審計力量不足。一方面，就當(dāng)前而言，審計能力水平與黨和政府要求有較大差距；改革后，更加扁平化的機構(gòu)設(shè)置，無疑會使省級審計機關(guān)面臨和面對更多的業(yè)務(wù)、部門和機構(gòu)，需更加高效的審計資源調(diào)配和整合能力，對審計計劃、方案的安排、制定和實施都提出了更高的要求。另一方面，基層審計機關(guān)長期以來人手少任務(wù)重，上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織的項目和政府交辦項目占據(jù)較高比例（如表1所示），審計人員普遍存在身兼數(shù)職的情況。統(tǒng)管后上級機關(guān)統(tǒng)一組織和交辦項目增多，且多以異地交叉審計方式開展，導(dǎo)致各區(qū)縣審計機關(guān)不得不通過壓縮本級自定審計項目數(shù)、縮減項目延伸范圍來緩解人手不足的困難。審計資源不足和審計任務(wù)繁重的矛盾會更加突出。

2、審計人員身份屬性復(fù)雜、編制混亂。據(jù)數(shù)據(jù)分析和調(diào)研，基層審計機關(guān)人員身份復(fù)雜，包括公務(wù)員（含暫緩登記公務(wù)員、行政附屬身份）、參照公務(wù)員管理事業(yè)編制、事業(yè)編制（包括全額事業(yè)、差額事業(yè)、自收自支事業(yè)編制）、聘用人員等五花八門，而各類人員都與公務(wù)員混崗，多年來在審計一線工作，目前大多已成為審計骨干力量。據(jù)摸底調(diào)查，某地級市約70%的審計業(yè)務(wù)骨干均為事業(yè)編制人員。同時，通過分析1998—2017年我國31個省審計廳及各市審計局的人員編制數(shù)量和結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)我國審計系統(tǒng)人員數(shù)量分配不均，編制混亂，超編、缺編、混崗混編現(xiàn)象普遍。審計人才是審計中的決定力量，沒有專業(yè)的審計人才在編在崗，審計質(zhì)量如何得以充分保障。統(tǒng)管后，審計人員的編制規(guī)范、事業(yè)人員的身份問題，需根據(jù)各地發(fā)展水平統(tǒng)籌研究、分步推進。

表1 2014—2016年山東省德州市承擔(dān)各級審計任務(wù)明細表

3、審計內(nèi)部腐敗。固然，黨委政府或者某些領(lǐng)導(dǎo)干部會不正當(dāng)干預(yù)審計機關(guān)的監(jiān)督，但據(jù)調(diào)研，在審計過程中，審計機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)對審計干部的干預(yù)以及上下級審計機關(guān)的干預(yù)也不容忽視。一方面由于上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及本機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)基于某些不正當(dāng)因素而進行的打招呼、寫條子甚至下命令等不正當(dāng)干預(yù);另一方面是在遇到一些重大、疑難、復(fù)雜和社會敏感案件時，下級審計機關(guān)由于自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠或者不愿承擔(dān)責(zé)任，而向上級審計機關(guān)請示在業(yè)務(wù)上進行指導(dǎo)。這兩種情況無疑都導(dǎo)致審計獨立性大大降低，也在實際上破壞了法律所規(guī)定的審計監(jiān)督職權(quán)。

4、審計職業(yè)化發(fā)展緩慢。司法體制改革中法官離職現(xiàn)象曾頻頻出現(xiàn)，對此，審計機關(guān)是否需要未雨綢繆，創(chuàng)造良好的工作環(huán)境穩(wěn)定隊伍，需要深思。再好的制度都需要人來執(zhí)行，任何一項改革中，人都是決定性因素。長期以來，我國審計人員納入公務(wù)員序列，基層審計人員責(zé)權(quán)利不對等、績效評價體系和考核晉升機制不健全、發(fā)展空間有限，不利于提升專業(yè)素質(zhì)和保證審計質(zhì)量。在當(dāng)前我國正處于腐敗高發(fā)期和反腐敗新常態(tài)的背景下，審計人員的職業(yè)風(fēng)險明顯增大，現(xiàn)有的審計人員保障制度沒有體現(xiàn)其職業(yè)特點和職業(yè)風(fēng)險，不利于推動審計隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)。

（三）改革機遇——政策號召成改革的助推劑

1、經(jīng)濟社會的發(fā)展對審計提出了新要求?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段，是經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，切實發(fā)揮審計在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局中推動國家治理現(xiàn)代化的基石和保障作用刻不容緩。中國特色社會主義已經(jīng)進入了新時代，在全新的形勢和難得的發(fā)展機遇下，審計不僅被賦予新的職能，也承擔(dān)著新的使命，完善審計制度、推進審計管理體制改革是落實黨和國家的發(fā)展要求和經(jīng)濟社會的迫切需要。

2、審計地位進一步提升。審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次把“審計監(jiān)督”從行政監(jiān)督中獨立出來成為“八大監(jiān)督”之一，將黨的十八大以來提出的“三個全覆蓋”變成了包括“經(jīng)濟責(zé)任”在內(nèi)的“四個全覆蓋”，標志著黨和國家對審計監(jiān)督的新認識、新定位，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用的部署和要求，說明國家審計已上升到新的高度。

3、關(guān)于該項改革的政策探討持續(xù)推進。《決定》明確提出“強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設(shè)。”中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》進一步提出“強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！秉h的十九大報告以 “改革審計管理體制”為切入點，提出“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，這進一步說明審計機關(guān)省以下人財物統(tǒng)管改革持續(xù)推進。

（四）改革挑戰(zhàn)——改革面臨的外部困難

1、地區(qū)發(fā)展不平衡。我國南北、東中西部地區(qū)之間由于經(jīng)濟發(fā)展程度的不同導(dǎo)致包括審計機關(guān)編制人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)、實際在崗人員、人員待遇等方面都很不均衡，省以下人財物統(tǒng)管如何規(guī)范化、統(tǒng)一化難以制定一個合理的標準，在不影響審計積極性的前提下兼顧公平需要克服的阻礙較多。比如，在東南部某些發(fā)達省份，審計機關(guān)的經(jīng)費問題已經(jīng)得到解決，有比較好的保障。在這種情況下，實際上審計機關(guān)要求的是經(jīng)費有保障就行，并不關(guān)心經(jīng)費由誰來保障。相反，可能會擔(dān)心省統(tǒng)管之后經(jīng)費會被平均數(shù)拉平，導(dǎo)致原本的待遇降低。而對于西部偏遠地區(qū)、邊疆經(jīng)濟欠發(fā)達的省份而言，審計經(jīng)費較為緊張，省統(tǒng)管可能會在一定程度上緩解審計機關(guān)的經(jīng)費問題。

就七個試點省份而言，其發(fā)展的不平衡特點已較為顯著（如圖2所示），其主要包括如下三個方面：一是改革前預(yù)算收入不平衡，東南部省份明顯高于中西部地區(qū)；二是改革方式差異，各省結(jié)合各自省情選擇的經(jīng)費管理方式不一，其中江蘇、浙江、廣東的市縣審計局經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)由同級財政部門管理；三是改革進度不平衡，雖然山東、重慶、貴州、云南同樣采取省以下審計機關(guān)經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)由省廳統(tǒng)一管理模式，但明顯貴州省存在改革時滯一年。

圖2 2013—2018年七省財政預(yù)算收入情況

2、全覆蓋任務(wù)重。今年兩會期間，審計全覆蓋再次成為高頻詞。根據(jù)兩辦《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》一文，審計監(jiān)督全覆蓋是要“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋”，不留死角和盲區(qū)。但是，目前我國的審計管理模式呈條塊化，可能存在的審計死角和盲區(qū)不僅距實現(xiàn)審計全覆蓋的目標距離尚遠，甚至影響到依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的保障。我國十萬多人的審計隊伍中，有學(xué)者于2015年統(tǒng)計僅有近7000余人分布在2000多個縣市審計機關(guān)。目前，面對審計全覆蓋的高要求，基層審計機關(guān)顯得捉襟見肘、勉為其難。

3、審計機關(guān)與同級政府、人大的關(guān)系難以理順。實行省以下地方審計機關(guān)管理體制改革最初是想打破人財物資源由地方政府來配置的模式，提高審計獨立性，同時解決基層審計機關(guān)審計資源難以滿足審計工作需求的矛盾。當(dāng)前，從黨中央、國務(wù)院下發(fā)的一系列文件以及黨和國家機構(gòu)改革方案來看，這項改革的初衷已經(jīng)行不通。應(yīng)該明確認識到，統(tǒng)管改革并沒有打破原有的審計體制，各級地方審計機關(guān)仍然是所在區(qū)域各級地方政府的組成部門，那么，統(tǒng)管改革后的省政府層級結(jié)構(gòu)和管理幅度就決定了各省審計廳的管理幅度，省審計廳管理幅度的大小繼而決定了對市縣級審計局能否管得了以及如何管的問題，從而直接影響到改革效果。如何克服只接受統(tǒng)一管理或置統(tǒng)一管理于不顧的極端錯誤思想，如何與行政區(qū)劃相分離，如何確立縱橫兼顧的理念，既保證審計獨立性又贏得地方黨委政府的積極支持與配合將成為一大難題。

4、轉(zhuǎn)型中國的現(xiàn)實困境。國內(nèi)改革正處于攻堅區(qū)和深水區(qū)，處于轉(zhuǎn)型期的法治大國加深了這種情境的復(fù)雜性，此項改革并不保證能夠徹底清除運行中的藩籬，保障審計獨立性，樹立審計權(quán)威。反而，由于改革牽一發(fā)而動全身，任何一項改革的運行都需要反復(fù)斟酌，理順各方的關(guān)系。實踐也已證明，這種獨立性的推動一直步履維艱。試點至今，僅有四個省份在部門預(yù)算中將基層審計機關(guān)的經(jīng)費納入省級統(tǒng)籌管理。結(jié)合我國國情，此項改革從試點到全面推廣需要不斷探索、不斷總結(jié)和修正，這期間可能需要歷經(jīng)五到十年甚至更漫長的過程。

三、開展省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)管的對策建議

黨的十九大報告向全黨全國全世界莊嚴宣告中國特色社會主義進入了新時代，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂徲嬍菄抑卫眢w系的有機組成部分。推進省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理改革必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照黨的十九大關(guān)于“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”的要求，加強調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，堅持試點先行，積極推進。

（一）SO策略：發(fā)揮優(yōu)勢，利用機會

1、加強審計經(jīng)費保障。建議在總結(jié)各地試點改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒我國法院、檢察院實行省級人財物統(tǒng)管的有益經(jīng)驗，強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，重點攻克經(jīng)費來源保障的難關(guān)。經(jīng)費保障是審計工作能否順利開展的關(guān)鍵因素，建議對地方審計機關(guān)現(xiàn)有資產(chǎn)進行重新登記，交由省級管理，以后地方審計機關(guān)的罰沒收入等也直接上繳省級財政管理，省以下審計機關(guān)經(jīng)費由省級全額負擔(dān)，解決地方審計機關(guān)經(jīng)費不足的后顧之憂。以后設(shè)施設(shè)備的更新配置、新增經(jīng)費的開支也按全省規(guī)定統(tǒng)一進行。

2、規(guī)范審計機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置。長期以來各地審計機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不一，不便于統(tǒng)一管理。建議省審計廳根據(jù)本省審計工作實際，統(tǒng)一規(guī)定全省各區(qū)縣審計機關(guān)統(tǒng)一設(shè)置如法制科、投資科等必備的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，同時允許各地根據(jù)本單位實際適量增設(shè)少量所需的內(nèi)設(shè)（派出）機構(gòu)，確保各地內(nèi)設(shè)（派出）機構(gòu)相對統(tǒng)一，各項職責(zé)都有承接。同時也要健全派出機構(gòu)和下級機構(gòu)，由省審計廳統(tǒng)一協(xié)調(diào)并出臺相關(guān)細則，對設(shè)立審計派出機構(gòu)、部門（單位）成立內(nèi)審機構(gòu)和審計人員配備等方面作出統(tǒng)一規(guī)定。

3、健全完善配套的管理制度。一是完善考核和獎懲機制。省審計廳定期對各縣市區(qū)審計局包括審計業(yè)務(wù)、審計績效、信息宣傳和廉政建設(shè)等各個方面進行綜合考核并量化打分，制定一套具體詳實的考核標準和獎懲措施并予以公布，通過考核激勵先進、督促落后，以盤活各省審計系統(tǒng)一盤棋，促進審計工作上水平。二是優(yōu)化薪酬體系。就整體而言，我國各地發(fā)展水平不一，審計人員待遇應(yīng)向中西部偏遠地區(qū)傾斜。從部分上來講，需要設(shè)計合理的異地交叉審計補貼標準，研究審計交通成本補貼問題。長期以來，我國審計人員出差頻次很高、長期遠離家庭的現(xiàn)象在各地都很普遍，為穩(wěn)定和壯大審計隊伍，對此建議提高適當(dāng)?shù)慕蛸N補助以及讓長期出差人員有休整機會。進一步健全完善資產(chǎn)和檔案管理制度、人員培訓(xùn)制度、審計結(jié)果報告和公告制度、重大事項和緊急事項處理能力的應(yīng)對機制等。

（二）WO策略：利用機會，克服劣勢

1、統(tǒng)一招錄人員。省以下審計機關(guān)公務(wù)員由省級相關(guān)部門協(xié)同統(tǒng)一公開招錄，并適當(dāng)加試審計專業(yè)知識和技能，確保錄用人員素質(zhì)，嚴格把好入口關(guān)。逐步清理規(guī)范各類編制人員，針對事業(yè)編制及其他身份人員，積極爭取參公管理，其他身份人員當(dāng)前繼續(xù)維持現(xiàn)狀保證平穩(wěn)過渡，今后只出不進，逐步消化。在人事任免上要進一步提高各級審計機關(guān)的獨立性，充分尊重上級審計機關(guān)的意見，地方政府對人事任免保留建議權(quán)。

2、規(guī)范編制管理。要做好審計隊伍的整編工作，落實編制的嚴肅性。有的地方審計機關(guān)呼吁靠增加公務(wù)員數(shù)量來解決問題顯然難以實現(xiàn)，我國國家機關(guān)的公務(wù)員人數(shù)截止2015年底已有716.7萬，公務(wù)員人數(shù)沒有增長空間不說，單靠增加行政編制來解決一切問題也不切實際?？h市區(qū)審計機關(guān)的人員機構(gòu)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)需結(jié)合各地標準統(tǒng)籌研究加以明確。建議區(qū)域間合理調(diào)劑行政編制，促進編制優(yōu)化和統(tǒng)一，同時落實編制實名制，在人員錄用、薪酬待遇、職務(wù)晉升上由各省級制定統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)督和考核，杜絕在此類問題上的人為性、隨意性和主觀性，使審計人員編制法治化，制定統(tǒng)一的科學(xué)的定員定額標準。

3、推進審計職業(yè)化建設(shè)。據(jù)《關(guān)于推進國家審計職業(yè)化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，建議如下：第一，嚴控選任門檻。招錄時可加試審計工作必需的專業(yè)知識和技能，不斷提高審計專業(yè)人員比重，并綜合考慮政治素質(zhì)、廉潔自律、職業(yè)操守、道德素養(yǎng)、專業(yè)能力、知識結(jié)構(gòu)、從業(yè)經(jīng)歷等因素；第二，實行分類管理。從選拔、任用、晉升、待遇等方面都應(yīng)合理設(shè)置審計專業(yè)技術(shù)類職位和綜合管理類職位的分類標準，允許的情況下優(yōu)先保證市地、縣級審計機關(guān)的專業(yè)力量；第三，健全崗位責(zé)任追究機制。進一步健全各審計職位獎懲機制，嚴控審計內(nèi)部腐敗，做到權(quán)責(zé)利對等，以此調(diào)動審計人員的積極性和主動性。

（三）ST策略：發(fā)揮優(yōu)勢，回避威脅

1、加強區(qū)域間人才交流。各上級審計機關(guān)為下級審計人才的培養(yǎng)提供更廣闊的渠道，如采取審計理論知識和技能培訓(xùn)、掛職實踐鍛煉、經(jīng)驗交流展示等培養(yǎng)途徑，還可在一定范圍內(nèi)實行優(yōu)秀審計干部異地交流，這樣不僅有利于人才的鍛煉培養(yǎng)，激發(fā)審計人員活力，也有利于縮小基層審計機關(guān)之間審計工作差距，促進區(qū)縣審計工作均衡發(fā)展。

2、創(chuàng)新審計方式方法。創(chuàng)新是一個民族的靈魂，創(chuàng)新是審計事業(yè)發(fā)展的不竭動力。為此，審計信息化建設(shè)必須全力推進。一是大力加強計算機基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展計算機審計領(lǐng)域。要夯實審計信息化基礎(chǔ)，高度重視計算機在審計實務(wù)中的應(yīng)用，堅持科技強審。比如，開發(fā)和推廣先進的審計軟件，加快數(shù)字化步伐，為提高我國審計工作效率和質(zhì)量提供智力支持；引進和學(xué)習(xí)外國及我國其他機關(guān)單位的局域網(wǎng)建設(shè)，提升審計機關(guān)辦公自動化水平；推進各省數(shù)據(jù)庫建設(shè)，整合資源，為提高管理水平提供技術(shù)保障。二是要科學(xué)安排審計計劃、合理調(diào)配審計力量、加強與有關(guān)部門的溝通、加強與被審計單位的交流，注重綜合分析，提出有價值的審計建議，加大審計決定執(zhí)行力度，鞏固審計監(jiān)督成果。

3、平衡區(qū)域間審計資源分布。馬克思主義哲學(xué)認為，矛盾是事物發(fā)展的源泉和動力，主要矛盾對事物的發(fā)展起決定性作用。黨的十九大報告指出我國社會新的主要矛盾顯然更多地體現(xiàn)了社會層面，主要矛盾的變化不僅決定了未來工作的主要目標，也為審計體制改革提出新的要求，指明了方向。審計體制的改革應(yīng)充分反映和著力解決當(dāng)前經(jīng)濟社會的主要矛盾，充分發(fā)揮審計監(jiān)督協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用。一方面，審計要對緩解區(qū)域發(fā)展的不平衡不充分發(fā)揮作用，為人民大眾的生活增添美好。另一方面，平衡審計系統(tǒng)自身的資源分布也應(yīng)成為解決主要矛盾的題中之義，建議切實保障基層審計機關(guān)經(jīng)費，適當(dāng)開辟新的經(jīng)費來源，平衡東中西部地區(qū)審計資源分布，財政撥款應(yīng)考慮審計系統(tǒng)現(xiàn)狀，適度向偏遠地區(qū)、審計力量薄弱地區(qū)傾斜，減輕地方審計機關(guān)因預(yù)算安排不足而形成的缺口。

（四）WT策略：克服劣勢，回避威脅

1、提高審計人員素質(zhì)。審計人才是審計事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素，審計隊伍的專業(yè)化依賴于審計人才的素質(zhì)建設(shè)能力。縣市級審計機關(guān)需下工夫扭轉(zhuǎn)審計人員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀，淘汰一部分審計盲人，擴大一部分審計中堅力量，優(yōu)化一部分審計頂層人才。不僅要提高審計新人的準入門檻，還要建立一套伴隨審計人員職業(yè)生命始終的后繼教育制度；不僅要從理論和實踐上提升審計隊伍的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)，還要加強審計隊伍的廉政思想和作風(fēng)建設(shè)；不僅要創(chuàng)新培養(yǎng)模式，還要通過開展各種優(yōu)秀審計人才評選活動激發(fā)審計隊伍活力和創(chuàng)造力，打造審計鐵軍。

2、理順與本級黨委政府的關(guān)系。堅持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，在我國社會轉(zhuǎn)型時期各種矛盾錯綜復(fù)雜的情況下，地方審計部門要加強與地方黨委政府的協(xié)調(diào)溝通，根據(jù)地方政府事權(quán)特點，合理劃分各市縣區(qū)審計機關(guān)職責(zé)。審計監(jiān)督只是中央提到的八項監(jiān)督之一，地方審計部門要積極與人大溝通，與人大、紀委、輿論等監(jiān)督部門相互配合，爭取地方政府支持，協(xié)同作戰(zhàn)，形成審計監(jiān)督合力，以放大審計成果，實現(xiàn)審計價值。同時，應(yīng)明晰各省審計廳黨組與地方黨委組織部門之間的權(quán)力邊界，堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，正確界定委托管理的內(nèi)容，降低行政成本和代理風(fēng)險，使人財物統(tǒng)管不流于形式而落到實處。

3、強化項目計劃管理和績效考核。全省審計項目計劃交由省審計廳統(tǒng)籌管理，各省廳要根據(jù)本省實際情況，一切圍繞省委、省政府中心工作，統(tǒng)籌整合全省審計機關(guān)資源，合理配置審計力量，上級審計機關(guān)不僅應(yīng)加強對下級審計機關(guān)在審計計劃、項目實施等方面的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還要強化對下級審計機關(guān)的日常業(yè)務(wù)進行不定期指導(dǎo)，對項目流程、技術(shù)標準進行規(guī)范。定期對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)檔案進行檢查，全面提高審計質(zhì)量。同時，各級審計機關(guān)應(yīng)加強對審計人員的績效考核，建立健全晉升和獎懲機制，充分調(diào)動審計人員積極性、創(chuàng)造性，提高審計效率。

四、結(jié)束語

地方審計機關(guān)省級統(tǒng)管是審計體制的完善，是管理體制的改革，是省級審計機關(guān)統(tǒng)一管理基層審計人財物資源稟賦、探索創(chuàng)新管理方式。省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革應(yīng)本著因地制宜的原則，充分考慮各地發(fā)展的實際情況和特點，尊重基層首創(chuàng)精神，避免“一刀切”，堅持試點先行，積極推進審計管理體制改革。積極借鑒司法、稅務(wù)、檢察機關(guān)的有益改革經(jīng)驗，在明確地區(qū)差異化的前提下，從最大化審計優(yōu)勢出發(fā)，從提高各級政府治理能力出發(fā)，為本地區(qū)經(jīng)濟社會健康發(fā)展保駕護航，為打好“三大攻堅戰(zhàn)”添磚加瓦，努力推動新時代審計工作有新作為?！?/p>

[1]陳慧.省以下人財物統(tǒng)一管理模式下區(qū)縣審計機關(guān)發(fā)展探析[J].審計月刊，2017，（12）.

[2]崔強，吳利紅，崔彧煥.地方審計機關(guān)省級統(tǒng)管利弊分析與建議[J].會計之友，2016，（02）.

[3]劉星，牛艷芳，唐志豪.關(guān)于推進大數(shù)據(jù)審計工作的幾點思考[J].審計研究，2016，（05）.

[4]裴育.改革審計管理體制 促進黨和國家監(jiān)督體系健全[J].南京審計大學(xué)學(xué)報，2017，（06）.

[5]秦榮生.審計體制改革的創(chuàng)舉：省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理[N].中國審計報，2015-12-11（01）.

[6]王鴻.對省以下地方審計機關(guān)管理體制改革的思考[N].中國審計報，2016-06-15（05）.

[7]王慧.對省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理的思考[J].財會月刊，2015，（17）.