●蘇 露

農(nóng)村中小學(xué)校承擔(dān)著保障農(nóng)村義務(wù)教育有效實施的重要職責(zé)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革有關(guān)政策的落實事關(guān)城鄉(xiāng)教育事業(yè)的均衡發(fā)展和廣大群眾的切身利益。近年來，我國大力推進(jìn)教育體制改革，致力于提高人民群眾受教育水平，國家各級財政加大對基層學(xué)校建設(shè)的投入，提高貧困學(xué)生的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村學(xué)校的財政補(bǔ)助金收入取得了較大幅度增長。加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校的財政補(bǔ)助金監(jiān)督檢查是促進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)?！鞍步獭闭呗鋵?，促進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)校遵守國家財經(jīng)法律法規(guī)、完善內(nèi)控機(jī)制、提高會計信息質(zhì)量和防范管理風(fēng)險的重要手段。筆者結(jié)合A市農(nóng)村中小學(xué)校財務(wù)監(jiān)管工作實踐，對加強(qiáng)中小學(xué)校財務(wù)管理提出建議。

一、農(nóng)村中小學(xué)校財務(wù)工作的特點

（一）財務(wù)管理體制

農(nóng)村中小學(xué)校財務(wù)管理體制主要分為三大類：一是單獨設(shè)置財務(wù)機(jī)構(gòu)的中小學(xué)校，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，獨立核算”的財務(wù)管理體制。二是不具備獨立核算條件的農(nóng)村中小學(xué)校，實行“集中管理，分校核算”的財務(wù)管理體制，集中核算有縣級教育部門設(shè)立財務(wù)核算中心和財政部門設(shè)立財務(wù)核算中心兩種管理辦法，集中管理的核算中心執(zhí)行的是代記賬，“三權(quán)”（財產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)）仍歸學(xué)校所有。三是鄉(xiāng)級財政部門實行零戶統(tǒng)管的，實行鄉(xiāng)財政所“集中核算，報賬式管理”，由鄉(xiāng)財政所統(tǒng)一代記賬，“三權(quán)”（財產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)）仍歸學(xué)校所有。

（二）會計核算對象

農(nóng)村中小學(xué)校主要收入來源有：一是財政撥款收入、事業(yè)收入；二是學(xué)校收費收入；三是捐贈收入、利息收入、資產(chǎn)出租收入、學(xué)校商店（小賣部）承包費收入、擇校收費收入；四是上級補(bǔ)助（撥款）收入。從分類可以看出，學(xué)校的資金來源是多元化的，既有有償性的，又有無償性的。而為開展教學(xué)業(yè)務(wù)取得的收入又具有多重性，其中：按規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳財政專戶的資金不計入事業(yè)收入；部分經(jīng)核準(zhǔn)不用上繳財政專戶的資金和從財政專戶核撥的經(jīng)費計入事業(yè)收入。

（三）會計核算原則

農(nóng)村中小學(xué)校執(zhí)行的財務(wù)制度和會計制度為 《中小學(xué)財務(wù)制度》《中小學(xué)會計制度》。學(xué)校各項經(jīng)費從取得到支出全過程均不存在資金的循環(huán)，會計核算重點是支出的過程，區(qū)別于食堂、小賣部等經(jīng)營活動產(chǎn)生的收支核算。不同的資金性質(zhì)在核算原則及會計科目設(shè)置上各有特點：有經(jīng)營活動的中小學(xué)校，執(zhí)行“收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制”并存的核算原則；無經(jīng)營活動的中小學(xué)校，會計核算執(zhí)行“收付實現(xiàn)制”原則，不同核算原則下相應(yīng)的會計科目設(shè)置有所不同。

二、農(nóng)村中小學(xué)校財務(wù)管理存在的突出問題——以A市為例

為全面了解A市農(nóng)村中小學(xué)校財務(wù)狀況，規(guī)范財經(jīng)秩序和促進(jìn)國家重大惠民政策的落實，促進(jìn)財政資金規(guī)范管理和安全有效使用，A市財政局制訂了農(nóng)村中小學(xué)校監(jiān)督檢查工作方案，采取全市上下聯(lián)動、統(tǒng)一組織實施，抽調(diào)本級和縣市區(qū)監(jiān)督檢查人員，組成檢查組對轄區(qū)兩個縣市的12所農(nóng)村中小學(xué)X年度會計信息質(zhì)量進(jìn)行了檢查。結(jié)果查出違規(guī)資金共8617萬元，其中：核算不實資金8516萬元；截留、滯留財政資金4萬元；其他違規(guī)資金97萬元，認(rèn)定違規(guī)問題30多項。存在的突出問題主要有：

（一）內(nèi)部管理制度缺失，執(zhí)行效果差

不少學(xué)校內(nèi)控制度缺失，部分學(xué)校雖然制訂了比較健全的內(nèi)部管理制度和流程，并且也上墻了，但是制度執(zhí)行效果差，流于形式。比如有些中小學(xué)校制定的財產(chǎn)物資管理辦法，規(guī)定財務(wù)部門管賬、學(xué)校的總務(wù)后勤管卡、使用部門（或人員）管實物，各負(fù)其責(zé)，并要求有效地保證單位資產(chǎn)的安全和完整，但是財產(chǎn)物資定期盤點應(yīng)誰提出、誰必須配合、怎樣配合，當(dāng)學(xué)校的財產(chǎn)物資發(fā)生了報廢、毀損、遺失、處理時由誰負(fù)責(zé)、誰及時通知到其他控制環(huán)節(jié)等問題，卻沒有進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致無法落實到位。制度辦法中往往缺少部門間溝通、控制環(huán)節(jié)上的權(quán)利和責(zé)任方面的規(guī)定，這樣的制度缺乏可操作性，也不利于界定責(zé)任，無法追責(zé)，最終導(dǎo)致制度運行失效。

（二）學(xué)校對學(xué)生補(bǔ)助資金的管理意識不強(qiáng)

由于發(fā)放的各項學(xué)生補(bǔ)助資金種類多，涉及學(xué)生人數(shù)多，申報、審批時間短，手續(xù)較為繁瑣，同時，有的學(xué)校認(rèn)為補(bǔ)助資金由縣資助辦直接發(fā)放到學(xué)生個人儲蓄卡上，資金沒有經(jīng)過學(xué)校賬戶。因此，思想上對發(fā)放的學(xué)生補(bǔ)助資金工作不夠重視，不愿投入更多的人力和時間做更細(xì)致的審核和評定及資料的整理、匯總、上報、歸檔等后期管理工作，發(fā)放學(xué)生補(bǔ)助的宣傳、申報審核、評定、公示等更多地流于形式，以致出現(xiàn)發(fā)放學(xué)生補(bǔ)助的審批手續(xù)、程序及支付方式不規(guī)范等問題。

（三）對結(jié)余資金的管理未引起財政部門、教育主管部門的充分重視

每年都有因?qū)W生退學(xué)、戶籍問題等種種原因發(fā)放不出的學(xué)生補(bǔ)助資金而導(dǎo)致的結(jié)余，該項結(jié)余資金全部滯留在教育局開設(shè)的代發(fā)工資戶，由教育局管理。學(xué)生各種補(bǔ)助資金種類較多，每種資金每次發(fā)放都可能有結(jié)余，日積月累，余額越滾越大。財政、教育主管部門應(yīng)重視對這部分資金的監(jiān)督、管理和使用，有效防止專項資金被擠占、挪用，減少資金沉淀，提高資金使用效率。

（四）大額維修費使用狀況令人擔(dān)憂

通過對其中兩所小學(xué)、兩所中學(xué)、兩所高中共6個樣本學(xué)校提供的會計報表進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，維修費引人注目，數(shù)額巨大，6所學(xué)校當(dāng)年維修費（不含車輛維修）支出共272.62萬元，占公用支出593.46萬元的比率為45.94%。監(jiān)督檢查樣本學(xué)校維修費數(shù)據(jù)具體見下表（單位：元）：

序號1 2 3 4 5 6 合計學(xué)校名稱A初中B初中C小學(xué)D小學(xué)E高中F高中全年維修維護(hù)費（不含車輛維修）1135769.27 712545.43 384683.93 288634.2 89402 115133.7 2726168.53全年商品和服務(wù)支出2084054.33 1362372.49 793892.9 660902 306416.17 726953.85 5934591.74維修費占商品和服務(wù)支出比率54.50%52.30%48.46%43.67%29.18%15.84%45.94%

維修資金主要用于校舍、水管、清淤、道路此類工程，雖然這些工程均經(jīng)過政府采購審批，有施工圖紙、概（預(yù)）算、結(jié)算手續(xù)，但工程完工后，僅由學(xué)校相關(guān)人員驗收，未有上級主管部門參與，學(xué)校既是運動員又是裁判員，監(jiān)督缺位。驗收支付環(huán)節(jié)存在漏洞,尤其是水管、清淤此類隱蔽工程，存在利用虛假工程套取財政資金的潛在違法違規(guī)行為。

（五）政府采購執(zhí)行環(huán)節(jié)存在缺陷

一是審批、支付、監(jiān)督環(huán)節(jié)存在監(jiān)控脫節(jié)問題。主要表現(xiàn)為：學(xué)校作采購計劃報教育局，教育儀器站集中各校統(tǒng)一辦理政府采購審批手續(xù)（合并一張審批表）后，教育儀器站與供應(yīng)商簽訂合同，供應(yīng)商發(fā)貨到學(xué)校，學(xué)校直接付款給供應(yīng)商。然而，合并一張審批表不利于財政局對各校政府采購項目和數(shù)量進(jìn)行監(jiān)督；學(xué)校非合同主體而直接付款給供應(yīng)商可能造成款項錯轉(zhuǎn)無法追回；教育儀器站作為合同主體一方未能跟蹤核實合同是否履行到位。二是政府采購審批表無政府采購審批章，只有相關(guān)人員簽字。這些現(xiàn)象可能造成采購貨物資金使用效益低，甚至存在潛在受賄、虛假審批業(yè)務(wù)的風(fēng)險。

（六）資產(chǎn)不實情況較嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計，12所學(xué)校的不實資產(chǎn)高達(dá)1031.36萬元，形成的原因主要有：從內(nèi)部控制制度建設(shè)方面看，學(xué)校雖制訂了資產(chǎn)管理制度，但是形同虛設(shè)，沒有真正做到按制度履行，使制度流于形式；從信息溝通方面看，學(xué)校和核算中心存在溝通不暢，核算中心只是事后監(jiān)督，報賬員未能及時反映實際情況，導(dǎo)致核算不準(zhǔn)確；從會計崗位勝任方面看，財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，尤其要加強(qiáng)對工程項目方面的學(xué)習(xí)。而資產(chǎn)管理不善、家底不清容易導(dǎo)致：單位工作人員將資產(chǎn)占為己有，給單位造成損失；人為將資產(chǎn)以低于市價變賣給單位造成損失；資產(chǎn)丟失等問題。

（七）學(xué)生補(bǔ)助資金發(fā)放程序、方式、管理不科學(xué)

一是發(fā)放程序不合規(guī)，如公示時間在實際發(fā)放時間之后，未能真正做到公開公平公正。二是發(fā)放方式不科學(xué)，目前是由教育局轉(zhuǎn)到銀行代發(fā)戶，再由銀行直接發(fā)到以學(xué)生名義開的銀行卡中，在這種支付方式下，由于學(xué)校、教育主管部門、財政、銀行之間的職責(zé)沒有完全理順，支付流程設(shè)計不夠完善，且相互之間缺乏信息數(shù)據(jù)的反饋交割，導(dǎo)致學(xué)校無法取得入賬核算的憑據(jù)。另外，由于很多學(xué)生未成年，不能主張和保證自己的合法權(quán)益，而家長也無法掌握學(xué)生情況，有的學(xué)生有錢了上網(wǎng)吧亂花錢，也不利于學(xué)生成長。因而建議參考種糧補(bǔ)貼發(fā)放方式，直接發(fā)放到家長卡中，由家長來監(jiān)督、管理和控制。三是代發(fā)款項管理脫節(jié)，主要表現(xiàn)為個人、學(xué)校、銀行對賬不及時，當(dāng)發(fā)放不成功時，未能及時溝通反饋，資金滯留在代發(fā)戶。如大學(xué)新生入學(xué)路費發(fā)放，因賬戶有誤直接退回教育局代發(fā)戶，教育局相關(guān)部門未及時通知學(xué)校管理發(fā)放部門，學(xué)校發(fā)放管理部門、班主任、學(xué)生對接不到位，校方、學(xué)生對收退情況不了解。抽查發(fā)現(xiàn)，仍有2年前就應(yīng)支出的大學(xué)新生入學(xué)路費款項還留在代發(fā)戶。而抽查的4所高中里，只有1所高中針對發(fā)放情況制訂有資金收到回執(zhí)制度，即新生入學(xué)后，由所在學(xué)院蓋章出具報到入學(xué)回執(zhí)單寄回高中，以示入學(xué)并收到路費補(bǔ)助款項。但該制度僅限于本校執(zhí)行，且因未與教育發(fā)放部門對接而效果不明顯。

（八）學(xué)校對外包業(yè)務(wù)控制不嚴(yán)，導(dǎo)致學(xué)校蒙受損失

外包業(yè)務(wù)產(chǎn)生的收入也屬于應(yīng)繳財政收入。如有的學(xué)校利用學(xué)校場地將舉辦幼兒園業(yè)務(wù)外包，委托本校以外的個人或集體（簡稱承包方）來經(jīng)營，但是外包價格確定不合理、承包方選擇不當(dāng)、未訂立外包合同或合同內(nèi)容存在重大疏漏和欺詐，導(dǎo)致學(xué)校合法應(yīng)收創(chuàng)收費、租金遭受損失，減少了應(yīng)繳財政收入。如某校在確定外包幼兒園結(jié)算承包金額時，約定根據(jù)承包方每期招收學(xué)生人數(shù)來結(jié)算承包費，這種定價明顯不合理，承包方應(yīng)負(fù)責(zé)幼兒園經(jīng)營質(zhì)量，自負(fù)盈虧，承擔(dān)責(zé)任，不能把經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)移給發(fā)包方（即學(xué)校）。

三、問題產(chǎn)生的原因分析

（一）部分領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)意識淡薄

一些農(nóng)村中小學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為學(xué)校的主業(yè)就是教學(xué)，重教學(xué)輕管理，對經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)意識比較淡薄，也沒有內(nèi)部控制管理意識。同時，對相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)知之甚少，對會計工作沒有足夠的認(rèn)識，根據(jù)自己的需要隨意更換會計人員，對財務(wù)培訓(xùn)也不重視，認(rèn)為會計只要記好賬就行了，對上級主管部門和財政部門組織的財會業(yè)務(wù)培訓(xùn)，常以工作事務(wù)忙、經(jīng)費緊張等借口不派人參加。

（二）財務(wù)人員學(xué)習(xí)缺乏合適的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

要做好會計人員的繼續(xù)教育必須有理想的場地、合格的師資、系統(tǒng)的教材、嚴(yán)格的制度。目前，具備上述條件的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)太少，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方幾乎沒有滿足要求的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，財務(wù)人員缺乏培訓(xùn)機(jī)會。

（三）財務(wù)人員缺乏競爭意識

部分會計人員滿足于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，從而疏于學(xué)習(xí)與鉆研，僅應(yīng)付傳統(tǒng)的算賬、報賬、記賬，理財觀念淡薄，競爭意識、法律意識不強(qiáng)，服務(wù)態(tài)度差。有的單位領(lǐng)導(dǎo)重視會計工作，一有會計知識學(xué)習(xí)機(jī)會就派人參加，但有的參訓(xùn)人員卻不珍惜，認(rèn)為交了錢就可去可不去。

四、加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)校財務(wù)監(jiān)管的建議

（一）增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)意識，建立健全單位內(nèi)部控制制度

學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要增強(qiáng)法規(guī)意識，并對內(nèi)部控制體系建立和執(zhí)行的有效監(jiān)督管理負(fù)責(zé)，按照《會計法》《內(nèi)部控制規(guī)范》和《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》的要求，結(jié)合農(nóng)村中小學(xué)校實際情況和特點，建立完善學(xué)校的內(nèi)部控制制度體系，界定崗位職責(zé)，優(yōu)化流程，建立權(quán)責(zé)明晰、不相容崗位職務(wù)相分離、行之有效的內(nèi)控體系；在處理各項工作中做到有章可循、有制度約束、有辦事流程可查，從而使單位責(zé)任風(fēng)險得到有效控制，單位管理水平得到進(jìn)一步提高。

（二）加大對財經(jīng)法規(guī)制度的宣傳力度

近年來，國庫集中收付制度、收支兩條線、政府采購制度、細(xì)化部門預(yù)算等財政政策不斷出臺實施，然而，農(nóng)村中小學(xué)校財務(wù)人員因平時工作局限，接受培訓(xùn)的機(jī)會不多，從而不熟悉政策、制度，導(dǎo)致其在實際操作過程中遇到新問題無所適從。建議財政部門或教育主管部門加強(qiáng)對會計核算的新規(guī)定及現(xiàn)行財政管理政策規(guī)定的疏理，歸納整理并編印成冊，方便農(nóng)村中小學(xué)校財務(wù)人員學(xué)習(xí)掌握。

（三）加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)

積極理順學(xué)校、教育主管部門、教育核算中心、財政部門、銀行之間的關(guān)系，明確各自的職責(zé)，完善和優(yōu)化相關(guān)業(yè)務(wù)流程，及時反饋和共享信息，使各方達(dá)成共識，及時解決存在的問題，共同推進(jìn)財務(wù)工作順利開展。

（四）狠抓財務(wù)人員隊伍建設(shè)

一是科學(xué)設(shè)置財務(wù)崗位，明確工作職責(zé)；二是爭取各級領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)人員后續(xù)教育的關(guān)心支持，創(chuàng)造培訓(xùn)機(jī)會，在工作安排、學(xué)習(xí)時間、經(jīng)費補(bǔ)助等方面給予大力支持；三是重視財務(wù)人員培訓(xùn)，有計劃、有針對性地對財務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，全面提升學(xué)校財務(wù)人員的職業(yè)道德水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能，減少因不懂政策、財務(wù)制度原因造成的違規(guī)現(xiàn)象；四是實行集中核算的教育核算中心要定期組織財務(wù)人員學(xué)習(xí)新規(guī)定新政策，不定期組織財務(wù)人員會議，在會上各自匯報工作進(jìn)展和核算中遇到的問題，在會議中集思廣益解決問題。

（五）增強(qiáng)財務(wù)人員的競爭意識

加強(qiáng)對會計人員職業(yè)道德狀況的考核，并建立獎懲機(jī)制。對不稱職、不能勝任的財務(wù)人員，要及時進(jìn)行崗位調(diào)整，同時積極引進(jìn)政策水平高、工作能力強(qiáng)、敢于堅持原則的會計人才，彌補(bǔ)學(xué)校會計專業(yè)技術(shù)力量的不足。如面向社會以公開招考的形式錄用會計人員，使得一些優(yōu)秀的會計人員脫穎而出，逐漸淘汰一些素質(zhì)低下的會計人員。以此在無形中加大財務(wù)人員的就業(yè)壓力，促使他們不斷學(xué)習(xí)提高以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（六）充分利用監(jiān)督成果督促和規(guī)范行業(yè)管理

新形勢下財政監(jiān)督理念已轉(zhuǎn)變，檢查的出發(fā)點和落腳點已提升到分析、解決問題，促進(jìn)管理的層次，監(jiān)督的目的不是為了檢查而檢查，也不是為了處罰某個單位或處理某個人。因此，財政監(jiān)督人員除要積極利用各種工作機(jī)會宣傳財經(jīng)法規(guī)外，還要針對存在的問題深入分析，注重查找單位制度設(shè)計和運行的缺陷，從制度層面指導(dǎo)被查單位完善制度，改進(jìn)管理，建立長效機(jī)制，達(dá)到“檢查一個單位，規(guī)范一個行業(yè)；發(fā)現(xiàn)一類問題，完善一項制度”的效果。■

陸云，惲碧琰.對改進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)校財會工作的思考[J].中國農(nóng)業(yè)會計，2006，（05）.