陳文興，曾 睿，湯凌燕

(福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建 福州 350002)

我國(guó)宅基地使用權(quán)是農(nóng)村土地集體所有制形式下一種帶有福利性質(zhì)的土地使用權(quán)。由于缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用只有進(jìn)入機(jī)制，缺乏退出機(jī)制，導(dǎo)致當(dāng)前大量的農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)。同時(shí)，隱性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響到了宅基地的正常使用。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，如何有效利用農(nóng)村閑置土地已經(jīng)成為社會(huì)普遍關(guān)注的話(huà)題。2014年6月，國(guó)土資源部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》指出：推動(dòng)人口向中心村、中心鎮(zhèn)聚集，對(duì)城鄉(xiāng)低效土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，提高土地利用效率和效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用[1]。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。這些規(guī)定對(duì)農(nóng)村宅基地釋放出了較為強(qiáng)烈的改革信號(hào)，農(nóng)村宅基地禁止買(mǎi)賣(mài)的政策近期亦有松動(dòng)的跡象。引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地，既是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，也是促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用、推進(jìn)宅基地制度改革的必然選擇[2]。

一、福建省農(nóng)村宅基地退出成效

(一)福建省農(nóng)村宅基地退出概況

農(nóng)村宅基地退出復(fù)墾缺乏專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，各地政府自主探索宅基地的退出復(fù)墾機(jī)制，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。福建省先后出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展村莊舊宅基地復(fù)墾試點(diǎn)工作的通知》《福建省加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案的通知》《關(guān)于服務(wù)海峽西岸社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見(jiàn)》《福建省土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目工程監(jiān)理管理辦法(試行)》等文件，對(duì)農(nóng)村宅基地的有序退出起到了指導(dǎo)性作用。宅基地退出遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、村民自愿、一戶(hù)一宅、先墾后建、量力而行”原則，采用占補(bǔ)平衡與宅基地退出復(fù)墾相掛鉤方式，增加對(duì)宅基地退出復(fù)墾的資金投入。按照這種方式，經(jīng)營(yíng)性用地占用耕地的，在辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批時(shí)，縣(市、區(qū))政府必須使用宅基地退出復(fù)墾后形成的耕地指標(biāo)。宅基地退出復(fù)墾產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)用于城市住宅和商服用地(主要為經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地)占用耕地的占補(bǔ)平衡，使用指標(biāo)的地區(qū)從土地出讓收益中轉(zhuǎn)移部分資金給實(shí)施舊村復(fù)墾的地區(qū)，用于宅基地退出復(fù)墾、農(nóng)民搬遷安置及農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)等[3]。

2017年6-11月，筆者通過(guò)對(duì)福建省國(guó)土資源廳及各地國(guó)土資源局的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：福州市各縣(區(qū))成立農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村土地的整理和宅基地退出復(fù)墾工作。將宅基地退出復(fù)墾與新農(nóng)村建設(shè)、打造現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)基地、增加村財(cái)和農(nóng)戶(hù)收入等工作相結(jié)合，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。2016年，福州市宅基地復(fù)墾工作上報(bào)省廳核定實(shí)施宅基地退出復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目20個(gè)，整治規(guī)模面積47.9 hm2，可產(chǎn)生增減掛鉤指標(biāo)面積47.56 hm2；驗(yàn)收宅基地退出復(fù)墾項(xiàng)目28個(gè)，整治規(guī)模面積50.35 hm2，新增耕地面積49.39 hm2，完成增減掛鉤指標(biāo)面積49.49 hm2。莆田市對(duì)試點(diǎn)村的成片耕地結(jié)合村莊整治一并列入規(guī)劃設(shè)計(jì)，從專(zhuān)項(xiàng)資金中對(duì)復(fù)墾新增耕地按照每公頃27萬(wàn)元進(jìn)行補(bǔ)助；統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)住宅小區(qū)，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件；鼓勵(lì)農(nóng)民“離地進(jìn)城”，對(duì)于已在城市就業(yè)并有穩(wěn)定家庭收入的農(nóng)戶(hù)，采用貨幣安置、產(chǎn)權(quán)安置等方式予以補(bǔ)償；同時(shí)，占用劣地集中建設(shè)安置區(qū)，進(jìn)行整村搬遷，整出大片優(yōu)質(zhì)耕地。2012-2016年，莆田市通過(guò)宅基地退出復(fù)墾，共拆除“空心村”廢棄舊宅基地533 hm2，復(fù)墾新增耕地453 hm2。泉州市制定宅基地退出復(fù)墾內(nèi)外業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。外業(yè)施工方面，對(duì)項(xiàng)目定樁放樣、耕作層厚度、田埂修筑、邊坡夯實(shí)、田面平整度和農(nóng)作物種植等都有明確的要求；內(nèi)業(yè)管理方面，要求做到一宗一檔，檔案資料整理、數(shù)字編號(hào)、照片拍攝都有嚴(yán)格的規(guī)定。利用項(xiàng)目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自驗(yàn)、縣級(jí)初驗(yàn)、市級(jí)驗(yàn)收和省級(jí)抽查”等4個(gè)關(guān)卡，嚴(yán)把項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)。截至2016年12月底，泉州市宅基地退出復(fù)墾項(xiàng)目共完成縣級(jí)驗(yàn)收137 hm2，市級(jí)驗(yàn)收128 hm2，報(bào)省廳抽驗(yàn)67 hm2。截至2016年7月，寧德市全市共審核宅基地退出復(fù)墾項(xiàng)目37個(gè)，復(fù)墾規(guī)模面積87.27 hm2，新增耕地面積86.67 hm2；完成驗(yàn)收復(fù)墾項(xiàng)目18個(gè)，驗(yàn)收掛鉤指標(biāo)31.72 hm2；轉(zhuǎn)讓指標(biāo)面積53.53 hm2，轉(zhuǎn)讓指標(biāo)收益2.44億元，增加了基層群眾收入，為美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。2010年以來(lái)，三明市宅基地退出復(fù)墾規(guī)模面積達(dá)到2147 hm2。其中，2016年1月至2017年10月，三明市宅基地退出復(fù)墾規(guī)模面積為396 hm2。2015年1月至2017年10月，南平市舊村復(fù)墾項(xiàng)目203個(gè)，規(guī)模面積607 hm2，新增耕地面積592 hm2。截至2017年10月，龍巖市宅基地退出復(fù)墾項(xiàng)目469個(gè)，復(fù)墾土地面積1271 hm2，新增耕地面積1213 hm2，涉及農(nóng)戶(hù)17657戶(hù)。漳州市華安縣將舊村復(fù)墾作為實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的抓手，通過(guò)建章立制、科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地集約利用，有效解決土地閑置、居民點(diǎn)布局零散、村莊面貌臟亂差等問(wèn)題。截至2016年底，華安縣舊村復(fù)墾項(xiàng)目竣工30個(gè)，新增耕地面積約73 hm2，惠及9個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))50多個(gè)自然村的6000多名群眾；另有11個(gè)項(xiàng)目正在建設(shè)中，預(yù)計(jì)還可新增耕地面積超過(guò)20 hm2。

(二)福建省農(nóng)村宅基地退出復(fù)墾的成效

通過(guò)幾年實(shí)踐，福建省各地的宅基地退出復(fù)墾取得了一定的成效。截至2016年，全省已核定實(shí)施農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目1778個(gè)，合計(jì)整治土地規(guī)模6640 hm2，預(yù)計(jì)新增耕地5927 hm2，產(chǎn)生新增耕地掛鉤指標(biāo)4520 hm2；全省簽訂指標(biāo)交易合同1102份，轉(zhuǎn)讓耕地指標(biāo)4207 hm2，交易資金169.55億元，成效明顯。

1.增加了耕地后備資源。隨著福建省土地開(kāi)發(fā)整理工作不斷推進(jìn)，可開(kāi)發(fā)的未利用地和可整理的集中連片耕地資源逐步減少，耕地后備資源嚴(yán)重不足。通過(guò)實(shí)施土地整治，將農(nóng)村大量“空心村”“空心房”和危舊房等閑置房屋占用的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，增加了耕地后備資源。

2.提高了土地利用效率。據(jù)調(diào)查，福建省農(nóng)村戶(hù)均占有村莊用地接近400 m2，農(nóng)村宅基地的超標(biāo)使用和閑置造成了極大浪費(fèi)，且宅基地復(fù)墾潛力大。通過(guò)舊村復(fù)墾，對(duì)散亂、閑置、廢棄的農(nóng)村舊宅基地進(jìn)行重新規(guī)劃和綜合整治，一部分作為新村建設(shè)用地，一部分復(fù)墾為耕地，有效提高了土地利用效率。同時(shí)，減少了林地和未利用土地的開(kāi)發(fā)，緩解了生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，開(kāi)展農(nóng)村土地整治工作以來(lái)，平均每年實(shí)施舊村復(fù)墾1000 hm2。這對(duì)于減少農(nóng)村土地閑置、促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用具有重要意義。

3.改善了農(nóng)村生活環(huán)境。通過(guò)舊村復(fù)墾，結(jié)合基本農(nóng)田建設(shè)，整體推進(jìn)農(nóng)村田、水、路、林綜合整治，不僅促進(jìn)了耕地集中連片，提高了耕地質(zhì)量等級(jí)，而且也大大改善了農(nóng)村居住環(huán)境。

4.為土地整治和農(nóng)村發(fā)展籌集了資金。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，掛鉤指標(biāo)可以跨地區(qū)有償轉(zhuǎn)讓用于城市建設(shè)用地。通過(guò)掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)讓為農(nóng)村土地整治和農(nóng)村發(fā)展籌措了部分資金，緩解了財(cái)政壓力；通過(guò)占補(bǔ)平衡與宅基地退出復(fù)墾掛鉤，對(duì)農(nóng)民退出宅基地采用現(xiàn)金補(bǔ)償和復(fù)墾耕地獎(jiǎng)勵(lì)的方式，提高了農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾的積極性；通過(guò)利用劣地整體搬遷安置、房屋置換等方式，為退出宅基地農(nóng)民提供了必要的生活保障。

二、福建省農(nóng)村宅基地退出存在的問(wèn)題

在對(duì)福建省各地實(shí)踐并進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，宅基地退出機(jī)制還處在初級(jí)探索中，沒(méi)有形成統(tǒng)一的模式，宅基地退出仍存在諸多問(wèn)題。

1.宅基地退出復(fù)墾效率低下。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃不夠全面，相對(duì)滯后，宅基地分布范圍廣，村民隨意擇地建房的現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致新舊房屋相互交錯(cuò)，毫無(wú)秩序。同時(shí)，福建省多為丘陵地帶，不少村莊是依山而建，半山腰的房屋及宅基地較多，導(dǎo)致不少地方，尤其是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以實(shí)現(xiàn)宅基地退出的綜合整理，宅基地退出后復(fù)墾難以連成片、成本昂貴，影響了宅基地退出及整理的效率。

2.復(fù)墾資金籌集困難。宅基地置換政策的實(shí)施主要依靠地方財(cái)政的支持，資金來(lái)源單一，補(bǔ)償明顯過(guò)低，影響了宅基地退出機(jī)制的推行。以莆田市仙游縣坂尾村為例，坂尾村整理項(xiàng)目總規(guī)模7.68 hm2，整理后新增耕地面積7.064 hm2，復(fù)墾所需投資350多萬(wàn)元，全部由縣財(cái)政承擔(dān)，這無(wú)疑給地方財(cái)政造成了沉重的負(fù)擔(dān)。由于基層政府的財(cái)力有限，同時(shí)宅基地退出的后續(xù)投資收回所需時(shí)間又較長(zhǎng)，并且回收數(shù)額不確定，導(dǎo)致政府很難從銀行獲得貸款，宅基地回收過(guò)程中資金短缺嚴(yán)重，使得宅基地回收政策實(shí)施進(jìn)程緩慢。

3.復(fù)墾宅基地土質(zhì)差、利用率低。農(nóng)村閑置宅基地大多屬于荒地，本身土壤質(zhì)量較差，將其改造成良田成本高昂。在農(nóng)村耕地大量荒廢的現(xiàn)實(shí)背景下，復(fù)墾荒廢的耕地或增加耕地的耕種季數(shù)所支出的成本顯然要比復(fù)墾宅基地低得多，也更易操作。兩者相比較，宅基地復(fù)墾耕作難以激發(fā)民眾的熱情。山區(qū)不少閑置宅基地位處半山腰，周?chē)际橇值?，退出后其土質(zhì)更適宜作為林地，復(fù)墾為耕地顯然是不合適的。單純按復(fù)墾耕地面積衡量復(fù)墾的成效，直接導(dǎo)致部分不適宜耕作的復(fù)墾土地荒廢。由于部分復(fù)墾后的耕地土質(zhì)較差，農(nóng)民耕作的積極性不高，不少地方政府對(duì)宅基地復(fù)墾后的耕地僅僅要求不要荒廢，無(wú)論種什么都可以，沒(méi)有考慮復(fù)墾后的收益問(wèn)題，導(dǎo)致宅基地復(fù)墾后的耕地合理利用率低。

4.偏離復(fù)墾目標(biāo)。宅基地退出復(fù)墾的目的是要增加耕地面積，以滿(mǎn)足我國(guó)的糧食生產(chǎn)所需。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤背景下，福建省多數(shù)地方政府進(jìn)行舊村改造復(fù)墾的主要目的并非是為了增加良田面積，而是用復(fù)墾增加的耕地面積數(shù)直接換取城市建設(shè)用地指標(biāo)或在全省范圍內(nèi)進(jìn)行交易，由需要城市建設(shè)用地指標(biāo)的地方政府進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。這種單純用來(lái)?yè)Q取城市建設(shè)用地指標(biāo)的宅基地退出復(fù)墾，表面上看確實(shí)增加了耕地面積或至少在城鎮(zhèn)化擴(kuò)張中不減少耕地面積。然而，目標(biāo)的偏離在很大程度上抑制了政府全力改造宅基地為良田的積極性。耕地的質(zhì)量并沒(méi)有得以提高，從總體上看反而是越來(lái)越差。

5.導(dǎo)致農(nóng)民缺乏安全感。(1)福建省各地宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照農(nóng)村非耕地的標(biāo)準(zhǔn)，如莆田仙游每公頃補(bǔ)償僅60萬(wàn)元，而復(fù)墾增加的建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，無(wú)法享受退出宅基地的溢價(jià)直接影響到農(nóng)民退出宅基地的積極性。(2)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定仍局限于城鄉(xiāng)分割的舊體制框架中，使大部分非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人員，特別是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員，陷入了社會(huì)保障的“真空地帶”[4]。 即使是社會(huì)保障體系發(fā)展較快的福建，這一現(xiàn)狀仍未得到根本改變。而宅基地作為一種社會(huì)福利形式分配的生活資料，直接承擔(dān)了農(nóng)村社會(huì)保障和安居的功能，這導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)宅基地具有很大的依賴(lài)性，很多農(nóng)民即使移居城鎮(zhèn)也不愿意退讓宅基地。(3)農(nóng)村居民具有較強(qiáng)的鄉(xiāng)土情結(jié)，往往將宅基地及農(nóng)村的房屋作為自己的歸巢和落根之地。在經(jīng)濟(jì)利益以及傳統(tǒng)思想的共同催化下，必然導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城而不“騰地”的現(xiàn)象。

基于上述各種問(wèn)題，雖然福建省的農(nóng)村宅基地退出及舊村復(fù)墾整理工作十年前就開(kāi)始實(shí)踐，但取得的成效不大，進(jìn)展緩慢，缺乏具有典型性的例子，各地方各自為政，措施不統(tǒng)一，難以形成規(guī)?；?。

三、我國(guó)其他地區(qū)農(nóng)村宅基地退出的實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)我國(guó)其他地區(qū)農(nóng)村宅基地退出的實(shí)踐

農(nóng)村宅基地的閑置造成了農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，影響了新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃和發(fā)展。為解決這一問(wèn)題，在中央組織部署下，各地均對(duì)農(nóng)村宅基地退出及補(bǔ)償進(jìn)行了實(shí)踐探索。比較典型的有上海的“宅基地置換”模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、天津的“宅基地?fù)Q房”模式和重慶的“戶(hù)籍改革宅基地退出”模式等。

1.上海的“宅基地置換”模式。上海的“宅基地置換”模式是通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)的整體規(guī)劃和歸并達(dá)到農(nóng)村建設(shè)用地的高度集約利用。同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民身份轉(zhuǎn)變，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這種模式主要是將城鎮(zhèn)的住房與農(nóng)村宅基地置換，將農(nóng)民的農(nóng)村戶(hù)籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍，并納入“鎮(zhèn)?！?。該模式有利于農(nóng)民身份的快速轉(zhuǎn)換，獲得城鎮(zhèn)的政策優(yōu)惠，提高農(nóng)民生活水平；同時(shí)，有利于緩解土地資源的緊張狀況。

2.浙江嘉興的“兩分兩換”模式。浙江嘉興采取的是“兩分兩換”模式，所謂“兩分”指的是宅基地和承包地分開(kāi)，農(nóng)民的宅基地和承包地可以分別處置；所謂的“兩換”指的是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障和以宅基地置換城鎮(zhèn)住房[5]。嘉興將宅基地?fù)Q成城鎮(zhèn)住房和宅基地的聯(lián)合整治結(jié)合起來(lái)，采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法，集聚建設(shè)用地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，加快現(xiàn)代新市鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)。這種模式有利于農(nóng)村土地的統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)不斷增值，提高生產(chǎn)效率；有利于打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，使農(nóng)民更為容易進(jìn)入城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的水平。通過(guò)社會(huì)保障置換農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還可以避免部分農(nóng)民短時(shí)間將獲得的利益揮霍一空，導(dǎo)致生活困難，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

3.天津的“宅基地?fù)Q房”模式。天津的“宅基地?fù)Q房”模式，即以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)，村民按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)將其宅基地置換為小城鎮(zhèn)中的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，建設(shè)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、適合產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的小城鎮(zhèn)。示范小城鎮(zhèn)建設(shè)堅(jiān)持土地承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重村民意愿、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民合法權(quán)益的原則。通過(guò)宅基地?fù)Q房的方式，農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。這種模式有利于土地的流動(dòng)，促使資源資本化，緩解土地需求的緊張。對(duì)適合耕作的村莊宅基地進(jìn)行復(fù)耕，而不適合耕作的宅基地則整合后再“招”“拍”“掛”出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口，大大提高了土地的利用效率。

4.重慶的“戶(hù)籍改革宅基地退出”模式。重慶的“戶(hù)籍改革宅基地退出”模式是指有合法農(nóng)村住房及宅基地、承包地的農(nóng)村居民，按照戶(hù)籍管理相關(guān)規(guī)定自愿退出其農(nóng)村住房及宅基地、承包地，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。重慶農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)通過(guò)貸款、財(cái)政投入資金、財(cái)政周轉(zhuǎn)資金、地票收益等渠道，籌集土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，加大邊界范圍外宅基地及建(構(gòu))筑物退出的農(nóng)村土地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金。通過(guò)這種模式，農(nóng)民可以退出宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)，而政府會(huì)對(duì)土地上的附著物進(jìn)行補(bǔ)償。退出的宅基地由土地管理機(jī)構(gòu)復(fù)墾為耕田，歸村集體所有。同時(shí)，還設(shè)立了地票，使新增的建設(shè)用地指標(biāo)可以進(jìn)入重慶農(nóng)村土地交易所交易，從而降低了宅基地退出成本，提高了土地利用效率。

(二)我國(guó)其他地區(qū)農(nóng)村宅基地退出的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.完善城鎮(zhèn)配套制度建設(shè)，保障進(jìn)城農(nóng)民生活需求。根據(jù)各地宅基地退出及補(bǔ)償實(shí)踐的具體操作，可以發(fā)現(xiàn)，大多省(市、自治區(qū))采用的是將農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民身份，同時(shí)予以現(xiàn)金或城鎮(zhèn)住房補(bǔ)償?shù)姆绞健＿@種方式可以滿(mǎn)足長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)生活且不打算回鄉(xiāng)的農(nóng)民需求。對(duì)于長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)生活或愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民，大多采用房屋置換或現(xiàn)金補(bǔ)償方式，并建立專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，將進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，保障進(jìn)城農(nóng)民在城市體面地生活。應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)施舊村復(fù)墾，配套出臺(tái)相關(guān)政策，解決進(jìn)城務(wù)工拆遷戶(hù)買(mǎi)房難、落戶(hù)難、子女就學(xué)難等一系列問(wèn)題：加大建設(shè)安置限價(jià)房，解決進(jìn)城務(wù)工的拆遷戶(hù)住房問(wèn)題；推行戶(hù)籍制度改革，建立和完善以居住地確立居民戶(hù)口性質(zhì)的戶(hù)籍管理制度，使進(jìn)城務(wù)工的拆遷戶(hù)有條件落戶(hù)；降低就學(xué)門(mén)檻，免收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女小學(xué)、初中借讀費(fèi)，減輕進(jìn)城務(wù)工的拆遷戶(hù)子女就讀壓力。通過(guò)一系列的配套政策措施讓進(jìn)城的農(nóng)民擁有農(nóng)村舊權(quán)益與城市新福利的“雙重保險(xiǎn)”，安心扎根城市，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.實(shí)行集體搬遷方式，滿(mǎn)足留守農(nóng)村農(nóng)民的生活生產(chǎn)所需。對(duì)于不愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)或不打算長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民，在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍后，一方面缺乏必要的勞動(dòng)技能；另一方面，社會(huì)保障體系的建設(shè)尚不完善，生活成本的提高也加大了生存壓力，容易引發(fā)較大的社會(huì)問(wèn)題，因此不宜強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城。天津的示范小城鎮(zhèn)建設(shè)就可以滿(mǎn)足那些不愿意離開(kāi)農(nóng)村、愿意以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民需求，但小城鎮(zhèn)建設(shè)必然要求不同村莊的農(nóng)民搬遷，這將導(dǎo)致大量農(nóng)民遠(yuǎn)離自己的耕作土地，增加耕作成本。同時(shí)，小城鎮(zhèn)居民來(lái)自不同村莊、人多且雜，各自需求不一，如何管理也是一大難題。對(duì)此，可以參照小城鎮(zhèn)建設(shè)的方式，對(duì)于不愿意離開(kāi)農(nóng)村的農(nóng)民，采用整體搬遷，利用劣地建設(shè)示范性村莊的方式，這樣不僅搬遷農(nóng)民可以照常進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且易于管理、成本比較低，能夠滿(mǎn)足不同農(nóng)民需求。另外，輔以現(xiàn)金補(bǔ)償、房屋置換或納入社會(huì)保障等機(jī)制，提高農(nóng)民退出宅基地的積極性，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村宅基地的整合和集中，推進(jìn)農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用。

3.完善農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，保障農(nóng)民享受到土地溢價(jià)所得?？蓞⒄罩貞c、天津等地的做法，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，利用占補(bǔ)平衡方式，通過(guò)農(nóng)村土地交易場(chǎng)所將宅基地退出復(fù)墾土地推向流通領(lǐng)域，最大限度挖掘復(fù)墾土地的價(jià)值。明確土地溢價(jià)的分配規(guī)則，讓農(nóng)民能夠享受到復(fù)墾土地產(chǎn)生的溢價(jià)，從而提高農(nóng)民退出宅基地的積極性。

四、加快福建省農(nóng)村宅基地退出的若干建議

“一戶(hù)一宅、面積法定、無(wú)償分配及使用”是中國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度的基本特征，宅基地是農(nóng)民享有的一項(xiàng)重要社會(huì)福利。經(jīng)過(guò)對(duì)多個(gè)地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前福建省各地宅基地退出進(jìn)展緩慢的原因多樣化，但主要包括：(1)老舊村莊宅基地零散，導(dǎo)致投入成本大，政府積極性不高；(2)宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，社會(huì)保障體系不健全，且農(nóng)民多有鄉(xiāng)土情結(jié)，抵觸情緒較為普遍；(3)缺乏宅基地退出復(fù)墾為耕地的合理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，宅基地復(fù)墾即荒廢較為普遍，土地復(fù)墾利用率低等。應(yīng)合理制定規(guī)劃、因地制宜利用土地、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，有序推進(jìn)宅基地退出復(fù)墾工程。

(一)健全農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾機(jī)制

通過(guò)實(shí)施農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)戶(hù)退出宅基地，是目前中國(guó)促進(jìn)農(nóng)村宅基地退出的有效方式之一。完善推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾機(jī)制，應(yīng)有系統(tǒng)的配套政策支持。應(yīng)當(dāng)根據(jù)福建省自身的特點(diǎn)，確立宅基地整理、置換和復(fù)墾的相關(guān)政策。(1)資金配套政策。農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾資金需求量大，且具有明顯的公益性，國(guó)家及地方政府一定量的公共財(cái)政投入保障政策是推進(jìn)這項(xiàng)工程的必要條件。(2)土地利用規(guī)劃與村莊建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)政策。(3)啟動(dòng)指標(biāo)政策，合理安排耕地指標(biāo)和新增建設(shè)用地指標(biāo)。宅基地退出是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨、持久的工作，涉及農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)等方面，因而實(shí)現(xiàn)宅基地的全面退出，不可能一蹴而就。應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，分批次推進(jìn)宅基地有序退出。如村莊建設(shè)規(guī)劃可以采取4∶6或者5∶5的比例逐步進(jìn)行，新村莊建設(shè)到一半左右，讓愿意退出宅基地的農(nóng)民提前遷入，剩下的再逐步引導(dǎo)。政府在其中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加快居民點(diǎn)歸并，以及中心村和安置小區(qū)建設(shè)，以土地綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)和增減掛鉤政策為抓手，試點(diǎn)先行，穩(wěn)步推進(jìn)，讓農(nóng)民看到新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃有序、環(huán)境優(yōu)美的景象，提高農(nóng)民退出宅基地的積極性，逐步加快宅基地退出速度。完善土地利用規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民本位、循序漸進(jìn)的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民向新農(nóng)村居民點(diǎn)集中，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地。

(二)設(shè)置宅基地退出復(fù)墾為耕地的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的主要目的是為了避免因城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)大導(dǎo)致耕地面積減少，而宅基地退出復(fù)墾在很大程度上正是為了滿(mǎn)足城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求。如果僅僅是為了用宅基地退出復(fù)墾的耕地來(lái)?yè)Q取城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求，不追求宅基地復(fù)墾后的耕地質(zhì)量，顯然偏離了宅基地退出復(fù)墾的價(jià)值目標(biāo)。所以，應(yīng)當(dāng)設(shè)置宅基地退出復(fù)墾為耕地的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這種質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)不低于城鄉(xiāng)建設(shè)征地的土地質(zhì)量水平。通過(guò)設(shè)置相關(guān)的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以避免盲目追求復(fù)墾土地?cái)?shù)量，保證復(fù)墾耕地的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)宅基地退出復(fù)墾的目的。

(三)制定合理的宅基地退出利用規(guī)劃

1.國(guó)家政策鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營(yíng)，土地能否成片是關(guān)鍵。對(duì)于零散的、難以成片退出的宅基地，若花較大成本引導(dǎo)農(nóng)民退出，且退出復(fù)墾后難以成片經(jīng)營(yíng)，顯然難以達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的。因此，當(dāng)前的宅基地退出復(fù)墾的工作應(yīng)注重于那些可能成片退出的宅基地，不應(yīng)為追求復(fù)墾耕地的數(shù)量而拼湊零散退出的宅基地，這樣只能是事倍功半。

2.要因地制宜，充分發(fā)揮復(fù)墾后的耕地的產(chǎn)能。不同位置、不同土質(zhì)的宅基地退出后未必都適合復(fù)墾成耕地，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也并不只要求糧食產(chǎn)量的提高，還應(yīng)該包括其他農(nóng)作物的產(chǎn)出。對(duì)于福建山區(qū)而言，不少宅基地退出后的土地難以像平原地帶一樣進(jìn)行機(jī)械化的耕作，土質(zhì)也不適宜種植糧食作物。但這些丘陵地帶的宅基地退出后與原來(lái)的一些土地連成片后，十分適宜種植茶葉、煙葉等。在這種情況下，應(yīng)該根據(jù)這些土地的特色合理種植。

3.要農(nóng)林并重，嘗試并推廣宅基地退出體系中的林地耕地互換。目前，全國(guó)都在開(kāi)展退耕還林的工作，將不適合耕作但適合林業(yè)發(fā)展的耕地轉(zhuǎn)化成林地的面積已經(jīng)達(dá)到600多萬(wàn)hm2。筆者在福建三明調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有不少農(nóng)村所退出的宅基地是適合林業(yè)發(fā)展的，但因政策的要求，這些宅基地退出后只能復(fù)墾成耕地。由于復(fù)墾后的耕地不適合耕作，只能隨意耕作甚至任其荒蕪，土地合理利用率極低。應(yīng)該轉(zhuǎn)化思路，充分考慮林地與耕地互換的可能性。鼓勵(lì)將那些適合林業(yè)發(fā)展的宅基地退出后改造成林地，將那些適宜耕作的林地轉(zhuǎn)化成耕地，充分發(fā)揮不同土地的功效，既不影響宅基地退出復(fù)墾目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也能兼顧農(nóng)林發(fā)展，一舉兩得。

(四)完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制

宅基地退出能否有效展開(kāi)的關(guān)鍵在于其補(bǔ)償機(jī)制，如果有足夠的補(bǔ)償，大部分農(nóng)民還是愿意退出閑置宅基地的[6]?，F(xiàn)行《土地管理法》雖有規(guī)定宅基地回收的幾種情形，但卻沒(méi)有明確宅基地收回時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，在國(guó)家立法尚未明確的情況下，作為改革前沿陣地的福建，可以出臺(tái)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的補(bǔ)償制度。補(bǔ)償制度建立的核心是要找到政府、村集體、農(nóng)戶(hù)三方均認(rèn)同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償方式。而三方認(rèn)同的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)局限于金錢(qián)補(bǔ)償，可以因地制宜，確立多樣化的補(bǔ)償方式。將金錢(qián)補(bǔ)償、置換城鎮(zhèn)住房、異地置換新住宅建設(shè)用地、折價(jià)入股成立農(nóng)村合作社等方式結(jié)合起來(lái)，通過(guò)靈活多變的補(bǔ)償方式，滿(mǎn)足不同農(nóng)民的需求。此外，還應(yīng)當(dāng)完善社會(huì)保障、就業(yè)等制度，保障退出宅基地農(nóng)民的生存所需。

1.確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。宅基地退出最直接、最容易被農(nóng)民接受的補(bǔ)償方式就是金錢(qián)補(bǔ)償。而宅基地退出補(bǔ)償引起的糾紛也不在少數(shù)，如何進(jìn)行合理的補(bǔ)償直接關(guān)系到農(nóng)民的利益。福建省宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上是按照農(nóng)村非耕地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，農(nóng)民普遍認(rèn)為宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、抵觸情緒較大。(1)宅基地退出復(fù)墾增加了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的指標(biāo)，而建設(shè)用地的價(jià)格不是農(nóng)村非耕地所能比擬的，因此宅基地退出產(chǎn)生的溢價(jià)理應(yīng)分配給農(nóng)民；(2)即使宅基地退出沒(méi)有復(fù)墾，整理后也可能有不同的用途，土地的增值大小不一，不能采取“一刀切”的方式，否則對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是極不公平的?？梢試L試設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，合理評(píng)估宅基地的溢價(jià)，形成利益均衡的農(nóng)村宅基地溢價(jià)分配格局[7]。在確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后，還要處理補(bǔ)償款在村集體與農(nóng)民之間的分配比例問(wèn)題。如果宅基地退出整理后未改變集體所有土地的性質(zhì)，集體組織利益并未受到損害，那么補(bǔ)償款自然不能由集體組織享有，而應(yīng)全部歸農(nóng)民所有。只有在宅基地退出整理后改變了土地的性質(zhì)，從集體土地轉(zhuǎn)換成國(guó)有土地的情況下，補(bǔ)償款才應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定在集體和農(nóng)民之間按照比例分配。

2.創(chuàng)新補(bǔ)償方式，全方面保障農(nóng)民權(quán)益。當(dāng)前除了金錢(qián)補(bǔ)償之外，不少地方結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)需要采用置換城鎮(zhèn)住房的方式，這兩種方式均能滿(mǎn)足部分農(nóng)民的需要。然而，許多農(nóng)民出于鄉(xiāng)土情結(jié)，不愿意離開(kāi)農(nóng)村，還有不少農(nóng)民擔(dān)心置換城鎮(zhèn)住房后缺乏謀生手段，故置換城鎮(zhèn)住房的方式并不能引起多數(shù)農(nóng)民的興趣。應(yīng)當(dāng)因地制宜，結(jié)合村莊規(guī)劃，對(duì)于那些退出宅基地而不愿意離開(kāi)農(nóng)村的農(nóng)民，可以采用在農(nóng)村異地置換宅基地的方式，這樣既可以達(dá)到農(nóng)村土地整片綜合整治的目的，也可以讓農(nóng)民繼續(xù)生活在農(nóng)村。當(dāng)然，這種異地置換宅基地應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一規(guī)劃、集中置換、建立新農(nóng)村居民點(diǎn)的方式，在新農(nóng)村居民點(diǎn)建立相應(yīng)的保障性設(shè)施，如學(xué)校、診所等，從而提高農(nóng)民的生活水平。對(duì)于那些被回收用作商業(yè)用途的宅基地，可以用宅基地入股的方式鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地。這種方式既可以最大限度地發(fā)揮宅基地的增值效能，又可以保障農(nóng)民的收入，解決農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。

(五)完善宅基地退出后的社會(huì)保障體系

隨著我國(guó)城市化建設(shè)的加快，農(nóng)民的思想發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度也逐漸加快，隨之而來(lái)的便是非農(nóng)業(yè)群體人數(shù)也呈倍數(shù)增長(zhǎng)。而現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定仍然局限于城鄉(xiāng)分割的舊體制框架中，大部分非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人員，特別是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員，陷入了社會(huì)保障的“真空地帶”。為了鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員自愿主動(dòng)退還閑置宅基地，以及鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)用宅基地置換城鎮(zhèn)房屋，可以參照重慶市的“戶(hù)籍改革宅基地退出”模式。對(duì)那些愿意轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的農(nóng)民，可通過(guò)為其辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口的方式換取閑置宅基地。同時(shí)，盡快建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，對(duì)因置換而居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民，保障其享有與城鎮(zhèn)居民同樣的醫(yī)療、教育等社會(huì)保障權(quán)利[8]?？梢酝ㄟ^(guò)出臺(tái)學(xué)費(fèi)減免、就近入學(xué)等舉措，保障其子女的平等受教育權(quán)。另外，由于進(jìn)城農(nóng)民可能因缺乏職業(yè)技能而面臨著巨大的生存壓力，如不采取措施，必然會(huì)給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來(lái)各種隱患。因此，必須建立專(zhuān)門(mén)的技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提高其職業(yè)技能，并為他們建立專(zhuān)門(mén)的就業(yè)信息交流中心，積極引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)。福建沿海制衣業(yè)、制鞋業(yè)發(fā)達(dá)，流水線(xiàn)作業(yè)對(duì)員工的文化程度、技術(shù)能力要求不高。因此，即使是文化程度不高的農(nóng)民，只要經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的培訓(xùn)，基本就可以勝任這些工作。只有解決了農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，才能讓農(nóng)民放心地退出閑置宅基地。

總之，宅基地的退出不宜“一刀切”，要因地制宜。不能為了盲目追求增加耕地面積而要求地方政府增加宅基地退出的數(shù)量。應(yīng)當(dāng)立足福建省的實(shí)際情況，參照其他地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，合理制定宅基地退出計(jì)劃，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，完善農(nóng)村社會(huì)保障等。只有這樣，才能提高農(nóng)民退出宅基地的積極性，提高農(nóng)村土地的利用效能。

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