劉 建， 吳理財

(華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

改革開放以來，地方政府創(chuàng)新成為加快中國政府體制改革、推動社會善治的重要手段，創(chuàng)新也成為政府及社會共同探討的熱點話題?！爸袊胤秸畡?chuàng)新獎”的評選，更是為激發(fā)地方政府創(chuàng)新動力及挖掘地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗發(fā)揮了重要的作用。然而，中國地方政府創(chuàng)新在實踐中呈現(xiàn)一個循環(huán)式的悖論：盡管地方政府創(chuàng)新的探索層出不窮，但地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的動力卻不強，許多地方政府創(chuàng)新在經(jīng)歷“繁榮”以后往往會走向消亡的尷尬困境。

在這種背景下，許多學(xué)者從不同的視角，對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)問題進行了研究。包國憲等在選取112個案例樣本進行研究之后，發(fā)現(xiàn)具有可持續(xù)性的創(chuàng)新案例(包括仍需確定的案例)只有38個，只占全部創(chuàng)新案例的33.9%[1]。高新軍通過對比前四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的案例也發(fā)現(xiàn)，那些曾經(jīng)獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎的項目，差不多有1/3名存實亡了[2]。陳國權(quán)等通過對地方政府創(chuàng)新的文獻梳理得出，地方政府創(chuàng)新的動因主要包括發(fā)展型動力、競爭型動力及壓力型動力三種類型，而創(chuàng)新動力直接影響了地方創(chuàng)新的路徑選擇及其可持續(xù)性[3]。張玉磊在制度演化的視角下，認為創(chuàng)新主體多元化的需求、地方政府的適應(yīng)性、創(chuàng)新主體的“企業(yè)家精神”和路徑依賴、地方政府間的競合關(guān)系、制度創(chuàng)新與非正式制度的契合程度、創(chuàng)新的制度化能力諸多因素，都會影響到地方政府制度創(chuàng)新的可持續(xù)性[4]。為推動地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展，劉偉提出地方政府創(chuàng)新要遵循“社會嵌入”這一理念，即“政府創(chuàng)新要與社會結(jié)構(gòu)及社會訴求相契合，既要把社會力量及公眾有效納入到政策創(chuàng)新的制定與實施過程之中，也要把政策創(chuàng)新與社會環(huán)境有效銜接，這樣才能推動地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展”[5]。

總體來看，現(xiàn)有的研究為理解地方政府創(chuàng)新動力提供了較好的理論基礎(chǔ)及分析視角。但現(xiàn)有的研究主要側(cè)重于靜態(tài)的結(jié)構(gòu)功能論的范式，相對忽視對于地方政府創(chuàng)新的運作過程的研究。吉登斯用“結(jié)構(gòu)二重性”分析了社會結(jié)構(gòu)與行動者之間的關(guān)系問題，“既不能將作為行動者的人看作是完全的自由人，也不能將它們看作‘社會的木偶’；行動者的能動性一方面根植于社會結(jié)構(gòu)的土壤中并深受其制約，另一方面也通過‘反思性監(jiān)控’等機制改造著已經(jīng)存在的社會結(jié)構(gòu)”[6]。地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性依托結(jié)構(gòu)化場域的動態(tài)性均衡，合法性與自主性成為地方政府創(chuàng)新動力的二重邏輯。雖然兩者約束了地方政府的路徑選擇，但是地方政府又憑借這種制約采取策略化的行動。在現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的影響下，地方政府創(chuàng)新取決于地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)程度：“在橫向上體現(xiàn)地方社會形態(tài)與地方政府之間的制衡關(guān)系，縱向上表現(xiàn)為中央的支配權(quán)與地方治理權(quán)之間的約束關(guān)系”[7]。也就是說，地方政府創(chuàng)新取決于創(chuàng)新的協(xié)調(diào)程度，創(chuàng)新越協(xié)調(diào)越能有效回應(yīng)社會環(huán)境的變化，越可持續(xù)；而在“非協(xié)調(diào)性”的創(chuàng)新結(jié)構(gòu)之下，地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性就較弱。對地方政府創(chuàng)新運作過程的分析，有利于深入理解中國地方政府創(chuàng)新的現(xiàn)實困境，進而為中國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展提供理論與實踐支撐。

為了解地方政府創(chuàng)新項目獲獎之后的發(fā)展情況，探求地方政府創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律及現(xiàn)實困境，筆者跟隨課題組于2016年8-10月對華中地區(qū)10多個“地方政府創(chuàng)新項目”進行了大型跟蹤調(diào)研。Y縣作為中部地區(qū)一個貧困縣，通過探索“農(nóng)村社會工作的新路徑”獲得了“中國地方政府創(chuàng)新獎”優(yōu)勝獎的榮譽。本文基于發(fā)生學(xué)的視角，研究Y縣“農(nóng)村社會工作本土化”這一項目產(chǎn)生的背景、路徑及困境，進而探討中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的路徑選擇。

二、結(jié)構(gòu)中的行動者：地方政府創(chuàng)新的動力分析

改革開放以來，在國家與社會關(guān)系適度分離的背景下，因社會的急劇轉(zhuǎn)型導(dǎo)致新的社會治理問題出現(xiàn)，為回應(yīng)社會治理的新問題，中央政府通過有選擇性地向地方政府賦權(quán)來引導(dǎo)地方政府創(chuàng)新治理手段，地方政府由此獲得了一定的創(chuàng)新政策空間，國家治理體系也開始煥發(fā)出新的活力?？h級政府作為連接國家與社會的紐帶與橋梁，這種角色定位構(gòu)成了縣級政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)化空間。Y縣農(nóng)村社會工作的開展，既是農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型倒逼下的產(chǎn)物，也是國家政策試點引導(dǎo)的現(xiàn)實結(jié)果，還與學(xué)者型官員的強力推動密切相關(guān)，三者共同構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的動力機制。

(一)農(nóng)村社會發(fā)展的倒逼

社會工作是在西方工業(yè)社會來臨的背景下，因社會轉(zhuǎn)型帶來的一系列社會治理問題，而在城市社區(qū)開展的一種社會服務(wù)。改革開放以來，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)村文化轉(zhuǎn)型及社會的個體化浪潮，導(dǎo)致了當(dāng)前農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型局面特別復(fù)雜。如何應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型帶來的負面效應(yīng)，成為各級政府的一項重要任務(wù)。近年來，盡管國家對“三農(nóng)”問題日益重視，但與此同時農(nóng)村各種社會矛盾也不斷凸顯，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理方式已不適應(yīng)新時期社會發(fā)展的需要，農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型對農(nóng)村治理建設(shè)提出了新的要求。據(jù)Y縣勞動就業(yè)部門統(tǒng)計，2007年Y縣農(nóng)村外出務(wù)工人員占農(nóng)村人口的14.2%?？梢?，農(nóng)村熟人社會(農(nóng)村社會原有的非正式網(wǎng)絡(luò))的逐步瓦解，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童、留守老人、留守婦女(以下簡稱“三留”人員)問題日益突出。在這種背景下，農(nóng)村社會治理需要政府及社會網(wǎng)絡(luò)的正式介入。為有效解決農(nóng)村社會治理的新問題，Y縣委縣政府憑借創(chuàng)新農(nóng)村治理方式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)型與再組織化建設(shè)，以應(yīng)對農(nóng)村社會個體化所帶來的農(nóng)村社會失范的困境。

(二)國家政策試點的引導(dǎo)

在農(nóng)村稅費改革及分稅制的影響下，自上而下的動員式改革仍然是中國國家治理運作的一個重要方式，地方政府越來越依賴于中央政府自上而下的政策及資源支持，政策試點為地方政府創(chuàng)新注入了新動力?！霸谡咴圏c過程中，政策試點是一種‘等級制下的試驗’，將有活力的基層建議和地方經(jīng)驗納入國家層面的政策制定”[8]。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次提出“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”這一理念，將社會工作作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要機制，并從政策與制度保障、人才培養(yǎng)、職業(yè)規(guī)范制定和從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建等層面，把“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”納入黨和國家人才發(fā)展大局，社會工作專業(yè)建設(shè)得到了國家政策的保障。2007年10月，民政部公布了《民政部關(guān)于確定社會工作人才隊伍建設(shè)試點地區(qū)和單位的通知》，Y縣成為全國首批社會工作人才隊伍建設(shè)試點單位之一。在政策試點的背景下，Y縣農(nóng)村社會工作獲得了政策合法性與驅(qū)動力，特別是2008年Y縣順利召開了全國農(nóng)村社會工作人才隊伍建設(shè)試點經(jīng)驗交流會以后，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及農(nóng)村社會工作的開展在Y縣如火如荼地進行著。

(三)學(xué)者型官員的強力推動

課題組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國地方政府創(chuàng)新項目的出現(xiàn)，與項目推動者的個人經(jīng)歷及政績需求密切相關(guān)。Y縣農(nóng)村社會工作的最初開展，與當(dāng)時縣委書記的強力推動緊密相關(guān)，當(dāng)時的縣委書記具有美國留學(xué)的經(jīng)歷，對于美國社會工作產(chǎn)生的社會功能十分認同。

2007-2012年，Y縣城鎮(zhèn)化率提高了16%，城鎮(zhèn)化帶來了農(nóng)村社會的急劇變遷以及在此過程中出現(xiàn)的農(nóng)村社區(qū)“空心化”、失地農(nóng)民權(quán)益受損、農(nóng)民工的城市融入受阻、干群關(guān)系緊張和群體性事件頻發(fā)等問題，農(nóng)村基層治理體系亟須重構(gòu)。由于農(nóng)村征地拆遷導(dǎo)致農(nóng)民上訪問題加劇，如何應(yīng)對日趨復(fù)雜的“維穩(wěn)”問題，成為Y縣委縣政府的重要任務(wù)。為解決日趨復(fù)雜的上訪問題，當(dāng)時的縣委書記依托全國社會工作人才隊伍建設(shè)試點這一歷史性機遇，在Y縣力推農(nóng)村社會工作的開展，試圖憑借農(nóng)村社會工作機制的創(chuàng)新，維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

三、從試點到推廣：地方政府創(chuàng)新的運作機制

作為社會系統(tǒng)中的行動者，縣級政府需要在日常生活實踐中理性面對資源及規(guī)則的約束并作出行動選擇。它既要被社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化，同時又要通過行動改變社會結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)化場域也就成為了Y縣“農(nóng)村社會工作本土化”的動力機制及外在空間。為迅速推動農(nóng)村社會工作的試點工作，Y縣委縣政府通過資源整合及制度創(chuàng)新等手段，有效推動了農(nóng)村社會工作在全縣范圍的開展。從發(fā)展歷程來看，Y縣農(nóng)村社會工作經(jīng)歷了政策試點、常規(guī)與動員以及“合法性再造”等3個階段。

(一)政策試點:政府體制資源的整合

“在政策的實施過程中，首先需要找準(zhǔn)一個點，在點上探索政策實施的特殊性，以此來驗證一般政策的科學(xué)性與適應(yīng)性，點本來只是政策試點的一種載體，然而現(xiàn)實中的點已經(jīng)成為了目的本身，并且以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了一套自我復(fù)制、自我循環(huán)的系統(tǒng)”[9]。Y縣被確立為全國首批社會工作人才隊伍建設(shè)試點單位以后，為加快農(nóng)村社會工作的試點，Y縣通過建立領(lǐng)導(dǎo)小組及塑造典型等，實現(xiàn)了自上而下的政府體制資源的整合?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組作為一種廣泛存在于各級黨政部門的非正式機構(gòu)，是以議事協(xié)調(diào)為目的而長期存在的一種特殊政治組織模式”[10]。為加快農(nóng)村社會工作的開展，Y縣委縣政府頒布了《Y縣關(guān)于開展社會工作人才隊伍建設(shè)試點工作的實施方案》，從工作發(fā)展、職責(zé)落實和職業(yè)管理等層面，初步形成了比較科學(xué)的農(nóng)村社會工作人才隊伍建設(shè)體系和制度體系。Y縣成立了由縣委書記為組長，縣委組織部部長及分管副縣長為副組長，組織部、宣傳部、人社局、財政局、民政局等17個部門共同組成的農(nóng)村社會工作人才隊伍建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)全縣社會工作的開展。同時，在縣民政局、縣直部門及其他群團組織成立專業(yè)化的社會工作服務(wù)室；在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村(居)委會及一些村落社區(qū)設(shè)立社會工作服務(wù)機構(gòu)。社會工作領(lǐng)導(dǎo)小組建立以后，農(nóng)村社會工作從單純由縣民政局主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭h委縣政府的統(tǒng)一行為，強化了政策試點工作的效力。

領(lǐng)導(dǎo)小組建立以后，Y縣確立了“一年試點探索、二年打開局面、三年初見成效”的發(fā)展目標(biāo)，為推動農(nóng)村社會工作的穩(wěn)步有序進行，通過采取邊抓點示范、邊摸索實踐的辦法，選取了11個縣直部門和全縣30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10%的村委會為示范點，從機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、留守兒童教育、社區(qū)文化等方面入手扎實推進社會工作人才隊伍建設(shè)。在各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)選擇一些基礎(chǔ)比較好的村(居)委會和城鄉(xiāng)社區(qū)精雕細琢地打造一批可看、可學(xué)、可用、可輻射、可復(fù)制的示范樣板。結(jié)合實際情況，Y縣選取了縣福利中心、康樂街道務(wù)前社區(qū)、羅城鎮(zhèn)盧洲村落社區(qū)為試點單位，展開對“三留”人員的社會工作，初步創(chuàng)立“1+3”的社會工作人才隊伍建設(shè)模式，使農(nóng)村社會工作逐步取得成效。為保障試點工作的有序運行，縣委縣政府將社會工作列入年度經(jīng)濟社會主要工作考核考評范圍，并把社會工作經(jīng)費納入Y縣各級政府與部門的財政預(yù)算，由縣財政每年撥款15萬元，并以每年5萬元的額度增加，相關(guān)部門給予相應(yīng)的資金配套，建立常態(tài)化的政府財政投入機制。同時，為彌補縣級政府財政投入不足困境，縣政府將Y縣福利彩票公益資金及慈善捐款的30%用于支持社會工作，并對參與社會工作的企業(yè)進行稅費減免。通過多方面的資金籌措，有效保障了農(nóng)村社會工作人才隊伍建設(shè)的資金需求。

(二)常規(guī)與動員：創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性擴展

在國家治理體系的運作中，常規(guī)與動員的有效結(jié)合是彌補基層政府治理資源不足及提升治理效率的手段?！俺Ｒ?guī)機制建立在分工明確、各司其職的組織結(jié)構(gòu)之上，穩(wěn)定性、程序化的各種例行活動是其典型特征；而動員機制恰恰需要通過超越常規(guī)的緊急動員過程、突破已有的組織結(jié)構(gòu)才能得以驅(qū)動和運轉(zhuǎn)”[11]。經(jīng)過一年的探索與實踐，Y縣通過常規(guī)與動員兩種方式的有效結(jié)合，加強了制度體系的再創(chuàng)新，推動了農(nóng)村社會工作在全縣的結(jié)構(gòu)性擴展。

伴隨著社會工作從試點逐步向全縣推行，Y縣農(nóng)村社會工作呈現(xiàn)政府職能部門分工不明確的局面。在這種背景下，Y縣頒布了《關(guān)于加強社會工作人才隊伍建設(shè)，推進社會工作發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及明確其職責(zé)的通知》，對社會工作的領(lǐng)導(dǎo)小組進行了調(diào)整，增加了相關(guān)部門的介入，領(lǐng)導(dǎo)小組幾乎涉及所有的政府部門，并進一步明確了各單位的職責(zé)。在縣級層面，縣民政局設(shè)立專業(yè)社工股，定編3人，具體指導(dǎo)全縣農(nóng)村社會工作的發(fā)展，還成立了縣級社會工作協(xié)會，并成立了相關(guān)義工協(xié)會。同時，在縣司法、教育、文化、衛(wèi)生及老齡辦等部門及各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)設(shè)立2個專業(yè)的社工崗位，并成立社會工作中心，形成了縣級社會工作專業(yè)化崗位體系。為彌補社會工作人才隊伍不足的困境，采取定編不定崗的形式，對縣城的6個社區(qū)，以及各中小學(xué)、各村莊(村落社區(qū))設(shè)置了1～2個社工崗位。通過明確政府相關(guān)部門職責(zé)及建立社會工作協(xié)會，建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級社會工作人才崗位體系，有效實現(xiàn)了政府主導(dǎo)、社會有效參與的格局，推動農(nóng)村社會工作制度化與常態(tài)化發(fā)展?？h社會工作協(xié)會成立以后，Y縣加快了社會工作機構(gòu)的孵化，先后成立了百合社會工作服務(wù)社、義工聯(lián)合會等組織，在充分挖掘村落社區(qū)傳統(tǒng)資源的基礎(chǔ)上，將“兩委”成員及社區(qū)老人納入社會工作人才隊伍建設(shè)中，并將村落社會組織整合進農(nóng)村社會工作人才體系中，建立了社會化的社會工作人才隊伍體系。依托政府自上而下的組織體系，落實社會工作的政策保障，逐步建立了縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級聯(lián)動社會工作專業(yè)崗位，推動了農(nóng)村社會工作的專業(yè)化發(fā)展。

“中國政治是一種高度動員型體制，會議是政治動員的重要手段；經(jīng)由會議的方式，文件得到自上而下的傳達”[12]。針對農(nóng)村社會工作的政策及制度建設(shè)與現(xiàn)實情況不適應(yīng)的情況，Y縣先后頒布了《關(guān)于加快Y縣農(nóng)村社會工作的實施方案》《Y縣推進“三院”、社區(qū)居委會社會工作實施方案》等文件，針對不同社會工作類型制定不同的政策方案，進一步完善農(nóng)村社會工作的制度化建設(shè)。同時，為推動農(nóng)村社會工作專業(yè)化發(fā)展，又出臺了《Y縣社會工作職業(yè)水平評價實施方案》《社會工作專業(yè)崗位設(shè)置方案》等文件，加強了社會工作的專業(yè)化、制度化發(fā)展。2009年開始，Y縣不斷組織各單位的社會工作者參加全國社會工作職業(yè)水平考試，并于2011年制定了《Y縣關(guān)于做好2011年度社會工作者職業(yè)化水平考試有關(guān)事項的通知》，規(guī)定每年增加人力、物力的投入，爭取建立一支專業(yè)化的社會工作隊伍。通過制定社會工作實施及人才隊伍建設(shè)的相關(guān)文件，有效推動社會工作的常態(tài)化、制度化發(fā)展。政策文件制定以后，通過會議的形式將文件精神在全縣傳達，明確各級政府及部門的責(zé)任分工，強化考核機制，實現(xiàn)農(nóng)村社會工作全面開展。通過常規(guī)與動員有效結(jié)合的方式，明確“社工(本土專業(yè)社工)、義工(志愿者)及從工(從業(yè)社工)”的不同角色定位，使每名社工、從工都對接3名左右的義工，形成了“專業(yè)社工帶領(lǐng)社會義工、從工輔助社工服務(wù)、義工協(xié)助社工服務(wù)”模式。憑借探索專業(yè)化的社會工作機制，Y縣逐步建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級社會工作機構(gòu)，建立了由30人組成的社工隊伍、1000多人組成的從工隊伍、2000多人參加的義工隊伍，服務(wù)對象也從困難群體擴展到有需求的社會公民，在全縣范圍內(nèi)形成了“有困難，找社工”的濃厚氛圍。

(三)“合法性再造”：創(chuàng)新的擴散及再生產(chǎn)

“地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的竅門是‘合法性承載’，合法性承載越高，能獲得的政府注意力分配越多，或者能獲得越高層政府的采納及推行，且更容易被制度化(上升為高一級政府的政策)”[13]。Y縣在加強政策試點與拓展的同時，也通過加強對外合作等，推動創(chuàng)新的擴散及再生產(chǎn)，進而提升創(chuàng)新的合法性。

經(jīng)過多年的探索與實踐，Y縣初步建立了制度化的農(nóng)村社會工作機制。但農(nóng)村社會工作人才仍然十分匱乏，在短時期內(nèi)又無法培養(yǎng)出相應(yīng)的人才隊伍。Y縣加快了與高校在社會工作領(lǐng)域的合作，通過與省內(nèi)外高校簽訂協(xié)議的形式，把Y縣打造為社會工作專業(yè)師生的實習(xí)基地，以專家講座、實地學(xué)習(xí)等方式，有效提升了農(nóng)村社會工作人員專業(yè)化水平。在高校專業(yè)社會工作者(師生)和“現(xiàn)實社會工作者”(準(zhǔn)社工)的合作中，推動了農(nóng)村社會工作專業(yè)化的發(fā)展，讓社會工作的理念在村落社區(qū)得到傳播，進一步提升了社會工作的效能。政策試點需要在短期內(nèi)形成良好的效應(yīng)，如何提煉Y縣農(nóng)村社會工作本土化的經(jīng)驗，也成為Y縣政策試點的一項重要內(nèi)容?！禮縣農(nóng)村社會工作經(jīng)驗》《Y縣社會工作典型案例》等制度文本，進一步推動了制度創(chuàng)新，形成了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主動推動、部門密切合作、整合現(xiàn)有資源、社工義工聯(lián)動、公眾廣泛參與、廣大群眾受益”的農(nóng)村社會工作本土化的“Y縣模式”。

在加強農(nóng)村社會工作模式提煉的同時，Y縣通過多種渠道加強對外宣傳，推動創(chuàng)新的擴散與再生產(chǎn)。為擴大農(nóng)村社會工作的影響力，Y縣逐步開展了“十個一”的社會工作宣傳活動：開展一次社工、義工萬人出征獻愛心活動，制作一本《Y縣社會工作資料匯編》、一張“Y縣涌動社工潮”光碟、一本社工畫冊、一本《社會工作知識手冊》、一檔社工電視欄目、一個社工網(wǎng)站電視、一系列的社會工作宣傳展板，排演一場具有Y縣特色的社工專場晚會，開通一輛社工直通車。通過在各服務(wù)所(站)開設(shè)社工熱線、社工信箱、社工告示欄等綠色通道，定期開展農(nóng)村社會工作的宣傳活動，營造較好的農(nóng)村社會工作氛圍。同時，為做優(yōu)農(nóng)村社會工作品牌，Y縣充分利用媒體及交流會等形式，通過舉辦“國際社工節(jié)”“社會工作交流會”等活動，邀請國家相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)來指導(dǎo)，并邀請國內(nèi)主流媒體進行跟蹤報道，進一步提升政策創(chuàng)新的合法性。通過創(chuàng)新品牌的包裝與再生產(chǎn)，Y縣被評為“全國首批農(nóng)村社會工作人才隊伍試點示范縣”，Y縣“農(nóng)村社會工作本土化”這一項目被評選為“2009年全國社會工作領(lǐng)域十大事件之一”、2010年中國全面小康“十大民生決策”。Y縣農(nóng)村社會工作本土化經(jīng)驗也在全國推廣，并被民政部正式命名為首批7個全國社會工作人才隊伍建設(shè)試點示范縣之一。

四、制度紊亂：地方政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)脫耦

從根本上來說，地方政府創(chuàng)新作為一種制度建構(gòu)的過程，與當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟、社會及文化的發(fā)展密切相關(guān)，而制度建構(gòu)的過程要求將一個新的系統(tǒng)融入到原有的社會大系統(tǒng)之中。這種融入必然要求與社會系統(tǒng)的運行相協(xié)調(diào)，否則將會引發(fā)系統(tǒng)紊亂及社會發(fā)展的失衡。Y縣農(nóng)村社會工作制度建構(gòu)的內(nèi)外紊亂，導(dǎo)致了地方政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性脫耦?！啊擇睢馕吨胤秸畡?chuàng)新結(jié)構(gòu)與功能的分離：組織的實際做法同正式安排出現(xiàn)一定程度的脫節(jié)，通過脫耦，地方組織的角色出現(xiàn)了行動與結(jié)構(gòu)相分離、‘正式規(guī)則’與‘非正式規(guī)則’、‘正式目標(biāo)’與‘非正式目標(biāo)’、‘話語體系’與‘行動體系’等相分離的總體格局”[14]。從2007年開始至今，Y縣農(nóng)村社會工作已經(jīng)開展了10年，盡管在農(nóng)村治理領(lǐng)域取得了較好的成就，但在各種因素的影響下，這一項目的創(chuàng)新動力逐漸弱化，以致后期出現(xiàn)了停滯。

(一)壓力型體制下地方政府創(chuàng)新動力的弱化

在壓力型體制影響下，縣級政府兼具“代理人”及“經(jīng)營者”的雙重角色，很容易導(dǎo)致政策試點的目標(biāo)充滿了不確定性。Y縣作為中部地區(qū)一個典型的貧困農(nóng)業(yè)縣，通過將社會工作引入農(nóng)村治理體系這一場域，彌補了社會工作在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的空白，有效應(yīng)對了社會轉(zhuǎn)型帶來的農(nóng)村治理失范等問題，在短時期內(nèi)較為有效解決了上訪帶來的“維穩(wěn)”問題。由于Y縣農(nóng)村社會工作的發(fā)展過度依賴政府的強力推動，其發(fā)展所需資金基本來源于政府的財政撥款。當(dāng)政府無法給予足夠的資金保障時，資金不足就直接影響農(nóng)村社會工作的后期發(fā)展。2007年Y縣財政收入僅為4億元，2009年不足6億元。每年Y縣農(nóng)村社會工作政府撥款僅為15萬元，這對于社會工作的發(fā)展來說是杯水車薪，除了能夠滿足少數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)外，基本無法發(fā)揮實際作用。社會工作在現(xiàn)實中無法取到立竿見影的效果，政府對于社會工作投入不足的困境不斷顯現(xiàn)。盡管縣委縣政府制定了將Y縣福利彩票公益資金及慈善捐款的30%用于支持社會工作的計劃，但在政策的執(zhí)行過程中，受各方面因素的影響，這一政策最后成為一紙空文。政府行政力量的過度介入，造成社會工作理念及發(fā)展路徑的扭曲，農(nóng)村社會工作成為政府行政力量的附屬物，在政府行政力量退出之后，必將導(dǎo)致社會工作的停滯。在項目實施前期，形成了舉全縣之力推動社會工作發(fā)展的局面，但由于這一項目在執(zhí)行過程未能形成可持續(xù)性的制度體系，導(dǎo)致項目后期動力不足的困境不斷顯現(xiàn)。

(二)公共服務(wù)下鄉(xiāng)背景下社會需求脫耦

制度建構(gòu)的過程，是一種“自上而下”與“自下而上”相互結(jié)合的過程，制度在自上而下強制輸入的過程中，需要較低行動者自下而上的關(guān)注、理解及再生產(chǎn)。社會工作在中國還處于起步階段，基層社會對社會工作的價值理念和功能效果的認同感不強，個別干部群眾甚至認為社會工作無非就是個案工作的談心談話或者組織小組工作的娛樂活動，在思想認識上還沒有真正加以重視。從西方專業(yè)性的社會工作的發(fā)展歷程來看，因社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的社會治理問題，需要外在社會力量的介入，為社區(qū)居民提供一種服務(wù)形式，然而它的服務(wù)群體具有特定的局限性。在快速城鎮(zhèn)化的背景下，Y縣農(nóng)村社會對于社會工作具有一定的需求，但從總體上來看，農(nóng)村社會的困難群體還處于解決生存問題的階段，對于教育、醫(yī)療等基本服務(wù)具有很強的需求，對于社會工作的需求卻并不強烈。公共服務(wù)下鄉(xiāng)需要相應(yīng)的文化網(wǎng)絡(luò)為支撐，如果國家權(quán)力的介入忽視了地方性知識，將會導(dǎo)致國家治理的失敗。在農(nóng)村社會工作的早期，對服務(wù)對象特別是“三留”人員產(chǎn)生了一定的社會效應(yīng)，精神生活層面也得到很大改善，但這些問題的解決卻無法單純依靠社會工作來完成。同時，在社會個體化浪潮的影響下，基于血緣、地緣的農(nóng)村社會關(guān)系結(jié)構(gòu)開始瓦解，且這種社會變遷是在現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性并存的社會背景下發(fā)生的，社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致碎片化的血緣及地緣關(guān)系。農(nóng)民從家庭等社會整合機制有限度脫離以后，原子化的個體特別是“三留”人員作為鄉(xiāng)村社會的邊緣人物，對于專業(yè)性社會工作這一起源于西方城市社區(qū)的社會救助手段，仍然存在很大排斥心理，進而導(dǎo)致社會工作無法在農(nóng)村找到合適的土壤。

自Y縣完成了民政部“農(nóng)村社會工作人才隊伍建設(shè)”的試點工作以后，制度體系的內(nèi)在紊亂導(dǎo)致這一創(chuàng)新項目后期發(fā)展內(nèi)生動力嚴重不足的局面，使該項目成為典型的“獲獎即停滯”的創(chuàng)新項目。雖然Y縣農(nóng)村社會工作還在開展，但是除了前期孵化的社會工作人才、機構(gòu)等仍然存在外，從總體上來看，Y縣“農(nóng)村社會工作本土化”這一創(chuàng)新項目在事實上已經(jīng)基本停滯。

五、總結(jié)與討論

從Y縣“農(nóng)村社會工作本土化”這一地方政府創(chuàng)新項目的發(fā)展歷程可以看出，地方政府創(chuàng)新缺乏相應(yīng)的政治生態(tài)環(huán)境，其創(chuàng)新動力主要來自于領(lǐng)導(dǎo)者的個人意愿，缺乏制度化、彈性化的創(chuàng)新環(huán)境。在現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的影響下，地方政府創(chuàng)新往往以結(jié)構(gòu)脫耦的方式呈現(xiàn)，即在國家政策試點的背景下，地方政府為有效回應(yīng)社會需求，通過常規(guī)與動員等路徑創(chuàng)新地方治理，在特定目標(biāo)實現(xiàn)以后卻逐步偏離社會及政策目標(biāo)。在制度創(chuàng)新的再生產(chǎn)路徑中，創(chuàng)新不再是走“從群眾中來到群眾中去”的實踐路線，而是地方政府基于國家政策的框架下，根據(jù)自我考量而建立的制度體系。在國家政策及資源支持減少、社會需求無法有效輸入及執(zhí)政者調(diào)離的背景下，地方政府創(chuàng)新也就隨之停滯。

地方政府創(chuàng)新作為國家治理運作的場域，是制度建構(gòu)與規(guī)則再生產(chǎn)的過程。而地方政府作為社會系統(tǒng)再生產(chǎn)的行動者，既需要服從于社會結(jié)構(gòu)的制度安排，又需要在這一場域中保持相對自主性。自分稅制及農(nóng)村稅費改革以后，政策試點及項目制成為國家治理的新方式，也使項目制下國家治理陷入新困境。地方政府依托國家政策的試點，在獲取政策及項目推動的合法性以后，往往會以政策扭曲乃至創(chuàng)新停滯的面貌呈現(xiàn)?！坝烧闻c行政互滲的現(xiàn)實(黨政混一)所賦予的縣政權(quán)既是公共資源管理者又是經(jīng)營者的權(quán)力地位(由權(quán)力資源構(gòu)成)、并由授權(quán)關(guān)系(官方的而非社會的)所強化的權(quán)威基礎(chǔ)(合法性)，決定了縣政權(quán)的財政活動范圍與財政能力，從而造成縣政權(quán)組織與國家與社會的利用競爭關(guān)系(自主性)”[15]?？h級政府這種特性導(dǎo)致縣域地方政府創(chuàng)新層出不窮，特別是在政策試點的背景下，縣級政府能夠迅速整合資源，進而探索地方治理創(chuàng)新的路徑。Y縣“農(nóng)村社會工作本土化”這一創(chuàng)新項目，在某種程度上契合了農(nóng)村社會的實際需求及國家治理的現(xiàn)實需要，項目的推行者也確實具有創(chuàng)新的內(nèi)在動力，但在壓力型體制及執(zhí)政者崗位變動的背景下，形象工程及人走政息等困境也隨之來臨。

為推動地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性發(fā)展，需要探索“互嵌式治理”的創(chuàng)新路徑。

1.優(yōu)化地方政府創(chuàng)新生態(tài)體系。為提升地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性，必須優(yōu)化地方政府創(chuàng)新生態(tài)體系，通過政府與社會、中央與地方關(guān)系的重構(gòu)，建立常態(tài)化的地方政府創(chuàng)新路徑。在強政府-弱社會的格局下，如何催生民間社會更多的自主性活力，如何發(fā)現(xiàn)民間社會的合理定位，從而塑造政府與社會共贏的治理格局，這可能是推進中國地方治理現(xiàn)代化及中國地方政府創(chuàng)新都應(yīng)該重視的問題[16]。在當(dāng)前地方政府創(chuàng)新的路徑中，只有建立政府與社會互動共治的治理格局，才能保障地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在動力。同時，需要改革非均衡性的中央與地方關(guān)系，中央政府應(yīng)該自上而下從制度和政策層面為地方政府創(chuàng)新提供空間，建立健全中央與地方政府溝通與談判渠道，建立協(xié)商共治的中央與地方的關(guān)系及地方治理機制，進而發(fā)揮地方政府創(chuàng)新的自主性。

2.拓寬民眾參與地方政府創(chuàng)新的監(jiān)督及參與渠道。在加強創(chuàng)新生態(tài)體系建設(shè)的同時，為破除壓力型體制下“人走政息”的困境，需要拓寬民眾參與地方政府創(chuàng)新的監(jiān)督及參與渠道，切實發(fā)揮地方政府創(chuàng)新的治理效應(yīng)。農(nóng)村社會工作體系的建立，要求與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變遷緊密相聯(lián)，在尊重農(nóng)民的基本服務(wù)需求基礎(chǔ)上，充分考慮政治、經(jīng)濟、社會及文化等因素，加快鄉(xiāng)村社會內(nèi)生型組織的培育及發(fā)展，為民眾參與地方政府創(chuàng)新提供平臺。在地方政府創(chuàng)新政策制定及實施過程中，加快政府與民眾的對話協(xié)商機制建設(shè)，將政府服務(wù)績效考核體系從“壓力型考核”向“公眾參與式”評價轉(zhuǎn)型，在有效回應(yīng)民眾基本訴求的基礎(chǔ)上，提升政府服務(wù)及地方政府創(chuàng)新的績效，構(gòu)建參與式治理的地方政府創(chuàng)新路徑。

3.增強正式制度與非正式制度的耦合與互動。制度構(gòu)建作為推進地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵，也是促進中國農(nóng)村社會工作本土化發(fā)展的核心議題。在中國社會轉(zhuǎn)型的過程中，存在著行政型社會工作與專業(yè)型社會工作并存的局面，兩種社會工作類型共同影響著中國社會工作的未來發(fā)展方向。在行政性社會工作已經(jīng)不能完全適應(yīng)、專業(yè)型社會工作依托的組織體系又未建立起來的情況下，需要構(gòu)建兩種社會工作路徑的良性互動關(guān)系，把專業(yè)型社會工作的理念有效移植到行政型社會工作模式。在尊重現(xiàn)代理性及鄉(xiāng)村社會特性的基礎(chǔ)上，增強正式制度與非正式制度的耦合與互動，將農(nóng)村社會工作有效扎根于農(nóng)村社會需求的土壤之中，構(gòu)建均衡有效的制度體系，進而推動中國農(nóng)村社會工作本土化發(fā)展。

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