鞏 固

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院， 浙江杭州 310008)

中共十八大以來，中央對環(huán)境保護(hù)的重視程度空前、實(shí)踐力度空前、政策出臺密集度空前，中共十九大更延續(xù)此熱潮并將之推向新的高度，種種先進(jìn)思想、創(chuàng)新舉措不勝枚舉，為環(huán)境法治的變革與提升積蓄了大量資源。可以說，當(dāng)前中國法治的“環(huán)境時(shí)刻”*此處所謂“環(huán)境時(shí)刻”，借鑒憲法學(xué)中的“憲法時(shí)刻”(constitutional moment)，意指將使法秩序發(fā)生重大變遷或重塑的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。已然到來。然而，從熱情到法制，并非輕而易舉、一馬平川。立法者能否充分把握歷史機(jī)遇，制定出科學(xué)、高效、內(nèi)具實(shí)施動力的環(huán)境“良法”，把經(jīng)由政治動員、行政強(qiáng)力、社會啟蒙和各種利益耦合所形成的強(qiáng)大社會動能引入到可常規(guī)、持續(xù)、自動運(yùn)行的法制軌道上，實(shí)現(xiàn)環(huán)保主力由“政治動員”向“法治保障”的轉(zhuǎn)變，仍面臨諸多挑戰(zhàn)。畢竟，綠色發(fā)展也好，生態(tài)文明建設(shè)也罷，都具有深刻變革色彩，并因而對相關(guān)立法提出了先進(jìn)的、具有重大變革意義的要求。如果立法者不能敏銳捕捉這些要求并通過妥當(dāng)?shù)闹贫劝才庞枰曰貞?yīng)，如果環(huán)境立法的思維和模式還停留在過去，機(jī)械因循或受制于已經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)表明并不盡如人意的“傳統(tǒng)”，那最終釀出的，仍可能是黑色發(fā)展的工業(yè)文明舊酒，哪怕瓶口貼上從已走在前列的政策文件或探索實(shí)踐中復(fù)制過來的新概念標(biāo)簽。

綠色發(fā)展對環(huán)境法帶來哪些要求與挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)環(huán)境立法存在哪些不足，本文在此略作探討，并以最新通過的、對綠色發(fā)展具有重大意義的《土壤污染防治法》為例進(jìn)行說明。

一、從“兩山論”解析綠色發(fā)展

“綠色發(fā)展理念是馬克思主義生態(tài)文明理論同我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際相結(jié)合的創(chuàng)新理念，是深刻體現(xiàn)新階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的重大理念。執(zhí)政黨不但就推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)與具體部署，而且將其上升到黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，鮮明提出綠色發(fā)展理念。”*任理軒： 《堅(jiān)持綠色發(fā)展——“五大發(fā)展理念” 解讀之三》，載 《人民日報(bào)》2015年2月22日。綠色發(fā)展與生態(tài)文明同根同源、一脈相承。中共中央總書記習(xí)近平有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的“兩山論”中蘊(yùn)含著綠色發(fā)展的精髓與要義。

第一，綠色發(fā)展的價(jià)值觀：珍愛環(huán)境?！熬G水青山就是金山銀山”首先體現(xiàn)了珍視環(huán)境、重視資源、尊重生態(tài)、敬畏自然的環(huán)境價(jià)值觀。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰，生態(tài)環(huán)境是發(fā)展的基礎(chǔ)，文明的根基，對人類具有重要的工具價(jià)值。另一方面，“就是”二字則表明，即使不考慮對經(jīng)濟(jì)、生活的工具性作用，良好環(huán)境本身也具寶貴價(jià)值，有其獨(dú)立存在的意義，值得珍愛和保護(hù)。就此而言，綠色發(fā)展就是把環(huán)境價(jià)值奉為核心價(jià)值的發(fā)展，全面挖掘、準(zhǔn)確識別、充分確認(rèn)各種環(huán)境價(jià)值并予以系統(tǒng)保護(hù)，是綠色發(fā)展的應(yīng)有之義。

第二，綠色發(fā)展的問題論：發(fā)展不足。綠水青山如此珍貴，為何實(shí)踐中卻頻遭涂炭，輾轉(zhuǎn)難求？由諸多懷揣美好夢想的人類先鋒歷險(xiǎn)開拓、無數(shù)為全人類謀幸福的志士仁人艱苦奮斗得來的工業(yè)文明為何卻招致環(huán)境災(zāi)難，把人和自然推向“異化”深淵？對此，一句“寧要金山銀山，不要綠水青山”就是全部答案。

“寧要金山銀山，不要綠水青山”首先意味著發(fā)展的片面與失衡。這種片面與失衡，表面看，發(fā)生在人與自然、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間，為了前者而犧牲后者，是一個(gè)“環(huán)境正義”問題。但深入分析可見，其本質(zhì)上仍是一個(gè)人類社會內(nèi)部的“社會正義”問題：是不同群體之間的環(huán)境利益分配不均的問題，是為了少數(shù)人的經(jīng)濟(jì)利益不惜犧牲全體社會成員所共享的生態(tài)利益的問題，是發(fā)展的成果與其相應(yīng)的環(huán)境代價(jià)沒有得到公平分配的問題。另一方面，“寧要金山銀山，不要綠水青山”也意味著發(fā)展的初級與低端。之所以要金山銀山就得“不要”綠水青山，在根本上是發(fā)展的技術(shù)、水平、模式限制的結(jié)果，是發(fā)展的“低端”所致。在生產(chǎn)力不夠發(fā)達(dá)的初級工業(yè)化階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展須付出污染代價(jià)幾乎是難以擺脫的魔咒，“先污染，后治理”幾乎是每個(gè)工業(yè)發(fā)達(dá)國家都曾走過的彎路，也是我國早有認(rèn)識、一再聲稱要避免而終究未能如愿的遺憾，其歸根到底是由于發(fā)展的水平、程度、層次不夠高。

綜合這兩方面來看，環(huán)境問題與當(dāng)前困擾我國的其他社會問題根源一致，本質(zhì)上都是發(fā)展的問題，是發(fā)展不夠平衡和充分的問題。正如中共十九大報(bào)告所指出的，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，“更加突出的問題是發(fā)展不平衡不充分”。[注]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第11頁。就此而言，綠色發(fā)展就是矯正傳統(tǒng)路徑，扭轉(zhuǎn)不均衡、不充分狀態(tài)的發(fā)展。

第三，綠色發(fā)展的對策論：高端發(fā)展。要協(xié)調(diào)發(fā)展和充分發(fā)展，就須“既要金山銀山，也要綠水青山”。一方面，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”，[注]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第21頁。環(huán)境問題也不例外，且更須明確和強(qiáng)調(diào)。發(fā)展中的問題只能通過更好的發(fā)展來解決，更高層次的生態(tài)文明只能在工業(yè)文明高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上建立起來，不可避免地帶有“后工業(yè)”特征。[注]參見鞏固：《理解生態(tài)文明不能脫離“后工業(yè)”》，載《浙江學(xué)刊》2013年第3期。只有明確此點(diǎn)，人們的環(huán)保實(shí)踐才不至于偏離正確方向，陷入沒有目標(biāo)的“自然主義”，走向歷史倒退。另一方面，一種能夠做到“既要金山銀山，又要綠水青山”的發(fā)展，只能是制度、思想高度發(fā)達(dá)從而能全面反映、準(zhǔn)確識別、合理滿足人的各種需求，平衡不同群體利益的發(fā)展；只能是科技高度發(fā)達(dá)從而能突破環(huán)境資源約束、科學(xué)技術(shù)瓶頸，極大實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)零排放、低碳生活、循環(huán)利用的發(fā)展。就此而言，綠色發(fā)展是更高層次和水平的發(fā)展，只能建立在高度發(fā)達(dá)的技術(shù)、制度和思想之上，需要通過三者的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。

第四，綠色發(fā)展的實(shí)踐論：環(huán)保驅(qū)動。任何轉(zhuǎn)型都是伴有陣痛、付出代價(jià)的波折過程，[注]有關(guān)工業(yè)文明的社會代價(jià)，詳可參見[英]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版。文明發(fā)展更是回應(yīng)“挑戰(zhàn)”的結(jié)果。[注]參見[英]阿諾德·湯因比：《歷史研究》，郭小凌、王皖強(qiáng)等譯，上海人民出版社2010年版，第1頁。在實(shí)踐層面，要想實(shí)現(xiàn)“既要金山銀山，也要綠水青山”，就要把環(huán)境置于優(yōu)先位置，以環(huán)保來促進(jìn)發(fā)展、“倒逼”發(fā)展、提升發(fā)展。為此，一方面，綠色發(fā)展須以環(huán)保為前提和底線，在“環(huán)境硬約束”[注]所謂“環(huán)境硬約束”，是指經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對環(huán)境的消耗受環(huán)境生長和自我修復(fù)所實(shí)現(xiàn)的環(huán)境狀況的限制。徐祥民、姜淵：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，載《法學(xué)》2017年第6期。下進(jìn)行生產(chǎn)、生活。另一方面，綠色發(fā)展須以環(huán)保為動力和抓手。通過不斷提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、豐富環(huán)保要求，“倒逼”企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，“迫使”其探索更加環(huán)保的綠色產(chǎn)品和技術(shù)。以保護(hù)和改善環(huán)境為內(nèi)容，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)降低環(huán)境危害、消除環(huán)境后果提供服務(wù)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)將不斷發(fā)展壯大，終將成為國民經(jīng)濟(jì)的重要部分。就此而言，綠色發(fā)展就是以環(huán)保為驅(qū)動的發(fā)展，“綠色”既是約束更是動力，環(huán)保已超出環(huán)境范疇而成為經(jīng)濟(jì)提升、社會變革的撬動支點(diǎn)。

第五，綠色發(fā)展的目標(biāo)論：綠色富國。 “綠水青山就是金山銀山”還體現(xiàn)了綠色發(fā)展的終極目標(biāo)，其所要實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)，不僅是既有金山銀山又有綠水青山，而且二者之間要形成良好、正向的互動關(guān)系，即優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境本身成為能夠創(chuàng)造財(cái)富的生產(chǎn)力。惟其如此，才能根本消除傳統(tǒng)發(fā)展模式下發(fā)展與環(huán)保的內(nèi)在緊張，實(shí)現(xiàn)人與自然矛盾的真正“和解”，[注]參見翁禮成，陶雪琴：《人與自然的矛盾根源與和解之路》，載《學(xué)術(shù)論壇》2010年第12期。才能真正超越通過對人與自然的征服、奴役和異化來積累物質(zhì)財(cái)富的工業(yè)文明，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。就此而言，生態(tài)文明所要實(shí)現(xiàn)的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”并非分散、孤立可分別實(shí)現(xiàn)的獨(dú)立指標(biāo)，而是彼此關(guān)聯(lián)、一體三面的有機(jī)整體，必須共同實(shí)現(xiàn)。也只有在此意義上，綠色發(fā)展才展現(xiàn)出其與當(dāng)前一些國家通過轉(zhuǎn)移污染、掠奪資源、拖延隔離來孤立地、片面地、暫時(shí)性地解決本國局部問題的“環(huán)境殖民主義”的本質(zhì)區(qū)別，展現(xiàn)出與以迪拜棕櫚島、拉斯維加斯賭城為代表的堆砌在金錢和欲望之上、供少數(shù)人享用的“沙漠綠洲”的區(qū)別，展現(xiàn)其徹底解決問題、全面提升文明的先進(jìn)性。就此而言，綠色發(fā)展是綠色富國的發(fā)展，是成為富裕的動力和來源的發(fā)展。

二、綠色發(fā)展的制度需求與法制意蘊(yùn)

“綠色發(fā)展是在環(huán)境硬約束下的發(fā)展，屬于參與傳統(tǒng)發(fā)展建設(shè)的主體不樂意接受的發(fā)展類型，它的實(shí)行必須借助于綠色發(fā)展法的強(qiáng)力推行?！盵注]徐祥民、姜淵：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，載《法學(xué)》2017年第6期?！熬G色發(fā)展法”相比于傳統(tǒng)法的獨(dú)特之處，可分別從“綠色”和“發(fā)展”這兩大關(guān)鍵詞切入把握。

(一)綠色底色：環(huán)境約束普遍化

綠色，是綠色發(fā)展法的氣質(zhì)和底色，應(yīng)貫徹于相關(guān)制度的每一個(gè)細(xì)節(jié)。這里所謂“綠色”，不僅指相關(guān)立法在客觀效果上有助于保護(hù)環(huán)境，更意味著在內(nèi)容上按照環(huán)保要求確定權(quán)利、義務(wù)，設(shè)置責(zé)任、激勵(lì)，從而使法律規(guī)則切實(shí)體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律，反映環(huán)境需求。惟其如此，才能真正長遠(yuǎn)、全面、根本性地保護(hù)環(huán)境。這是綠色發(fā)展法與傳統(tǒng)環(huán)境法的重要區(qū)別。主要為西方發(fā)達(dá)國家所開創(chuàng)的現(xiàn)代環(huán)境法，是在以“八大公害”為代表的重大環(huán)境事件和由此引發(fā)的社會運(yùn)動的推動下生成的，具有強(qiáng)烈的危機(jī)應(yīng)對色彩，帶有頭痛醫(yī)頭的弊端，對生態(tài)規(guī)律、環(huán)境需求只有部分的、淺層的貫徹和體現(xiàn)，是一種斑駁的“淺綠”。綠色發(fā)展法則是對傳統(tǒng)環(huán)境法的提升與超越，要求全面“深綠”，即把環(huán)境原理、生態(tài)規(guī)律全面滲透于法律之中，實(shí)現(xiàn)自然法則與法律規(guī)則的融合。

一是確立“環(huán)境極限”理念。負(fù)載有額是最基本的生態(tài)規(guī)律，一切人為環(huán)境問題都是人類活動的影響超出某種邊界、極限的結(jié)果。確立環(huán)境極限思維，以生態(tài)系統(tǒng)的承載力為基礎(chǔ)進(jìn)行思考是構(gòu)建環(huán)境法律制度的首要前提。[注]參見徐祥民：《從全球視野看環(huán)境法的本位》，載《環(huán)境資源法論叢(第三卷)》，法律出版社2003年版，第1-22頁。在傳統(tǒng)法中，環(huán)境極限已得到一定程度的確認(rèn)和構(gòu)建，但無論范圍還是精準(zhǔn)度，都較為局限。譬如，當(dāng)前環(huán)境法主要調(diào)整產(chǎn)業(yè)活動，諸多單個(gè)看來影響甚微但總量巨大的生活行為、消費(fèi)活動，還基本不受約束。綠色發(fā)展法要求更全面、充分地貫徹極限思維，把各種環(huán)境影響納入調(diào)整范圍。

二是確立“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義”，在確立極限思維，明確環(huán)境總量的情況下，環(huán)境法要想真正把由不同社會主體所共同施加的“總行為”置于環(huán)境總量約束之下，就須摒棄以往以行為人“不犯”為直接規(guī)制目標(biāo)的“不法行為懲罰主義”，確立“把環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定為法律的直接規(guī)制目標(biāo)，并根據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的要求構(gòu)建環(huán)境法”的“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義”模式。[注]參見徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國法學(xué)》2015年第6期。為此，須全面改造和提升環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境決策、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境評估等基本制度，以環(huán)境總量為基礎(chǔ)進(jìn)行完善，切實(shí)反映環(huán)境后果，明確生態(tài)極限，遵循規(guī)律。

三是確立“環(huán)境約束”思維。在確立由環(huán)境質(zhì)量決定的總體目標(biāo)的前提下，具體環(huán)境法律規(guī)則仍要遵循科學(xué)原理和生態(tài)規(guī)律，始終考慮環(huán)保約束，考量環(huán)境后果并作出積極應(yīng)對。

(二)立足發(fā)展：制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)主義

發(fā)展，是綠色發(fā)展法的根基和主干，是具體制度的棲身之所。美好、豐富的環(huán)境價(jià)值只有在滿足基本需要的前提下才能得到挖掘與彰顯，人與自然的矛盾只有在高度發(fā)達(dá)的高級文明才能獲得徹底解決。環(huán)境法歷史上不乏各種體現(xiàn)綠色追求的制度設(shè)計(jì)或方案構(gòu)想，但往往要么不被立法吸納，要么勉強(qiáng)寫入但難以實(shí)踐、效果不佳，原因正在于背離“發(fā)展”方向，缺乏實(shí)施基礎(chǔ)。綠色發(fā)展法對生態(tài)規(guī)律的貫徹和遵循，須與經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律、人的行為規(guī)律相結(jié)合，以現(xiàn)實(shí)主義精神構(gòu)建具體制度。具體包括以下幾點(diǎn)：

一是從發(fā)展的角度看問題，摒棄非黑即白的道德主義思維及如影隨形的“懲罰主義”傾向。在抽象的整體層面，全人類共同棲居于地球家園，擁有“我們共同的未來”，[注]參見世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第1頁。但在具體實(shí)踐的微觀層面，問題要復(fù)雜的多。實(shí)踐者對作為其實(shí)踐對象的具體環(huán)境資源物的方式與態(tài)度，要受社會結(jié)構(gòu)及其自身所處位置的支配，并非整齊劃一。正是在此意義上，有人認(rèn)為，“我們”并沒有“共同的”未來。[注]參見王韜洋：《有差異的主體與不一樣的環(huán)境“想象”——“環(huán)境正義”視角中的環(huán)境倫理命題分析》，載《哲學(xué)研究》2003年第3期。如果沒有發(fā)展的眼光和思維，只從直觀的環(huán)境影響看問題，則一切污染排放、資源開發(fā)都可被視為一種“環(huán)境損害”而禁限，滑向環(huán)保的“泛道德化”和絕對主義。由此導(dǎo)致的立法，往往“實(shí)踐方案簡單化，法制建議具有濃厚的壓制色彩和懲罰主義傾向”，[注]鞏固：《環(huán)境法律觀檢討》，載《法學(xué)研究》2011年第6期。無益于問題的真正解決。惟有從發(fā)展角度，種種“環(huán)境非理性”行為背后的經(jīng)濟(jì)合理性、社會合理性才能得到正確認(rèn)識和認(rèn)真對待，也才有對癥下藥、徹底根治的可能。譬如，對多數(shù)產(chǎn)業(yè)特征明顯的工業(yè)污染的防治而言，如果沒有對該行業(yè)運(yùn)行特點(diǎn)、發(fā)展趨勢、調(diào)適空間、轉(zhuǎn)型前景等問題的充分考量，幾乎不可能制定出普遍有效的制度。而對于許多只能“靠山吃山”，通過對特產(chǎn)資源的粗放掠奪來維持生計(jì)的落后地區(qū)而言，單純禁、限而無產(chǎn)業(yè)替代或補(bǔ)償?shù)摹氨Ｗo(hù)”，不僅實(shí)效堪憂，其合法性也面臨挑戰(zhàn)。

二是注重成本與收益，確保公平與效率。環(huán)境主義帶有不計(jì)成本的特點(diǎn)，作為美德倡導(dǎo)，是一件好事。但如運(yùn)用于具有強(qiáng)制性的法制，將帶來災(zāi)難性后果。一種成本高昂的制度，無論目標(biāo)多么美好、原理多么精妙，都難獲普遍實(shí)施。而如果這一制度的成本、收益分配不均，甚至需要以犧牲他人——無論多數(shù)人，還是少數(shù)人——基本權(quán)利為代價(jià)，則更將招致合法性危機(jī)。故而，無論如何強(qiáng)調(diào)“綠色”，作為法律基本價(jià)值的公平與效率，仍然是環(huán)境法的價(jià)值根基。在制度層面，這意味著綠色發(fā)展法必須充分運(yùn)用各種以“環(huán)境成本內(nèi)部化”為指歸的經(jīng)濟(jì)手段，以及主體廣泛、規(guī)則明確、程序科學(xué)的公眾參與機(jī)制。

三是堅(jiān)持以人為本，注重制度激勵(lì)。在終極意義上，任何發(fā)展都是以人為中心的，環(huán)境原理也好，生態(tài)規(guī)律也罷，只有經(jīng)過人類的選擇和過濾才能轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)實(shí)踐的“規(guī)范”。受哲學(xué)領(lǐng)域“人與自然關(guān)系”話語的影響，環(huán)境法的制度設(shè)計(jì)者容易犯下混淆事實(shí)與價(jià)值的“自然主義謬誤”，把抽象、孤立、“人化”的自然當(dāng)作保護(hù)對象而忽略真正的實(shí)踐主體—人—本身。“在強(qiáng)調(diào)尊重自然規(guī)律的同時(shí)反而忘記了自身的規(guī)律”，“違反人類實(shí)踐的基本規(guī)律(如趨利避害、自我保存、追求舒適、利益指向等)，或者違背法的基本規(guī)律(如明確性、規(guī)則化、針對通常情形、可普遍實(shí)施、需要社會條件支持等)，無論目標(biāo)多么理想、原理多么科學(xué)，都難免淪為烏托邦?！盵注]同④。綠色發(fā)展法要求制度設(shè)計(jì)必須著眼于實(shí)踐主體本身，通過發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和保障人的各種環(huán)境利益來保護(hù)作為其載體的多樣化的環(huán)境，通過對行為人利害的刺激來“激勵(lì)”其行動。惟其如此，環(huán)境法中的“人”與“自然”才是真正內(nèi)在統(tǒng)一的，環(huán)境法的保護(hù)目標(biāo)與義務(wù)人的行為目標(biāo)才具有根本一致性，才能保證充足的實(shí)施動力。

三、綠色發(fā)展對環(huán)境立法的要求與挑戰(zhàn)

綠色發(fā)展盡管具有深刻的變革意義，但也只能在現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行，通過對傳統(tǒng)制度的調(diào)適、修補(bǔ)和提升來實(shí)現(xiàn)。就法制背景看，綠色發(fā)展面臨的并非環(huán)保初期的制度荒漠。我國環(huán)境法經(jīng)過30多年發(fā)展，早已初具規(guī)模、漸成體系。因此，綠色發(fā)展法的實(shí)現(xiàn)主要不是通過單獨(dú)制定一部或幾部獨(dú)立的、以“綠色發(fā)展”命名的特別法，而是通過對傳統(tǒng)法的調(diào)適、矯正使之完善和提升。要實(shí)現(xiàn)此點(diǎn)，在立法方面，應(yīng)注意把握以下五點(diǎn)。這五點(diǎn)在一定程度上是綠色發(fā)展法超越于傳統(tǒng)環(huán)境法的先進(jìn)性所在。

(一)政府責(zé)任：身份多重與責(zé)任擴(kuò)展

“綠色發(fā)展法是以政府為基本責(zé)任主體之法?！盵注]徐祥民、姜淵：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，載《法學(xué)》2017年第6期。傳統(tǒng)發(fā)展模式下，環(huán)境法主要針對經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)業(yè)活動，主要采用“命令—控制”手段，政府主要作為監(jiān)管者身份出現(xiàn)。但在綠色發(fā)展模式下，政府的角色和功能更為豐富，法律身份更為多元，責(zé)任范圍也相應(yīng)擴(kuò)展。

一是從監(jiān)管者向責(zé)任人轉(zhuǎn)變，承擔(dān)環(huán)境“質(zhì)量責(zé)任”。當(dāng)環(huán)境規(guī)制的視野放寬到尺度更大也更有決定意義的“環(huán)境質(zhì)量”上時(shí)，政府自己要成為監(jiān)管對象，因?yàn)椤坝心芰Νh(huán)境質(zhì)量目標(biāo)負(fù)責(zé)的只有政府”。[注]徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國法學(xué)》2015年第6期。近年來，隨著國家環(huán)保力度的加大，政府環(huán)境責(zé)任加強(qiáng)已呈明顯趨勢并得到立法回應(yīng)，實(shí)踐中蓬勃開展的“環(huán)保督查”更高舉問責(zé)利劍，不時(shí)掀起問責(zé)高潮。但從責(zé)任性質(zhì)角度看，真正意義上的“環(huán)境質(zhì)量責(zé)任”仍幾近缺失。“在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義環(huán)境法中，政府的責(zé)任直接指向環(huán)境質(zhì)量?！盵注]同②。而現(xiàn)行法中的政府責(zé)任，要么是針對政府相關(guān)工作人員的“行為責(zé)任”，[注]參見《環(huán)境保護(hù)法》第68條。要么是針對上級確定的目標(biāo)、任務(wù)的“考核責(zé)任”。[注]參見《環(huán)境保護(hù)法》第26條、第28條。都不是真正意義上的“質(zhì)量責(zé)任”。如《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款之類“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定，也只是籠統(tǒng)的原則性表述，沒有承擔(dān)起真正的法律責(zé)任。[注]正如有學(xué)者所指出，這些“要求”在立法中的“陳設(shè)”不能改變這類法律的基本創(chuàng)設(shè)模式。在法律的實(shí)施過程中“政府”也沒有因存在這樣的“責(zé)任”宣告而改變“規(guī)范+ 罰則”之法的執(zhí)法者的身份。參見徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國法學(xué)》2015年第6期。

二是由義務(wù)監(jiān)督者向補(bǔ)充履行者轉(zhuǎn)變，承擔(dān)輔助和“兜底”責(zé)任。環(huán)境損害當(dāng)然首先應(yīng)由行為人負(fù)責(zé)消除和恢復(fù)，無論從公平還是效率角度，“污染者負(fù)擔(dān)”都是環(huán)境責(zé)任分配的基本原則。然而，現(xiàn)實(shí)環(huán)境損害情形蔚為復(fù)雜，環(huán)境修復(fù)更是成本高昂、代價(jià)不菲，肇事者難以確定或無力擔(dān)責(zé)的情形屢見不鮮。此時(shí)，應(yīng)由相關(guān)政府主體承擔(dān)“補(bǔ)充”和“兜底”責(zé)任。在責(zé)任人可以勉強(qiáng)承擔(dān)的情況下，政府也應(yīng)當(dāng)采取輔助措施，提供必要的資助、指引和管理服務(wù)，以降低成本，保障責(zé)任效果。在美國，以消除和修復(fù)環(huán)境損害為目的的“自然資源損害賠償”是由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府等作為所謂“自然資源的受托人”來主導(dǎo)進(jìn)行的，這些“受托人”不僅要代表公眾向肇事者提出賠償請求，而且要進(jìn)行損害評估，設(shè)計(jì)甚至實(shí)施修復(fù)方案，而主要來自稅收和財(cái)政撥款的公共資金實(shí)際承擔(dān)了修復(fù)費(fèi)用的主要部分。[注]參見賈峰等：《美國超級基金法研究：歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環(huán)境出版社2015年版，第173頁、第223頁。

三是由市場中立者向引導(dǎo)者、投資者、經(jīng)營者轉(zhuǎn)變，承擔(dān)“發(fā)展”責(zé)任。傳統(tǒng)環(huán)境法幾乎不考慮發(fā)展問題，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)保服務(wù)均視為市場行為，任由企業(yè)自發(fā)而為。綠色發(fā)展法則把推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提供或改善環(huán)保公共服務(wù)視為解決問題的根本之道。為此，政府不僅需要對不同產(chǎn)業(yè)區(qū)別對待，綜合運(yùn)用各種政策、財(cái)稅、金融手段，建立落后產(chǎn)業(yè)淘汰機(jī)制和對綠色產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，必要時(shí)還須更進(jìn)一步，直接介入相關(guān)活動，投資、經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目。在美國，公共實(shí)體通過“租契安排”、“公共所有權(quán)”、“治理土地儲備庫”等形式直接參與污染場地的治理和再開發(fā)已經(jīng)成為土壤治理的重要舉措。[注]參見賈峰等：《美國超級基金法研究：歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環(huán)境出版社2015年版，第184頁。

(二)法律主體：類型多元與角色多變

傳統(tǒng)環(huán)境法主要管制產(chǎn)業(yè)活動，但要實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，就必須擴(kuò)大環(huán)保主體和范圍。為此，法律上的直觀要求就是法律主體的多元與彼此關(guān)系的多變。早有學(xué)者指出，良好的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是由管制者、被管制者和監(jiān)督者三方構(gòu)成的“環(huán)保主體互動等邊三角形模型”。[注]參見王曦：《環(huán)保主體互動法制保障論》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第1期。但在傳統(tǒng)法中，這三方主體基本框定為政府、企業(yè)和公眾。而在綠色發(fā)展法中，三方的構(gòu)成和關(guān)系要更為復(fù)雜。正如前文指出的，通常作為監(jiān)管者的政府在特定情形下也可成為被監(jiān)管的對象，而企業(yè)和公眾在特定情境下也有角色互換的可能。

就監(jiān)管對象而言，一切對環(huán)境產(chǎn)生不利影響的主體都應(yīng)被納入。為此，綠色發(fā)展法有三個(gè)明顯擴(kuò)展：一是普通公民日趨成為監(jiān)管對象。諸如個(gè)人開車、農(nóng)民種地、生活垃圾傾倒等生活行為的環(huán)保約束正從道德倫理向法律制度轉(zhuǎn)變。二是政府主體在特定情況下也成為監(jiān)管對象，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。三是各類“區(qū)域”型集體人格成為監(jiān)管對象。對“總行為”的調(diào)整意味著監(jiān)管對象的集合化、區(qū)域化。實(shí)踐中，排污總量控制是以行政區(qū)劃為單位進(jìn)行的，限額采伐、狩獵許可、自然保護(hù)區(qū)、水土保持等也都是以一定區(qū)域?yàn)閷ο?，但往往受到行政區(qū)劃的影響，與基于生態(tài)系統(tǒng)的“生態(tài)區(qū)域”并不當(dāng)然契合，仍須進(jìn)一步完善。

就監(jiān)管者而言，隨著調(diào)整范圍的擴(kuò)展和監(jiān)管情境的豐富，一些非政府主體在特定情形下也可發(fā)揮一定監(jiān)管功能，成為“準(zhǔn)監(jiān)管者”。譬如，在與公民權(quán)益密切相關(guān)的領(lǐng)域，相關(guān)公眾應(yīng)擁有參與權(quán)利，行使或分享部分監(jiān)管權(quán)力。在諸如垃圾分類、綠色押金等與日常生活密切相關(guān)的制度中，社區(qū)甚至特定企業(yè)也可依法“代表”國家行使具有一定懲戒或管控措施的權(quán)力。環(huán)境公益訴訟中更使得對違法行為的處理權(quán)從行政部門向司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移。

(三)實(shí)施動力：從懲罰為主到全面激勵(lì)

法在本質(zhì)上是一種激勵(lì)機(jī)制，只有通過利益誘導(dǎo)和責(zé)任懲罰使行為人感受到“遵守法律比不遵守法律似乎給他們自己帶來更大好處或更小壞處時(shí)，他們才會愿意去遵守?！盵注][英]霍布斯：《論公民》，應(yīng)星、馮克利譯，貴州人民出版社2003年版，第53頁。傳統(tǒng)環(huán)境法具有“不法行為懲罰主義”色彩，[注]參見祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國法學(xué)》2015年第6期。正向激勵(lì)缺失，是實(shí)效不彰的重要原因。[注]參見鞏固：《守法激勵(lì)視角中的〈 環(huán)境保護(hù)法〉 修訂與適用》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。對以“發(fā)展”為主題的綠色發(fā)展法來說，完善激勵(lì)舉措，尤其是具有資助、支持作用的正向激勵(lì)更為重要。

對企業(yè)而言，“違法成本大于守法成本和違法收益”是基本激勵(lì)原則。為此，除義務(wù)責(zé)任相對應(yīng)這一基本要求外，通過責(zé)任設(shè)置的層次性保證懲罰力度與危害程度成正比從而為責(zé)任人隨時(shí)懸崖勒馬保留余地，綜合運(yùn)用貨幣、行為、資格、名譽(yù)等多種責(zé)任確保對企業(yè)產(chǎn)生刺激，通過嚴(yán)格執(zhí)法、公益訴訟等各種執(zhí)法機(jī)制加大責(zé)任追究的頻率等，都是基本要求。但須注意的是，懲罰并非越重越好。負(fù)擔(dān)過重的責(zé)任會刺激企業(yè)的“破罐子破摔”心理，使欺瞞抵賴、蒙混過關(guān)成為其“理性”選擇。故對負(fù)擔(dān)明顯較重的義務(wù)或責(zé)任，須國家或社會提供相應(yīng)資助或建立相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過正向激勵(lì)加以引導(dǎo)。此在生態(tài)修復(fù)類責(zé)任中體現(xiàn)尤為明顯。多數(shù)情況下，修復(fù)費(fèi)用遠(yuǎn)超被修復(fù)環(huán)境的市場價(jià)值，如無“既打又拉”的綜合性激勵(lì)，幾乎不可能激勵(lì)責(zé)任人的自覺履行。至于各種先進(jìn)的綠色技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，就更離不開各類財(cái)稅、金融手段的正向激勵(lì)了。

對政府主體而言，“激勵(lì)政府環(huán)保是環(huán)境法治成功的基本要求”，而“政府激勵(lì)不足是中國環(huán)境法的根本癥結(jié)”。[注]鞏固：《政府激勵(lì)視角下的環(huán)境保護(hù)法修改》，載《法學(xué)》2013年第1期。對內(nèi)容廣泛、成本高昂、需要政府承擔(dān)更多責(zé)任、投入更多公共資源甚至“墊付”大量資金的綠色發(fā)展來說，激勵(lì)尤為重要。從負(fù)激勵(lì)角度看，須盡量明確且細(xì)化各類政府環(huán)境責(zé)任相關(guān)規(guī)定，建立切實(shí)可行的問責(zé)機(jī)制，而非僅抽象籠統(tǒng)地規(guī)定對某問題“負(fù)責(zé)”。從正激勵(lì)角度看，充足的經(jīng)費(fèi)保障必不可少。尤其那些必然成本巨大的生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、環(huán)保公共設(shè)施與服務(wù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，幾乎必然是有多少錢辦多少事，如果沒有相應(yīng)資金支持，即使責(zé)任明確也難強(qiáng)求實(shí)現(xiàn)。故而，為重要制度舉措籌集實(shí)施資金，為積極履職提供財(cái)政、人事等方面支持也是綠色發(fā)展法的重要內(nèi)容。正因?yàn)槿绱耍诿绹?，對土壤污染防治具有基石性作用的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》的主要特色即在于建立“超級基金”，以為部門執(zhí)法提供“啟動資金”，以至于該法被慣稱為《超級基金法》。通過立法明確規(guī)定執(zhí)法資金，既可減免具體執(zhí)法者后顧之憂，增強(qiáng)其實(shí)施動力，從法治角度看，也是財(cái)政法定與稅收法定的綜合體現(xiàn)。至于對綠色技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)的支持、獎勵(lì)，以及對環(huán)保公共服務(wù)的提供、提升，就更離不開相應(yīng)的資金保障。否則，只能是“巧婦難為無米之炊”。

對公眾而言，當(dāng)其作為環(huán)境義務(wù)人時(shí)，常規(guī)懲罰機(jī)制往往收效甚微。對于無時(shí)無刻不在發(fā)生的生活類環(huán)境行為，幾乎不可能通過貨幣或人身懲罰來實(shí)現(xiàn)“違法成本大于守法成本”。為此，須運(yùn)用名譽(yù)罰以增強(qiáng)刺激，通過廣泛宣傳、普遍動員增強(qiáng)守法認(rèn)知和意愿，推動以社區(qū)、單位等“熟人社會”為單元的執(zhí)法機(jī)制以降低追責(zé)成本、增加責(zé)任的道義色彩。這些都需要通過法律的明確規(guī)定創(chuàng)造條件。而當(dāng)公眾以社會監(jiān)督者或“準(zhǔn)監(jiān)管者”身份參與執(zhí)法或決策時(shí)，則需要充分的信息公開、科學(xué)的程序機(jī)制以及必要的適度獎勵(lì)的激勵(lì)。否則，多數(shù)人仍難免“事不關(guān)己，高高掛起”。另外，需特別注意的是，在具體環(huán)境事務(wù)上，利益相關(guān)群體的參與至關(guān)重要。故在很多國家的環(huán)境法中，“利益相關(guān)者”(stakeholders)或“居民”(residents)往往擁有特殊法律地位。一些國家更堅(jiān)持把原告與案件有特殊利害關(guān)系并受到個(gè)殊化的“事實(shí)損害”作為起訴資格的必備要件，哪怕是所謂“公益訴訟”。[注]詳請參見鞏固：《美國環(huán)境公民訴訟之起訴限制及其啟示》，載《法商研究》2017年第5期；鞏固：《美國原告資格演變及對公民訴訟的影響解析》，載《法制與社會發(fā)展》2017年第4期。

(四)法律定位：從“路標(biāo)”到“操作手冊”

傳統(tǒng)法，尤其民事立法，追求文風(fēng)簡潔，往往惜墨如金，僅簡要提交關(guān)鍵要素，細(xì)節(jié)及疑難情形幾乎不作規(guī)定。這很大程度上是由民法的“私”屬性和“自治”特點(diǎn)決定的。由于僅涉及私權(quán)私益，爭議解決最終取決于當(dāng)事人意思，故民事立法主要是一種方向性指引，具體處理可交由法院，由法官根據(jù)具體案情結(jié)合公理、常識、一般社會經(jīng)驗(yàn)作個(gè)案裁量。另外，以損害填補(bǔ)為指歸的民事責(zé)任具有兜底效果，即使因規(guī)則指引不明給他人帶來損失，也可通過“損失多少補(bǔ)多少”的民事責(zé)任獲得補(bǔ)救。

但公法以不專屬于任何人的公共利益為核心，其內(nèi)容既涉及對個(gè)人權(quán)利的約束、限制，又涉及國家權(quán)力行使、公共資金花費(fèi)、公共財(cái)產(chǎn)處置等重大公共事務(wù)，無法任由雙方“意思自治”，而應(yīng)嚴(yán)格遵循作為“全民”意志的法律。故相關(guān)立法應(yīng)盡量具體、明確、可操作，確保適用者——無論執(zhí)法者、司法者還是守法者——獲得明確指引。而環(huán)境法不僅屬于公法，并且具有決策風(fēng)險(xiǎn)性、高度的利益衡量性、不易監(jiān)管性及高成本性等特點(diǎn)，[注]參見鞏固：《環(huán)境法律觀檢討》，載《法學(xué)研究》2011年第6期。更需要法律的明確指示。另外，公法責(zé)任的“懲罰”取向與環(huán)境損害的不可逆性也要求環(huán)境法規(guī)則必須具體、明確，為監(jiān)管對象提供明確指示，才能真正做到防患于未然。現(xiàn)代各國環(huán)境法往往呈現(xiàn)篇幅龐大、內(nèi)容具體、規(guī)則細(xì)密的特點(diǎn)，其根源即在于對可操作性的強(qiáng)調(diào)。對于復(fù)雜且“燒錢”的綠色發(fā)展法來說，此點(diǎn)更為必要。如果說，民事立法為適用者提供的是指引大致方向的“指路牌”的話，那綠色發(fā)展法必須是具體、明確的“操作手冊”。

對企業(yè)和公眾等非政府主體而言，法律規(guī)定的具體、明確、可操作性主要體現(xiàn)為：一是主體、客體具體、明確，可識別性且易辨別；二是權(quán)利、義務(wù)的內(nèi)容明確，并有相應(yīng)責(zé)任規(guī)定予以保障；三是實(shí)施程序明確，有具體操作步驟；四是對可預(yù)見的復(fù)雜情形、疑難問題提供處理方案；五是考慮實(shí)施基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件，對需要具備特殊條件(如巨額資金、先進(jìn)技術(shù)等)才能實(shí)施的制度，應(yīng)通過立法創(chuàng)造條件。

對政府主體而言，相關(guān)規(guī)定除前述要求外，還須注意兩類特殊情形：一是“授權(quán)性規(guī)定”，即法律把某些制度的具體規(guī)則制定權(quán)授予特定政府主體，由其通過下位法加以補(bǔ)充完善的規(guī)定。此時(shí)，法律仍應(yīng)就制度目標(biāo)、核心要素、原則、標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素作出規(guī)定，而不能籠統(tǒng)授權(quán)，完全由部門決定。同時(shí)，還應(yīng)明確下位法出臺時(shí)限，以避免扯皮拖延。二是“任務(wù)型規(guī)定”，即法律要求地方政府或“地區(qū)”等集體人格實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或治理任務(wù)的規(guī)定。此種規(guī)定中，立法應(yīng)就目標(biāo)、任務(wù)作出明確規(guī)定，提出具體要求，明確完成時(shí)限。就此來看，綠色發(fā)展法對政府主體來說，應(yīng)有明確的目標(biāo)、任務(wù)、具體的操作流程，并配以相應(yīng)支持條件，猶如操作手冊或項(xiàng)目實(shí)施方案。

(五)立法策略：整體分工與重點(diǎn)制度建設(shè)

綠色發(fā)展法“既不是現(xiàn)行法律體系下的一個(gè)法律部門，也不是在現(xiàn)行法律體系之外的另一個(gè)法律體系，而是糾正傳統(tǒng)發(fā)展法之偏的法律體系?！盵注]徐祥民、姜淵：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，載《法學(xué)》2017年第6期。綠色發(fā)展法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑是對傳統(tǒng)法進(jìn)行改造提升，而不是全新建構(gòu)。立法策略也須從“大而全”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶《?，放棄面面俱到、宣示目?biāo)、指引方向、搭建框架的傳統(tǒng)思路，轉(zhuǎn)向重點(diǎn)切入、制度推進(jìn)，以提供規(guī)則、創(chuàng)造條件、落實(shí)舉措為目標(biāo)。

一要確立整體體系化思維與立法分工意識。整體體系化是指從現(xiàn)行法已有規(guī)則整體出發(fā)考慮立法必要性，在對問題領(lǐng)域相關(guān)立法全面考量的基礎(chǔ)上確定立法內(nèi)容：對現(xiàn)行法已有規(guī)定的一般不作重復(fù)；對通過已有規(guī)定的擴(kuò)展、引申能解決問題的，不輕易另設(shè)新法，以避免疊床架屋，減少重復(fù)、沖突。為此，應(yīng)把現(xiàn)行法不能解決的問題作為重點(diǎn)問題，把對現(xiàn)行法的查缺補(bǔ)漏、填充補(bǔ)充、配合實(shí)施、調(diào)整矯正作為制度完善的首要途徑，盡量使新法、新制度、新機(jī)制與現(xiàn)行法、既有制度、傳統(tǒng)機(jī)制良好配合、有效互補(bǔ)，最終形成由存在于不同法律文件中的諸多規(guī)范共同構(gòu)成的完備制度體系，而非通過一部立法解決全部問題。

二要以點(diǎn)帶面、重點(diǎn)推進(jìn)，以關(guān)鍵制度為抓手，有所為，有所不為。綠色發(fā)展畢竟是重大變革，相關(guān)立法必須要有重大突破與創(chuàng)新，但應(yīng)主要通過具體的有創(chuàng)新性和體制“撬動”意義的重點(diǎn)制度來進(jìn)行，通過重點(diǎn)制度解決關(guān)鍵問題，繼而向其他領(lǐng)域傳導(dǎo)，以“催化”方式引起整個(gè)制度體系的“裂變”。從現(xiàn)實(shí)角度講，這也是前述制度構(gòu)建精細(xì)化的必然——無論法律文件的篇幅還是立法者的時(shí)間、精力終究有限，不可能對全部問題都作出巨細(xì)無遺的具體規(guī)定，與其撒胡椒面，不如抓重點(diǎn)、關(guān)鍵。

在美國，環(huán)境法往往給人以“大部頭”、條文眾多、篇幅巨大的印象。但實(shí)際上，每部立法的龐大體量下往往僅是若干重要制度。譬如，作為其環(huán)境法制基石的《國家環(huán)境政策法》的主要內(nèi)容不過四個(gè)方面：宣布國家環(huán)保政策與目標(biāo)、明確環(huán)境政策的法律地位、規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)制度、設(shè)立國家環(huán)境委員會，[注]參見王曦：《論美國<國家環(huán)境政策法>對完善我國環(huán)境法制的啟示》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第4期。但就是通過這關(guān)鍵幾點(diǎn)，使得環(huán)保確定成為美國的國家任務(wù)和政府責(zé)任，對整個(gè)法律體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。其中的環(huán)評制度，更對一切重大聯(lián)邦活動施加了環(huán)境約束，并由此傳導(dǎo)到各行各業(yè)，吹皺了環(huán)境監(jiān)管的一池春水?！冻壔鸱ā芬膊贿^圍繞毒地治理建立了包括信息收集和分析、“反應(yīng)”行動、超級基金、環(huán)境責(zé)任分擔(dān)在內(nèi)的四大基本制度。[注]參見賈峰等：《美國超級基金法研究：歷史遺留污染問題的美國解決之道》，中國環(huán)境出版社2015年版，第23頁。其條文數(shù)量之少與內(nèi)容篇幅之大形成鮮明對比，令人印象深刻。其中，僅“反應(yīng)”權(quán)一條規(guī)定就有近2萬字的篇幅，其細(xì)密程度，可見一斑。

四、綠色發(fā)展法視野下的《土壤污染防治法》評析

以上大致勾勒出綠色發(fā)展法的基本特征和應(yīng)然形象，顯然與我國傳統(tǒng)環(huán)境立法存在較大差異?？傮w來看，我國傳統(tǒng)環(huán)境立法具有鮮明的“民法典化”特征，在調(diào)整范圍、體系結(jié)構(gòu)、規(guī)范表達(dá)、實(shí)踐功能等方面與“民法典”高度趨同：一是范圍廣泛，無所不包，幾乎囊括本領(lǐng)域一切問題。二是體例雷同，采“總則—分則”結(jié)構(gòu)，先就目的、理念、原則、體制等進(jìn)行宣示，再就規(guī)定具體制度，最后再設(shè)罰則。三是規(guī)定籠統(tǒng)，多宣示性、倡導(dǎo)性、原則性規(guī)定，常常一句話一個(gè)制度，義務(wù)性規(guī)定多，責(zé)任性規(guī)定較少，正向激勵(lì)更少，實(shí)施條件幾乎不涉及。最后，也是前面這些特點(diǎn)所致的必然結(jié)果，立法的實(shí)踐功能主要在于宣示、倡導(dǎo)，搭建框架，指引下位立法，甚少提供可直接管用的具體規(guī)則。由此形成的客觀情形是，幾乎每部法律都成為特定領(lǐng)域的“民法典”——面面俱到卻難直接解決問題；存在諸多必須后續(xù)立法填充、明晰的空白，法律實(shí)施高度依賴執(zhí)法者的責(zé)任心和主動性；與更為基礎(chǔ)的《環(huán)境保護(hù)法》大量重復(fù)，造成后者的“空心化”；[注]“‘空心化’指的是《環(huán)保法》中的一些條款被后來的其他環(huán)境資源保護(hù)法律所延伸和細(xì)化，因而與后來的那些法律相重復(fù)。假如刪除處于這種狀態(tài)的條款，《環(huán)保法》就會出現(xiàn)很多‘空洞’。”王曦：《環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法：讓特殊的環(huán)保法特殊起來》，載《綠葉》2011年第1期。與其他立法產(chǎn)生大量重疊、沖突，導(dǎo)致選擇、適用困惑。我國環(huán)境立法數(shù)量眾多但實(shí)效不佳，與此模式下的“立法偏‘虛’”不無關(guān)系。[注]“所謂立法偏‘虛’，是指有的法律規(guī)定在一定程度上比較籠統(tǒng)，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。”孫佑海：《新時(shí)代生態(tài)文明法治創(chuàng)新若干要點(diǎn)研究》，載《中州學(xué)刊》2018年第2期。這種狀況的出現(xiàn)，既有法律界長期受“民法帝國主義”熏陶，把民法典的模式、風(fēng)格當(dāng)作唯一模板的緣故；又與我國環(huán)境治理長期“摸著石頭過河”，法治化程度不高有關(guān)。在根本意義上，也是我國以往口頭上反對“先污染后治理”但實(shí)踐中仍“不得不”蹈此覆轍的 “初級階段”的國情所致。而今，在無論環(huán)境資源的嚴(yán)峻形勢，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段水平，還是黨和國家的重視程度都已達(dá)環(huán)境“拐點(diǎn)”的情況下，確立并貫徹綠色發(fā)展法的條件已經(jīng)具備，傳統(tǒng)環(huán)境立法的“民法典模式”也須得到摒棄與修正。

在此背景下，歷時(shí)五年的《土壤污染防治法》(以下簡稱《土污法》)，既是傳統(tǒng)污染防治法律體系中的最后一個(gè)堡壘，又是國家確立綠色發(fā)展理念以來全新制定的首部重要環(huán)境立法，處于承上啟下的歷史關(guān)口，也不可避免地帶著新舊交疊的時(shí)代烙?。翰环w現(xiàn)綠色發(fā)展新理念的努力與亮點(diǎn)，又整體受制于傳統(tǒng)模式的結(jié)構(gòu)框架與言說風(fēng)格，與真正的綠色發(fā)展法仍有不小差距。

(一)進(jìn)步與亮點(diǎn)

價(jià)值目標(biāo)方面，《土污法》體現(xiàn)出強(qiáng)烈的生態(tài)價(jià)值追求，其典型體現(xiàn)，是明確區(qū)別“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”與“健康風(fēng)險(xiǎn)”，并將前者作為獨(dú)立的價(jià)值目標(biāo)和判斷因素。為此，“推動土壤資源永續(xù)利用”與“保障公眾健康”被并列為實(shí)體目標(biāo)，[注]參見《土壤污染防治法》第1條?！捌茐纳鷳B(tài)環(huán)境”與“危害公眾健康”被一道規(guī)定為土壤污染的獨(dú)立判斷因素，[注]參見《土壤污染防治法》第2條第2款?！吧鷳B(tài)風(fēng)險(xiǎn)”成為制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)的參考因素和編制土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告的必備內(nèi)容，[注]參見《土壤污染防治法》第12條第1款、第37條第3項(xiàng)。對“生態(tài)環(huán)境”的危害和影響程度被作為確定重點(diǎn)控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄的主要依據(jù)，[注]參見《土壤污染防治法》第20條。而維護(hù)“生態(tài)功能”更成為自然保護(hù)地保護(hù)的唯一目標(biāo)。[注]參見《土壤污染防治法》第31條第3款。另外，立法中多處有關(guān)土壤污染調(diào)查、治理的條款均明確把“地下水”作為獨(dú)立目標(biāo)和考慮因素，[注]參見《土壤污染防治法》第28條、第36條、第37條、第55條、第57條、第62條、第63條、第64條。強(qiáng)調(diào)“水土一體”治理，也是生態(tài)思維的典型體現(xiàn)。

在政府主體方面，立法強(qiáng)化政府主體的監(jiān)管職責(zé)外，也有一些條款體現(xiàn)了對政府角色的多重考量。譬如，第5條規(guī)定地方政府“應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)”，體現(xiàn)了一定的“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義”。第9條、第24條規(guī)定的國家在科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)、國際交流等方面的支持、鼓勵(lì)義務(wù)，第25條第3款有關(guān)政府統(tǒng)籌、建設(shè)城鄉(xiāng)污水和生活垃圾處理、處置設(shè)施并保障其運(yùn)行的規(guī)定，第26條、第27條、第29條有關(guān)在農(nóng)業(yè)投入品使用、綠色耕作措施、綠色技術(shù)等方面進(jìn)行指導(dǎo)、宣傳、培訓(xùn)和支持的規(guī)定，體現(xiàn)了政府的“發(fā)展”責(zé)任。第44條、第45條第2款、第55條、第63條、第68條規(guī)定地方政府及相關(guān)部門在特定情形下制定污染防治方案、采取管控措施，甚至親自組織實(shí)施修復(fù)的規(guī)定，更體現(xiàn)了政府的補(bǔ)充和兜底責(zé)任。

在監(jiān)管對象方面，《土污法》的規(guī)定也蔚為豐富，突破了以往以企事業(yè)單位為主要監(jiān)管對象的限制?！叭魏谓M織和個(gè)人” 、“土地使用權(quán)人”、“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”，[注]參見《土壤污染防治法》第4條。以及“地方政府及其有關(guān)部門”，[注]參見《土壤污染防治法》第68條。都有可能承擔(dān)防治義務(wù)，成為被監(jiān)管者。在“風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”方面，法律特別規(guī)定了三重主體：一是為充分貫徹“誰污染誰治理”而創(chuàng)設(shè)的“土壤污染責(zé)任人”為首要監(jiān)管對象、第一責(zé)任人；在其無法認(rèn)定時(shí)，則由“土地使用權(quán)人”代為承擔(dān)；地方政府及相關(guān)部門則“可以根據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施”，進(jìn)行“兜底”補(bǔ)充。[注]參見《土壤污染防治法》第45條、第46條、第68條。對于諸多社會主體，法律也作出義務(wù)性規(guī)定，納入監(jiān)管范圍，具體包括“土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位”、“拆除設(shè)施、設(shè)備或者建筑物、構(gòu)筑物”的“企業(yè)事業(yè)單位”、“尾礦庫運(yùn)營、管理單位”、“農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、銷售者和使用者”，以及“受委托從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評估、修復(fù)效果評估活動的單位”等。[注]參見《土壤污染防治法》第21條、第22條、第23條、第30條、第90條。在“區(qū)域性”監(jiān)管對象方面，則有“污水灌溉區(qū)”、“礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域”、“永久農(nóng)田集中區(qū)域”、“特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域”、“隔離區(qū)域”等。[注]參見《土壤污染防治法》第16條、第23條、第50條、第54條、第63條。

在制度設(shè)置上，《土污法》也頗多創(chuàng)新。政府責(zé)任方面，除延續(xù)新環(huán)保法以來已基本成型的目標(biāo)責(zé)任和考評、人大年度報(bào)告、約談等常規(guī)制度之外，[注]參見《土壤污染防治法》第5條、第75條、第76條。還就建立土壤環(huán)境信息共享機(jī)制及相關(guān)信息公開作出了具體規(guī)定。[注]參見《土壤污染防治法》第8條、第81條、第82條。在監(jiān)管制度方面，更特別規(guī)定了對生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)予以獨(dú)立考量、充分征求公眾意見的“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)”，[注]參見《土壤污染防治法》第12條、第13條。體現(xiàn)“動態(tài)管理”理念的“土壤污染狀況普查”，[注]參見《土壤污染防治法》第14條。跨部門、類型化的“土壤環(huán)境監(jiān)測”，[注]參見《土壤污染防治法》第15-17條。針對重點(diǎn)問題的“重點(diǎn)控制的有毒有害物質(zhì)名錄” 、“重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄”，[注]參見《土壤污染防治法》第20條、第21條。并通過“信用記錄”加強(qiáng)對環(huán)境服務(wù)“第三方”的監(jiān)管。[注]參見《土壤污染防治法》第80條。尤其值得贊賞的是，針對實(shí)踐急需而其他法幾乎未有涉及的“毒地”治理，立法專設(shè)“風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”一章，通過30余條規(guī)定建立起包括污染調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、分類管控、修復(fù)名錄、效果評估、后期管理等在內(nèi)的完整制度體系，成為該法的最大亮點(diǎn)。

在動力機(jī)制上，《土壤污染防治法》綜合運(yùn)用多種舉措，加大“懲罰”力度，提高違法成本。如“罰則”規(guī)定有所細(xì)化，提高罰款上限，增加人身處罰，追究中介服務(wù)者業(yè)務(wù)責(zé)任和連帶責(zé)任，通過9 處“責(zé)令改正”確保矯正違法行為等。對逃脫懲罰的“漏網(wǎng)之魚”，法律并明確規(guī)定“上級主管部門可以直接作出行政處罰決定”。[注]《土壤污染防治法》第85條。另外，立法也有多處條款體現(xiàn)出鼓勵(lì)積極守法，支持綠色發(fā)展的“正激勵(lì)”。如第45條規(guī)定“國家鼓勵(lì)和支持有關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”，第69-74條更對財(cái)政、基金、信貸、稅收、捐贈、價(jià)格、金融等方面的支持措施作出了原則性規(guī)定。

(二)不足之處

以上“亮點(diǎn)”主要是從價(jià)值目標(biāo)層面、就相關(guān)規(guī)定本身而言的。如果把視角轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，以規(guī)范效力和預(yù)期實(shí)效為判準(zhǔn)，并結(jié)合已有立法整體來看的話，這些規(guī)定的進(jìn)步意義又將大打折扣。正如前文所言，綠色發(fā)展法是通過重點(diǎn)制度對現(xiàn)行法的矯正和提升，為此，其既要限縮范圍，協(xié)調(diào)與傳統(tǒng)法的關(guān)系，“撬動”而非打亂現(xiàn)行法；又要細(xì)化內(nèi)容，做到具體、明確、可操作，為制度實(shí)施提供可直接適用的具體規(guī)則。但《土壤污染防治法》在立法風(fēng)格上仍沿襲傳統(tǒng)“民法典”模式，追求“大而全”，最終形成的仍是一部由大量原則性條款構(gòu)成的“虛化”框架，既與已有立法大量重復(fù)、重疊，甚至不乏沖突；又缺乏可直接適用、管用、好用的剛性規(guī)則。

在與現(xiàn)行法的關(guān)系方面，至少存在以下問題：一是大量重復(fù)《環(huán)境保護(hù)法》中的已有規(guī)定，導(dǎo)致諸多“照抄型”或“廢話型僵尸法條”。[注]參見葛云松：《物權(quán)法的扯淡與認(rèn)真》，載《中外法學(xué)》2006 年第1 期。譬如，第5-7條有關(guān)地方政府環(huán)境責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任和考核評價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理體制與部門分工的規(guī)定，第75-78條有關(guān)向人大報(bào)告、約談、現(xiàn)場檢查、查封扣押等規(guī)定，第97條有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，基本都是對已有法條的簡單復(fù)制；而第83條和第84條有關(guān)“不得打擊報(bào)復(fù)”的規(guī)定，更近乎常識、公理。就實(shí)踐效果而言，即使《土污法》不作規(guī)定也不影響相關(guān)制度、舉措的適用；而反之，即使作出這些規(guī)定，由于極為簡略、籠統(tǒng)，也起不到多少實(shí)際效果。而對被大量“抄襲”的《環(huán)境保護(hù)法》來說，這些重復(fù)性規(guī)定也使其相關(guān)條款失去意義，再次上演其曾經(jīng)遭遇的“空心化”危機(jī)。[注]參見王曦：《環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法：讓特殊的環(huán)保法特殊起來》，載《綠葉》2011年第1期。而更麻煩的是，有些規(guī)定與已有規(guī)定部分重復(fù)，不完全一致，更增加適用的困惑。譬如，《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”五項(xiàng)基本原則，依法理應(yīng)自動適用于各具體環(huán)境法。但《土壤污染防治法》第3條又自己規(guī)定了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”六項(xiàng)原則，除三項(xiàng)完全重復(fù)的外，環(huán)保法中有而土壤法中未重復(fù)規(guī)定的“綜合治理”是否仍然適用，《土污法》所變通規(guī)定的“污染擔(dān)責(zé)”與環(huán)保法中的“損害擔(dān)責(zé)”是何關(guān)系，《土污法》所創(chuàng)制的“分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控”又與《環(huán)境保護(hù)法》第5條是何關(guān)系、如何協(xié)調(diào)等，都是問題。

二是一些創(chuàng)新概念和制度與已有規(guī)定大同小異，重疊交叉。譬如，對于污染危害較大須重點(diǎn)監(jiān)管的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，《環(huán)境保護(hù)法》第42條已明確稱之為“重點(diǎn)排污單位”并規(guī)定一系列義務(wù)，[注]參見《環(huán)境保護(hù)法》第42條、第55條、第62條。此概念也為水、氣等領(lǐng)域立法所采用?！锻廖鄯ā穮s采取了“重點(diǎn)監(jiān)管單位”概稱呼，并自行規(guī)定了一套管理制度。由此帶來的問題是，“重點(diǎn)排污單位”與“重點(diǎn)監(jiān)管單位”是一回事還是兩回事？《環(huán)境保護(hù)法》第42條對前者的各種義務(wù)性規(guī)定是可當(dāng)然適用于后者，還是被《土污法》對后者的規(guī)定所排除，抑或二者為兩類制度可并行不悖？《土污法》沒有如已有環(huán)境立法那樣采用“環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”概念，而是另辟蹊徑，建立了一套“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)”。由此帶來與“重點(diǎn)監(jiān)管單位”類似的問題。并且，從環(huán)境法體系整體角度來看，在水、氣等常規(guī)環(huán)境要素都有自己的“質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”的情況下唯獨(dú)土壤沒有，邏輯上也說不過去。更重要的是，一旦以“風(fēng)險(xiǎn)管控”而非“環(huán)境質(zhì)量”命名，在法理上將使該標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐功能限縮在風(fēng)險(xiǎn)管控這一純粹公法任務(wù)之內(nèi)，消解其作為一種“質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”所應(yīng)發(fā)揮的私法效力。[注]有關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的侵權(quán)法效力，參見陳偉：《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)侵權(quán)法效力辨析》，載《法律科學(xué)》2016年第1期。

三是與其他單行法大量“競合”，缺乏良好銜接。土壤污染主要源于水、氣、固廢等常規(guī)污染，對污染土壤之行為的“預(yù)防”主要靠對傳統(tǒng)污染源的“管控”來實(shí)現(xiàn)。正因?yàn)榇耍瑐鹘y(tǒng)污染防治單行法中有大量條款涉及土壤污染防控，在《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等“涉農(nóng)”立法中也有不少條款涉及農(nóng)地保護(hù)。然而，“《土壤污染防治法》仍重在‘防’字，法律條文對預(yù)防、監(jiān)控和責(zé)任歸屬著墨頗多，重在對未來造成新的污染的控制和歸責(zé)”，[注]雷英杰：《業(yè)內(nèi)解讀〈土壤污染防治法〉，相較于土壤修復(fù)，監(jiān)測及其他配套服務(wù)細(xì)分領(lǐng)域有望迎來“早春” 》, http://www.h2o-china.com/column/949.html, 2018年9月15日訪問。這一方面導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的重心偏失，大量篇幅被投入到其他法中已有規(guī)定的防、控問題上，而不能集中力量于實(shí)踐最缺乏、最急需也最能凸顯《土壤污染防治法》之獨(dú)特性的污染土地治理。另一方面，更重要的是，該法許多規(guī)定與其他法交叉、重疊，導(dǎo)致諸多 “法條競合”，造成適用困惑。譬如，該法第91條第(二)項(xiàng)對“實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動對土壤、周邊環(huán)境造成新的污染的”規(guī)定了最高100萬元的罰款處罰，但這里被污染的“周邊環(huán)境”實(shí)踐中很可能因具體對象(如水、氣、海洋)而在其他法中另有罰則。又如，該法第86條規(guī)定對尾礦庫的運(yùn)營、管理單位違法造成嚴(yán)重后果時(shí)處20-200萬罰款；但《水污染防治法》第94條則規(guī)定造成水污染事故的按事故損失的20-30%來計(jì)算罰款，并輔以責(zé)令關(guān)閉、對主管人員、責(zé)任人員進(jìn)行罰款等。尾礦庫管理不善導(dǎo)致水污染事故時(shí)應(yīng)如何處理？另外，該法第四章規(guī)定的土壤修復(fù)機(jī)制與實(shí)踐中火熱推進(jìn)的“生態(tài)環(huán)境損害賠償改革”的關(guān)系，立法未作任何提及。由此，當(dāng)土壤領(lǐng)域發(fā)生環(huán)境損害時(shí)，是由省、市人民政府依《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》通過“磋商”或“民事訴訟”訴請污染者修復(fù)，還是由監(jiān)管部門依《土壤污染防治法》通過行政執(zhí)法強(qiáng)制污染者或土地使用權(quán)人進(jìn)行修復(fù)，抑或二者可并行不悖，迄今仍懸而未決。

在立法的表述風(fēng)格和具體內(nèi)容方面，大量條款表述簡略，規(guī)定籠統(tǒng)，類似于“無頭型僵尸法條”，[注]“第三種是貌似事關(guān)重大、理論深邃，其實(shí)沒有構(gòu)成要件部分，因此毫無作為行為規(guī)范或者裁判規(guī)范之可能性的條文……可稱之為無頭型僵尸法條。”葛云松：《物權(quán)法的扯淡與認(rèn)真》，載《中外法學(xué)》2006 年第1 期。“虛化”色彩仍然明顯，諸多體現(xiàn)先進(jìn)理念的制度設(shè)想尚難實(shí)施。尤其那些與發(fā)展密切相關(guān)、最能體現(xiàn)“綠色發(fā)展”特性的條款。譬如，第9條有關(guān)國家對先進(jìn)科技、產(chǎn)業(yè)、人才培養(yǎng)、交流合作進(jìn)行的“支持”，第30條第3款有關(guān)國家對回收農(nóng)業(yè)投入品包裝廢棄物和農(nóng)用薄膜的“鼓勵(lì)、支持”，第45條第2款有關(guān)國家對當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤管控和修復(fù)的“鼓勵(lì)和支持”，第69-74條規(guī)定的諸多財(cái)稅金融條款等。尤其萬眾矚目的土壤修復(fù)基金，對耗資巨大的土壤修復(fù)和治理至關(guān)重要，但涉及巨額資金投入和復(fù)雜利益關(guān)系，既需要明確、具體的規(guī)則指引，更需要來源確定、有最低金額保證的資金保障，僅僅抽象的原則性規(guī)定甚至目標(biāo)宣示幾乎不可能起到規(guī)范效果。在政府責(zé)任及相關(guān)配套任務(wù)方面，此類條款也普遍存在。諸如土壤環(huán)境信息共享機(jī)制怎么建、公眾意見如何征求、環(huán)境質(zhì)量責(zé)任如何“負(fù)責(zé)”等具有復(fù)雜性和技術(shù)性，需要在法律中明確規(guī)則并通過責(zé)任條款“逼迫”政府主體履職的內(nèi)容，立法要么語焉不詳，要么僅籠統(tǒng)授權(quán)，把主動權(quán)交給本為“責(zé)任人”的政府主體，其實(shí)效系于其自覺、自愿。另外，一些具有基礎(chǔ)性意義和重大變革色彩但內(nèi)容復(fù)雜必須立法界定的重要概念，如“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”、“污染責(zé)任人”等，立法也未涉及。所謂“公眾參與”原則，也只在標(biāo)準(zhǔn)制定環(huán)節(jié)有明確要求，在風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)等重要制度中，并未提供具體機(jī)制。

綜合以上來看，《土污法》中真正具體、明確、可操作的制度，仍然主要是管制性的；有明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的法律主體，仍然主要是政府主體和企業(yè)；那些真正體現(xiàn)綠色發(fā)展理念的產(chǎn)業(yè)性、激勵(lì)性、政府責(zé)任、公眾參與的“先進(jìn)”制度，仍極度“虛化”，其良好實(shí)施，尚有待時(shí)日，且須大量后續(xù)立法。

結(jié)語

綠色發(fā)展需要綠色發(fā)展法的保障，但綠色發(fā)展法首先需要立法思維的轉(zhuǎn)變，其中最重要的，或許是“重點(diǎn)制度突破”的思維。一部環(huán)境立法，只有不再眉毛胡子一把抓，而是敏銳捕捉關(guān)鍵問題、精心打造特色制度，追求切實(shí)可行、管用好用、可直接操作的細(xì)密規(guī)則時(shí)，才能真正獲得良好實(shí)效。而這樣的立法，也必然是充分考慮現(xiàn)行法從而與既有制度良好銜接的。惟其如此，才能起到以點(diǎn)帶面的“撬動”效應(yīng)，提升、“催化”環(huán)境法本身的“綠色發(fā)展”。就此而言，《土污法》不無遺憾。當(dāng)然，對此也不應(yīng)過于苛求。畢竟，該法在相當(dāng)程度上還扎根于過去。作為傳統(tǒng)污染防治法木桶中的最后一塊木板，其體型、構(gòu)造、精神氣質(zhì)雷同難免。所幸，隨著該法的出臺，我國污染防治主要領(lǐng)域的“代表性立法”已基本完成，大而全的“民法典”模式客觀上已無用武之地。未來環(huán)境立法，在制度框架已成的“夾縫”中求生存，將不得不更新理念、限縮范圍、提升實(shí)效，圍繞重點(diǎn)制度的實(shí)施構(gòu)建具體規(guī)則。如此，真正意義上的綠色發(fā)展法樂觀可期。對此，我們拭目以待。